住房公積金政策問(wèn)題解決方案及其選擇

1、住房公積金政策問(wèn)題解決方案及其選擇住房公積金作為社會(huì)住房保障體系的重要組成部分，從表面上看，住房公積金政策在房改制度中發(fā)揮了自身的優(yōu)越性，但由于住房公積金制度的特殊性，因此在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，會(huì)因區(qū)域性發(fā)展差異、執(zhí)行過(guò)程中的偏差等原因，面臨諸多問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)住房公積金政策的選擇以及執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其執(zhí)行中存在的問(wèn)題并進(jìn)行分析。政策問(wèn)題的產(chǎn)生從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)居民住房一直實(shí)行公有住房實(shí)物分配制度。這一制度的特征為：國(guó)家投資，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房;。這種城鎮(zhèn)住房福利分配制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下整個(gè)社會(huì)福利保障制度體系的一個(gè)組成部分。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城

2、鎮(zhèn)人口的不斷增長(zhǎng)，這種福利分配制度的弊端越來(lái)越明顯，政府和企業(yè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，住房資金不足的問(wèn)題嚴(yán)重制約了居民住房條件的改善。住房問(wèn)題不僅是涉及國(guó)計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是關(guān)系國(guó)民生活質(zhì)量和國(guó)家和諧穩(wěn)定的社會(huì)問(wèn)題。如何解決城市低收入人群的住房問(wèn)題、構(gòu)建和諧人居環(huán)境至關(guān)重要。近年來(lái)，伴隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革的深入，一方面，住房市場(chǎng)供應(yīng)了大量高品質(zhì)住房；另一方面，由于城市化、工業(yè)化步伐的加快，大多數(shù)城市土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格飆升，高居不下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)的可支付能力，加之我國(guó)住房保障制度尚不完善，財(cái)政支持力度不夠，使得低收入群體住房困難問(wèn)題日益突出。政策問(wèn)題解決方案及其選擇（一）政策問(wèn)題

3、備選方案(1)從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放初期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鎮(zhèn)居民住房一直實(shí)行公有住房實(shí)物分配制度。這種城鎮(zhèn)住房福利分配制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下整個(gè)社會(huì)福利保障制度體系的一個(gè)組成部分。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長(zhǎng)，這種福利分配制度的弊端越來(lái)越明顯。為解決這些問(wèn)題，國(guó)家在1980年提出了出售公房、調(diào)整租金、提倡個(gè)人建房買(mǎi)房;的總體住房改革設(shè)想。住房制度改革初期，房改目標(biāo)是：按照社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)住房商品化。當(dāng)時(shí)的主要做法是提高租金、出售公房，并由1982年的少數(shù)城市試點(diǎn)單項(xiàng)改革發(fā)展到后來(lái)的全面推進(jìn)和綜合配套改革。建立公有制為主體、實(shí)物分配、低租金的福利性城鎮(zhèn)基本住房保

4、障制度，政府和單位統(tǒng)包住房建設(shè)投資，實(shí)施行政性住房管理，城鎮(zhèn)居民實(shí)行全民保障。(2)國(guó)家希望利用稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息貸款等財(cái)政手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金建設(shè)、持有或收購(gòu)供租賃的保障性房源，并通過(guò)稅收手段刺激低收入者租房的存量市場(chǎng)供給。(3)在房改初期，國(guó)家曾經(jīng)嘗試在住房出售上實(shí)行三三制;，1986年3月又調(diào)整為：原則上全價(jià)出售，如果單位有能力，可以給低收人者適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。售房?jī)r(jià)格的調(diào)整體現(xiàn)了住房商品化的推進(jìn)過(guò)程，同時(shí)也體現(xiàn)了在政策上對(duì)于低收入群體購(gòu)房的資助和扶持。這種區(qū)別化售房的思路在國(guó)家相關(guān)文件中得到進(jìn)一步的明確。國(guó)家同時(shí)也重視租、售并舉，提出新建住房，要先賣(mài)后租，盡可能做到大部分出售，小部分出租，主要

5、租給低收入者;的方案，從而在全面推進(jìn)售房的環(huán)境下為低收入職工解決住房問(wèn)題提供了出路。第三種備選方案經(jīng)過(guò)國(guó)家進(jìn)一步的完善，也就形成了今天的住房公積金制度。（二）備選方案的選擇(1)住房由國(guó)家統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一分配，這種保障模式導(dǎo)致住宅投資資金不能良性運(yùn)行，反而造成了資金的惡性循環(huán)，助長(zhǎng)了平均主義和大鍋飯傾向，制約了住房建設(shè)的發(fā)展，更無(wú)法從根本上解決城鎮(zhèn)居民居住困難的問(wèn)題。(2)通過(guò)稅收政策做杠桿，并不能夠完全解決城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題。稅收優(yōu)惠，財(cái)政貼息等手段只能解決一部分人的住房難問(wèn)題，且這一政策在實(shí)施的過(guò)程中并不能做到絕對(duì)的公開(kāi)化、透明化。(3)住房公積金制度不僅為職工建立了自我保障機(jī)制，為城鎮(zhèn)職工

6、積累了長(zhǎng)期、穩(wěn)定的政策性住房?jī)?chǔ)蓄金，有利于住房資金的積累。同時(shí)，周轉(zhuǎn)和政策性抵押貸款制度的建立，也提高了城鎮(zhèn)職工購(gòu)建住房的能力。國(guó)家也把該項(xiàng)政策的未來(lái)發(fā)展情況作為了衡量標(biāo)準(zhǔn)：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，個(gè)人收入差距拉開(kāi)，必然會(huì)有一部分社會(huì)群體(主要是低收入階層)無(wú)法依靠市場(chǎng)手段來(lái)獲取住房，這就要求政府建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的完善的住房保障制度。綜上，在解決這一政策問(wèn)題上，國(guó)家選擇了住房公積金制度。政策效果跟蹤評(píng)估住房公積金從1991年在上海率先建立至今，經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷：一是支持住房建設(shè)階段（19911998）。公積金制度是通過(guò)建立起國(guó)家、單位、個(gè)人三者共同、合理負(fù)擔(dān)的機(jī)制，解決住房建設(shè)資金

7、嚴(yán)重不足的問(wèn)題，為大量籌集住房建設(shè)資金、加快住房建設(shè)速度、擴(kuò)大住房建設(shè)規(guī)模起到了重要作用。二是支持住房消費(fèi)階段（1999年2002年）。1999年4月，國(guó)務(wù)院住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定，取消公積金住房建設(shè)貸款，把公積金向住房消費(fèi)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，大力支持個(gè)人住房消費(fèi)貸款和提取使用。三是激進(jìn)型住房消費(fèi)階段（2003年至今）。從2002年樓市回暖，樓價(jià)開(kāi)始大幅上漲，導(dǎo)致中低產(chǎn)階級(jí)買(mǎi)不起房，無(wú)房可住。面對(duì)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)上低收入人群嚴(yán)峻的住房困境，政府更有責(zé)任和必要加強(qiáng)并完善住房公積金保障制度，為中低收入群體的住房提供保障。(一)政策效果從1991年住房公積金制度建立至今，大大增強(qiáng)了職工購(gòu)買(mǎi)自住住房的能力，各地職工

8、用自己的積蓄加上提取個(gè)人賬戶(hù)的公積金余額，通過(guò)參加房改購(gòu)買(mǎi)了單位分配的住房即房改房，實(shí)現(xiàn)了居者有其屋;。住房公積金的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在：(1)促進(jìn)了住房貨幣分配。住房從實(shí)物分配轉(zhuǎn)向貨幣分配的主要形式就是公積金，由于其自身的法定強(qiáng)制征繳的基本特征，積累逐年大幅調(diào)高。(2)增強(qiáng)了個(gè)人購(gòu)房能力。對(duì)于一項(xiàng)已經(jīng)制定了20年的政策，其以職工繳存，引導(dǎo)和激發(fā)大家的參與熱情，通過(guò)按月繳存和逐年積累，大大增強(qiáng)了中低收入家庭的購(gòu)房支付能力。以上海市為例，已經(jīng)有500多萬(wàn)職工建立了住房公積金賬戶(hù)，占上海職工總數(shù)的90以上；累計(jì)向近90萬(wàn)戶(hù)職工家庭發(fā)放了個(gè)人購(gòu)房貸款，支持職工個(gè)人購(gòu)房的建筑面積達(dá)到7800萬(wàn)平方米；增值

9、收益部分為1.8萬(wàn)戶(hù)家庭提供廉租住房補(bǔ)貼。(3)完善了住房信貸機(jī)制。1992年上海發(fā)放第一筆公積金個(gè)人住房貸款后，個(gè)人住房消費(fèi)信貸蓬勃發(fā)展，同時(shí)，商業(yè)銀行個(gè)人住房信貸業(yè)務(wù)迅速發(fā)展，也引導(dǎo)和帶動(dòng)了商業(yè)性住房金融發(fā)展。(4)充實(shí)了住房建設(shè)資金。公積金不靠財(cái)政一分錢(qián)投入，迅速積累起資金規(guī)模，各地以公積金貸款為契機(jī)，籌集建設(shè)了大量經(jīng)濟(jì)適用房。當(dāng)然，住房公積金制度在改善城鎮(zhèn)居民住房條件上有著顯著的作用，但其在執(zhí)行過(guò)程中存在一系列問(wèn)題：(1)對(duì)現(xiàn)階段執(zhí)行公共住房政策的支持、保障力度不足。現(xiàn)行住房公積金制度設(shè)計(jì)之初的主要政策目標(biāo)，是推動(dòng)公共住房制度改革和促進(jìn)公共住房分配貨幣化。而我國(guó)現(xiàn)階段公共住房政策的主要

10、目標(biāo)，是加快建立和完善基本住房保障制度，重點(diǎn)和關(guān)鍵是解決中低收入家庭的住房困難。初始制度的設(shè)計(jì)忽視了社會(huì)發(fā)展成果應(yīng)由社會(huì)成員共享的均等問(wèn)題，形成了與現(xiàn)實(shí)政策目標(biāo)的不一致，使得住房公積金制度難以完成對(duì)當(dāng)前住房改革政策的有力支持和保障作用。(2)住房公積金制度受益面較窄。盡管和三險(xiǎn);一樣，住房公積金也是一種強(qiáng)制性社會(huì)福利，但未能享受到這項(xiàng)福利的人并不在少數(shù)。(3)作為一項(xiàng)社會(huì)福利保障制度，公積金繳存本應(yīng)是高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼;，但在現(xiàn)行制度安排下，反而是收入越高受益越大，收入越低受益越小，人為加大了收入差距。(4)全國(guó)住房公積金仍有巨額資金在沉睡;。相當(dāng)一部分省區(qū)市個(gè)貸率較低，個(gè)別管理中心和分中心甚至沒(méi)有發(fā)放過(guò)個(gè)人貸款，住房公積金制度的政策性作用沒(méi)有得到發(fā)揮。(5)住房公積金繳存額不足、征集機(jī)構(gòu)的職能有待增強(qiáng)。1.公積金繳存比例不均衡。在經(jīng)濟(jì)落后、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中小城鎮(zhèn)，住房公積金繳存比例低、數(shù)額少，行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)這三類(lèi)單位的職工受益于公積金的人數(shù)比例相對(duì)高于平均水平。民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的職工受益于公積金的人數(shù)比例低于平均水平。2.公積金繳存基數(shù)差異懸殊。單位效益好、收入高的職工，通過(guò)住房公積金制度獲得的補(bǔ)貼越高，造成了就職單位類(lèi)型和共享發(fā)展成果水平方面的不公平，影響了公積金