呂立秋：行政協(xié)議的糾紛解決路徑與思考中法評(píng)獨(dú)家首發(fā)

1、呂立秋：行政協(xié)議的糾紛解決路徑與思考中法評(píng) 獨(dú)家首隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)公共管理和社會(huì)生活的廣泛滲透，人類依靠個(gè)體力量來(lái)分享社會(huì)資源的技術(shù)手段日益豐富，但隨 之產(chǎn)生的壟斷風(fēng)險(xiǎn)與管理困難也與日倶增。在此背景下，傳統(tǒng)的“干涉行政”不斷受到“服務(wù)行政”理 念的頻頻沖擊，單純的“命令式”的垂直管理模式正在普遍 吸納“協(xié)商對(duì)話”基礎(chǔ)上柔性執(zhí)法的積極成分。也正是基于 這樣的背景，行政協(xié)議作為一種全新的匡家治理方式，已經(jīng) 在行政管理實(shí)踐中被廣泛應(yīng)用。近年來(lái)，在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理以 及土地房屋征收補(bǔ)償?shù)戎T多領(lǐng)域，行政協(xié)議已經(jīng)成為政府進(jìn) 行公共管理的重要手段，同時(shí)也成為公民、法人和其他組織參與社

2、會(huì)管理的重要方式。為了更好地完善行政協(xié)議的理論和制度體系，中國(guó)法律評(píng)論2017年第 1期專論欄目（點(diǎn)此購(gòu)刊）特別邀請(qǐng)了最高人民法院、 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、 清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京觀韜中茂律師事務(wù)所的專家學(xué)者分別就行政協(xié)議的現(xiàn)狀與未來(lái)進(jìn)行研討，八位作者圍繞行政協(xié)議的時(shí)代價(jià)值、雙 重屬性、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)途徑、規(guī)范沖突、發(fā)展前景等進(jìn)行 了多維度的分析和研究，對(duì)于進(jìn)一步豐富和拓展行政協(xié)議的 理論學(xué)說(shuō)、健全和完善行政協(xié)議糾紛的解決機(jī)制均具有十分 重要的意義。呂立秋 北京觀韜中茂律師事務(wù)所高級(jí)合伙人 全國(guó)律師協(xié)會(huì)行政法專業(yè)委員會(huì)副主任 行政協(xié)議現(xiàn)存的主要問(wèn)題有： 1.行政協(xié)議的相關(guān)立法并不完備；

3、2.行政協(xié)議的類型并不確定；3.行政協(xié)議的概念和確定標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰； 4.行政協(xié)議的救濟(jì)程序尚不完善； 5.行政協(xié)議的糾紛解決法律適用與私法規(guī)則之間尚不明確；6.行政協(xié)議可否納入行政復(fù)議和商事仲裁等問(wèn)題尚無(wú)定論。對(duì)于行政協(xié)議解決路徑的展望：1.在就行政協(xié)議制定系統(tǒng)的行為立法之前，應(yīng)確定行政協(xié)議類型法定化的規(guī)則；2.通過(guò)司法解釋進(jìn)一步細(xì)化行政協(xié)議的審理規(guī)則；3.改變?nèi)嗣穹ㄔ菏芾?、審理行政協(xié)議的規(guī)則； 4.對(duì)行政協(xié)議中約束仲裁條款 的合法性予以肯定。、引言在我國(guó)，研究行政協(xié)議的理論由來(lái)已久，但是立法正式提出“行政協(xié)議”的概念，始于 2015 年行政訴訟 法的修改。自從該法修訂以來(lái)，以及基于 2014

4、 年起政府 與私人組織公私合營(yíng)（PPP）的推進(jìn)和立法工作，行政協(xié)議的理論和實(shí)踐備受關(guān)注。一年半的審判實(shí)踐中，行政協(xié)議的糾 紛解決案例尚不豐富，但是已經(jīng)開始顯現(xiàn)出一些問(wèn)題，值得 我們進(jìn)行關(guān)注和思考。新行政訴訟法確立了行政協(xié)議納入行政訴訟的爭(zhēng)議解決 路徑，這對(duì)于我國(guó)的合同糾紛解決產(chǎn)生了一個(gè)重大影響，即 從通過(guò)民事訴訟解決糾紛的一元化糾紛解決機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)?元化解決路徑，即除了民商事的訴訟仲裁外，增加了行政訴 訟的解決路徑 （行政協(xié)議是否納入行政復(fù)議， 目前尚處于不確 定的狀態(tài)）。這樣的立法變化，對(duì)于審判和實(shí)務(wù)的影響主要 體現(xiàn)在以下方面：1. 在合同發(fā)生爭(zhēng)議的情況下，需要判斷該合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議是 民事爭(zhēng)

5、議還是行政爭(zhēng)議，是通過(guò)民商事訴訟、仲裁解決還是 通過(guò)行政訴訟的方式解決?；诤贤瑺?zhēng)議當(dāng)事人的判斷， 個(gè)合同可能被提起民事訴訟、 仲裁，也可能被提起行政訴訟， 而這種判斷與法院、仲裁機(jī)構(gòu)的判斷之間可能不一致，導(dǎo)致 程序的無(wú)效或者反復(fù)。2. 當(dāng)事人在締結(jié)合同的過(guò)程中，就需要對(duì)即將達(dá)成的合同屬 性作出判斷。 如果是民事合同， 則需要遵從合同法的 “平等”公平”原則。但是如果締結(jié)的合同是行政合同，則必須 要考慮行政主體一方的特權(quán)和公共利益的保護(hù)，二者在合同 的主旨精神、重大權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容上均存在巨大的差異。為 此，需要合同各方對(duì)合同屬性有一個(gè)清晰、準(zhǔn)確的判斷。3. 從當(dāng)事人意愿的角度看，無(wú)論是調(diào)整實(shí)體

6、法律關(guān)系的合同 法體系， 還是調(diào)整糾紛解決制度的民事訴訟、 商事仲裁制度， 均已有多年的豐富實(shí)踐，法律規(guī)定、理論研究和實(shí)務(wù)操作均 亦已日臻完善和成熟。但是在行政協(xié)議領(lǐng)域，無(wú)論是立法、 司法還是理論研究，均處于起步的階段，諸多問(wèn)題的判斷缺 乏不確定性；因此，當(dāng)事人對(duì)于將合同定性為行政協(xié)議以及 通過(guò)行政訴訟解決糾紛存在一定的畏難情緒。因此，我們有 必要對(duì)現(xiàn)存的實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行剖析，并有針對(duì)性地進(jìn)行思考。二、行政協(xié)議現(xiàn)存的 主要問(wèn)題及其分析 （一）行政協(xié)議的相關(guān)立法并不完備行政訴訟法第 12 條第 1款第 11 項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī) 關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特 許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地

7、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的” ，屬于行政 訴訟的受案范圍。根據(jù)最高人民法院 2015 年出臺(tái)關(guān)于適用中華人民共和 國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋 （以下簡(jiǎn)稱適用解釋 ） 第 11 條規(guī)定，“ 行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)， 在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的 具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法 受理： （一 ）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議； （二）土地、房屋等征收征用 補(bǔ)償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議。因此，就行政協(xié)議的規(guī)定層面而言，這兩個(gè)條款屬于目前為 止最權(quán)威的規(guī)定，不僅看出立法之貧乏

8、，并且顯而易見地， 對(duì)于行政協(xié)議的各類問(wèn)題并沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)定，必然會(huì)導(dǎo)致實(shí) 踐中各類問(wèn)題的產(chǎn)生。（二）行政協(xié)議的類型并不確定 無(wú)論是行政訴訟法的“等行政協(xié)議”的表述方式，還是司法 解釋明確表達(dá)的“ （三）其他行政協(xié)議” ，均表明了在行政協(xié) 議的類型上，除了政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和土地、房屋的征收補(bǔ)償協(xié)議以外，還存在其他的行政協(xié)議類型。但是這些協(xié)議是 哪些協(xié)議并不確定，這種行政協(xié)議的非法定性和不確定性， 帶來(lái)很大的實(shí)踐困擾。例如， 安徽某 A 公司承包了政府所有的某湖泊， 并經(jīng)營(yíng)漁業(yè) 養(yǎng)殖業(yè)。在承包屆滿前，政府進(jìn)行了招投標(biāo)活動(dòng)，由 B 公司 中標(biāo)。經(jīng)過(guò)行政訴訟等程序最終確定該次招標(biāo)活動(dòng)違法，政 府與 A

9、 公司簽署協(xié)議，明確約定某 A 公司繼續(xù)經(jīng)營(yíng)大青湖。但是在經(jīng)營(yíng)期間，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到各種干擾，無(wú)法正常進(jìn)行。A 公司就該協(xié)議的履行提出訴訟，在訴訟類型的確定上，就 該訴訟屬于民事訴訟還是行政訴訟產(chǎn)生了較大的認(rèn)識(shí)分歧。為了加快訴訟進(jìn)度，決定同時(shí)提起行政訴訟和民事訴訟；該 兩個(gè)不同屬性的訴訟分別提起后，法院均予以立案受理。從上述案例可以看出，由于行政協(xié)議的類型存在不確定性， 在爭(zhēng)議發(fā)生后，給市場(chǎng)主體確定糾紛解決的路徑帶來(lái)較大的 困擾。（三）行政協(xié)議的概念和確定標(biāo)準(zhǔn)尚不清晰 從目前立法上看，只有最高人民法院的司法解釋對(duì)行政協(xié)議 作了概括界定： “行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，

10、與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。”根據(jù)該規(guī)定，確定了幾個(gè)層次的標(biāo)準(zhǔn)：1. 主體要素。行政協(xié)議的一方必須是行政機(jī)關(guān)，另一方必須 是公民、法人和其他組織。當(dāng)然，這里的行政機(jī)關(guān)包含了法 律法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織。 2.職責(zé)要素。行政機(jī)關(guān)必須是在 法定職責(zé)范圍內(nèi)簽署的協(xié)議才能夠納入行政協(xié)議，在此意義，我們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)簽署的協(xié)議，不應(yīng)當(dāng)屬于行 政協(xié)議。 3.權(quán)利義務(wù)屬性要素。司法解釋要求必須存在行政 機(jī)關(guān)與公民法人和其他組織確定的“具有行政法上權(quán)利義務(wù) 內(nèi)容的協(xié)議” ，才能夠納入行政協(xié)議的范疇。但是，如何理 解“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容” ，就存在比較大的分歧，

11、這為實(shí)踐中的操作留下了較大的困難。根據(jù)法國(guó)行政法的理論，行政合同中的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)包括： 執(zhí)行政府公務(wù)，包括合同本身就是執(zhí)行公務(wù)的一種形式，或 者當(dāng)事人一方直接參加公務(wù)的執(zhí)行； （2）合同條款超越司法規(guī) 則，包括合同條款超越司法規(guī)則或者合同締結(jié)的制度超越 般私法范圍。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政法”的概念，行政契約是指雙方當(dāng) 事人之意思一致，所締結(jié)之發(fā)生公法上法律關(guān)系的契約。行政契約有下列特征：1）經(jīng)由合意所產(chǎn)生； （2）發(fā)生公法上法律效果；是設(shè)立、 變更、廢止行政法律關(guān)系為目的的契約，并非發(fā)生私法效果 之契約；（3）行政法契約屬于公法契約之一種。但是從我國(guó)大陸目前的法律規(guī)定和司法解釋的規(guī)定層面看， 行政

12、協(xié)議的形式要件和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并不明確，其含義亦不清 晰。案例 1 某市經(jīng)過(guò)土地 “招拍掛” 程序?qū)⒛硣?guó)有地塊出讓給 A 公司并 簽署了土地出讓合同 ，但是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)業(yè)持續(xù)不 景氣，A公司認(rèn)為該土地很難盈利，決定不再履行合同，于 是政府根據(jù)合同的約定將土地收回并沒(méi)收了土地保證金。公司不服，提出民事訴訟，經(jīng)過(guò)二審審理，法院判決政府應(yīng) 當(dāng)返還 A 公司的保證金。案例 2 2004年 2月，江西省萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司 （以下 簡(jiǎn)稱亞鵬公司）通過(guò)投標(biāo)競(jìng)拍競(jìng)得涉案地塊（原為該市肉類 聯(lián)合加工廠用地） 土地使用權(quán)， 其后與萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局 （以簡(jiǎn)稱市國(guó)土局） 簽訂了國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同， 約定“

13、開發(fā)用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀” 。市國(guó)土局給該公司頒發(fā)了兩本國(guó)有土地使用證，其中證地類登記為工業(yè)”。亞鵬公司認(rèn)為約定的“冷藏車間維持現(xiàn)狀”是維持冷藏庫(kù)的 使用功能，并非維持地類性質(zhì)，要求將該證地類由“工業(yè)” 更正為“商住綜合” ；但市國(guó)土局認(rèn)為維持現(xiàn)狀是指冷藏車 間保留工業(yè)用地性質(zhì)出讓，且該公司也是按照冷藏車間為工 業(yè)出讓地繳納的土地使用權(quán)出讓金，故不同意更正土地用 途。后市規(guī)劃局向市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心復(fù)函明確涉案地塊用地 性質(zhì)為商住綜合用地（含冷藏車間約 7300 平方米），并指出冷藏車間維持現(xiàn)狀”指暫時(shí)維持其使用功能。市國(guó)土局于 2013 年 2 月向亞鵬公司作出書面答復(fù)： 1.

14、同意涉 案地塊中冷藏車間用地的土地用途由工業(yè)用地變更為商住 用地； 2.冷藏車間用地的土地用途由工業(yè)用地變更為商住用 地，應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金 208.36 萬(wàn)元； 3.冷藏車間用地的土地 用途調(diào)整后，其使用功能未經(jīng)市政府批準(zhǔn)不得改變。亞鵬公 司不服訴至法院，請(qǐng)求判令市國(guó)土局履行出讓合同約定，更 正相關(guān)土地證上地類用途，撤銷答復(fù)第二項(xiàng)內(nèi)容。萍鄉(xiāng)市安源區(qū)人民法院一審和萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院二審均 作為行政訴訟案件作出了判決。上述兩個(gè)案例中，同樣是土地出讓合同，但是在審判實(shí)踐中 卻出現(xiàn)完全不同的兩個(gè)定性。（四）行政協(xié)議的救濟(jì)程序尚不完善 現(xiàn)有法律規(guī)定將行政協(xié)議納入行政訴訟程序，但由于行政機(jī) 關(guān)不能夠作為原

15、告提起行政訴訟，在發(fā)生糾紛和爭(zhēng)議的情況，不能提起訴訟程序解決糾紛。盡管有專家提出，行政機(jī) 關(guān)一方基于其優(yōu)勢(shì)地位，可以通過(guò)單方變更解除權(quán)以及通過(guò) 申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)合同目的，但是多數(shù)情況下，合同 本身對(duì)單方權(quán)利的約定并不明確，行政機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制執(zhí)行的 申請(qǐng)權(quán)利路徑尚缺乏明確的制度保障，實(shí)踐中出現(xiàn)了行政機(jī) 關(guān)對(duì)于協(xié)議糾紛束手無(wú)策，只能被動(dòng)違約以引發(fā)訴訟，進(jìn)入 糾紛解決程序的情況。（五）行政協(xié)議的糾紛解決法律適用與私法規(guī)則之間尚不明確 行政協(xié)議的公法屬性與協(xié)議的私法屬性之間如何協(xié)調(diào)，是目 前擺在行政協(xié)議糾紛面前最為迫切的問(wèn)題。1. 關(guān)于時(shí)效和起訴期限。根據(jù)適用解釋的規(guī)定，公民、 法人或者其他組織對(duì)

16、行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行 協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定； 對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行 政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。這樣在行政協(xié)議的起訴問(wèn)題上，同時(shí)出現(xiàn)了時(shí)效和起訴期限 兩種不同的制度規(guī)定，給實(shí)踐操作導(dǎo)致較大的困擾，哪些問(wèn) 題可以進(jìn)行時(shí)效中斷，哪些情況必須及時(shí)起訴，就成為一個(gè) 復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題。2. 根據(jù)適用解釋 ，在實(shí)體法律適用方面。人民法院審查行 政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解 除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不 違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。但是 哪些屬于“不違反行

17、政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法 律規(guī)范”，是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的技術(shù)判斷，對(duì)于實(shí)務(wù)操作成為個(gè)相當(dāng)困難的領(lǐng)域。3. 法院判決形式方面。根據(jù)適用解釋 ，原告主張被告不依法履行、 未按照約定履行協(xié)議或者單方變更、 解除協(xié)議違法， 理由成立的，人民法院可以根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求判決確認(rèn)協(xié) 議有效、判決被告繼續(xù)履行協(xié)議，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi) 容；被告無(wú)法繼續(xù)履行或者繼續(xù)履行已無(wú)實(shí)際意義的，判決 被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予 以賠償。原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決解 除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作 出處理。被告因公共利益需要或者其他法定理由單方

18、變更、 解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。但是有關(guān)賠償和補(bǔ)償?shù)姆蛇m用，是適用私法規(guī)則還是公法 規(guī)則并沒(méi)有予以明確。如果按照公法規(guī)則，行政賠償?shù)姆秶?僅限于直接損失，會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事合同領(lǐng)域的全面賠償原 則。因此目前的實(shí)務(wù)中，出于對(duì)賠償標(biāo)準(zhǔn)的顧慮，已經(jīng)出現(xiàn) 了很多市場(chǎng)主體考慮如何將合同避免確定為行政合同的傾 向。4. 行政主體一方的雙重屬性，導(dǎo)致對(duì)其行為時(shí)基于行政協(xié)議 實(shí)施的履行協(xié)議行為還是基于行政管理權(quán)本身而實(shí)施的行 政行為，容易發(fā)生混淆，也影響行為的定性和糾紛解決路徑 的確定。5. 在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議僅是 交易結(jié)構(gòu)的一個(gè)環(huán)節(jié)，整個(gè)交易架構(gòu)中還存在大量的

19、配套協(xié) 議，如市場(chǎng)主體之間的融資協(xié)議、擔(dān)保協(xié)議、租賃協(xié)議和服 務(wù)協(xié)議等。在整體的交易架構(gòu)中，如果一份特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議因 為屬于行政協(xié)議必須進(jìn)入行政訴訟的救濟(jì)程序，而其他協(xié)議 在民事訴訟的救濟(jì)程序，那么當(dāng)項(xiàng)目本身發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，明明 可以在一個(gè)程序解決的糾紛，就不得不至少區(qū)分為兩個(gè)不同 的訴訟進(jìn)行。這樣對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和推廣，其實(shí)是個(gè)不小的技術(shù)障礙。六）行政協(xié)議可否納入行政復(fù)議和商事仲裁等問(wèn)題尚無(wú)定1.關(guān)于行政協(xié)議可否納入行政復(fù)議范圍的問(wèn)題由于行政復(fù)議 法尚未修改，行政協(xié)議是否能夠當(dāng)然納入復(fù)議的范圍，目前 并沒(méi)有定論。在某公司與某市容委的特許經(jīng)營(yíng)糾紛案件中， 某公司就該爭(zhēng)議申請(qǐng)了行政復(fù)議，目前該案

20、件尚未作出最終 的復(fù)議決定。2. 關(guān)于行政協(xié)議是否可以納入仲裁的問(wèn)題根據(jù)仲裁法第 3條、第 17 條、第 20 條的規(guī)定，即使存 在仲裁協(xié)議無(wú)效的情形，而當(dāng)事人對(duì)仲裁協(xié)議沒(méi)有爭(zhēng)議的情 況下，則仲裁委員會(huì)仍然可以取得對(duì)案件的管轄權(quán)；因此， 就行政爭(zhēng)議的糾紛解決路徑，應(yīng)當(dāng)存在當(dāng)事人選擇商事仲裁 的法律空間。實(shí)踐中，在北京市某區(qū)政府與某公司的土地以 及開發(fā)協(xié)議的糾紛解決中，區(qū)政府乙方通過(guò)提出仲裁，最終 解決了雙方之間的行政爭(zhēng)議。三、對(duì)于行政協(xié)議解決路徑的展望 1.在就行政協(xié)議制定系統(tǒng) 的行為立法之前，應(yīng)確定行政協(xié)議類型法定化的規(guī)則法律的主要目的在于各法律主體對(duì)于法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系 有明確的預(yù)期，社會(huì)

21、秩序保持相對(duì)的穩(wěn)定。但是如果行政協(xié) 議的邊界不明，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)對(duì)行政協(xié)議還是民事合同的紛 爭(zhēng)，對(duì)于行政主體的特權(quán)條款，必然產(chǎn)生是合法的權(quán)利義務(wù) 約定還是違法的權(quán)利義務(wù)約定的紛爭(zhēng)，在糾紛產(chǎn)生時(shí)，必然 會(huì)發(fā)生應(yīng)該提起民事訴訟還是行政訴訟的艱難抉擇。因此， 為避免實(shí)踐中的操作困難和其他問(wèn)題，減少市場(chǎng)交易逾期和 成本的不確定性，建議在行政協(xié)議的專門立法出臺(tái)之前，對(duì) 于行政訴訟法關(guān)于行政協(xié)議立法的“等”字作出限定解釋， 即目前的行政協(xié)議僅限于列舉的類型；待立法完善后，再逐 步擴(kuò)大立法的類型。2.通過(guò)司法解釋進(jìn)一步細(xì)化行政協(xié)議的審理規(guī)則 考慮到行政協(xié)議作為實(shí)踐中的新生事物，如何對(duì)行政協(xié)議進(jìn) 行司法審查尚缺乏經(jīng)驗(yàn)，最高人民法院在司法解釋中需要系 統(tǒng)梳理行政協(xié)議審理的不同規(guī)則，包括證據(jù)制度、舉證責(zé)任 的分配等