農(nóng)村土地制度演變及其邏輯分析

農(nóng)村土地制度演變及其邏輯分析農(nóng)村土地制度演變及其邏輯分析農(nóng)村土地制度演變及其邏輯分析引言：政策及法律的關(guān)系制度分類：正式制度、非正式制度正式制度：政策、法律、法規(guī)黨中央、國(guó)務(wù)院及各級(jí)政府部門(mén)文件（比如1號(hào)文件）；全國(guó)人大和省級(jí)人大出臺(tái)的法律、法規(guī)等，比如《物權(quán)法》、《土地管理法》及其條例，《農(nóng)村土地承包法》及其條例政策及法律的關(guān)系：究竟誰(shuí)大？一、農(nóng)村土地制度分類農(nóng)村土地制度農(nóng)地制度建設(shè)用地制度集體土地征收（用）制度農(nóng)地承包制度農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度宅基地制度集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度（非農(nóng)用地制度）土地產(chǎn)權(quán)登記交易管理制度集體土地所有權(quán)確權(quán)、登記、頒證建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)、登記、頒證及交易承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證及交易耕地及基本農(nóng)田保護(hù)制度（略）二、農(nóng)地承包制度(一)農(nóng)地承包制度演變

＊1978—1983年：包產(chǎn)到戶及大包干；3—5年一調(diào)整＊1984年1號(hào)文件：15年不變；“大穩(wěn)定、小調(diào)整”＊1993年11月文件：30年不變；“增人不增地、減人不減地”

1997年中央文件規(guī)定：30年不變是指承包經(jīng)營(yíng)期限*2003年發(fā)布《農(nóng)村土地承包法》：30年；不收回承包地；不調(diào)整承包地*2007年《物權(quán)法》將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸為用益物權(quán)＊2008年《決定》：長(zhǎng)久不變(二)農(nóng)地承包為什么要長(zhǎng)久不變？

制度變革會(huì)影響經(jīng)濟(jì)效率美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思（1968年，1960—1850）：制度創(chuàng)新可提高效率林毅夫（1992年,1970-1987）：農(nóng)地制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為48.6%

杜潤(rùn)生（1981）：包產(chǎn)到戶激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性張培剛（1991）：自耕自田的家庭農(nóng)場(chǎng)能提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性中共中央《決定》（1998年）：家庭承包經(jīng)營(yíng)能調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性

廖洪樂(lè)（2008）：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)包括生產(chǎn)和勞動(dòng)兩個(gè)積極性，農(nóng)地承包作用在于提高勞動(dòng)積極性；農(nóng)地承包對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率貢獻(xiàn)率為21.5%.噴灑數(shù)量(三)農(nóng)地制度對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率影響的微觀機(jī)理分析施用質(zhì)量可種茬數(shù)勞動(dòng)能力施用數(shù)量勞動(dòng)積極性數(shù)量質(zhì)量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率由３部分組成：技術(shù)效率生產(chǎn)要素效率勞動(dòng)效率Y=(t+l)KaLb不同發(fā)展階段，三部分效率對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的貢獻(xiàn)不同耕作技術(shù)肥料優(yōu)良品種使用數(shù)量農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用質(zhì)量噴灑質(zhì)量耕地面積復(fù)種指數(shù)單產(chǎn)物質(zhì)資本技術(shù)條件農(nóng)藥農(nóng)業(yè)機(jī)械氣候條件播種面積勞動(dòng)實(shí)種茬數(shù)總產(chǎn)量(四)農(nóng)地制度對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率影響的實(shí)證分析（農(nóng)地承包是否潛力已盡？）糧食單產(chǎn)：公斤／公傾Y=1144+73*N(T=35.7,N=1,2,¨,19)年份實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)核算單位比重實(shí)際單產(chǎn)根據(jù)方程推算預(yù)測(cè)單產(chǎn)超常規(guī)增量貢獻(xiàn)率19791.1278426041806.9198014.427352677582.219814528262750762.8198289.73123282330010.6198397.83397289650117.3198499.13608296963921.51979—1984年勞動(dòng)效率對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的貢獻(xiàn)1、封建高額地租導(dǎo)致舊中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下（減租減息政策）2、土地改革及互助合作提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（打土豪、分田地政策）3、農(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（損害勞動(dòng)積極性）4、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（21.5%，提高勞動(dòng)積極性）5、只要需要?jiǎng)趧?dòng)，農(nóng)地承包制度就有效。(既不夸大，也不貶低）(五)“長(zhǎng)久不變”實(shí)質(zhì)是什么？

“長(zhǎng)久不變”實(shí)質(zhì)是要“永久不變”

30年、40年、50年和70年都不是“長(zhǎng)久不變”；99年和100年也不是“長(zhǎng)久不變”；101年后再變一次也沒(méi)必要。（六）“永久不變”利弊分析

利：（1）有利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)；（2）有利于保護(hù)耕地和基本農(nóng)田；（3）有利于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；（4）有利于降低社會(huì)交易及管理成本；（5）有利于提高我國(guó)國(guó)際地位和國(guó)際影響力。

弊：（1）擔(dān)心人地矛盾惡化，重現(xiàn)舊中國(guó)土地占有嚴(yán)重不平等問(wèn)題；（2）擔(dān)心農(nóng)民就業(yè)和基本生活保障出問(wèn)題。

（七）農(nóng)地三權(quán)分離：所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度(一)基本原則堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變（穩(wěn)定及流轉(zhuǎn)的關(guān)系）堅(jiān)持因地制宜堅(jiān)持依法、自愿、有償原則堅(jiān)持三個(gè)不得不得改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，不得改變農(nóng)業(yè)土地用途，不得損害農(nóng)民利益堅(jiān)持政府管理、引導(dǎo)與服務(wù)相結(jié)合(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)類型

五種傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)類型：互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股未來(lái)新增類型：繼承、抵押以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)；問(wèn)題承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定、登記不完備、抵押價(jià)值認(rèn)定難等（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過(guò)去（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的未來(lái)傳統(tǒng)農(nóng)戶：瘦死的駱駝比馬大緩慢發(fā)展(初期)<30%加速發(fā)展（中期）30%—70%平穩(wěn)發(fā)展（后期）>70%1950-19951996-20352036年以后2020年傳統(tǒng)農(nóng)戶數(shù)量及耕地比重預(yù)測(cè)A：14.5*(1-0.6)=5.8億農(nóng)民

=1.45億戶=11.6億畝(64%)B：14.5*(1-0.55)=6.5億農(nóng)民

=1.6億戶=13億畝(72%)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體：呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)家庭農(nóng)場(chǎng)專業(yè)大戶合作社龍頭企業(yè)公司農(nóng)場(chǎng)傳統(tǒng)及現(xiàn)代并存依據(jù)1依據(jù)2現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變2020年耕地比重64:36或72:28直接經(jīng)營(yíng)土地帶動(dòng)農(nóng)戶耕地18億畝紅線依據(jù)3到2020年，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地比重：3：7或4：6(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)新特點(diǎn)流轉(zhuǎn)規(guī)模越來(lái)越大轉(zhuǎn)出耕地農(nóng)戶比重不斷上升、轉(zhuǎn)出耕地面積不斷增長(zhǎng)參及流轉(zhuǎn)的主體出現(xiàn)多樣化以前是傳統(tǒng)農(nóng)戶為主現(xiàn)在企業(yè)（公司）、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶并存流轉(zhuǎn)主體跨地區(qū)整村整組農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象增多流轉(zhuǎn)期限一般在5年以上農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象突出（六）地方政府推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的做法

出臺(tái)文件；納入年度考核；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織（七）農(nóng)地承包與流轉(zhuǎn)的關(guān)系

農(nóng)地承包、土地調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)三、宅基地制度（一）宅其地制度主要內(nèi)容

1、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員一戶一宅

2、不能超過(guò)規(guī)定面積

3、農(nóng)戶無(wú)償、無(wú)限期使用，但不得流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣

4、房地分離，房屋消失后宅基地自動(dòng)轉(zhuǎn)為集體所有。宅基地所有權(quán)歸集體、房屋所有權(quán)歸農(nóng)戶。

5、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得到流轉(zhuǎn)或買(mǎi)賣宅基地（二）20世紀(jì)90年代初期宅基地有償使用試點(diǎn)失敗原因分析？

1、農(nóng)民收入低，負(fù)擔(dān)重

2、有償使用費(fèi)多數(shù)被鄉(xiāng)村占有和使用。土地所有權(quán)主體村民小組無(wú)權(quán)支配。

3、配套改革跟不上。有償使用后可否流轉(zhuǎn)、買(mǎi)賣？（三）宅基地地下市場(chǎng)

私自買(mǎi)賣及流轉(zhuǎn)現(xiàn)象存在四、集體建設(shè)用地制度（一）集體建設(shè)用地制度主要內(nèi)容法律規(guī)定：本集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用自有土地進(jìn)行公共、公益事業(yè)建設(shè)，但不得流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣政策規(guī)定：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行及國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)

1993年底，原國(guó)家土地管理局在無(wú)錫召開(kāi)”集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)問(wèn)題“研討會(huì)

1994年：黃小虎提出”圈內(nèi)征為國(guó)有、圈外進(jìn)入市場(chǎng)“

1996年（蘇州）和1997年（湖州）經(jīng)國(guó)家土地局批準(zhǔn)試點(diǎn)；2003年停止

2005年，廣東省政府決定在全省范圍內(nèi)放開(kāi)集體建設(shè)用地市場(chǎng)，出臺(tái)條例（三）集體建設(shè)用地地下市場(chǎng)

小產(chǎn)權(quán)房五、集體土地征收制度現(xiàn)行土地征收制度嚴(yán)重?fù)p害集體和農(nóng)民利益及農(nóng)民從土地上取得的收入比

2005年：每公頃耕地純收入7842元，70年為54.89萬(wàn)元

2005年：最高補(bǔ)償南方每公頃36.9萬(wàn)元;北方每公頃31.2萬(wàn)元

2005年：1.5—1.8倍與政府取得的土地收益比浙江單宗地：耕地49：1、建設(shè)用地98：1、未利用土地196：1

重慶單宗地：18.8：1

重慶綜合看：各占50%，6.9：11995年：2.5:12005年：4.8:1或9.7:1公共利益界定不明確，土地征收權(quán)被濫用何謂公共利益不同年代，公共利益不同現(xiàn)行法律條款也打架土地征收實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制而非低價(jià)（一）現(xiàn)行土地征收制度存在兩大根本問(wèn)題（二）征地制度改革

1、歷年中央文件要求

2004年：嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，明確界定政府土地征收權(quán)和征收范圍

2005年：加快推進(jìn)農(nóng)村土地征收、征用制度改革

2006年：加快征地制度改革步伐，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，健全被征地農(nóng)民社會(huì)保障

2007年：加快征地制度改革

2008年：繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2008年（決定）：改革征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)……2010年：按嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控原則規(guī)范試點(diǎn)；加快修改土地管理法

2012年：加快修改土地管理法

2013年：加快修訂土地管理法；盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例；提高農(nóng)民土地增值收益分配比例

2013年（決定）：縮小征地范圍

2014年：加快推進(jìn)征地制度改革

2、征地制度改革工作進(jìn)展

2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》：征地補(bǔ)償辦法；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；超30倍，社保

2005年制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合價(jià)

2010年啟動(dòng)新一輪征地制度改革試點(diǎn)（老試點(diǎn)2001福州、廈門(mén)、順德、佛山、蘇州、南京、溫州等9市；2002年北京、沈陽(yáng)、南寧等10市)，非公益性用地包括旅游娛樂(lè)、商業(yè)服務(wù)、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)等；土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外；天津、重慶、沈陽(yáng)、武漢、長(zhǎng)沙、成都進(jìn)行縮小征地范圍的試點(diǎn)；唐山、杭州、佛山、南寧、西安開(kāi)展征地拆遷補(bǔ)償安置及房屋拆遷補(bǔ)償試點(diǎn)。這個(gè)試點(diǎn)來(lái)得有點(diǎn)晚。

《土地管理法》修法進(jìn)程緩慢

《農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償條例》也未適時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)基本完成（三）征地制度改革為何進(jìn)展緩慢1、地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入性強(qiáng)，市（縣）長(zhǎng)們改革意愿不臺(tái)盟2、學(xué)術(shù)界存在”大改“及”小改“之爭(zhēng)3、征地制度的本質(zhì)究竟是什么？4、征地制度改革是項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要財(cái)政、稅收和土地征收改革同步（四）征地制度改革及集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系六、土地產(chǎn)權(quán)登記交易管理制度（一）物權(quán)及用益物權(quán)登記制度（二）集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證進(jìn)展及問(wèn)題規(guī)定：2012年底基本完成所有權(quán)確權(quán)登記頒證，所有權(quán)落實(shí)到真正的所有權(quán)主體進(jìn)展：官方（95%），調(diào)查縣（73%）、村（54%）；發(fā)給誰(shuí)：38%村、62%組問(wèn)題：（三）集體建設(shè)用地（含農(nóng)民宅基地）使用權(quán)確權(quán)登記頒證進(jìn)展及問(wèn)題

規(guī)定：加快推進(jìn)集體建設(shè)用地確權(quán)進(jìn)展：調(diào)查縣（18%）、村（19%）問(wèn)題