國有企業(yè)實施全面預(yù)算管理優(yōu)化方案探究.doc

國有企業(yè)實施全面預(yù)算管理優(yōu)化方案探究 一、研究背景 自20世紀，美國部分企業(yè)采用全面預(yù)算管理模式，最大限度的利用資源，實現(xiàn)了戰(zhàn)略目標與預(yù)算管理有效結(jié)合，隨之，歐美大中型企業(yè)開始普遍采用預(yù)算管理模式。全面預(yù)算管理已經(jīng)成為21世紀企業(yè)內(nèi)部控制體系中核心內(nèi)容之一。我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模較大，中國國有企業(yè)產(chǎn)值約占國有經(jīng)濟總量的45%，他們在帶動國民經(jīng)濟發(fā)展中扮演重要角色。隨著中國經(jīng)濟體制改革，不論是大型國有企業(yè)，還是中小型國有企業(yè)都已經(jīng)成為自負盈虧的主體，他們面臨著同行激烈競爭及復雜內(nèi)外部環(huán)境。目前，企業(yè)之間競爭已從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)核心競爭力之間競爭。2000年，為了實現(xiàn)國有企業(yè)大踏步，國家經(jīng)貿(mào)委把“推行全面預(yù)算管理”寫入關(guān)于國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強企業(yè)管理的規(guī)范意見中。隨后，為了進一步規(guī)范國有企業(yè)全面預(yù)算管理實施，頒布了中央企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理暫行辦法，標志著國有資本經(jīng)營預(yù)算進入規(guī)范化管理時期。目前，中央企業(yè)及各省市國有大中型企業(yè)相繼實施面預(yù)算管理，已經(jīng)取得一定成績，但是在國有企業(yè)推行全面管理過程中有喜有憂。 二、國有企業(yè)全面預(yù)算管理相關(guān)理論 （一）國有企業(yè)全面預(yù)算管理的組織體系 一般國有企業(yè)預(yù)算管理組織體系如圖1所示，它包括董事會、總經(jīng)理、預(yù)算咨詢機構(gòu)、預(yù)算辦事機構(gòu)等組織機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門、各責任主體共同參與，根據(jù)企業(yè)整體戰(zhàn)略目標編制與執(zhí)行預(yù)算。值得注意的是，并不是所有的國有企業(yè)預(yù)算管理組織體系都很完善，尤其是中小型國有企業(yè)，中小型國有企業(yè)預(yù)算組織體系不一定有預(yù)算管理委員會和預(yù)算辦公室。 （二）國有企業(yè)全面預(yù)算管理的構(gòu)建內(nèi)容 1.業(yè)務(wù)預(yù)算。國有企業(yè)業(yè)務(wù)預(yù)算規(guī)劃企業(yè)主營業(yè)務(wù)和非主營業(yè)務(wù)方面預(yù)算，與企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動息息相關(guān)，諸如：分析用戶的需求特點；分析未來一段時間內(nèi)生產(chǎn)費用、銷售費用、原材料費用等各種費用；預(yù)測企業(yè)產(chǎn)品占市場份額；企業(yè)在行業(yè)市場產(chǎn)品占有率；主營業(yè)務(wù)發(fā)展方向及新產(chǎn)品研發(fā)需求、新產(chǎn)品市場開拓及廣告宣傳費用等。 2.財務(wù)預(yù)算。國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算以貨幣作為基本計量單位，是對未來一定時段內(nèi)企業(yè)所有經(jīng)營活動全面反映，諸如：財務(wù)人員對公司在未來某段時間內(nèi)現(xiàn)金流流量、管理費用、生產(chǎn)成本、財務(wù)狀況等進行預(yù)算。國有企業(yè)業(yè)務(wù)預(yù)算與財務(wù)預(yù)算兩者關(guān)系緊密，財務(wù)預(yù)算需要以業(yè)務(wù)預(yù)算作為預(yù)算基礎(chǔ)，同時業(yè)務(wù)預(yù)算編制與執(zhí)行會受到財務(wù)預(yù)算約束與監(jiān)督。 3.專項預(yù)算。國有企業(yè)專項預(yù)算管理主要包括以下三種：一是資本預(yù)算管理，諸如：投資資本額度、投資方案、投資方向等；二是一次性專門業(yè)務(wù)預(yù)算，它往往與企業(yè)投資、籌資等活動密切相關(guān)，諸如：資金籌措、運用預(yù)算、交納稅金與發(fā)放股利等方面預(yù)算。三是研究開發(fā)預(yù)算，比如高科技產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)，他們在新技術(shù)前期研發(fā)方面投入費用會較高 （三）國有企業(yè)全面預(yù)算管理的特點 1.戰(zhàn)略目標制定的特殊性。國有企業(yè)屬于全體人民所有，國有企業(yè)戰(zhàn)略目標是惠民，最終實現(xiàn)全體人民的根本利益，有助于提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，因此，國有企業(yè)戰(zhàn)略目標需要將社會責任和自身局部利益有機統(tǒng)一，在實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)濟利益同時，實現(xiàn)全體人民的根本利益。 2.預(yù)算目標確定的特殊性。我國國有企業(yè)涉及人們吃、穿、住、用、行等各個方面，甚至有的關(guān)系到國計民生，因此，國有企業(yè)的預(yù)算目標需要充分考慮到人們?nèi)粘Ｐ枰?，涉及很多非財?wù)指標，而不像私營企業(yè)側(cè)重于經(jīng)濟效益、盈利能力等方面。 3.預(yù)算管理考評、獎懲體系的特殊性。國有企業(yè)的董事、監(jiān)事和高級管理人員基本是由相關(guān)政府部門進行委派，他們不是持有該企業(yè)多數(shù)股份的股東。因此，國有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督管理、預(yù)算考評、薪酬和獎懲需要根據(jù)其社會責任權(quán)重進行制定，預(yù)算考評不能僅僅以其為企業(yè)創(chuàng)造多大價值、企業(yè)盈利有多寡，需要考慮他們?yōu)槿藗儎?chuàng)造了多大價值，國有企業(yè)具有全民所有制特殊性質(zhì)。 三、國有企業(yè)全面預(yù)算管理存在問題分析 （一）預(yù)算編制權(quán)利過于集中，溝通較少 國有企業(yè)企業(yè)預(yù)算編制權(quán)利過于集中，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是預(yù)算管理委員會在預(yù)算編制時，主要由預(yù)算管理委員會和各責任部門參與，普通員工參與度很低，很多普通職員認為預(yù)算編制是高層管理人員的事，與他們沒有多少關(guān)系，基本沒有積極參與預(yù)算編制過程。二在預(yù)算編制過程中，上下級部門溝通嚴重不足。一般是以自上而下模式進行編制，下級多以服從上級命令為主，不利于充分調(diào)動各個參股、控股和獨資公司預(yù)算編制與執(zhí)行積極性。與此同時，由于缺少上下級部門充分溝通，預(yù)算目標編制準確性方面還有待于改善，因此，國有企業(yè)需要更加專業(yè)的專門進行預(yù)算管理的部門，科學編制預(yù)算，制定合理預(yù)算目標。 （二）預(yù)算控制缺失，預(yù)算控制效率低下 國有企業(yè)在預(yù)算執(zhí)行和控制過程中，主要出現(xiàn)以下情況：一預(yù)算管理委員會對預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行情況沒有進行全程動態(tài)跟蹤，對其預(yù)算管控力度、時效性與全面性有待于加強；二是預(yù)算管理委員會未對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行及時地分析，并采取相應(yīng)措施，及時進行調(diào)整。此外，個別預(yù)算調(diào)整需要根據(jù)按照程序和流程進行審批。 預(yù)算控制分為事前、事中和事后控制，國有企業(yè)預(yù)算管理側(cè)重于事中和事后控制，忽略了預(yù)算事前控制。主要體現(xiàn)在以下方面：一是國有企業(yè)各項費用以事后控制為主，實際控制效果有待于加強。部門費用主要有辦公費、保險費、差旅費、業(yè)務(wù)招待費、福利費、交通費、會議費、質(zhì)量費、咨詢費、宣傳費、勞務(wù)費、稅金等。事后控制還容易導致業(yè)務(wù)不受控，報銷及時性差，預(yù)算對標數(shù)據(jù)價值降低。二是專項費用預(yù)算差異性的產(chǎn)生就是由于各部門沒有合理地進行資源的配置。從年度的預(yù)算數(shù)和實際數(shù)來看，有的部門并沒有把專項費用利用徹底，資源配置不合理。 （三）預(yù)算管理執(zhí)行不到位，控制不嚴格 1.預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算松弛現(xiàn)象較為嚴重。國有企業(yè)往往側(cè)重于預(yù)算編制，忽略了預(yù)算執(zhí)行。提供了預(yù)算報告分析，但沒有分析實際數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)的偏差及成因。若是國有企業(yè)不提供預(yù)算報告并分析數(shù)據(jù)存在偏差較大的原因，預(yù)算執(zhí)行將不會到位，其他與預(yù)算相關(guān)工作難以如期進展。與此同時，國有企業(yè)全面預(yù)算管理事中和事后控制力度很弱。相較一般的企業(yè)，國有企業(yè)的預(yù)算松弛現(xiàn)象較為嚴重。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代理人是國家，但是國家與真正的企業(yè)股東相比并沒有剩余索取權(quán)，也不會因為企業(yè)虧損而承受相應(yīng)的損失，這樣的話預(yù)算管理執(zhí)行缺乏實質(zhì)性的動力，容易導致企業(yè)進行預(yù)算管理過程中出現(xiàn)預(yù)算松弛的現(xiàn)象，預(yù)算實施過程中更沒有實質(zhì)性的精力去進行嚴格控制以提高企業(yè)經(jīng)營管理能力。 2.權(quán)責關(guān)系界定模糊，影響預(yù)算實施效果。國有企業(yè)法律意義上的所有者是空洞模糊、界限不分明的，在一定程度上影響到全面預(yù)算管理效果，主要體現(xiàn)在以下方面：一是大型國有企業(yè)總部權(quán)利比較集中，子公司權(quán)利較少，尤其是全資及控股子公司，在某些情況下，會以犧牲子公司利益為代價，同時加大了子公司預(yù)算執(zhí)行、分析與管理的難度。二是在實施預(yù)算管理過程中，多以歷史指標作為預(yù)算分析主要數(shù)據(jù)，忽視對外部市場環(huán)境對其預(yù)算管理產(chǎn)生影響，導致部分預(yù)算指標難以和外部環(huán)境分析相匹配，加大預(yù)算執(zhí)行控制的難度。與此同時，全面預(yù)算管理在進行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析時，側(cè)重財務(wù)業(yè)績指標和主營業(yè)務(wù)業(yè)績指標，忽視非財務(wù)指標及非主營業(yè)務(wù)指標，它們對于企業(yè)戰(zhàn)略目標有一定影響，影響到企業(yè)長遠戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。 （四）預(yù)算考評考核重視程度不足，缺乏有效考評及監(jiān)督機制 對預(yù)算執(zhí)行考評定位認知有錯誤理解，例如：他們側(cè)重于看考評運營管理模式，沒有根據(jù)當?shù)厣鐣l(fā)展真實狀況進行合理、科學定位考評目標。部分人員為了考評而考評，僅僅是為了完成上級交代任務(wù)，而不是改良自我工作態(tài)度、方法等等，致使考核流于形式，諸如：目標考核層次和維度描述的不夠具體，存在泛化現(xiàn)象、比較模糊，很難進行準確評估；考核指標也缺乏可比性與針對性，導致無法準確判斷各個責任單位的工作效率及質(zhì)量，容易導致努力干好人員未必能夠得到較高考核成績，這會嚴重影響到部分員工的工作積極性和主動性；考核側(cè)重于對任務(wù)指標完成程度考核，忽略了對績效考核的工作人員的考核，尤其是績效考核小組考核，容易導致考核結(jié)果不公平。 預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督評價以高層管理人員為主，缺少第三方力量及普通員工監(jiān)督的參與。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督評價以事后為主，事前預(yù)防不夠。進行集中監(jiān)督評價，而不是在平時加強監(jiān)督、考核，督促他們及時預(yù)算考核目標，注重預(yù)算考核目標完成質(zhì)量。監(jiān)督體制還不健全，評估的方法程序不合理，其預(yù)算考評程序包括公開績效評估方案、實施步驟、實施方式、監(jiān)督者、評估結(jié)果的公布等多個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)缺一不可，都可能會或多或少影響到評估結(jié)果，甚至會嚴重影響到評估結(jié)果公正。 四、優(yōu)化國有企業(yè)全面預(yù)算管理措施 （一）以業(yè)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)設(shè)置預(yù)算項目，完善指標體系 國有企業(yè)需要根據(jù)公司長期、中期及短期戰(zhàn)略目標，結(jié)合其主營業(yè)務(wù)及非主營業(yè)務(wù)市場動態(tài)發(fā)展趨向，以此設(shè)置各種預(yù)算項目，將業(yè)務(wù)活動預(yù)算編制與財務(wù)體系的會計科目相匹配。從企業(yè)主營業(yè)務(wù)、投資業(yè)務(wù)等等多角度來設(shè)置預(yù)算項目，可以有效實現(xiàn)預(yù)算體系與財務(wù)系統(tǒng)口徑有機統(tǒng)一。 細化業(yè)務(wù)預(yù)算指標，完善指標體系。首先，細化國有企業(yè)銷售成本、固定資產(chǎn)損耗、管理費用等預(yù)算指標，將其各種資源實現(xiàn)最大價值發(fā)揮。其次，進一步深入研究企業(yè)收入與成本、費用與利潤之間的關(guān)系，有助于比較準確了解其成本與利潤直接比例是否合理，是否存在需要改進地方。最后，在前者研究基礎(chǔ)之上建立企業(yè)預(yù)算定額標準，在集團內(nèi)部及各個子公司推行標準成本管理。 （二）積極應(yīng)用更先進的預(yù)算方法，提升預(yù)算編制水平 1.采取“滾動預(yù)算”方法。國有企業(yè)可采用“滾動預(yù)算”方法，有助于企業(yè)根據(jù)市場波動進行預(yù)算編制，提高預(yù)算準確性與及時性，主要體現(xiàn)以下三個方面：一是“滾動預(yù)算”有助于提高企業(yè)預(yù)算的準確性，可以避免市場環(huán)境、國家政策等外部環(huán)境變化，導致各項預(yù)算指標編制不科學。二是可以提高層管理人員決策水平。三是可以幫助企業(yè)實現(xiàn)長遠戰(zhàn)略目標與日常管理有機結(jié)合，有助于各級預(yù)算執(zhí)行單位從長遠戰(zhàn)略目標出發(fā)，合理規(guī)劃其生產(chǎn)經(jīng)營活動。 2.積極運用“零基預(yù)算”方法?？梢圆捎谩傲慊A(yù)算”方法，2-3年進行一次零基預(yù)算，同時結(jié)合增量預(yù)算方法，可以結(jié)合增量預(yù)算方法和“零基預(yù)算”方法優(yōu)點，盡量減少零基預(yù)算帶來的繁重工作量。企業(yè)將預(yù)算起點歸零，預(yù)算管理委員會對每項預(yù)算支出的必要性進行客觀分析，諸如：對預(yù)算項目進行成本產(chǎn)生效益進行科學分析，分析該項目預(yù)算所需人力、物力和財力是否在合理范疇。 （三）加強預(yù)算執(zhí)行信息的溝通，健全預(yù)算考評與獎懲機制 企業(yè)預(yù)算執(zhí)行效果與其內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)劣成正比，國有企業(yè)內(nèi)部需要定期進行預(yù)算執(zhí)行效果、預(yù)算執(zhí)行過程出現(xiàn)問題等進行交流，并提出解決措施。國有企業(yè)財務(wù)部門與各預(yù)算管理部門需要定期或者不定期進行交流，當基層責任預(yù)算單位遇到預(yù)算執(zhí)行難題時，需要形成書面報告，及時向上一級預(yù)算管理部門匯報相關(guān)情況，請求上級管理部門