行政領(lǐng)域立法檢討論文

第第頁行政領(lǐng)域立法檢討論文內(nèi)容提要：在“依法治國，建立社會主義法治國家”的命題里，依法執(zhí)政是根本，依法立法是前提，依法行政是關(guān)鍵，公正司法是保障。建立和發(fā)展依法治國的真實前提，必須檢索和反思中國立法，對行政領(lǐng)域的立法進行全面檢討。重申立法有限的基本理念，實現(xiàn)對立法權(quán)的監(jiān)督和制約，破除立法“本位”思想，確立立法平衡思維，摒棄法律萬能觀念，克服立法膨脹現(xiàn)象，消除重實體輕程序的立法傾向，明確程序立法方向，樹立正確的法律制度的秩序觀，維護立法統(tǒng)一和法律穩(wěn)定，對于通過立法促進制度文明和“依法治國，建立社會主義法治國家”治國方略的實施具有重要意義。

關(guān)鍵詞：立法有限，平衡思維，立法膨脹，程序立法，立法秩序

確立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制，市民社會呼喚法治；依法治國，建立社會主義法治國家，政治國家推進法治。國家和社會的法治化進程越來越引人注目。中國的法治化需要一個根本、一個前提、一個關(guān)鍵和一個保障。執(zhí)政是根本，立法是前提，行政是關(guān)鍵，司法是保障。[1]世界各國普遍將司法視為法治實現(xiàn)的最終屏障。但中國司法的獨立、自主和中立還要經(jīng)過一個較為漫長的過程，這個過程的艱難以及越來越受人關(guān)注的司法腐敗，甚至讓一部分人對司法能否擔(dān)當(dāng)保障法治的重任在相當(dāng)程度上失去信心；十幾年來，政府貫徹依法行政原則，行政管理和行政執(zhí)法的狀況有所改善，但行政的專橫和隨意遠(yuǎn)沒有根除。法治的一個主要標(biāo)志是法律規(guī)束住行政權(quán)。人們對法律能否施展出規(guī)制住桀驁不馴的行政權(quán)的能耐仍心存憂慮。也許正因為如此，人們將目光聚焦在行政和司法領(lǐng)域，將法治的希望寄予行政不再專橫、司法能夠公正。盡管近幾年來，人們已經(jīng)開始在價值意義上論及法的善惡，倡言制度文明，但相對而言，立法是人們最少考慮的領(lǐng)域。這并不意味著立法不存在令人擔(dān)憂的問題。實際上立法領(lǐng)域存在著若干誤區(qū)，比如，立法不受監(jiān)督制約的誤認(rèn)，講求“本位”的立法思維，推崇“立法萬能”觀念，重實體輕程序的立法傾向，立法無序和僵化的法律穩(wěn)定，等等。[2]立法上的這些誤認(rèn)、思維、觀念和傾向以及它們導(dǎo)引的立法實踐足以形成一個虛假的法治前提，使中國社會遠(yuǎn)離法治。走出立法特別是行政領(lǐng)域立法上存在的種種誤區(qū)，建設(shè)和發(fā)展真實的法治前提，對實現(xiàn)行政法治化和推進中國的法治化進程具有十分重要的意義。

一

分析立法現(xiàn)象，可以將立法視為立法權(quán)的運作過程。前資本主義時期，國家權(quán)力也包含著立法、行政與司法等權(quán)力因素，但就象征與實力而言，行政權(quán)顯著地處于主導(dǎo)地位，甚至可以認(rèn)為，國家權(quán)力基本上就是行政權(quán)力。因而那個時期并不存在獨立的立法過程。近現(xiàn)代以來，隨著分權(quán)理論的成熟與實踐，以議會為主要載體的民主政治確立了立法權(quán)的榮譽和地位。在以英國為代表的國家中，立法權(quán)還曾經(jīng)歷了無上榮光的“議會至上”的時代。[3]在實行人民代表大會制度的國家，盡管立法權(quán)不一定具備相應(yīng)的政治實力，但它被視為人民主權(quán)的最直接的體現(xiàn)，甚至在國家權(quán)力架構(gòu)中起碼是象征性地被置于最高權(quán)力位置。當(dāng)然，無論國家權(quán)力框架如何，權(quán)力關(guān)系怎樣編織，經(jīng)驗地看，相比較而言，行政權(quán)容易專橫，司法權(quán)容易武斷，立法權(quán)不象行政權(quán)和司法權(quán)那樣易于異化。在人們看來，立法權(quán)較之行政權(quán)和司法權(quán)更令人放心。[4]這很容易地導(dǎo)致了一個危險的認(rèn)識上的誤區(qū)，好像立法權(quán)沒有被監(jiān)督和受制約的必要。在一種立法權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)、立法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)不能反向制約立法權(quán)的憲政體制中，[5]人民代表大會制度被視為最優(yōu)越的根本性的民主制度，如果對立法權(quán)提出質(zhì)疑，就會被指責(zé)為懷疑人民代表大會制度的優(yōu)越性。在這樣一種制度文化環(huán)境中，存在立法權(quán)沒有必要受監(jiān)督和被制約的認(rèn)識誤區(qū)就更自然不過了。

實際上，任何一種權(quán)力都存在著濫用的潛在危險，權(quán)力越集中越龐大越容易出現(xiàn)濫用，權(quán)力越與資源配置和利益安排相關(guān)聯(lián)越容易滋生腐敗。分權(quán)是減少和防止權(quán)力濫用的明智選擇，但分權(quán)體制中的各項權(quán)力依然存在濫用的可能，只不過行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷有更多的現(xiàn)實表現(xiàn)。盡管分權(quán)體制中立法權(quán)的運行機制比較其它權(quán)力特別是行政權(quán)的運行機制而言更易于避免專制，但由于立法本身就是配置資源和安排利益的過程，立法權(quán)與其它權(quán)力相比較與資源配置和利益安排關(guān)聯(lián)最密切，因而也難以根除立法領(lǐng)域的權(quán)力濫用的可能。假設(shè)立法權(quán)濫用的潛在危險成為現(xiàn)實，完全可以套用一句流行的話，行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷不過弄臟了水流，立法權(quán)的濫用則敗壞了水源。[6]盡管立法權(quán)較之行政權(quán)和司法權(quán)異化的現(xiàn)實表現(xiàn)要少，但就權(quán)力濫用的危害而言，卻比其它兩權(quán)有過之而無不及。

在立法權(quán)居上、行政權(quán)和司法權(quán)平行在下的憲政體制中，上對下的單向監(jiān)督和平行間的相互制約是權(quán)力監(jiān)督與制約的主線。但這并不意味著立法權(quán)可以不受監(jiān)督和制約。即使是最高國家立法權(quán)也不能置身于權(quán)力監(jiān)督和制約之外，也要接受人民的監(jiān)督，承受社會輿論的批評，接納來自于公民和社會的多種方式的意愿和利益表達(dá)而形成的立法壓力。何況立法權(quán)是一個體系性的概念，在今日社會分布非常廣泛，行政機關(guān)也掌握著分量很重的立法權(quán)。[7]行政機關(guān)的立法權(quán)，無論源自憲法的規(guī)定、法律的授權(quán)，還是來自立法機關(guān)的委托，都必須接受立法機關(guān)的監(jiān)督，甚至要接受來自法院的司法審查。在廣泛的行政領(lǐng)域立法中，行政與立法形影相隨使人難忘分權(quán)理論大師孟德斯鳩的諄諄告誡。[8]委任立法和行政立法的普遍存在以及政府及其部門對立法機關(guān)立法的廣泛和深入地參與、主導(dǎo)、甚至操縱，一定程度上顯示了立法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合，威脅了自由和瓦解著法治，促使人們形成立法有限的認(rèn)識。任何權(quán)力都是有限的，這是一個極為普通的憲政觀念?！傲⒎ㄓ邢蕖睉?yīng)當(dāng)成為一項立法觀念，立法權(quán)在人民權(quán)力甚至公民權(quán)利面前都具有相當(dāng)?shù)挠邢扌?。[9]

法治時代風(fēng)行權(quán)力制約精神，立法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)奉行有限主義。[10]立法有限，意味著對立法權(quán)的監(jiān)督和制約。1、有效監(jiān)督和制約立法權(quán)，必須確立進步的立法觀念，比如善法觀念、平衡觀念、效益觀念等。善法觀念指示著立法的基本走向，立法發(fā)展制度應(yīng)當(dāng)代表先進生產(chǎn)力的發(fā)展方向，代表先進文化進步的方向，代表人民根本的利益趨向；平衡觀念指導(dǎo)著立法權(quán)的運作過程，立法過程應(yīng)當(dāng)成為利益平衡和價值衡平的過程；效益觀念指引著立法權(quán)的功利考慮，立法對自由的摯愛、對法律權(quán)威的偏愛以及立法節(jié)制將促進立法效益的實現(xiàn)。2、增強對立法權(quán)監(jiān)督與制約的有效性，必須預(yù)定一系列的原則，比如法治原則、民主原則、科學(xué)原則。[11]法治原則尊崇憲法的最高權(quán)威，維護法制的統(tǒng)一，關(guān)心自由、平等和人權(quán)；民主原則強調(diào)參與、爭論和妥協(xié)，“多數(shù)決”以使立法接近民意，“尊重少數(shù)”以避免立法領(lǐng)域的多數(shù)專制；[12]科學(xué)原則提倡注重經(jīng)驗和理性，減少立法過程中的主觀臆測和長官意志，重視由本土資源或地方知識描繪的立法背景。3、實現(xiàn)對立法權(quán)的有效監(jiān)督與制約，必須預(yù)設(shè)一定的程序，從立法規(guī)劃，提出法案，審議法案，通過法案，到公布法。通過程序?qū)崿F(xiàn)正義，不再是一個單純的司法命題，在廣泛的立法和行政包括行政立法領(lǐng)域，程序已顯示出通過控權(quán)促使立法和行政接近正義的重要價值。立法遵循預(yù)設(shè)程序，防止在表述和展現(xiàn)利益關(guān)系過程中偏離原則、迷失方向。4、加強對立法權(quán)的有效監(jiān)督與制約，必須設(shè)定一系列制度，比如立法復(fù)議制度、違憲審查制度、備案審查制度等，[13]以制度歸束立法權(quán)，防止立法權(quán)異化，校正變形的立法過程和走樣的立法結(jié)果。5、促進對立法權(quán)的有效監(jiān)督與制約，必須建立一種有效機制，使各種立法監(jiān)督制度特別是違憲審查制度產(chǎn)生監(jiān)督效應(yīng)。展望憲政革新和發(fā)展的未來，法院針對立法的監(jiān)督或者憲法委員會或者憲法法院運轉(zhuǎn)違憲審查制度監(jiān)督立法的機制會成為權(quán)力監(jiān)督和制約機制的重要方面。

二

權(quán)力與權(quán)利是立法主要考量的兩項要素和經(jīng)常面對的一對關(guān)系。建國近30年的時間里，立法甚至最高層級的立法冷淡了權(quán)利而過分偏向了權(quán)力。[14]所以三十幾年后人們對中國法制反思的結(jié)論之一是，中國的立法和制度奉行“國家至上”和“權(quán)力本位”，法律所偏向的權(quán)力無視被立法淡視了的權(quán)利，甚至對法律也沒有給予應(yīng)有的尊重，從而使中國社會最終走向一種權(quán)力社會。改革開放結(jié)束著一個時代并開始了新的時代，在社會轉(zhuǎn)型的20多年里，立法給予權(quán)利以越來越多的關(guān)切，1982年憲法將關(guān)于公民的基本權(quán)利的宣告置于宣示國家權(quán)力之前，改變了以往國家權(quán)力和公民義務(wù)置于公民權(quán)利之前的憲法內(nèi)容的布局，并豐富了公民權(quán)利與自由的內(nèi)容，開啟了立法重視權(quán)利的風(fēng)氣，1989年出臺了“民告官”的行政訴訟法，確立了中國司法審查制度，1995年國家賠償法頒行，從根本上否定了權(quán)力違法免責(zé)的特權(quán)，1996年行政處罰法開始了對最容易侵害公民權(quán)利與自由的行政處罰權(quán)的全面的法律規(guī)制，近十幾年來全社會關(guān)愛人權(quán)的熱情深深地感染著高層次的立法，控束行政權(quán)的行政許可法、行政強制法、行政收費法會在不久的將來陸續(xù)面世，立法并已經(jīng)開始改變那種重視實體輕視程序的立法習(xí)慣，越來越多的程序立法表明了控制權(quán)力和保障權(quán)利的立法思想?？刂茩?quán)力和保障權(quán)利的立法思想為人們描繪著由權(quán)力社會走向權(quán)利社會的明朗前景。

權(quán)力與權(quán)利之間明顯的強弱對比，使控制權(quán)力和保障權(quán)利的立法思路和傾向更符合法治的精神和要求。當(dāng)然，不能將權(quán)利服從權(quán)力簡單地視為人治，也不要把權(quán)力臣服于權(quán)利簡單地講成法治。法治既保障自由，亦確立權(quán)威。既不讓權(quán)威侵越自由，亦不許自由損害權(quán)威。權(quán)威與自由并重，這是法治的精義所在。權(quán)力與權(quán)利不會是絕對對立的，兩者應(yīng)該可以歸于法治的旗下，建立一種不分主次的平衡關(guān)系，在相互尊重、相互制約、相互促進中走向統(tǒng)一。反思以往，否定“權(quán)力本位”的立法傾向，不一定非要反構(gòu)“權(quán)利本位”的立法思維。[15]立法可以將權(quán)利置于權(quán)力之前給予特別的關(guān)懷，但不必把權(quán)利擺在權(quán)力之上，讓權(quán)力低權(quán)利一等，從而分別兩者的法律地位，祈望這種地位的分別能夠?qū)?quán)利置于安全的境地，避免權(quán)力的侵?jǐn)_和實現(xiàn)權(quán)利的保障。如同“權(quán)力本位”的立法思路導(dǎo)致立法在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系上失度從而犧牲了自由一樣，無法保證“權(quán)利本位”的立法思維不會引致立法在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系上的另種失度從而損傷權(quán)威。立法應(yīng)當(dāng)走出兩類“本位”的認(rèn)識誤區(qū)，樹立和強化立法平衡觀念，[16]在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系上權(quán)衡左右，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的制度上的平衡。

立法是一個利益和價值主導(dǎo)的過程，是立法者進行價值判斷和選擇的過程。立法過程關(guān)涉到的價值構(gòu)成一個復(fù)雜的體系，其中平等、自由、人權(quán)、秩序、公平、效率等是立法關(guān)注的基本價值。立法過程的價值判斷和選擇應(yīng)當(dāng)有一個基本取向，不同的立法或不同時期的立法，價值取向會有所不同。比如公平與效率，是立法價值選擇中既相互聯(lián)系又常有矛盾的一對范疇，盡管追求效率有時要犧牲公平，維護公平有時要失去效率，但從理論走入生活的公平和效率常常會共存和互補。是確立效率優(yōu)先還是確定公平優(yōu)位，就體現(xiàn)了不同的立法價值取向。當(dāng)然，立法過程涉及的每一項價值也須區(qū)分不同層面，比如思想自由與言論自由、機會平等與分配平等、政治人權(quán)與經(jīng)濟人權(quán)等，不同層面的同一類價值在立法中的地位也會有所不同，立法的價值取向不應(yīng)是單一和機械的，而應(yīng)是復(fù)合式的和有機的。但是，任何一種立法價值取向都不能違反立法平衡的思維定勢。立法的平衡思維將引導(dǎo)立法對平等、自由、秩序、公平、效率等價值同考并慮，實現(xiàn)立法上的價值兼顧。[17]立法上的價值兼顧不是簡單的同等考量，也不是建構(gòu)立法價值的主附關(guān)系，而是立法價值選擇上的平衡理念。評估立法質(zhì)量的一項重要指標(biāo)是看立法是否實現(xiàn)了上述價值的相互依存和有機結(jié)合。

克服立法中的本位意識，發(fā)展立法平衡思維，需要立法特別是行政領(lǐng)域的立法更新利益觀念，立法中的利益安排不再是機械地遵循國家、集體、個人的依次排序，公益應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護，私益也應(yīng)當(dāng)獲得保障，由于公共權(quán)力的優(yōu)越而使公益處于優(yōu)位，并不意味著當(dāng)公益與私益相矛盾時必定犧牲私益。當(dāng)然，也不能因為全社會認(rèn)真看待權(quán)利而在公益與私益比較中過于看重私益。討論權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系最終是要在利益爭執(zhí)中展開。立法中掂量權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，平衡思維具有重要意義。理論上認(rèn)為權(quán)力應(yīng)是公共利益的代表，不應(yīng)與地方和部門的狹隘利益相牽連。如果立法尤其是行政領(lǐng)域立法實踐中對權(quán)力作出制度性安排時牽扯進了不正當(dāng)?shù)牡胤嚼婊虿块T利益，將或者使公益處于被侵蝕的境況或者置私益于危險境地或者使兩者同時面臨不利處境。實踐立法平衡思想，必須清除立法中的地方主義和部門主義，消除地方和部門的狹隘的利益觀念。

三

市場經(jīng)濟需要法律為其確立交易和競爭規(guī)則，政府行為需要法律為其提供實體和程序規(guī)范，伴著政治民主化的不斷進展，政治生活也逐步被納入法治的視野之下，隨著對傳統(tǒng)文化的深入反思，在人們的思維層面上法律信仰已漸漸萌發(fā)。法律正以前所未有的強勁態(tài)勢作用于政治、經(jīng)濟和社會生活的方方面面。法律的這種強勁勢態(tài)表現(xiàn)為法律文件的鋪天蓋地，幾百部法律、上千部行政法規(guī)、成千部地方性法規(guī)、不計其數(shù)的行政規(guī)章，[18]正左右著社會的經(jīng)濟生活、政府的行政行為甚至人們的思想觀念。當(dāng)然，不能天真地認(rèn)為這就是一種法治現(xiàn)象，相反，人們已經(jīng)深切地感觸到立法的膨脹并對立法膨脹及其引發(fā)的問題表現(xiàn)出憂慮。

政府及其行政部門為加強管理和執(zhí)法力度，通過立法尋求管理和執(zhí)法依據(jù)，起初被認(rèn)為是行政領(lǐng)域消除人治思想、張揚法治觀念的表現(xiàn)，近幾年來人們才意識到政府及其部門經(jīng)常想方設(shè)法據(jù)此擴張管理權(quán)限并對地方或部門利益作出特殊安排。行政領(lǐng)域的立法過多地從政府甚至行政部門角度出發(fā)，把立法當(dāng)作謀求有效管理的手段，沒有去充分考慮社會對法律資源的需求，也沒有充分注意立法后法所規(guī)范的社會關(guān)系能否健康發(fā)展，沒有把公民權(quán)利和社會自由擺在應(yīng)有位置，甚至沒有把公共利益擺在應(yīng)有的位置；行政領(lǐng)域的立法還被當(dāng)作謀取權(quán)力和利益的手段，政府及其部門不是站在國家或政府的高度上在立法中衡量各種利益關(guān)系，而是過分地看重地方或部門的權(quán)力和利益，從而導(dǎo)致把應(yīng)該考慮進來的拋棄在立法之外，把不應(yīng)該考慮的想方設(shè)法納入立法考慮之中，甚至以地方或部門利益為核心在立法中作出特殊的利益安排，最終導(dǎo)致政府或部門在立法中爭權(quán)限、劃地盤，[19]疏通各種立法環(huán)節(jié)，行政部門甚至繞過政府法制工作機構(gòu)直接公關(guān)、游說人大，將在政府環(huán)節(jié)上無法過關(guān)的不必要的權(quán)力要求和不正當(dāng)?shù)睦嬉笸ㄟ^人大反映進立法中。[20]擴張權(quán)力和追逐利益，引導(dǎo)地方和部門步入了一個立法誤區(qū)，從而導(dǎo)致了地方立法和部門立法的極度膨脹。立法膨脹從某種意義上講也是“法律萬能觀”所致?！胺扇f能觀”認(rèn)為法律能夠規(guī)制方方面面，廣泛和復(fù)雜的經(jīng)濟和社會生活中的一切問題可以因為法律的存在而迎刃而解。因而凡事必立法，由此產(chǎn)生歐美式的法化現(xiàn)象。[21]

立法膨脹帶來了一系列的負(fù)面效應(yīng)。首先，并不是所有立法都是基于社會需求，相當(dāng)數(shù)量的立法并沒考量立法供給與社會需求的關(guān)系，立法不是以社會需求為基礎(chǔ)和原動力，而是盲目追求“大而全且快”，立法上建立完整法律體系甚至提出建立完整的市場經(jīng)濟法律體系、為經(jīng)濟和社會生活提供充足的法律制度資源等主觀愿望與立法必要性有很大出入，倉促立法和膨脹立法可能造成立法資源和制度資源的浪費；[22]其次，并不是所有的立法都能增進人們的利益，相當(dāng)數(shù)量的立法產(chǎn)出了這樣的法條：它們制造著特權(quán)和不平等，抵銷著已經(jīng)為憲法或其它法律宣告的權(quán)利，扼制著自由、生機和創(chuàng)造力，抑制著經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的效率，用壁壘和封鎖分割著市場，不厭其煩和不計成本地加重社會負(fù)擔(dān)并麻煩著人們的生活。[23]這樣的法條越多，人們生活中的麻煩就越多；再次，并不是所有的法律都能產(chǎn)生實效，相當(dāng)數(shù)量的立法還給法律體系制造了麻煩，立法沖突與立法膨脹相伴而生，當(dāng)法的統(tǒng)治已變成法的傾盆大雨時，法律適用將遭遇麻煩。[24]法律體系龐雜，法律規(guī)范浩繁，人們遵守法律也會遇到難題，甚至發(fā)生“制定的準(zhǔn)則越多，違反準(zhǔn)則的人就越多”的現(xiàn)象?？梢赃@樣認(rèn)為，立法膨脹使得法律實效與法律數(shù)量之間呈現(xiàn)為一種遞減律或耗散律。[25]又次，并不是所有的法律都為人們所認(rèn)可和信賴，相當(dāng)數(shù)量的法條因利益沖突為人們消極抵制，也有相當(dāng)數(shù)量的法律規(guī)范因無實效而失去人們的信任，法律因立法膨脹、法條沖突、規(guī)范失效而一定程度上減弱和喪失權(quán)威，從而消蝕了人們本不成熟的法律信仰。

走出立法膨脹的誤區(qū)，必須明確一些認(rèn)識。法不等于法治，法與法治之間有相當(dāng)遠(yuǎn)的距離。有了法，即使法產(chǎn)生了實效，也不一定走向法治。那種不管經(jīng)濟和社會規(guī)律、不講人民利益最高原則和人權(quán)保障原則、放任權(quán)力擴張和蠻橫、容許特權(quán)存在和肆虐的法，永遠(yuǎn)是遠(yuǎn)離法治的。立法應(yīng)當(dāng)講求人文精神和立法倫理，“惡法非法”應(yīng)當(dāng)成為一種立法觀念，立法不懈追求制度文明，才能為法治提供真實的前提。立法講求人文關(guān)懷和倫理水準(zhǔn)，必須做到寬容立法，立法寬容意味著對人性和自由的尊重。[26]法并不是越多越好，法再多，由于立法不考慮執(zhí)法而有法難依，由于執(zhí)法不尊重立法而有法不依，立法既減低效益又缺失權(quán)威。立法也應(yīng)當(dāng)講求產(chǎn)出和收益，講求立法成本和經(jīng)濟分析，“立法效益”應(yīng)當(dāng)成為一種立法觀念。立法求真，反映規(guī)律，立法求善，體現(xiàn)民意，立法求美，尋求統(tǒng)一，立法求效，追求效益，而不刻意求多，立法膨脹反而會影響立法的真、善、美、效，損傷法治的真實前提。

四

法律制度包含著理念和精神、原則和規(guī)則、實體規(guī)范和程序規(guī)范等內(nèi)容。就立法特征講，英美法系國家注重程序立法，而大陸法系國家傾向?qū)嶓w立法，當(dāng)然這僅是相對而言。從立法發(fā)展看，兩大法系的立法特點正趨向融合。中國立法長期以來遵循著重實體立法輕程序立法的傳統(tǒng)。[27]形成重實體輕程序的立法傾向緣于立法在程序問題上的兩個認(rèn)識誤點。

一是長期以來程序被理解為司法或訴訟程序。[28]將程序狹隘地限定為司法或訴訟程序，直接影響了中國程序法治的進程，導(dǎo)致了立法和行政領(lǐng)域的程序虛無主義。從1979年到1989年，十年多些的時間構(gòu)筑了較為完整的訴訟法體系。但立法很少對行政管理和執(zhí)法給予程序方面的制度要求。直到行政訴訟法實施以后，法院將行政程序是否合法作為司法審查的重要方面，并同事實證據(jù)、法律適用、行政權(quán)限幾乎相提并論，立法才對行政程序予以關(guān)注，行政程序才真正被納入程序法治的范疇。自1990年代始，程序方面的立法進展很快，1996年出臺的行政處罰法被認(rèn)為是行政程序立法的里程碑，正在醞釀中的行政許可法、行政強制法、行政收費法也被認(rèn)為主要是程序方面的立法，可以預(yù)言，行政程序方面的法律在不久的將來能夠走向統(tǒng)一。改變長期以來對程序法的錯誤定位，將推動程序立法的全面進步。

二是將程序理解為實體的附屬。[29]行政程序立法落后于行政實體立法，這是一個不爭的事實。這一事實的長期存在還緣于立法上將程序附屬于實體的一貫認(rèn)識。在對權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)、違法責(zé)任等實體內(nèi)容作出立法配置時附帶著對行政程序作出一些立法安排，主要局限于步驟、形式、期限等程序因素的規(guī)定，在立法認(rèn)識上，程序相對于實體而言如同手段之于目的或方式之于目標(biāo)。將程序簡單地視為實體內(nèi)容實現(xiàn)的手段或方式，直接影響到程序立法的思路，并全面導(dǎo)致了行政領(lǐng)域的程序工具主義。近些年來，程序法被提升到“準(zhǔn)憲法”的地位，“通過程序?qū)崿F(xiàn)正義”的判斷得到廣泛認(rèn)同，立法與執(zhí)法逐步擺脫程序工具主義，以及程序法治與控權(quán)和人權(quán)保障的關(guān)聯(lián)，促進了訴訟法內(nèi)涵的深化和程序法范圍的擴展。

自然正義原則和正當(dāng)法律程序原則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成現(xiàn)代程序法的基本內(nèi)容并引領(lǐng)程序方面的立法發(fā)展。[30]在英國，凡存在權(quán)力的地方，無論權(quán)力是由法院、行政機關(guān)還是由行政裁判所或者某些社會團體行使，都需要自然正義原則的看管；在美國，憲法第5修正案和第14修正案規(guī)定的內(nèi)容基本相同，但它們的歷史背景不同。前者是個人對抗聯(lián)邦政府非法行為的權(quán)利保障，后者則是保護個人權(quán)利不受州政府的非法干涉。歷史地看，自然正義原則和正當(dāng)法律程序原則以及它們指導(dǎo)下發(fā)展起來的行政程序法律制度融會著權(quán)力控制的理念和人權(quán)保障的精神，從而構(gòu)成了法治國家的基礎(chǔ)。在國家法治化進程中，克服落后的程序思想，強化現(xiàn)代程序意識，促進程序立法與法治、控權(quán)、人權(quán)保障的緊密聯(lián)系，具有十分重要的意義。程序立法應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)幾個基本面向：面向法治目標(biāo)，面向?qū)嶓w規(guī)范，面向權(quán)力控制，面向權(quán)利保障。現(xiàn)代程序思想指導(dǎo)下的程序立法將生成程序性權(quán)利義務(wù)，知情權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等程序性權(quán)利將有利于公民、法人抵抗不法權(quán)力的侵害，維護自身權(quán)益；與知情權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等程序權(quán)利相對應(yīng)的程序性義務(wù)將有助于促進對行政權(quán)的約束和控制，以及對權(quán)利的充分尊重和有效保障。

程序立法原則展現(xiàn)程序法治精神。程序立法所應(yīng)遵循的民主原則、公正原則和效率原則，恰是現(xiàn)代法治精神和人權(quán)理念的深刻體現(xiàn)。[31]

民主原則是程序設(shè)計和程序法制化的基本原則。不講民主原則的程序往往遠(yuǎn)離控權(quán)精神和人權(quán)理念，以往阻礙公民權(quán)利實現(xiàn)的程序壁壘在現(xiàn)行行政法中尚有殘存，它們無論如何也無法與控權(quán)和人權(quán)等概念相聯(lián)系。公開、參與和制約構(gòu)成民主原則的最低要求，公開被認(rèn)為是程序法制的新的民主增長點，程序如果允許暗想操作，權(quán)利將會處于一種不安全的境地，這將意味著對民主的背叛；參與使民主具有程序性，參與中的對話和溝通使相互關(guān)系的形成和發(fā)展具有建設(shè)性；制約是民主內(nèi)含著的意思，沒有制約便沒有民主，沒有在公開背景下、在參與當(dāng)中形成的弱者借助程序?qū)娬叩闹萍s，就沒有真正的程序民主。

公正原則是程序立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。公正是程序的生命，不講公正的程序難負(fù)推進法治進程和促進人權(quán)保障的使命。公正的程序必然內(nèi)含著排除外來干擾的機制，它約束著權(quán)力依法律規(guī)則運轉(zhuǎn)，對法定因素與法外因素區(qū)別對待，無差別地面向相對人，并且類似情形產(chǎn)生類似處理，不偏不倚達(dá)成公平。程序立法的公正原則還意味著程序措施應(yīng)當(dāng)與實現(xiàn)的目的之間具有合理的對應(yīng)關(guān)系，程序的設(shè)立與運轉(zhuǎn)既不能片面強調(diào)公共利益而限制和損害個體的權(quán)益，亦不能過分看重個體權(quán)益的保障而忽視公共利益或?qū)⑵鋽[在次要位置。當(dāng)為實現(xiàn)某種利益而需要損害另外權(quán)益，主要是為實現(xiàn)公共利益而需要損害個體權(quán)益時，一般應(yīng)采用“最低損害加相應(yīng)補償”的辦法。

效率原則也是程序立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。效率是現(xiàn)代行政的重要特征和生命基礎(chǔ)，通過程序?qū)崿F(xiàn)效率是行政法制的合理選擇。效率原則既要從程序推進行政收益最大化或者行政投入最小化方面理解，又要從程序便于相對人主張和實現(xiàn)權(quán)益以及有效實現(xiàn)人權(quán)保障等方面加以體現(xiàn)。效率原則與民主、公正原則可以并行不悖，陳舊的程序觀念常常犧牲了民主和公正并不見得實現(xiàn)了效率，[32]現(xiàn)代程序意識消解著它們之間的對立和不合諧而促進著它們的協(xié)調(diào)和發(fā)展。

程序制度支持程序法治原則。自然正義原則獲得回避、聽證制度的支持從而實現(xiàn)了自己不能做自己案件的法官和公正聽取當(dāng)事人意見的基本要求，因而具有了現(xiàn)實價值。只有建立和完善制度支持系統(tǒng)，程序立法和程序法治所遵循的民主原則、公正原則和效率原則方能具有實踐意義。一定的程序制度對應(yīng)一定的程序原則，一項程序制度也可能是幾項程序原則的具體展現(xiàn)。考察世界各國程序立法，可以確定如下程序制度與程序的民主、公正、效率原則密切關(guān)聯(lián)：1、公開是一項重要的程序制度，它既是民主化的前提，又是程序公正原則實現(xiàn)的重要保證。公開制度是現(xiàn)代程序的基本特征和主要標(biāo)志，沒有制度化的公開便無真正的相對人對行政過程的參與和針對行政權(quán)的有效監(jiān)督；2、告示制度是公開制度的自然延伸，是對公民知情權(quán)的回應(yīng)，是自然正義原則的體現(xiàn)，[33]是民主和公正的保障。告知權(quán)利和明示理由，有利于相對人對行政過程的參與和監(jiān)督，有利于維護和保障相對人的權(quán)益；3、回避制度是避免自己成為自己案件的法官以實現(xiàn)最低限度的公正的制度，它不僅是一項司法程序制度，也是一項支持公正原則的行政程序制度。它能夠維持相對人對行政的基本信任并使相對人對實現(xiàn)公正保持信心；4、聽證制度是促進權(quán)力者有效聽取相對人意見的制度，它對應(yīng)相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、質(zhì)證權(quán)等防護性權(quán)利，有利于弄清事實和明辨是非從而消除各種對相對人的不利，有利于促進行政過程中的對話和溝通；5、時效制度致力于促進行政效率，迅速、及時、準(zhǔn)確是程序效率原則的基本要求，不僅如此，它還與公正原則相關(guān)聯(lián)，因為“延誤正義就是抹煞正義”[34]，推遲公正就是踐踏公正；6、順序制度是形成和穩(wěn)定行政過程的重要制度，它能夠消除程序上的隨意性從而使行政過程不再捉摸不定，既有利于摒棄因程序隨意而產(chǎn)生的不公正，又有利于實現(xiàn)效率。程序制度之于程序原則和程序法治的意義表明，只有重視程序立法，通過程序立法建立和完善程序制度支持系統(tǒng)，才能促進程序民主、公正和效率原則的實現(xiàn)，才能使程序法治和整個法治融會平衡精神，通過控權(quán)表示對行政法領(lǐng)域人權(quán)的關(guān)懷。

五

法律制度應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性、權(quán)威性、強制性、普遍性，秩序性也是法律制度的一個重要特征。法律制度的秩序性是一國法律體系一體化的重要保障，而法律體系的一體化是一個國家法治走向成熟的主要標(biāo)志。建立和發(fā)展有秩序的法律體系，主要取決于立法的統(tǒng)一和法律的穩(wěn)定，它們對于一個國家的法治化進程具有重要意義。

法律制度的秩序性要求立法的統(tǒng)一性。任何國家的立法都將造就一個法律體系，它可能是完整統(tǒng)一的，也可能是龐雜無序的，還可能是支離破碎的。法律體系呈何種情形取決于憲法威力、立法觀念、立法權(quán)限、利益導(dǎo)向等因素。立法不尊憲法威嚴(yán)，立法觀念水平參差，立法權(quán)限雜亂無章以及立法過程中的不正當(dāng)利益的驅(qū)使，必然導(dǎo)致法律體系紊亂、法律規(guī)范沖突，破壞法律體系的一體化。

突出憲法的法源性質(zhì)和核心地位，強調(diào)憲法的管理職能和司法功能，[35]發(fā)揮憲法在立法中的支配和統(tǒng)率作用，維持立法領(lǐng)域的基本秩序，是實現(xiàn)立法統(tǒng)一性和法律秩序性的根本保障。法律體系呈金字塔形，憲法位于塔頂，具有理論上不存爭議的最高地位和最高效力，其管理職能的效力應(yīng)當(dāng)能夠建立和維系法律體系的基本秩序。但長期以來，憲法在立法實踐中的作用比較模糊，“根據(jù)憲法，制定本法”基本上流于形式，偏離憲法基本精神或者對憲法基本內(nèi)容（比如公民基本權(quán)利等）進行折扣甚至成為立法通病。強化憲法的管理功能并實現(xiàn)憲法司法化，將恢復(fù)憲法對立法的權(quán)威，以憲法權(quán)威肅立統(tǒng)一的立法秩序。

擺脫陳舊立法觀念的束縛，保持立法理念的不斷更新和立法觀念的同步發(fā)展，是促進立法有序和實現(xiàn)法制統(tǒng)一的重要保證。立法觀念決定立法者的境界和立法水平。長期以來，各級立法中的法律工具主義意識很濃，法律規(guī)范里漫溢著濃厚的“官本位”和“義務(wù)本位”觀念。隨著立法中控權(quán)觀念的植入和平衡觀念的不斷創(chuàng)新，立法特別是行政領(lǐng)域立法的內(nèi)容和精神有了根本性的轉(zhuǎn)變。行政領(lǐng)域的立法以平衡觀念為指導(dǎo)，逐漸淡化和消除“權(quán)力本位”觀念，推動行政法制度逐步向善。立法必須建立和遵從等級效力觀念，實踐效力等級原則，下位階法應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)上位階法，立法應(yīng)當(dāng)率先垂范實踐“越權(quán)無效”的觀念。立法應(yīng)當(dāng)貫徹人文精神和效益觀念以推進制度文明，制度不能泯滅人性和束縛人的自主性，不能制造特權(quán)和差別對待，不能產(chǎn)生和慫恿無用、浪費和低效。觀念統(tǒng)一是立法步調(diào)一致和國家法制統(tǒng)一的基本保證。無論中央立法還是地方立法，也不論人大立法還是政府參與立法或是自行立法，都應(yīng)當(dāng)觀念并行一律，包括行政領(lǐng)域的準(zhǔn)立法，都應(yīng)當(dāng)強化和發(fā)展憲政和人權(quán)觀念。

合理配置和調(diào)適立法權(quán)限，為每一項立法權(quán)準(zhǔn)確定位，理順和重建立法權(quán)之間的相互關(guān)系，是建立、維持立法秩序和實現(xiàn)法律協(xié)調(diào)性的基本保障。立法權(quán)的交叉、重疊和各自為政，必然導(dǎo)致立法沖突與法律不一致、規(guī)范相抵觸。立法應(yīng)當(dāng)建立起制度化的分工，明確中央與地方、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)在立法領(lǐng)域的關(guān)系，特別是在委任立法領(lǐng)域，必須建立有效的委任立法約束機制，[36]在法律起草、法律解釋等立法環(huán)節(jié)上也應(yīng)逐步明確合理分工與制約關(guān)系，以消彌立法各方面的不和諧音符。

正確處理各種利益關(guān)系，消除與地方主義和部門主義糾纏不清的利益追逐，強調(diào)立法配置資源和安排利益的正當(dāng)性，是消除立法沖突和實現(xiàn)法制統(tǒng)一的關(guān)鍵所在。立法應(yīng)以人民利益為本，以公共利益為重，以多元利益的妥協(xié)為基調(diào)，而不應(yīng)摻雜狹隘的利益考慮。但長期以來，工商行政部門與技術(shù)監(jiān)督部門在“假”與“偽”的區(qū)別上較勁、農(nóng)業(yè)部門與林業(yè)部門在“干果”和“鮮果”的管轄上較真、水利部門與礦管部門就河沙采用的管轄權(quán)爭論不休，等等，制造了大量的立法“撞車”和規(guī)范性文件“打架”現(xiàn)象，都是部門利益在作怪。這種行政領(lǐng)域立法上爭權(quán)奪利的現(xiàn)象不僅影響了立法形象，而且混亂了立法秩序和法律體系。消除立法特別是行政立法中的不純正的立法動機，逐步克服爭權(quán)奪利、劃割地盤、瓜分利益等立法傾向，將有利于法制統(tǒng)一化運動，有利于實現(xiàn)法律的秩序化和法律體系的一體化。

法律制度的秩序性要求法律的穩(wěn)定性。實際上，道德規(guī)范、習(xí)慣風(fēng)俗等，其穩(wěn)定性并不弱于法律制度。法律制度的穩(wěn)定性主要是講法律不能朝令夕改，特別是指不依領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不依領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。法律制度的穩(wěn)定性自然要求立法穩(wěn)定，消除純粹由人的因素引發(fā)的法律變動。但是，任何一項立法都不會是完美無缺的。一項看起來近乎完善的立法，在實踐中也可能顯露出漏洞、有失偏頗或者欠缺操作方面的考慮。所以法律的變動應(yīng)當(dāng)是再正常不過的立法現(xiàn)象了。一項立法出臺，人們應(yīng)當(dāng)認(rèn)同其權(quán)威，但這并不意味著一片贊美之詞，容不得討論和批評?！胺ㄖ卧瓌t允許并要求批評法律，政府不能認(rèn)為批評法律就是破壞法律權(quán)威，用法律原則壓制法律批評，法律最高權(quán)威不能成為權(quán)威主義?！盵37]立法者亦不能認(rèn)為法律出臺即萬事大吉，而應(yīng)當(dāng)樂于注視法律的運動過程和狀態(tài)，慣于發(fā)現(xiàn)法的不足和缺陷，傾心感觸時勢的發(fā)展變化以及社會變化發(fā)展對立法的需求，推動立法與時同行、與勢俱進，善于捕捉立法與執(zhí)法之間的不和諧的音符，并及時將法律的修改、補充、解釋和廢止提上議事日程。[38]

警權(quán)中“收容審查”的權(quán)力曾對人權(quán)構(gòu)成極大的威脅，多年來為社會廣泛關(guān)注，出于人權(quán)保障的考慮，通過修改法律取消了“收容審查權(quán)”。這一立法修正即使再提早若干年，也不會因此損害法律的穩(wěn)定性。近幾年來，頻繁發(fā)生的醫(yī)療事故糾紛引起社會的相當(dāng)關(guān)注，從而引起了對有關(guān)醫(yī)療事故界定及處理的立法的全面檢討。與某一項立法或其具體規(guī)范相關(guān)的社會事件可能會引起人們和輿論的廣泛注意，進而促使人們對立法或其具體規(guī)范作出評價并啟動立法變動程序，這符合立法發(fā)展的一般規(guī)律。但僵化的“立法穩(wěn)定”觀念卻使現(xiàn)存的法律的修正機制對社會意向和時代要求的反應(yīng)不甚敏感，因而立法修正極為少見。

自1982年制定新憲法至今，在不到20年的時間里，中國已經(jīng)三次修憲。最講求穩(wěn)定的憲法都能夠經(jīng)過五、六年就修正一次，[39]有些法律、法規(guī)甚至部門規(guī)章和規(guī)定卻十幾年甚至幾十年都沒有變動，[40]直接影響到法律規(guī)范與時代和社會的對應(yīng)，法的功效已經(jīng)大打折扣。近幾年來，情況有所變化，特別是為適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的需要，全國上下展開了法律清理運動，成百上千的法規(guī)、規(guī)章和不計其數(shù)的規(guī)范性文件被修改和廢除。人們不僅要問：如果不是要加入世界貿(mào)易組織，這些被修改和廢除的規(guī)范是不是還要長期存在？這些被修改和廢除的法規(guī)、規(guī)章等只是與世界貿(mào)易組織規(guī)則不相適應(yīng)，與憲法是不是保持了一致？清理法律顯然不應(yīng)該是應(yīng)急之招，而應(yīng)當(dāng)是一國之內(nèi)立法運動和發(fā)展的內(nèi)在要求。

走出“立法穩(wěn)定”的認(rèn)識誤區(qū)，主要在于形成“立法發(fā)展”的思維定勢，完善立法評價和修正機制，充分認(rèn)識立法修改、補充、解釋和廢止的意義，對法律批評、立法變動的意見和建議及時作出反饋，及時彌補立法缺陷和修正不合時宜的具體的法律規(guī)范，促成立法穩(wěn)定和發(fā)展的良性循環(huán)，從而增強法律的適應(yīng)性和生命力。

參考文獻：

[1]中國法治化進程取決于如下要素和環(huán)節(jié)：執(zhí)政黨依法執(zhí)政是根本，立法機關(guān)依法立法是前提，行政機關(guān)依法行政是關(guān)鍵，司法機關(guān)公正司法是保障。國家和社會法治化進程還依賴于執(zhí)政、立法、行政和司法等諸要素的有機結(jié)合與各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)一致。在影響中國法治化進程的諸要素和各環(huán)節(jié)上，根本、前提、關(guān)鍵、保障等用語沒有輕重之別和緩急之分。政黨執(zhí)政問題是世界各國民主政治發(fā)展過程中共同面臨的嚴(yán)峻問題，國內(nèi)主要是政治學(xué)的研究課題，憲法學(xué)僅涉及政黨制度的一般論述。近幾年來法學(xué)界已有學(xué)者從憲政角度論及執(zhí)政黨的地位和作用，比如，執(zhí)政黨與人大、人民主權(quán)的關(guān)系等。參見郭道暉：《權(quán)威、權(quán)利還是權(quán)力-黨與人大的關(guān)系的法理思考》，《法學(xué)研究》1994年第1期。政黨問題是一個政治問題，也應(yīng)當(dāng)是一個學(xué)術(shù)問題。盡管本文無法論及，但毫無疑問執(zhí)政黨依法執(zhí)政是一個基本的憲政和法治命題，也應(yīng)當(dāng)成為法學(xué)特別是憲法學(xué)的重要研究課題。

[2]立法上的誤區(qū)還有若干表現(xiàn)，比如立法的行政化。立法權(quán)是一種表決性權(quán)力，行政權(quán)是一種執(zhí)行性權(quán)力，司法權(quán)是一種裁斷性權(quán)力。但在當(dāng)今中國，立法權(quán)和司法權(quán)帶有明顯的行政化傾向。司法權(quán)的行政化已使司法在很大程度上遠(yuǎn)離了它所追求的公平正義。立法權(quán)的行政化也已使立法走進了誤區(qū)，立法機關(guān)內(nèi)的行政性決定權(quán)沖擊平等表決權(quán)，使立法在一定程度上偏離了民主、科學(xué)和法治原則。

[3]在那個時代里，議會處于“至上”和“萬能”的地位，它“除了不能把女人變成男人或者把男人變成女人外，在法律上什么都能做”。（戴雪語）英國議會立法權(quán)幾乎無所不能，“在天上和人間，沒有一件事是議會不能做到的”。（奧斯汀語）

[4]《聯(lián)邦黨人文集》的描述值得重申。美國制憲會議期間就權(quán)力的制度性安排進行的爭論具有經(jīng)典意義。被譽為美國“憲法之父”的漢彌爾頓對“既無軍權(quán)，又無財權(quán)”的司法部門最放心，最不放心的是“不僅掌握財權(quán)，且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則”的立法機關(guān)。這與漢彌爾頓的保守主義政治哲學(xué)有關(guān)，漢彌爾頓對民主特別是議會持有審慎態(tài)度，因而主張賦予行政首腦以極大的權(quán)力以牽制體現(xiàn)民主的眾議院，并主張賦予最高法院判決議會法案違憲的權(quán)力以消除議會政治的弱點。麥迪遜則認(rèn)為立法上的篡奪危險必然會造成象在行政篡奪威脅下的同樣暴政。參見漢彌爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第253頁、390~394頁。另見徐大同主編∶《西方政治思想史》，天津教育出版社2000年版，第218~220頁?！睹裰餍抡摗返淖髡咭脖磉_(dá)了對立法專橫的憂慮：“當(dāng)法制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄕ叩慕y(tǒng)治時，總的說來，也就打開了通向最巧妙的壓制形式的方便之門：‘以法律的名義，進行壓制’?！眴?？薩托利：《民主新論》，東方出版社1993年版，第336頁。

[5]世界各國的憲政體制不同，主要表現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的位置關(guān)系不同。在美國，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)處于平行位置，三權(quán)分立并相互制衡；在英國，“議會至上”的傳統(tǒng)使立法權(quán)居于最高位置，但議會立法權(quán)與內(nèi)閣行政權(quán)形成了相互制約關(guān)系，議會擁有司法終審權(quán)，與法院共掌司法權(quán)，法官也是明顯的立法者，法官創(chuàng)立的普通法和衡平法構(gòu)成英國法的重要組成部分。法國、德國、中國臺灣等國家和地區(qū)的憲政體制也各有特點。

[6]近幾年來，學(xué)界大都將司法權(quán)視為最后的國家權(quán)力和法治的最后一道防波堤，并將司法腐敗喻為“污染了水源”般的腐敗。參見謝暉：《價值重建與規(guī)范選擇》，徐顯明序，山東人民出版社1998年版，第4頁。英國哲學(xué)家培根也曾言：“一次不公的（司法）判斷比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！眳⒁姼?？培根著，水天同譯：《培根論說文集》，商務(wù)印書館1983年版，第193頁。比較而言，評析立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)腐敗程度及其危害，將立法權(quán)的濫用與“敗壞水源”相聯(lián)系，似乎更合乎一般邏輯。

[7]自19世紀(jì)中期以后，嚴(yán)格的分權(quán)制度發(fā)生變化。英國1834年修正的濟貧法規(guī)定，執(zhí)行該法的官員可以制定和發(fā)布他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊?guī)程、規(guī)則和命令。英國開委任立法的先河。這種情況發(fā)展到1891年，行政立法為議會制定法律的兩倍多。參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第109頁。而到了1974年，行政立法已達(dá)到議會立法的近40倍。有學(xué)者認(rèn)為美國自始就沒有實行真正的分權(quán)。自從聯(lián)邦政府成立之時起，國會就不斷地通過法律授予行政機關(guān)立法權(quán)力，盡管曾經(jīng)有不少人對此持反對態(tài)度，但除1935年巴拿馬案和謝克特案的兩個判決外，聯(lián)邦最高法院從未否認(rèn)委任立法的效力。特別是20世紀(jì)以后，行政立法數(shù)量驟增，“行政機關(guān)擁有立法權(quán)（頒布具有法律效力的規(guī)章之權(quán)），已經(jīng)司空見慣了?！辈{德？施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第31頁。在法國等民法法系國家，行政機關(guān)不僅進行廣泛的委任立法，而且根據(jù)憲法的規(guī)定還擁有自主立法權(quán)。盡管人們對行政機關(guān)通過多種途徑獲取大量的立法權(quán)進行廣泛的立法有很多擔(dān)憂，但是，“行政機關(guān)必須具有某些立法權(quán)力是行政職能發(fā)展和科技進步的產(chǎn)物，是我們時代的需要。行政機關(guān)如果不被授予必要的立法權(quán)力，現(xiàn)代的行政活動將無法展開，公民的利益不能滿足?！蓖趺麚P：《美國行政法》上冊，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第303頁。

[8]孟德斯鳩在《論法的精神》一書中頌揚英國的君主立憲，認(rèn)為行政、立法和司法的分權(quán)，相互制衡，是公民自由的保障。他斷言：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了”。孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務(wù)印書館1961年版，第156頁。

[9]立法有限，意味著通過憲法為立法機關(guān)規(guī)定一定的限制。比如，立法機關(guān)不得制定剝奪公民權(quán)利的法案；不得制定有追溯力的法律等。正是在此意義上，憲法被視為限權(quán)憲法。參見漢彌爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》商務(wù)印書館1980年版，第392頁。

[10]《牛津法律大辭典》將法治的內(nèi)容概括為：“對立法權(quán)的限制；反對濫用行政權(quán)力的保護措施；獲得法律忠告、幫助和保護的大量的平等機會；對個體和團體各種權(quán)利和自由的正當(dāng)保護；以及在法律面前人人平等?！痹诜ㄖ蔚暮x和精神里，立法權(quán)與其它權(quán)力一樣都是有限的?！杜＝蚍纱筠o典》，光明日報出版社1988年版，第790頁。

[11]參見周旺生主編：《立法學(xué)》，法律出版社1998年版，第120~139頁。

[12]近來，成都余女士狀告居委會麻將擾民一案引人關(guān)注。2000年10月10日，成都市某居委會的69名居民開會討論麻將擾民事件，大家就是否可以深夜打麻將舉手表決，結(jié)果余女士以1票對67票（1票棄權(quán)）的絕對劣勢慘敗。余女士一氣之下將居委會告上法庭。徐冰為此以“民主就差這么一點”為題表達(dá)感慨：現(xiàn)代民主政治的一個突出貢獻是在強調(diào)大多數(shù)人的利益的同時也決不忽視少數(shù)人的意見。這不僅僅是出于對個人的尊重，更重要的是為了防止多數(shù)人的集體發(fā)瘋，也就是防止在民主的名義下多數(shù)人對少數(shù)人的暴政。歷史上民主產(chǎn)生暴政的教訓(xùn)教會了人們?nèi)娣此济裰鞯恼嬲x是什么。民主在不少情況下就差在沒有考慮少數(shù)人的權(quán)利。參見《中國經(jīng)濟時報》2000年11月25日。

[13]立法監(jiān)督制度是一國立法制度的重要組成部分，是針對立法過程和立法結(jié)果實施監(jiān)督的一系列制度，包括公民公決制度、政黨制約制度、立法復(fù)議制度、立法否決制度、違憲審查制度、備案審查制度、選擇適用制度以及立法批準(zhǔn)、撤銷、發(fā)回制度等。參見肖金明、尹鳳桐：《世界各國立法監(jiān)督論綱》，《東方論壇》1999年第2期。

[14]1954年憲法確立了公民在法律上人人平等的原則，規(guī)定了公民享有的各種權(quán)利與自由：選舉權(quán)與被選舉權(quán)；言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由；宗教信仰自由；非經(jīng)法定程序不受逮捕、住宅不受侵犯、通訊秘密受法律保護、居住與遷徙自由等人身自由；勞動權(quán)、休息權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)；進行科研、文藝創(chuàng)造和其他文化活動的自由；控告權(quán)及取得賠償權(quán)等。1954年憲法被認(rèn)為是一部較好的憲法，但由于從五十年代后期起民主與法制遭致破壞，憲法被束之高閣，其權(quán)利宣告也形同虛設(shè)。1975年憲法意味著中國立憲的大倒退，憲法內(nèi)容由1954年憲法的106條減至30條，義務(wù)被擺在公民的權(quán)利與自由之前，公民基本權(quán)利被輕描淡寫地規(guī)定為幾條，大大縮小了公民基本權(quán)利與自由的范圍，公民在法律上一律平等的原則被取消。1975年憲法盡管很快為1978年憲法取代，但其對待公民權(quán)利與自由的態(tài)度卻說明了一個時代。

[15]立法上的“權(quán)力本位”不僅使權(quán)力進入這樣一種狀態(tài)，法律容忍權(quán)力對權(quán)利的絕對優(yōu)越和權(quán)威，保持侵權(quán)態(tài)勢，沒有責(zé)任制約，而且使權(quán)利與自由的空間萎縮，并且凡權(quán)利與自由在的領(lǐng)域必有權(quán)力存在，隨時保持著對權(quán)利和自由的威脅?？朔⒎ㄉ系臋?quán)力本位傾向，如果非要確立立法領(lǐng)域的“權(quán)利本位”的話，權(quán)利本位也只意味著在無需權(quán)力介入的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利和自由的清靜。比如市場經(jīng)濟條件下，凡市場、權(quán)利、自由、信用能自生秩序的領(lǐng)域，立法優(yōu)先考慮的是如何使這一領(lǐng)域免受權(quán)力干擾。問題是這樣的領(lǐng)域到底能有多少。

[16]立法平衡，實質(zhì)上就是利益平衡問題。利益在法律上的表現(xiàn)符號無非就是權(quán)利義務(wù)及其變種或相關(guān)聯(lián)的表現(xiàn)形式，比如職權(quán)職責(zé)、違法責(zé)任等，法律上的利益關(guān)系大致就是權(quán)利與義務(wù)、職權(quán)與職責(zé)、違法與責(zé)任以及公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。立法平衡主要表現(xiàn)為上述對應(yīng)要素的大致平衡。公權(quán)與私權(quán)的平衡是立法平衡的基本層面。立法特別是行政領(lǐng)域的立法需要一種平衡的思維。

[17]“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關(guān)注某些超越特定社會結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對性的基本價值。在這些價值中，較為重要的是自由、安全和平等。有關(guān)這些價值的先后順序可能會因時因地而不同，這完全取決于一個法律制度在性質(zhì)上是屬于原始的、封建的、資本主義的還是社會主義的。再者，所有法律制度都將上述價值服從于對公益作出的某些迫切需要的考慮，而賦予公益的范圍和內(nèi)容則在各種形式的社會組織中相去甚遠(yuǎn)。但是，盡管因社會和經(jīng)濟制度的特定性質(zhì)不同而引起的表現(xiàn)形式也不盡相同，我卻依然相信，一種完全無視或忽視上述某些價值的一個或多個價值的社會秩序，不能被認(rèn)為是一種真正的法律秩序?！辈┑呛Ｄ骸斗ɡ韺W(xué)-法哲學(xué)及其方法》之《作者致中文版前言》，華夏出版社1987年版，第1頁。

[18]中國的民主和法制建設(shè)經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。1954年制定憲法和建立人民代表大會制度，標(biāo)志著中國民主與法制建設(shè)的良好開端。1954年到1957年上半年，中國初步建立起了一些對于國家機構(gòu)和司法制度來說十分重要的法律制度。之后，民主法制建設(shè)的進程停滯不前?！啊逼陂g，民主與法制建設(shè)遭到全面破壞。改革開放以后，立法進入快車道。自1979年到1993年，全國人大及其常委會共制定248部法律和若干有關(guān)法律問題的決定，國務(wù)院頒布700多件行政法規(guī)，30個省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定和批準(zhǔn)了3000多個地方性法規(guī)。參見《深圳特區(qū)法制》1995年第2期，第61~62頁。在為人民日報《民主和法制》周刊100期作的《為建設(shè)社會主義法治國家而努力》的新世紀(jì)寄語中，總結(jié)了十一屆三中全會以來立法取得的巨大成就：截至2000年，中國已經(jīng)制定了380多件法律和有關(guān)法律問題的決定、800多件行政法規(guī)、8000多件地方性法規(guī)。毫無疑問，立法上的巨大進展基本形成了政治、經(jīng)濟和社會生活的主要方面有法可依的局面，基本形成了以憲法為核心和基礎(chǔ)的有中國特色的社會主義法律體系的框架，為依法治國、建立社會主義法治國家提供了前提條件。但是無需諱言，成百上萬的法律、法規(guī)，尤其是數(shù)以千萬計的行政規(guī)章和難以計數(shù)的行政規(guī)范性文件，在建立和維持秩序、規(guī)范和指導(dǎo)生活的同時難保不產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

[19]1990年，為了貫徹中央治理整頓方針，加強工程建設(shè)管理，建設(shè)部牽頭組織了國務(wù)院三十多個部門修訂、完善了《全國勘察設(shè)計單位資格認(rèn)證管理暫行辦法》，并按此辦法進行了全面的資格復(fù)查換證工作。但同年5月原輕工業(yè)部與國家技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布了《全國室內(nèi)裝飾設(shè)計單位、施工企業(yè)管理規(guī)定》等有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，并明確輕工業(yè)部為室內(nèi)裝飾業(yè)的歸口管理部門，要求從事室內(nèi)裝飾業(yè)的設(shè)計、施工單位按其規(guī)定認(rèn)證領(lǐng)證。對此，各地有關(guān)單位紛紛來電、來函，詢問國務(wù)院有關(guān)部門如何執(zhí)行。國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和輕工業(yè)部難以形成一致意見，分別報國務(wù)院辦公廳、中央編委，請求協(xié)調(diào)。幾經(jīng)反復(fù)，難以統(tǒng)一。1992年國務(wù)院辦公廳以國辦通[1992]31號文批復(fù)，明確裝飾業(yè)為兩個行業(yè)，即“建筑裝飾業(yè)由建設(shè)部管理”，“室內(nèi)裝飾工程由輕工業(yè)部管理”，并明確“建設(shè)裝飾工程止于六面體的處理”。文件下發(fā)后，地方對其分工范圍難以劃分，混戰(zhàn)仍在繼續(xù)，致使一個行業(yè)出現(xiàn)兩個管理部門、兩種資格條件、兩套定額標(biāo)準(zhǔn)、兩套規(guī)范，甚至出現(xiàn)有些地方為爭批企業(yè)資格，不惜降低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致裝飾隊伍和裝飾工程質(zhì)量失控。沈巋：《平衡論-一種行政法認(rèn)知模式》，北京大學(xué)出版社1999年版，第221~222頁。類似利用立法劃分地盤、爭奪權(quán)限的現(xiàn)象比較普遍，造成立法膨脹、執(zhí)法重復(fù)、增加權(quán)力運行成本、限制相對人自由、減低效率、損害政府形象等嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

[20]疏通立法環(huán)節(jié)的表現(xiàn)形式很多，例如，一位對中國法律制度長期進行考察的外國學(xué)者注意到：“（國務(wù)院）各部門會運用各種各樣的方式使他們所希望的立法項目進入年度立法規(guī)劃?！彼靡晃粐鴦?wù)院法制局官員的話進行印證：“通常而言，某部會派該部法制司（處）的領(lǐng)導(dǎo)來國務(wù)院法制局，試圖以各種方式說服我們相信他們部的工作是如何的重要。他們同時也會提出，如果他們所提出的立法項目今年不能得到通過，那么在他們所主管的某特定領(lǐng)域的社會活動將無法可依。假如所有這些仍然不能起作用，他們就會頻繁請示‘中央領(lǐng)導(dǎo)同志’-要么是政治局委員，要么是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)-以獲得一個有利于他們的批示?！眳⒁姂?yīng)松年、袁曙宏主編：《走向法治政府-依法行政理論研究與實證調(diào)查》，法律出版社2001年版，第344頁。類似現(xiàn)象顯然不僅存在于中央一級立法，在地方各級立法中，此類現(xiàn)象恐怕有過之而無不及。

[21]“立法萬能觀”過分夸大了立法和法律的作用，仿佛法律是社會生活中的靈丹圣藥，忽視了立法和法律自身的局限性。立法萬能將導(dǎo)致法律的調(diào)控范圍日趨擴大，法律在政治、經(jīng)濟和社會生活中的功能日益顯著，形成人們對法律的過度依賴并發(fā)展成社會法化現(xiàn)象。在歐美國家已經(jīng)出現(xiàn)了對社會法化現(xiàn)象進行批判和反思的動向。有學(xué)者認(rèn)為，關(guān)注歐美國家法化現(xiàn)象所引發(fā)的問題，對于在中國防止法治走向極端及有可能出現(xiàn)的問題具有重大的現(xiàn)實意義。參見楊解君著：《走向法治的缺失言說-法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第48頁。法律萬能觀顯然是反理性的，實證地講，“有法比沒有法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法思維明顯理性不足。因為“今天的絕大多數(shù)政治科學(xué)家都相信，法律能成就的事情很少，或者無論如何也是大大少于預(yù)期的可能?！眴?？薩托利著：《民主新論》，第328頁。

[22]自1980年代以來形成的一場席卷全球的“不規(guī)制”運動，使立法問題實際上已經(jīng)實現(xiàn)了話語轉(zhuǎn)換，變?yōu)椴涣⒎▎栴}。許多國家在關(guān)于立法的法律規(guī)定中，不立法的考慮與規(guī)定占據(jù)了絕對的優(yōu)先地位。比如，荷蘭《立法指導(dǎo)原則》首先要求界定立法的目的并評估社會自律能力。德國《聯(lián)邦法律案注意要點》規(guī)定應(yīng)明確是否有必要制定法律，如果不制定會發(fā)生什么。加拿大《公平對待公民立法法》規(guī)定除非有清楚的證據(jù)表明存在問題并且政府干預(yù)有必要，否則政府不應(yīng)該立法。芬蘭《行政機關(guān)正確起草法律規(guī)范手冊》規(guī)定只有通過任何其他方法不能達(dá)到目的時才應(yīng)該立法，立法應(yīng)該基于實際的必要性。參見周漢華：《變法模式與中國立法法》，《中國社會科學(xué)》2000年第1期。

[23]在法國，一天晚上，喬治？蓬皮杜總理的一名年輕下屬拿來一迭待簽署的法令，惹得蓬皮杜大發(fā)雷霆：“別再拿這些東西煩法國人了！我們國家的法令、文件、規(guī)定發(fā)得太多、太濫了。人們真是難以忍受了?！蹦俏皇艿匠庳?zé)的年輕下屬就是現(xiàn)任法國總統(tǒng)雅克？希拉克。希拉克領(lǐng)導(dǎo)的法國依然盛行文牘主義。法國人蒂埃里？德雅爾丹新近出版了一本書，名為《別再煩法國人了》。根據(jù)蒂埃里書中的統(tǒng)計，法國現(xiàn)有的法律共有8000多項，法令和各項決定起碼有12.5萬項，還有大約38萬條規(guī)定……在德國，在英國，在歐盟，在中國，在其他國家和地區(qū)，都存在相差不大的同樣情形：法條多多，麻煩多多。這些法條和麻煩在經(jīng)濟領(lǐng)域的表現(xiàn)是國家以立法形式對市場進行干預(yù)可能給社會造成巨大負(fù)擔(dān)。在政府干預(yù)較少的美國，政府對市場進行干預(yù)所造成的直接社會成本仍超過國民生產(chǎn)總值的4%，達(dá)到財政預(yù)算的15~25%，以至于國際學(xué)術(shù)界越來越多地將國家以立法形式對市場進行干預(yù)所造成的社會成本與通常的財政支出相提并論。參見周漢華：《變法模式與中國立法法》，《中國社會科學(xué)》2000年第1期。

[24]龐德曾就法律數(shù)量過多對執(zhí)法的影響作過描繪：“其數(shù)量之巨大，卷帙之浩繁，盡管為了便于尋找合用的法規(guī)而不斷增加了設(shè)備，仍然使得在法學(xué)家運用該詞的第二種意義上去理解和熟悉全套法律成為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個人能力之外的事情。甚至在他們判案、執(zhí)法、開業(yè)或者講授的某一專門管轄范圍內(nèi)也不可能辦到?！腥苏f得好，法的統(tǒng)治已變成了法的傾盆大雨了。這種情況已成了執(zhí)行法律的一個嚴(yán)重問題?！绷_？龐德著：《通過法律的社會控制：法律的任務(wù)》，商務(wù)印書館1984年版，第112~113頁。立法膨脹及其產(chǎn)生的規(guī)范沖突導(dǎo)致執(zhí)法和司法無所適從，造成有法難依的現(xiàn)象?！澳切o用的法令把那些必須的法令削弱了”（孟德斯鳩語），使立法實效大打折扣。

[25]參見楊解君著：《走向法治的缺失言說-法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第48~51頁。

[26]寬容是民主政治的一項不可缺少的條件，應(yīng)當(dāng)成為立法的一項良好品質(zhì)。民主政治下的立法寬容是對人性與自由的恰當(dāng)態(tài)度?！耙粋€國家的寬容程度與大多數(shù)居民的個性自由程度成正比”。房龍：《寬容》，（北京）三聯(lián)書店1985年版，第266頁?！傲⒎ㄕ呷绻Ｍ膭钜粋€民族具有人性，那么他自己首先應(yīng)該樹立榜樣。要求自己不僅對人的生命，而且對一切能影響人之感受的環(huán)境情狀，都給以極大的尊重?！瓬睾偷姆赡苁挂粋€民族的生活方式具有人性；政府的精神會在公民中間得到尊重?！边吳撸骸读⒎ɡ碚?刑法典原理》，中國人民公安大學(xué)出版社1993年版，第150頁。邊沁關(guān)于刑事立法的理論闡釋，顯然不止適用于刑事立法，對于其他所有公法的制定不無教導(dǎo)意義。

[27]公道地講，盡管長期以來沒有專門的程序立法（訴訟法除外），但在法律制度中存在大量程序規(guī)范，問題是這些程序規(guī)范并不約束權(quán)力，而主要是針對權(quán)利。立法特別是行政領(lǐng)域的立法習(xí)慣于也善于通過設(shè)置程序壁壘，對立法設(shè)定的實體權(quán)利予以限制甚至剝奪。有些程序規(guī)制是合理的，比如游行示威是公民的一項權(quán)利，但這項權(quán)利的行使需要經(jīng)過相當(dāng)嚴(yán)格的審批程序，主要是考慮游行示威這項權(quán)利與政治、社會穩(wěn)定密切相關(guān)，設(shè)定程序限制是一種正當(dāng)考慮。至于游行示威法中的程序設(shè)定是否合理、是否存在權(quán)利主張的多余成本，則有待認(rèn)真的立法檢討。與此不同，行政領(lǐng)域立法中設(shè)置的許多許可、審批等方面的程序壁壘則重在突出和擴張行政權(quán)力，增加人們服從和付出的義務(wù)，為公民、法人權(quán)利的主張和實現(xiàn)設(shè)置障礙。此類程序規(guī)范與現(xiàn)代程序精神相去甚遠(yuǎn)?？朔貙嶓w輕程序的立法傾向，必須首先更新程序觀念。

[28]程序法即與司法和審判相關(guān)的訴訟法曾經(jīng)是被法學(xué)界相當(dāng)普遍地接受和認(rèn)同的觀點?！吨袊蟀倏迫珪?？法學(xué)》認(rèn)為：“凡規(guī)定實現(xiàn)實體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法律為程序法，又稱訴訟法，如民事訴訟法、刑事訴訟法等。”參見《中國大百科全書？法學(xué)》，大百科全書出版社1984年版，第80頁?！斗▽W(xué)辭典》也有同樣的認(rèn)識：程序法亦稱“審判法”、“訴訟法”、“手續(xù)法”、“助法”，“實體法”的對稱。參見《法學(xué)辭典》（修訂版），上海辭書出版社1984年版，第914頁。

[29]即使在已近成熟的訴訟法立法中也存在這樣的認(rèn)識誤區(qū)，比如在前不久的刑事司法改革中，立法部門和司法部門對于保障被告人訴訟權(quán)利的程序規(guī)定的唯一解釋仍然是“可以更好地查明事實，正確執(zhí)行法律，防止錯案”。參見孫莉：《程序？程序研究與法治》，《法學(xué)》1998年第9期。

[30]自然正義原則是英國行政程序法的最高規(guī)范，它包含兩個最基本的程序規(guī)則：一是任何人不能作為自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利影響的權(quán)力時，必須聽取對方意見。參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第151頁。英國由制定法組成的行政程序法規(guī)范和由普通法產(chǎn)生的行政程序法判例都與自然正義原則有著淵源關(guān)系。美國憲法第5修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”；第14修正案規(guī)定：“無論何時，……亦不得于未經(jīng)正當(dāng)法律程序前使任何人喪失其生命、自由和財產(chǎn)……”。這兩條憲法修正案產(chǎn)生的正當(dāng)法律程序原則，構(gòu)成了美國1946年聯(lián)邦行政程序法以及隨后發(fā)展著的行政程序法制度的靈魂。

[31]邁克爾？貝勒斯的觀點對于程序立法原則的研究以及對民主原則、公正原則、效率原則的理解具有啟發(fā)意義。貝勒斯將程序法的原則歸結(jié)為：（1）經(jīng)濟成本原則，即應(yīng)當(dāng)使法律程序的經(jīng)濟成本最小化；（2）道德成本原則，即應(yīng)當(dāng)使法律程序的道德成本最小化；（3）和平原則，即程序應(yīng)當(dāng)是和平的；（4）自愿原則，即人們應(yīng)能夠自愿地將他們的爭執(zhí)交由法院解決；（5）參與原則，即當(dāng)事人應(yīng)能富有影響地參與法院解決爭執(zhí)的活動；（6）公平原則，即程序應(yīng)當(dāng)是公平的，平等地對待當(dāng)事人；（7）可理解原則，即程序應(yīng)當(dāng)能為