中國教育資源供給與配置中的公平與效率-模板

1、中國教育資源供給與配置中的公平與效率" 提要：我國現(xiàn)階段教育資源供給的短缺，既有總量性短缺，又有財政 性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺。為實現(xiàn)公平與效率的動態(tài)平衡，當前要把重點放在解 決財政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺上，因此，要調(diào)整國民收入分配與財政支出結(jié)構(gòu)， 擴大政府宏觀調(diào)控下的市場參與，強化政府在教育資源配置中調(diào)節(jié)公平與效率關 系的作用。在過去二十多年間，隨著經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，我國解決了長期存在的 “短缺經(jīng)濟”問題。與此相對照，教育領域的供求關系卻仍然十分緊張， 一方面 教育供給不能滿足社會日益增長的教育需求； 另一方面教育財政資源的供給不能 滿足教育事業(yè)迅速發(fā)展的需求，尤其是教育經(jīng)費

2、供給不足已經(jīng)成為制約教育發(fā)展 的主要因素，我們實際上面對著“短缺教育”的現(xiàn)實，許多教育問題由此而生。研究“短缺教育”（主要是經(jīng)費短缺）的特征及其成因，尋找其解決途徑與策略， 成為現(xiàn)階段教育戰(zhàn)略與政策的必要依據(jù)，也是我國教育經(jīng)濟學的一個現(xiàn)實課題。本文試圖就“短缺教育”條件下教育資源的供給和配置中的公平與效率問題，做初步的探討。一、“短缺教育”的發(fā)展性特征作為一個具有超大規(guī)模教育人口的發(fā)展中國家， 教育供給不能滿足社會日益增 長的教育需求，在我國將會持續(xù)一段相當長的時間。 這是由現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平 所制約的財力供給和教育發(fā)展的客觀需求之間的現(xiàn)實矛盾所決定的。不過，不同時期這種短缺具有不同的階段性特

3、征。 一般而言，開始主要表現(xiàn)為滿足基本教育 機會的資源供給短缺；之后主要是擴大和增加教育機會的資源供給短缺；再后則是接受高水平、高質(zhì)量教育機會的資源供給短缺。我國現(xiàn)階段可以說是這三個階 段的教育短缺同時存在，只有不同發(fā)展水平的地區(qū)側(cè)重點有所不同。西部欠發(fā)達地區(qū)，普及九年義務教育的目標尚未實現(xiàn)， 資源性短缺首先集中反 映在滿足基本教育機會方面；中部中等發(fā)展程度地區(qū)，初步實現(xiàn)普及九年義務教 育，資源性短缺轉(zhuǎn)移到鞏固“普九”成果和普及高中階段教育方面；東部發(fā)達地區(qū)，正在普及高中階段教育，資源性短缺集中在高等教育和優(yōu)質(zhì)基礎教育資源方 面?？梢?，教育資源的短缺會經(jīng)歷一個發(fā)展過程， 在低層次教育短缺問題沒

4、有解 決時，高層次的教育短缺必然存在，除非采取逆向發(fā)展戰(zhàn)略，把有限的教育資源 首先投向高等教育和精英型基礎教育， 才可以暫時緩解高層次、高品質(zhì)教育的供 求矛盾。但是，從長遠看，由于缺乏扎實的基礎教育的支持，高等教育的發(fā)展必 然會受到制約，最終影響教育的可持續(xù)發(fā)展。因此，把握“短缺教育”的發(fā)展性 特征，對于處在不同發(fā)展階段的不同地區(qū)的教育資源配置， 教育發(fā)展戰(zhàn)略重點的 選擇，具有理論與實踐意義。我國現(xiàn)階段教育資源供給的短缺，還具有過渡性的特征，既反映經(jīng)濟發(fā)展成熟 程度的特點，又反映由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的特點， 突出地表 現(xiàn)為既有總量性短缺，又有財政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺?？偭啃远?/p>

5、缺是基本的、 長期起作用的因素，取決于經(jīng)濟發(fā)展是否能夠為教育發(fā)展提供充足的財政資源。而財政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺，則是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的暫時現(xiàn)象， 可以 通過有效的市場調(diào)節(jié)和政府的政策調(diào)控得以緩解。因此，從政策研究與戰(zhàn)略研究 的角度，要把重點放在解決財政性、體制性和結(jié)構(gòu)性短缺上。二、緩解財政性短缺：調(diào)整國民收入分配與財政支出結(jié)構(gòu)改變財政性教育經(jīng)費供給不足，從長遠說取決于經(jīng)濟發(fā)展水平的提高， 為教育 發(fā)展提供堅實的財力基礎，而從財政收支而言，一方面是努力增加財政收入，提 高財政收入占國民生產(chǎn)總值的比例。我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比例，在 20世紀80年代連年下降，從80年代初的32%F降到

6、90年代初的%直到1998 年才提高到14%（預算外收入未列入），明顯偏低，影響財政對教育的支持能力。 改變這種狀況，一方面要提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量與效益， 減少較為普遍存在的生產(chǎn) 性浪費和行政性浪費現(xiàn)象，盡力擴大化稅源，足額征稅，堵塞各種漏洞，提高財 政收入占國民生產(chǎn)總值的比例，預算外收入納入預算內(nèi)管理，也就是要做大“蛋 糕”，增強政府教育投入的財力基礎。另一方面要建立和完善公共財政體制， 調(diào) 整財政支出結(jié)構(gòu)，在財政支出結(jié)構(gòu)中真正體現(xiàn)教育優(yōu)先和適度超前發(fā)展的方針。現(xiàn)在國家財政對于虧損的國有的直接或間接的補貼，對于生產(chǎn)性建設項目的投資，仍然是一個不小的數(shù)目，勢必影響國家對社會公共事業(yè)的投入。 在公

7、共開支 中，行政管理費的增長過快，從1991年至1998年行政管理費增加了 4倍，而同 期預算內(nèi)教育經(jīng)費增加了倍，在全國正在實行政府機構(gòu)改革的情況下， 行政管理 費的增加幅度超過了教育經(jīng)費的增加幅度，是很難令人理解的。這里還沒有分析中央部門的行政管理費與地方政府行政管理費增加幅度的差別，也沒有分析政府行政管理費增加的項目。 總之，即使在現(xiàn)有財政收入總量的 條件下，合理地調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，也有可能提高教育支出在財政支出中的比例， 進而提高財政性教育支出占國民生產(chǎn)總值的比例。為此，需要完善財政預算的審 核制度，實行教育經(jīng)費在財政預算中單列，增加預算的透明度和教育部門參與預 算編制與審核的權(quán)力，保證

8、財政支出真正體現(xiàn)國家發(fā)展的戰(zhàn)略意向。三、擺脫體制性短缺：擴大政府宏觀調(diào)控下的市場參與既然體制性短缺的根源是辦學主體和投資主體的過于單一，那么，改變體制性短缺的出路就在于深化教育體制改革，尤其是改革單一的公立教育和政府投資的 體制，在政府宏觀調(diào)控下，加大市場參與和市場調(diào)節(jié)的力度。具體地說，政府要 改變作為教育資源供給的惟一主體的角色，分別教育的公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品、 私人產(chǎn)品的不同屬性，保證公共產(chǎn)品的供給，退出私人產(chǎn)品領域的供給，調(diào)節(jié)準 公共產(chǎn)品的供給，擴大社會參與和市場調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)教育供求關系的 作用，增加教育資源的供給，緩解教育資源的體制性短缺，實現(xiàn)教育供求的動態(tài) 平衡。解決教育資

9、源的體制性短缺，政府與市場要在保證教育資源配置的公平與效率 方面，發(fā)揮各自的作用。政府把保證義務教育的經(jīng)費供給作為主要責任，實現(xiàn)基本教育機會的公平原則，同時把對非義務教育的投入，主要用于幫助處境不利的 地區(qū)和人群獲得公平的教育機會，并運用多種間接調(diào)控手段，創(chuàng)造市場參與的法 規(guī)和政策環(huán)境。在這樣的政策背景下，探討市場參與的多種途徑，擴大市場準入， 從社會吸納教育資源供給，為社會增加更多的教育機會。這里，僅就正在發(fā)展的幾種社會參與的形式作些政策性探討。（2）如何區(qū)別不同的收益和回報制定和調(diào)整收費標準，例如某些回報收益率 高的熱門專業(yè)，可以提高收費標準，有的可以按成本收費，而有些關系國家科學 文化發(fā)

10、展的基礎學科等專業(yè)則可以免收學費，或設立國家獎學金。這在一定程度 上可以應用收費政策，調(diào)節(jié)專業(yè)結(jié)構(gòu)和供求關系。（3）健全法規(guī)制度，規(guī)范社會捐贈和贊助行為。要設立學?；?，把社會捐 贈和贊助規(guī)范化、公開化，使之與學校的招生脫鉤，并使基金的使用與運作制度 化。在市場活動中，資本運作具有重要作用。近幾年來，教育界開始注意金融資本 的注入對緩解教育經(jīng)費短缺的作用，金融界也開始把教育作為投資的一個新領 域。于是，就提出了金融資本與人力（教育）資本相結(jié)合的問題。在實際運作中， 主要表現(xiàn)為教育系統(tǒng)（包括學校和地方教育行政部門）向銀行貸款，或由（國有 或民營）貸款建設社會化教育設施，由學校租用或合作共用。這無

11、疑能增加教育 投入，緩解教育經(jīng)費短缺的困難，如果應用得當，也是擴大教育資源供給的新途 徑。但是，資本市場運作的主體，應該是能自主處理產(chǎn)權(quán)關系、自負盈虧的法人， 學校的財產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，它也不是營利性機構(gòu)，它同金融機構(gòu)發(fā)生的信貸關 系，實際上是政府主管部門承擔著信用責任，這就有一個政府、學校與市場的關 系問題。例如在20世紀90年代中期，為了加快普及九年義務教育，不少地方政 府用借貸興建校舍，改善辦學條件。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國借款普及九年義務教育 的金額約五百多億元，原來打算用以后幾年的教育費附加償還貸款， 如果農(nóng)村實 行費改稅的改革，則還款來源沒有著落；一部分高校的貸款也有還款來源問題。 因此

12、”，需要探討金融資本介入教育的相關領域與政策，從目前情況看，金融 借貸一般發(fā)生在：一是舉辦民辦學校；一是建設學校后勤社會化設施； 一是滿足 教育發(fā)展需要的教學與科研的基本建設。前兩種借款屬于和個人行為，應用市場 運作的方式與機制處置。而教學與科研的基本建設（除少數(shù)大學城由貸款建設社 會化設施外）多數(shù)由學校借貸，數(shù)額大，周期長，有的地方提出仿照國家建設高 速公路等基礎設施建設的辦法，實行政府財政貼息的長期貸款，即把還款期定為 2030年，政府財政付息，學校通過收費、創(chuàng)收等途徑，分期償還本金，這是 一種用明天的錢辦今天的事的辦法， 在目前教育事業(yè)加快發(fā)展、教育經(jīng)費嚴重短 缺的情況下，是否可以進行有

13、限度的試驗。當然，學校如何運用金融資本運作， 需要慎重研究，一方面要遵循國家有關金融的法規(guī)和政策， 另一方面又要符合教 育與學校運行的特點和規(guī)律。四、調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺：強化政府在教育資源配置中調(diào)節(jié)公平與效率關系的作用在教育資源供給的短缺中，由于發(fā)展水平的差距，在不同地區(qū)和學校之間，存 在著生存性短缺和發(fā)展性短缺這兩種類型的短缺，這可以歸納為結(jié)構(gòu)性短缺。這 種結(jié)構(gòu)性短缺反映在基礎教育與高等教育之間、農(nóng)村教育與城市教育之間、重點 學校與薄弱學校之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的明顯差距。這種差距的存在， 一方面是由于自然和歷史的原因而造成的經(jīng)濟發(fā)展水平和教育基礎的懸殊，例如地區(qū)之間的生均教育經(jīng)費的差距

14、，省與省差幾倍，縣與縣差幾十倍，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)差上 百倍，實際上是跨越幾個歷史階段的差距。 這方面教育資源的相對短缺，有賴于 經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要較長時間的努力。另一方面是由于政府的非均衡發(fā)展 政策，教育投資向一部分學校傾斜，加劇了教育資源配置的不平等和結(jié)構(gòu)性短缺， 僅以生均成本核算為例，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的差距，高等學校為倍，中學為 倍，小學為倍；城市的“標志性學?！迸c農(nóng)村的學校相比，差距百倍以上。在教 育的實際運作中，有一小部分學校具有超過當?shù)叵M水平的“豪華”設施， 而相 當多的學校則缺乏基本的辦學設施，僅以實驗儀器和圖書配備為例，尚有約 60% 的小學和50%勺中學未能達到國家規(guī)定的最低

15、標準，相當數(shù)量的農(nóng)村中小學教師 不能按月發(fā)放工資，全國拖欠教師工資達一百數(shù)十億元。 這種生存性短缺反映了 我國教育資源配置中的結(jié)構(gòu)性失衡的嚴重性， 政府在保證教育資源配置公平性方 面的作用，是解決結(jié)構(gòu)性短缺的關鍵因素。現(xiàn)階段我國教育資源配置扣的主要矛盾是：一方面教育的公平性原則要求為所 有的學校和學生提供平等的機會和條件， 政府應當公平地分配教育資源，保證基本的教育需求；另一方面我國作為一個發(fā)展中的大國，為了迎接國際競爭的挑戰(zhàn)， 保證國家和民族長遠發(fā)展的需要，又要重點建設一批學校和學科，使之達到或接近世界先進水平，這樣，教育資源就不能完全平均分配。 這里的關鍵在于公平與 效率的合理的“度”的現(xiàn)

16、實選擇，例如在義務教育與高等教育的關系上，政府的財政資源應當優(yōu)先保證義務教育的基本條件，實現(xiàn)基教育的機會均等；同時，在此基礎上，政府盡可能擴大自身和社會的財力資源，最大限度地滿足社會對高等教育的需求。在農(nóng)村教育與城市教育的關系上，政府的投資取向和政策選擇，首 先是不擴大城鄉(xiāng)教育的差距，然后逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，目前則需要特別增 加政府對農(nóng)村教育的投入，解決農(nóng)村教育面臨的嚴重的生存性危機。在一般與重點的關系上，要在保證一般學校生存基本需要的前提下，重點建設若干學校和學科，通過政府與市場的相互作用，促進學校之間、學科之間的相互影響和相互競 爭，只有這樣才能真正發(fā)揮重點投資的經(jīng)濟效益和社會效益，產(chǎn)

17、生重點投資的帶 動效應。在中西部地區(qū)和東部地區(qū)的關系上，既要承認區(qū)位優(yōu)勢的客觀性和區(qū)域 差距的長期性，不能用行政手段人為地拉平地區(qū)之間的差距；同時又要運用經(jīng)濟 的、政策的和行政的手段，使地區(qū)差距不再繼續(xù)擴大，并且通過實行投資和政策 適當向西部傾斜的戰(zhàn)略，為縮小地區(qū)之間的差距創(chuàng)造條件?？傊?，在調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺的問題上，政府所能做的，首先是要盡可能公平地分 配教育財政資源，不要因為政府行為加劇結(jié)構(gòu)性失衡與短缺，也就是說，政府的關注重點首先是“雪中送炭”，其次才是“錦上添花”；同時，在重點建設上既 要有投資的重點傾斜，更要注重運用政策效應和市場機制， 在改革中增加教育投 資，在改革中提高投資效益，即通

18、過政府與市場的共同作用，實現(xiàn)公平與效益的 動態(tài)平衡。主要參考資料：教育部發(fā)展規(guī)劃司編：20XX年中國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計簡況。聯(lián)合國教科文組織：1998年世界教育報告，中國翻譯出版公司。教育部財務司編：中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社20XX年版。 教育部編：面向振興行動計劃，北京師范大學出版社1999年版。教育部編：深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育，高等教育出版社1999年版。 國務院：關于基礎教育改革和發(fā)展的決定。Abstract : This paper argues that education in China is in fact a “shortage education "，just as the economyin China has been a “shortage education " until very access to education and the shortage of resources for educational developmentis the key features of the shortage educa