公共行政學(xué)備課教案

公共行政學(xué)公共行政學(xué)產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初。被公認(rèn)為標(biāo)志著公共行政學(xué)發(fā)端的是1887年美國學(xué)者伍德羅·威爾遜所著的《行政學(xué)研究》一文，其中首先將“行政學(xué)”一詞作為公共行政的概念提出。經(jīng)過100多年的發(fā)展，公共行政學(xué)已成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中最富有生機(jī)和活力的學(xué)科之一。公共行政研究所取得的理論成果，對(duì)于公共行政學(xué)科的完善起到了重要作用，并取得了顯著的社會(huì)效益。隨著社會(huì)對(duì)公共行政要求的不斷提高，民主、理性、效率、公正等已經(jīng)成為政府運(yùn)作所追求的核心價(jià)值。公共行政不僅是一門社會(huì)科學(xué)理論，也是一個(gè)廣闊的實(shí)踐領(lǐng)域。自國家產(chǎn)生以來，作為公共權(quán)力的代表，政府履行著社會(huì)公共事務(wù)管理的職責(zé)。與傳統(tǒng)社會(huì)相比較，當(dāng)代社會(huì)政府的權(quán)責(zé)范圍得到了空前的拓展。在這種情況下，如何增強(qiáng)公共行政能力、提高公共行政效率、卓有成效地對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，是政府面臨的重要問題，也是各國公共行政學(xué)界面臨的世界性研究課題。因此，世界各國，尤其是發(fā)達(dá)國家都將公共行政作為理論與實(shí)踐課題進(jìn)行積極探索，并取得了豐碩成果。對(duì)于中國而言，公共行政學(xué)仍然是一門正處于發(fā)展中的新興學(xué)科，如何根據(jù)公共行政及其改革需要，促進(jìn)本學(xué)科的發(fā)展仍然處于探索階段。但是，中國的公共行政學(xué)科從恢復(fù)研究開始，就具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，即中國公共行政學(xué)的發(fā)展一開始就深植于行政改革的實(shí)踐中。自20世紀(jì)80年代以來，隨著中國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，政治體制改革逐步提上了日程。在政治體制改革的整體進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。由于歷史原因，中國政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一直采取的是全能型政府職能模式。中國正在進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變，正是將與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府模式轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的有限政府模式。圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，中國公共行政學(xué)界針對(duì)政府在社會(huì)生活中的角色、政府職能范圍的勘定以及與此相關(guān)的行政體制調(diào)整、行政機(jī)構(gòu)改革等問題進(jìn)行了理論探討，由此推動(dòng)了公共行政實(shí)踐的發(fā)展和理論研究的繁榮。20世紀(jì)以來，社會(huì)轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)、世界經(jīng)濟(jì)的一體化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代和信心社會(huì)的來臨，都對(duì)中國的公共行政產(chǎn)生了重要影響。中國的公共行政學(xué)界在繼續(xù)吸取國外先進(jìn)的管理理念、管理理論和管理原則的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系中國公共行政環(huán)境的變遷和公共行政實(shí)踐的發(fā)展，積極探索適應(yīng)本國國情的公共行政理論，推進(jìn)中國公共行政理論范式的轉(zhuǎn)變，以更好地指導(dǎo)中國行政管理改革的實(shí)踐。20世紀(jì)80年代以來，中國在高等教育中恢復(fù)了公共行政學(xué)的教學(xué)與研究。2000年，國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)第十七次會(huì)議審議通過了《公共管理碩士專業(yè)學(xué)位設(shè)置方案》，批準(zhǔn)在有條件具備的高等院校首批設(shè)置公共管理碩士（MasterofPublicAdministration）專業(yè)學(xué)位教育試點(diǎn)。本門課程主要授課內(nèi)容：第一章緒論第二章公共行政職能第三章公共行政組織第四章公共行政領(lǐng)導(dǎo)第五章公共行政決策第六章人事行政第七章財(cái)務(wù)行政第八章行政法治與公共行政倫理第九章公共行政監(jiān)督第十章公共行政方法第十一章公共行政效率第十二章公共行政發(fā)展第一章緒論教學(xué)目的要求：通過本章學(xué)習(xí)，了解公共行政現(xiàn)象、公共行政活動(dòng)及其發(fā)展規(guī)律，了解公共行政學(xué)的研究對(duì)象、方法與意義，明確公共行政學(xué)是一門研究公共行政活動(dòng)規(guī)律的學(xué)科，掌握公共行政的含義與特征、公共行政學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展。教學(xué)時(shí)數(shù)：6學(xué)時(shí)教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)公共行政與公共行政學(xué)第二節(jié)公共行政學(xué)的形成和發(fā)展第三節(jié)學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義和方法第一節(jié)公共行政與公共行政學(xué)一、公共行政的概念社會(huì)由相互聯(lián)系和相互作用的社會(huì)成員構(gòu)成，社會(huì)成員是組成社會(huì)的基本要素。每個(gè)社會(huì)成員都有只涉及其自身利益的私人事務(wù)，而社會(huì)成員集體之間，也有涉及彼此共同利益的社會(huì)公共事務(wù)。社會(huì)成員的私人事務(wù)是政府公共權(quán)力不涉及的領(lǐng)域，而對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)，則是政府公共權(quán)力作用的對(duì)象。公共行政就是圍繞社會(huì)公共事務(wù)展開并依此得以說明的。行政是伴隨著國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。在原始社會(huì)，生產(chǎn)力水平極其地下，人們?yōu)榱嗽趷毫拥淖匀画h(huán)境下求得生存，只能組織起來共同生產(chǎn)，平均分配產(chǎn)品。在原始社會(huì)沒有剩余產(chǎn)品和私有財(cái)產(chǎn)，沒有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫，社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)，不是依靠某種公共權(quán)威的強(qiáng)制性力量，而是主要依賴習(xí)慣和傳統(tǒng)的力量。有學(xué)者稱為“有秩序的無政府狀態(tài)”。到了原始社會(huì)末期，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，出現(xiàn)了剩余產(chǎn)品，生產(chǎn)資料私有制隨之出現(xiàn)，為階級(jí)的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，于是便產(chǎn)生了階級(jí)分化和階級(jí)對(duì)立。為了在階級(jí)產(chǎn)生后緩和與控制階級(jí)爭(zhēng)斗，使之保持在“秩序”之內(nèi)，就需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，即國家。國家的產(chǎn)生，宣告了“有秩序的無政府狀態(tài)”的終結(jié)，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理開始注入強(qiáng)制性力量。盡管其后人類歷史發(fā)展的不同階段其性能公正具有不同的特點(diǎn)，但通過國家和政府管理社會(huì)公共事務(wù)已成為一種普遍趨勢(shì)?？偟膩碚f，近代資產(chǎn)階級(jí)革命之前，由于國家權(quán)力尚未分立，行政權(quán)還沒有成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，它包容在整個(gè)國家權(quán)力體系中。資產(chǎn)階級(jí)革命后，三權(quán)分立成為西方國家政治結(jié)構(gòu)的普遍形式，行政權(quán)第一次從整個(gè)國家權(quán)力體系中分離出來，成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力?，F(xiàn)代意義上，公共行政是指國家和其他履行公共行政職能的公共部門依法行使公共權(quán)力，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。這一定義具有以下幾個(gè)基本要點(diǎn)：第一，公共行政的主體是國家公共行政機(jī)關(guān)和具有公共管理職能的公共組織。所謂行政主體，是指執(zhí)掌公共行政權(quán)力、承擔(dān)公共管理職能的組織。這類組織根據(jù)產(chǎn)生的依據(jù)，主要分為職權(quán)性和授權(quán)性的公共行政主體。前者是指根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，自產(chǎn)生之日起就具有公共行政主體資格的行政主體（主要），如中央政府和地方政府。后者是根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)而具有公共行政主體資格的行政主體（重要組成部分），如居委會(huì)、村委會(huì)。第二，公共行政的對(duì)象主要是社會(huì)公共事務(wù)。在社會(huì)成員中存在兩種不同的事務(wù)，其一是社會(huì)成員自身的私人事務(wù)，其二是社會(huì)成員之間的公共事務(wù)。對(duì)于那些涉及普遍社會(huì)成員生產(chǎn)和生活的事務(wù)，單憑市場(chǎng)機(jī)制和契約機(jī)制難以解決，必須依靠公共組織的力量。由于人的社會(huì)性，只要有人類社會(huì)存在，就必然存在社會(huì)公共事務(wù)，就必然需要公共組織來發(fā)揮作用。第三，公共行政應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。公共行政既然涉及的是社會(huì)公共事務(wù)，就必然與社會(huì)成員的利益密切相關(guān)?，F(xiàn)代社會(huì)以依法行政為其特征，依法行政既是保護(hù)行政管理對(duì)象合法權(quán)益的前提，又是規(guī)范和制約行政行為，防止任意行政的必要條件。第四，公共行政的實(shí)質(zhì)是國家公共行政機(jī)關(guān)和其他公共組織對(duì)社會(huì)事務(wù)的組織和管理活動(dòng)。這種組織與管理，如同其他社會(huì)個(gè)體的組織與管理一樣，是一個(gè)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的過程。但是，公共組織的組織和管理與私人組織不同，私人組織追求個(gè)體利益最大化，公共組織的宗旨，則是要強(qiáng)化自身的能力，追求社會(huì)效益的最大化。二、公共行政的特點(diǎn)公共行政與其他組織的管理相比，具有公共性、權(quán)威性、規(guī)范性、民主性、效率性等特點(diǎn)。公共性是行政首要的特點(diǎn)。任何一個(gè)公共組織，其存在的基本前提之一就是管理某一方面的公共事務(wù)。公共性使其與企事業(yè)管理明顯區(qū)別開來。企事業(yè)單位，管理的對(duì)象限于內(nèi)部事務(wù)。行政的公共性，要求行政組織的一切活動(dòng)必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，以謀求社會(huì)公共利益的發(fā)展作為自己行為的價(jià)值核心。權(quán)威性：行政組織依法產(chǎn)生，其行為受到國家強(qiáng)制力保障，并有警察、法庭和監(jiān)獄等國家機(jī)器為后盾。行政的權(quán)威性意味著行政組織依法做出的行政行為對(duì)社會(huì)成員具有普遍的適用性和強(qiáng)制性，社會(huì)成員必須將其作為一種約束自己的力量而加以接受。即使有異議，也不得自行否認(rèn)其效力，而只能通過行政救濟(jì)和司法救濟(jì)謀求事后補(bǔ)救。規(guī)范性是指行政行為必須擺脫行政主體主觀隨意性的影響，按照法律規(guī)范所確定的實(shí)體性規(guī)定和程序性要求來作為或者不作為。實(shí)現(xiàn)公共行政的規(guī)范化，一方面可以避免行政行為的隨意性，另一方面也可以有效保障社會(huì)組織及其成員的合法權(quán)益。民主性：公共組織履行著管理和服務(wù)社會(huì)的職能，無論在制定公共政策，還是在制定法規(guī)的時(shí)候，都要體現(xiàn)廣大公眾的意愿和要求。為了能體現(xiàn)廣大公眾的意愿和要求，有必要建立公民參與機(jī)制，以便使公民獲得民主參與的機(jī)會(huì)和途徑。效率性：效率對(duì)于任何組織都是一個(gè)永恒的、具有超歷史意義的價(jià)值。公共組織如同一臺(tái)機(jī)器上的主軸，而社會(huì)組織則是齒輪。只有主軸高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，齒輪才能提高效率。三、公共行政學(xué)的含義和特點(diǎn)公共行政學(xué)是研究公共組織進(jìn)行公共行政活動(dòng)的一門學(xué)問。具體來說，公共行政學(xué)是研究公共行政組織依法管理社會(huì)事務(wù)的規(guī)律和特點(diǎn)的理論體系。研究目的是為政府正確地確定和發(fā)揮行政職能提供理論基礎(chǔ)，為政府的行政改革及發(fā)展設(shè)計(jì)方案和制定計(jì)劃；提供科學(xué)的管理理論，提高行政管理人員的自身素質(zhì)和管理水平；探討先進(jìn)的行政管理技術(shù)、方法和手段，增強(qiáng)行政能力，提高行政效率。公共行政學(xué)的特點(diǎn)：政治性：作為政治學(xué)的一個(gè)分支，具有明顯政治性。該學(xué)科研究公共組織如何對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)施控制和管理，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治，確保社會(huì)生活的秩序。任何國家，尤其是處于不同社會(huì)形態(tài)下的國家不能生搬硬套其他國家的公共行政理論與方法，而應(yīng)結(jié)合本國的實(shí)際，建立符合本國特點(diǎn)的行政管理理論。應(yīng)用性：一門應(yīng)用性學(xué)科。與社會(huì)現(xiàn)實(shí)聯(lián)系密切，對(duì)行政實(shí)踐具有直接的指導(dǎo)意義。綜合性：交叉性、邊緣性。與許多學(xué)科，如政治學(xué)、企業(yè)管理學(xué)、法學(xué)尤其是行政法學(xué)、社會(huì)學(xué)等聯(lián)系密切。變革性：公共行政實(shí)踐處于不斷發(fā)展變化過程中，公共行政學(xué)也必定是一個(gè)不斷發(fā)展變化的學(xué)科。第二節(jié)公共行政學(xué)的形成和發(fā)展一、公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景1.公共行政學(xué)是行政國家時(shí)代的產(chǎn)物；行政國家是行政學(xué)的一個(gè)特定術(shù)語，指在經(jīng)歷了議會(huì)國家之后，行政權(quán)力日益增強(qiáng)，行政職能范圍逐步擴(kuò)大，行政權(quán)力有凌駕于立法權(quán)和司法權(quán)之上的一種趨勢(shì)。在行政國家出現(xiàn)之前，西方國家被認(rèn)為是議會(huì)國家。在這一發(fā)展階段，議會(huì)的權(quán)利至高無上，行政權(quán)依附于立法權(quán)，奉行“無法律無行政”的原則。這一時(shí)期，政府的權(quán)力和職能有限，只是履行保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，維持社會(huì)秩序，保衛(wèi)國家免受侵略和征稅等職能。到了19世紀(jì)末，資本主義進(jìn)入壟斷階段，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，產(chǎn)生一系列社會(huì)問題、矛盾和沖突。為了緩和與解決矛盾，維持社會(huì)的穩(wěn)定，政府開始轉(zhuǎn)變消極狀態(tài)，積極干預(yù)社會(huì)生活。因此，必須建立一個(gè)大政府來管理大行政的工作，于是逐漸形成了理論界所說的行政國家。原有的行政管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，迫切需要有一門理論來指導(dǎo)國家的公共行政活動(dòng)，于是，行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。2.科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，推動(dòng)了公共行政學(xué)的形成和發(fā)展；19世紀(jì)末，歐美早已完成了工業(yè)革命，資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，社會(huì)化大生產(chǎn)取代了小規(guī)模的手工工場(chǎng)生產(chǎn)。為了在產(chǎn)業(yè)高度集中、企業(yè)間激烈競(jìng)爭(zhēng)的條件下謀求超額利潤(rùn)，資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過程進(jìn)行科學(xué)研究，最終形成了一場(chǎng)影響美國乃至西歐工商企業(yè)的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)興起之后，美國政府將科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)提供的科學(xué)管理原理和方法應(yīng)用于政府的行政管理，精簡(jiǎn)政府，調(diào)整機(jī)構(gòu)，促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。正式科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的興起，為行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了可資借鑒的概念和原理，并最終促成了行政學(xué)的形成和興盛。3.與國家行政有關(guān)的理論和政府行政實(shí)踐為公共行政學(xué)的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。西方近代史上的政治學(xué)，君主制時(shí)代德、奧兩國的官方學(xué)以及資產(chǎn)階級(jí)革命以后形成的行政法學(xué)，是現(xiàn)代行政學(xué)的理論基礎(chǔ)。行政學(xué)是在這幾種理論的直接促進(jìn)下形成并發(fā)展起來的。例如，德國學(xué)者史坦因從行政法的角度對(duì)行政學(xué)進(jìn)行了早期研究，為行政學(xué)的產(chǎn)生做了理論上的準(zhǔn)備。除了理論淵源之外，行政學(xué)的形成還得益于行政實(shí)踐提供的有益經(jīng)驗(yàn)。例如，18世紀(jì)初期普魯士創(chuàng)立的任官制度和19世紀(jì)50年代英國建立的文官制度，為行政研究提供了素材。二、西方公共行政學(xué)的發(fā)展(一）政治與行政兩分法時(shí)期行政學(xué)發(fā)展初期，美國學(xué)者威爾遜和古德諾提出政治與行政兩分論，深受德國行政研究中將政治與行政分離，強(qiáng)調(diào)行政內(nèi)容相對(duì)獨(dú)立性的思想影響，為行政學(xué)從政治學(xué)中分離，形成獨(dú)立學(xué)科創(chuàng)造條件。威爾遜。曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長(zhǎng)，后任美國新澤西州州長(zhǎng)和美國第二十任總統(tǒng)。1887年，他在美國哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。一般認(rèn)為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜本人也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。威爾遜認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過程方面，而對(duì)如何實(shí)施法律則注意不夠，所以應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率；(3)國家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說，三權(quán)分立學(xué)說是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發(fā)揮)才是正確的；(3)一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問題。盡管《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來研究公共行政的必讀書目。

古德諾。曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，以及美國政治學(xué)會(huì)的第一任主席和塔夫托總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問。古德諾長(zhǎng)期教授行政法學(xué)。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學(xué)視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發(fā)表的《政治與行政：對(duì)政府的研究》一書。古德諾認(rèn)為：(1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說不符合民主國家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊业闹饕毮苤挥姓魏托姓煞N，司法只不過是行政的一小部分而已(對(duì)此進(jìn)行了全面系統(tǒng)的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學(xué)不研究政治問題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)；(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立。《政治與行政：對(duì)政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對(duì)后來的行政學(xué)有著深刻的影響。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。行政學(xué)開創(chuàng)后，行政管理理論蓬勃發(fā)展，多個(gè)分支。美國學(xué)者泰勒為代表的科學(xué)管理理論（1911年《科學(xué)管理原理》，闡述一整套科學(xué)管理理論，包括管理研究方法的改進(jìn)，職工的選拔、教育和培養(yǎng)，職工相互間的分工與合作，職工勞動(dòng)操作程序的規(guī)范等）；德國學(xué)者韋伯為代表的官僚模型學(xué)派（致力于研究在工業(yè)社會(huì)大型而復(fù)雜的組織中進(jìn)行行政管理的最有效手段。權(quán)力有三種：①建立在對(duì)于習(xí)慣和古老傳統(tǒng)的神圣不可侵犯性要求上的傳統(tǒng)型權(quán)力②建立在某個(gè)英雄人物、某位具有神授天賦人物的個(gè)人魅力上的個(gè)人魅力型權(quán)力③建立在對(duì)于正式制定規(guī)則和法令的正當(dāng)行為要求上的法理型權(quán)力。法理型權(quán)力才是官僚組織的基礎(chǔ)。）；法國的法約爾為代表的行政管理學(xué)派（重視管理人員管理方法的講求。行政管理5項(xiàng)職能：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。計(jì)劃意味著研究未來和安排工作計(jì)劃；組織意味著建立企業(yè)的物質(zhì)和人事組織機(jī)構(gòu)，把人員和屋子都組織起來；指揮意味著要工作人員去工作；協(xié)調(diào)意味著把所有活動(dòng)統(tǒng)一和聯(lián)系起來，控制意味著設(shè)法使一切工作都按已經(jīng)規(guī)定的章程和已經(jīng)下達(dá)的指示去做）；美國學(xué)者古立克提出行政管理人員的7項(xiàng)職責(zé)（1937《行政科學(xué)論文集》，7項(xiàng)職責(zé)：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算。計(jì)劃意味著為了實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要和如何做的方法；組織意味著建立正式的權(quán)力結(jié)構(gòu)并規(guī)定各層級(jí)的職責(zé)范圍和協(xié)作關(guān)系；人事意味著選擇和訓(xùn)練一批人做這些工作，并為他們保持良好的環(huán)境；指揮意味著作出決策并使其成為命令和指示；協(xié)調(diào)意味著把組織的各個(gè)部分的工作相互聯(lián)系起來；報(bào)告意味著下級(jí)向?qū)χ?fù)責(zé)的管理者報(bào)告工作進(jìn)程，管理者及其下級(jí)通過記錄的保存、研究和檢查來了解情況；預(yù)算意味著通過財(cái)政計(jì)劃和會(huì)計(jì)來控制組織事務(wù)）。（二）對(duì)政治與行政兩分法的超越從20世紀(jì)30年代末40年代初開始，傳統(tǒng)行政學(xué)觀點(diǎn)開始受到?jīng)_擊。1938年，美國巴納德《主管的職能》論述了組織決策過程，強(qiáng)調(diào)行政研究的政治因素，達(dá)爾《公共行政科學(xué)：三個(gè)問題》，批評(píng)了以往的使用形式上和技術(shù)性的詞語對(duì)待行政組織的傾向，認(rèn)為公共行政作為一種學(xué)科，其基本問題比單純的行政管理問題廣泛得多；西蒙1947年《行政行為》，決策行為貫穿與整個(gè)組織管理活動(dòng)的始終，將決策問題視為行政學(xué)研究的核心；心理學(xué)運(yùn)用于行政管理研究，實(shí)現(xiàn)管理研究與心理研究的結(jié)合，霍桑試驗(yàn)揭示了從心理及社會(huì)因素方面研究管理理論的重要性。（三）多元化發(fā)展時(shí)期運(yùn)用系統(tǒng)論研究行政組織與管理，形成系統(tǒng)行政理論（帕森斯將社會(huì)視為一個(gè)大系統(tǒng)，各組織是社會(huì)系統(tǒng)中的小系統(tǒng)，任何組織都要區(qū)分策略、協(xié)調(diào)和技術(shù)這三個(gè)層次來分別履行適應(yīng)環(huán)境、目標(biāo)達(dá)成、完整統(tǒng)一和形態(tài)維護(hù)的功能；卡斯特運(yùn)用開放系統(tǒng)理論，將組織內(nèi)部區(qū)分為目標(biāo)與價(jià)值、技術(shù)、社會(huì)心理、結(jié)構(gòu)和管理5個(gè)子系統(tǒng)）；公共行政學(xué)研究的領(lǐng)域朝向多元化發(fā)展（領(lǐng)域涉及政策分析、財(cái)政預(yù)算、目標(biāo)管理、公共行政的權(quán)力結(jié)構(gòu)、比較行政、中央政府與地方政府的關(guān)系等方面）。三、中國公共行政學(xué)研究的回顧和展望（一）中國行政學(xué)的興起1、我國是世界上為數(shù)有限的文明古國之一。在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)發(fā)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點(diǎn)突出、相對(duì)完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長(zhǎng)于世。2、現(xiàn)代意義上的行政學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。3、新中國建立以后行政學(xué)研究的發(fā)展與挫折。4、從1978年開始我國行政學(xué)的研究獲得迅速發(fā)展。成就包括：1.建立起公共行政學(xué)的體系架構(gòu)（借鑒國外和港臺(tái)文獻(xiàn)，著力進(jìn)行行政學(xué)教材建設(shè)。教材體系已經(jīng)建立）；2.初步顯示出交叉性優(yōu)勢(shì)（邊緣性學(xué)科，多學(xué)科綜合性研究）；3.理論研究有了較大的進(jìn)展（出版一批高質(zhì)量的理論論著）；4.應(yīng)用公共行政學(xué)得到了發(fā)展（緊扣行政改革的實(shí)際，在如何適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)施干部人事制度改革等方面進(jìn)行積極探討）；5.分支公共行政學(xué)在不斷開拓（行政組織學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、政策科學(xué)、財(cái)務(wù)行政學(xué)、司法行政學(xué)、市政學(xué)等）；6.技術(shù)含量不斷增加（引進(jìn)和使用新的研究方法和技術(shù)，如比較法、案例法、計(jì)算機(jī)技術(shù)、定量分析法等）。不足包括：1.西方傳統(tǒng)行政學(xué)的影響較明顯（引進(jìn)、消化、吸收國外理論，還沒有做到結(jié)合中國行政管理現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有的行政學(xué)論著“含金量”不夠大，原創(chuàng)性思維和理論少）；2.體系尚缺乏內(nèi)在的規(guī)律或邏輯（板塊體系，各部分相互之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系，拼湊之感）；3.體系的研究?jī)?nèi)容層次不清（理論性與應(yīng)用性統(tǒng)一。目前教材基本上將行政基本理論、管理理論與技術(shù)方法等混淆）；4.比較公共行政學(xué)研究不夠發(fā)達(dá)（與世界先進(jìn)國家的刑偵管理模式比較研究不夠）；5.用綜合知識(shí)研究公共行政現(xiàn)象不夠（是一門綜合性學(xué)科，但由于研究者本身知識(shí)結(jié)構(gòu)所限，多學(xué)科的研究論著很少）；6.研究對(duì)象局限性較大（側(cè)重行政主體研究，忽視行政客體研究；側(cè)重政府組織研究，缺乏非政府類公共組織研究）。（二）中國公共行政學(xué)發(fā)展的基本原則1.堅(jiān)持中國的特色，實(shí)現(xiàn)中國公共行政學(xué)實(shí)質(zhì)性發(fā)展。盡管公共行政學(xué)具有社會(huì)性，其闡述的理論對(duì)于不同國家的行政管理實(shí)踐均有一定的借鑒意義，但不同的國家畢竟具有不同的國情，任何國家都不能原封不動(dòng)地照搬他國的管理理論和管理模式，而應(yīng)將行政管理的一般理論于本國的國情相結(jié)合，創(chuàng)造性地發(fā)展具有本國特色的行政理論，并指導(dǎo)本國的行政管理實(shí)踐。2.堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際。重點(diǎn)解決當(dāng)今中國行政發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中的重大問題。公共行政學(xué)能否取得其應(yīng)有的學(xué)術(shù)地位和社會(huì)地位，關(guān)鍵因素之一就是它在多大程度上研究了行政管理自身以及社會(huì)發(fā)展中的重大問題，并且為政府提供了多少富有創(chuàng)造性的、行之有效的對(duì)策。目前，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)軌和整個(gè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型以及世界范圍內(nèi)的全球一體化，引發(fā)了大量的社會(huì)問題，急需公共行政學(xué)聯(lián)合其他有關(guān)學(xué)科對(duì)這些問題做出積極的回應(yīng)。3.加強(qiáng)跨學(xué)科、跨專業(yè)的綜合性研究。公共行政學(xué)的特點(diǎn)之一就是它的交叉性、綜合性或者邊緣性。這是它最大的學(xué)科優(yōu)勢(shì)。可以不斷地從其他學(xué)科中吸取營(yíng)養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。（1）突破單一的理論研究模式，引進(jìn)、運(yùn)用實(shí)證方法和數(shù)量分析方法。（2）引進(jìn)其它相關(guān)學(xué)科范疇，拓展研究范圍和領(lǐng)域。（3）尋找公共行政學(xué)與其他學(xué)科的結(jié)合點(diǎn)，從多重視角和不同層次對(duì)行政管理進(jìn)行跨學(xué)科的整體性研究。4.加強(qiáng)分支學(xué)科和部門公共行政的研究。促進(jìn)我國行政學(xué)體系的整體性繁榮。公共行政學(xué)既有基礎(chǔ)性理論，又有其具有一定獨(dú)立性的分支理論。不能僅停留在概論式的研究上，而應(yīng)在行政學(xué)原理體系基礎(chǔ)上衍生出分支行政學(xué)和部門行政學(xué)。（分支：組織理論、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、決策科學(xué)、人力資源開發(fā)于管理、預(yù)算理論與方法等，使公共行政學(xué)理論體系中所闡述的內(nèi)容深化和具體化；部門：工商行政管理、司法行政管理、教育行政管理、軍事行政管理等，使公共行政學(xué)的一般理論向?qū)嶋H行政管理領(lǐng)域滲透，加強(qiáng)理論對(duì)現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)。）5.加強(qiáng)比較公共行政研究。我國的行政改革剛啟動(dòng)不久，行政學(xué)的恢復(fù)研究時(shí)間也不長(zhǎng)，更需要加強(qiáng)比較行政的研究。通過比較研究，有利于我國行政管理實(shí)踐和行政學(xué)借彼之長(zhǎng)，補(bǔ)己之短，盡快拉近我國于發(fā)達(dá)國家行政管理實(shí)踐和理論研究的距離。（三）中國行政學(xué)發(fā)展的主要內(nèi)容1.基礎(chǔ)公共行政學(xué)研究；重點(diǎn)研究行政學(xué)的基礎(chǔ)理論和方法。公共行政學(xué)體系的核心部分，學(xué)科大廈的根基。任何學(xué)科，如果基礎(chǔ)學(xué)科不扎實(shí)，與之相關(guān)的應(yīng)用學(xué)科就難以的到充分反戰(zhàn)和繁榮。我國公共行政學(xué)的基礎(chǔ)理論還較為薄弱，應(yīng)加強(qiáng)研究，奠定堅(jiān)持的理論基礎(chǔ)。（行政哲學(xué)、政府行政的價(jià)值取向、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政文化、政府在新世紀(jì)的角色或責(zé)任、行政與政治關(guān)聯(lián)性等）2.應(yīng)用公共行政學(xué)研究；我國公共行政學(xué)研究的薄弱環(huán)節(jié)之一，就是公共行政學(xué)研究在一定程度上落后于行政管理實(shí)踐和社會(huì)的發(fā)展，不能為行政發(fā)展和社會(huì)發(fā)展提供充分的理論支持。因此，我國公共行政學(xué)必須緊跟時(shí)代、社會(huì)進(jìn)步的步伐，在加強(qiáng)理論行政學(xué)研究的同時(shí)，大力開展應(yīng)用行政學(xué)探討，以期發(fā)揮公共行政學(xué)自身的社會(huì)價(jià)值。（知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代與行政管理，信息技術(shù)社會(huì)與行政管理，社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政管理，經(jīng)濟(jì)全球化與行政管理）3.發(fā)展公共行政學(xué)研究。美國學(xué)者里格斯確定了2個(gè)中心：一個(gè)是行政的發(fā)展（加強(qiáng)行政能力），另一個(gè)是發(fā)展的行政（為達(dá)到發(fā)展的目標(biāo)而設(shè)計(jì)的政策和計(jì)劃）。我國公共行政學(xué)界對(duì)前者高度關(guān)注，近年來重點(diǎn)研究了政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制調(diào)整、人事制度改革等，對(duì)后者關(guān)注不夠。事實(shí)上，研究提高行政管理質(zhì)量和效率本身不是目的，其目的是為了更好地促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。因此，我國在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)發(fā)展行政的研究，探討社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)展的行政管理問題，以促進(jìn)我國各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。第三節(jié)學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義和方法一、學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義1.公共行政管理高效化的需要；效率是任何社會(huì)中各類組織的管理活動(dòng)都要追求的一個(gè)目標(biāo)，有些學(xué)者甚至認(rèn)為，效率是行政管理價(jià)值尺度方面的最高原則。從我國以往的行政管理實(shí)踐來看，效率低下的現(xiàn)象較為普遍。既有體制、職能、方法和技術(shù)的原因，也有公務(wù)員自身素質(zhì)的原因。克服各種制約行政效率的障礙，將提高行政效率落到實(shí)處，一個(gè)重要途徑就是學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)。2.公共行政管理科學(xué)化的需要；公共行政是履行公共行政職能的部門對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)，除了要求高效化之外，還要求實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的管理。公共行政的科學(xué)化主要是指行政決策的科學(xué)化及決策執(zhí)行的規(guī)范化。任何從事行政管理的公務(wù)人員，不能不學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)。3.提高政府能力的需要；任何政府，為了有效地管理社會(huì)公共事務(wù)，都必須要有一定的公共行政能力。公共行政能力的強(qiáng)弱成為政府能否維持正常的社會(huì)秩序和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性力量之一。政府能力是政府運(yùn)用國家行政權(quán)力，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的能力。特別是在我國目前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，為保證政府職能的轉(zhuǎn)換和政府能力的更新，有必要深入學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)。4.促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)和政府是社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大促進(jìn)力量。政府的效能很大程度上取決于公務(wù)人員的素質(zhì)和水平。因此，學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)有利于公務(wù)人員正確認(rèn)識(shí)和把握政府職能的范圍，合理安排行政組織體系，依法行使行政權(quán)利，科學(xué)進(jìn)行行政決策并高效地執(zhí)行決策，從而保障公共行政的合法、科學(xué)于高效，并進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二、學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的方法1.歷史研究法；是各種社會(huì)科學(xué)都適用的研究方法。從歷史分析入手，考察行政管理的起源、類型及其歷史演變，探索行政管理規(guī)律，尋求對(duì)現(xiàn)今行政管理具有指導(dǎo)意義的原則和原理。西方各國歷史上的行政方式各異、方法多樣，也值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。2.比較研究法；也是社會(huì)科學(xué)研究的一個(gè)重要方法。通過各國行政的橫向比較，能區(qū)別各國行政的類型和特征，擴(kuò)大視野，鑒別優(yōu)劣，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為我所用。國外行政學(xué)研究比較重視比較研究方法，我國剛起步，應(yīng)注意使用比較方法，吸取國外合理有益的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國公共行政學(xué)的發(fā)展。3.法學(xué)研究法；這是早期行政學(xué)家運(yùn)用的方法。早期，行政是正度官員依法行使其職權(quán)的活動(dòng)，官員的行為必須以法律為依據(jù)。德國史坦因1865年的《行政學(xué)》是這種研究法的代表作。從法的角度研究行政至今仍有其價(jià)值，對(duì)于克服行政管理種的人治，實(shí)行依法行政具有重要意義。4.案例研究法；主要是通過集中研究一個(gè)已發(fā)生過的典型行政事件，在盡可能詳盡地收集各種相關(guān)事實(shí)材料的基礎(chǔ)上，用公開、客觀的態(tài)度予以描述，將有關(guān)的人、事、情景以及當(dāng)事人的觀點(diǎn)交給讀者評(píng)判，以此來驗(yàn)證某一個(gè)或某些理論命題，加深對(duì)原理的理解，把握理論的普遍適用性。案例集中、典型地反映著客觀實(shí)際，能從個(gè)別到一般，從具體到抽象，更深刻理解行政學(xué)的基本原理。5.理論研究法；通過對(duì)紛繁復(fù)雜的行政現(xiàn)象進(jìn)行分析，從行政實(shí)踐的個(gè)性中發(fā)現(xiàn)共性，從偶然中發(fā)現(xiàn)必然，從現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)本質(zhì)，概括出一般性的原理和定律。該方法優(yōu)點(diǎn)是提綱挈領(lǐng)、刪繁就簡(jiǎn)、高度概括。6.行為科學(xué)研究法；以組織中的任何群體的行為為基點(diǎn)，重視人的作用，強(qiáng)調(diào)從心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的角度研究人的問題，注重社會(huì)環(huán)境、人的相互關(guān)系和個(gè)人利益對(duì)提高工作效率的影響。行為科學(xué)研究的目的在于探索人們的行為規(guī)律，尋找調(diào)動(dòng)積極性的方法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人的行為的預(yù)測(cè)和控制。該方法起源于美國，現(xiàn)已成為現(xiàn)代管理學(xué)的支柱之一。7.系統(tǒng)研究法。從系統(tǒng)工程理論移植過來。從20世紀(jì)50年代開始運(yùn)用于行政學(xué)研究。所謂系統(tǒng)研究方法，就是把研究對(duì)象置于系統(tǒng)與環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用的關(guān)系中綜合地考察對(duì)象，從而確立優(yōu)化目標(biāo)及達(dá)成目標(biāo)的方法。優(yōu)點(diǎn)：可以統(tǒng)籌全局、分清主次、掌握要點(diǎn)?？己艘螅鹤R(shí)記：1.公共行政的概念；2.公共行政的特點(diǎn)；3.公共行政學(xué)的概念；4.公共行政學(xué)的特點(diǎn)。領(lǐng)會(huì)：1.公共行政學(xué)的歷史與發(fā)展；2.中國公共行政學(xué)發(fā)展的主要內(nèi)容；3.學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義和方法。第二章公共行政職能教學(xué)目的要求：通過本章學(xué)習(xí)，了解公共行政職能的基本概念，理解公共行政職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力和趨勢(shì)，掌握政府職能體系的內(nèi)容以及中國社會(huì)變遷對(duì)公共行政職能轉(zhuǎn)變的影響。教學(xué)時(shí)數(shù)：3學(xué)時(shí)教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)公共行政職能及其體系一、公共行政職能的概念公共行政職能是指具有行政權(quán)的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)公共組織在依法對(duì)國家及社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理和服務(wù)時(shí)所負(fù)有的職責(zé)和發(fā)揮的功能。概念理解:1.主體是國家行政機(jī)關(guān)和其他公共組織；國家行政機(jī)關(guān)是最主要的行政職能主體，它由從中央到地方的各級(jí)政府及其職能部門構(gòu)成。除國家行政機(jī)關(guān)外，行政職能的主體還包括法律法規(guī)授權(quán)的其他社會(huì)組織，這些組織或者是企事業(yè)單位，或者是群眾自治組織，是基于國家法律法規(guī)的授權(quán)，可以在授權(quán)范圍內(nèi)從事特定的公共行政管理。2.對(duì)象廣泛地涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域；人們常常根據(jù)行政職能對(duì)象的性質(zhì)劃分行政職能。一般來說，國家行政機(jī)關(guān)和其他公共組織總會(huì)在諸如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、財(cái)政、公安、國防、外交、教育、科技、文化等各個(gè)方面履行管理和服務(wù)職能，并據(jù)此形成不同的行政機(jī)構(gòu)。除了對(duì)外的職能，公共行政組織還擔(dān)負(fù)著一些內(nèi)部事務(wù)的管理職能，如財(cái)務(wù)管理、人事管理、檔案管理、文書管理等。3.依法行政是行政職能得以履行的一種重要方式。行政機(jī)關(guān)和其他公共組織在進(jìn)行國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理與服務(wù)時(shí)，必須要以法律為依據(jù)，遵守法定程序，做到依法行政。行政職能與國家職能之間有聯(lián)系，也有區(qū)別。國家職能的內(nèi)涵十分廣泛，包括了國家機(jī)器的各個(gè)組成部分負(fù)擔(dān)的所有職責(zé)和功能。從國家政權(quán)的分工來看，立法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)規(guī)則執(zhí)行，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)規(guī)則審決。以上三種職能都涵蓋在國家職能范疇內(nèi)。而傳統(tǒng)意義上的行政職能只在于執(zhí)行國家意志的職能。雖然現(xiàn)代社會(huì)，政府行政組織的職能范圍越來越寬，除了原來的執(zhí)行職能，還獲得準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的職能，但從其自身的職責(zé)屬性來看，其最為根本的還是執(zhí)行法律，依法管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。二、公共行政職能體系公共行政職能體系并非由單一的要素組成，其內(nèi)容具有多樣性和復(fù)雜性。（一）從公共行政職能的屬性出發(fā)，可以將公共行政職能劃分為統(tǒng)治職能、管理職能和服務(wù)職能統(tǒng)治職能---政府為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)階級(jí)利益而履行的職能；馬克思主義認(rèn)為，任何一個(gè)國家，都是實(shí)現(xiàn)階級(jí)統(tǒng)治的工具。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治是國家和政府最基本的職能之一。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)外反侵略和反顛覆；二是對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓敵對(duì)勢(shì)力，通過國家暴力機(jī)關(guān)維持正常的社會(huì)秩序。管理職能---政府管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，是政府的基本職能之一；從行政組織的工作實(shí)際來看，行政職能更多地表現(xiàn)為管理職能。一般管理職能包括經(jīng)濟(jì)管理、文化管理和社會(huì)管理等，而經(jīng)濟(jì)管理職能是公共行政組織最為經(jīng)常和最為基本的一種職能。服務(wù)職能---行政組織服務(wù)于社會(huì)的職能。任何社會(huì)的行政組織為了保證政治統(tǒng)治的長(zhǎng)治久安，都要或多或少履行一定的服務(wù)職能。從理論上說，現(xiàn)代行政組織履行服務(wù)職能的范圍取決于社會(huì)成員自身的能力水平。當(dāng)社會(huì)成員能通過自身的力量滿足自己的需求，對(duì)于行政組織服務(wù)職能的要求就不十分迫切；而當(dāng)社會(huì)成員運(yùn)用自身的力量不能解決社會(huì)問題，就要借助行政組織的力量為其提供服務(wù)。（二）從公共行政職能的范圍出發(fā)，可以將公共行政職能劃分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能1、政治職能(國家在政治事務(wù)中所負(fù)有的職責(zé))包括：軍事職能（保衛(wèi)國家安全、鎮(zhèn)壓國內(nèi)敵對(duì)分子反抗、維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治）；外交職能（代表國家利益參加各種外交活動(dòng)，為國家爭(zhēng)得有利的國際政治環(huán)境和有利的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境等）；民主職能（維護(hù)和鞏固民主制度，從制度上保證人民依法行使管理國家和社會(huì)的權(quán)利）；治安職能（保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)和人身安全，防止和制裁各種違法、犯罪行為）。2、經(jīng)濟(jì)職能（行政組織在經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理與服務(wù)中所負(fù)有的職責(zé)）包括：為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而擔(dān)負(fù)的職能（保證社會(huì)總供給與總需求的平衡；提供公共品；保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，避免市場(chǎng)過度波動(dòng)）；為彌補(bǔ)市場(chǎng)不能而擔(dān)負(fù)的職能（加強(qiáng)法制建設(shè)、管理經(jīng)濟(jì)行政事務(wù)、公共項(xiàng)目的建設(shè)和管理、為企業(yè)發(fā)展提供服務(wù)）；為彌補(bǔ)市場(chǎng)體制不健全而擔(dān)負(fù)的職能（培育市場(chǎng)主體、建立和完善市場(chǎng)體系、完善市場(chǎng)規(guī)則）。3、文化職能（行政組織在文化事務(wù)管理中所負(fù)有的職責(zé)）包括：支持科學(xué)發(fā)展；發(fā)展教育；發(fā)展文藝事業(yè)；其他職能（保護(hù)民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)、管理文化產(chǎn)品市場(chǎng)等）。4、社會(huì)職能（行政組織在社會(huì)公共事務(wù)管理方面所負(fù)有的職責(zé)）包括：社會(huì)福利；社會(huì)救助；社會(huì)保障；社會(huì)優(yōu)撫。（三）從公共行政職能的運(yùn)行過程出發(fā)，可以將公共行政職能劃分為計(jì)劃、組織、控制等職能七職能論；美國學(xué)者古立克從行政程序“POSDCoRB”P[計(jì)劃，planning]O[組織，organizing]S[人事，staffing]D[指揮，directing]Co[協(xié)調(diào)，coordinating]R[報(bào)告，reporting]B[預(yù)算，budgeting]六職能論；法國學(xué)者德巴什從行政流程收集信息、準(zhǔn)備決策、預(yù)測(cè)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督五職能論；計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制四職能論；決策、計(jì)劃、組織、控制三職能論。計(jì)劃、組織、控制第二節(jié)現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展

自有國家以來，政府職能問題就成為政府的基本問題之一?，F(xiàn)代政府的行政職能問題則起始于20世紀(jì)30年代西方資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。其后，關(guān)于政府職能的爭(zhēng)論大體上沿著發(fā)達(dá)國家和后發(fā)展國家兩條軌跡發(fā)展變化。在西方，爭(zhēng)論發(fā)展于60年代的社會(huì)正義運(yùn)動(dòng)和70年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”，豐富于80年代反傳統(tǒng)思想、改革政府運(yùn)動(dòng)和90年代的再造政府運(yùn)動(dòng)。在東亞，起始于60年代的經(jīng)濟(jì)起飛，發(fā)展于70年代的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，豐富于80年代的“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”，修正于90年代的“東亞金融危機(jī)”。

(一)羅斯福“新政”——現(xiàn)代政府行政職能問題的由來\o""。

1929-1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，將整個(gè)資本主義世界推到了崩潰的邊沿。以美國為例，出現(xiàn)了：(1)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退；(2)金融體系接近崩潰；(3)失業(yè)劇增；(4)生產(chǎn)相對(duì)過剩危機(jī)；(5)社會(huì)危機(jī)。傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對(duì)這場(chǎng)大危機(jī)束手無策、一籌莫展。隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的、以國家干預(yù)為核心的羅斯福“新政”的推行，危機(jī)得到了控制，并逐步走出了困境。羅斯福政府通過兩個(gè)“百日新政”，在美國的法律中寫進(jìn)了美國歷史上最不尋常的一系列改革法案：緊急銀行法案、節(jié)約法案、啤酒法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟(jì)法案、工業(yè)復(fù)興法案、以工代賑法案、社會(huì)保障法案、稅制改革法案、銀行法案等等。為了保證行動(dòng)的有效性，羅斯?！笆宫F(xiàn)代總統(tǒng)職位恢復(fù)了生氣”，大大強(qiáng)化了政府職能：首先，大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的立法職權(quán)；其次，大大擴(kuò)充了總統(tǒng)的行政職能；再次，大大擴(kuò)充總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)職能。羅斯福新政開創(chuàng)了國家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束了高度放任自由的時(shí)代，使“19世紀(jì)的個(gè)人自由主義讓位于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障和集體行動(dòng)”。羅斯福本人也因此成了那一時(shí)期美國人的共同領(lǐng)袖。1933年至1938年，標(biāo)志著美國制度上的劇變。

從大危機(jī)開始，人們一直討論這樣一個(gè)問題，即亞當(dāng)·斯密關(guān)于“看不見的手”的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又應(yīng)該如何克服呢？羅斯福新政有效地克服了大危機(jī)，但大危機(jī)后人們開始在討論，羅斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應(yīng)該如何克服呢？自那以后，盡管西方國家圍繞國家干預(yù)主義還是自由經(jīng)營(yíng)論形成了長(zhǎng)時(shí)期爭(zhēng)論，先后出現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、供給學(xué)派、公共選擇學(xué)派等自由經(jīng)營(yíng)的理論和實(shí)踐，亦出現(xiàn)了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新凱恩斯主義等主張國家干預(yù)的理論以及克林頓的國家干預(yù)的政策實(shí)踐，但從整體上看，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)已不是在理念上政府是否需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是在實(shí)踐上政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)什么、什么時(shí)候干預(yù)、干預(yù)到什么程度和通過什么方式干預(yù)。人們至少已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在諸如財(cái)產(chǎn)和資源，壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會(huì)性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)一類問題上，政府的干預(yù)是不可缺少的。(參見朱光華主編：《政府經(jīng)濟(jì)職能和體制改革》天津人民出版社1995年版第34-44頁)

在政府與經(jīng)濟(jì)、國家與社會(huì)的相互關(guān)系方面，60年代以來西方國家先后出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟(jì)”、“福利國家”以及“行政國家”的現(xiàn)象。其中，混合經(jīng)濟(jì)描述的是現(xiàn)代西方國家政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，福利國家概括的是現(xiàn)代西方國家與社會(huì)的關(guān)系，行政國家表現(xiàn)的則是現(xiàn)代西方國家各個(gè)國家公共權(quán)力主體之間，以及政府與經(jīng)濟(jì)、政府與社會(huì)之間的綜合關(guān)系?；旌辖?jīng)濟(jì)、福利國家、行政國家分屬于不同的范疇，但卻反映了一種共同的現(xiàn)象，即政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個(gè)積極的、不可或缺的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分。例如，利用政府和政府首腦特有的影響力促進(jìn)本國企業(yè)與他國企業(yè)之間的貿(mào)易或合作；例如，發(fā)揮政府專署的權(quán)威制定對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策，以推動(dòng)或保護(hù)本國企業(yè)的發(fā)展。總之，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已經(jīng)成為西方國家的一種普遍的既定國策。但是干預(yù)的合理性或?qū)嵺`效用，則取決于政府的職能定位以及政府履行職能的能力。

(二)“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的產(chǎn)生。如果說羅斯福新政的實(shí)踐效用主要表現(xiàn)在對(duì)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)的話，那么自60年代以來，東亞經(jīng)濟(jì)奇跡的出現(xiàn)及其規(guī)?；⒊掷m(xù)化，則從積極的意義上證明了政府職能擴(kuò)展對(duì)于后發(fā)展國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出作用。東亞“儒文化”圈國家和地區(qū)在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，普遍實(shí)行了政府主導(dǎo)(指導(dǎo))型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。政府通過制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策、實(shí)行金融和價(jià)格管理、確定外資外貿(mào)體系等方法，形成了“官、產(chǎn)、學(xué)”高度協(xié)同的一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)行體制，進(jìn)而促成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)的高速發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”。例如，日本通過組建通產(chǎn)省等方式對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)行計(jì)劃管理，通過宣示產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行政府導(dǎo)向，通過推行行政指導(dǎo)等方式實(shí)行政府微觀干預(yù)，并形成了獨(dú)特的政企關(guān)系。相比之下，韓國政府介入經(jīng)濟(jì)比日本政府程度更深、方式更直接；韓國政府通過六個(gè)五年計(jì)劃和進(jìn)口替代發(fā)展戰(zhàn)略、出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、國際化自由化科技化發(fā)展戰(zhàn)略三次大的戰(zhàn)略調(diào)整，以及一系列的產(chǎn)業(yè)政策和行政規(guī)制，推動(dòng)了韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，日本、韓國基本上保持了社會(huì)的穩(wěn)定。如此驚人的總體社會(huì)效果，至少可以證明這一時(shí)期日韓兩國政府職能擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)合理性和歷史進(jìn)步意義。

東亞國家和地區(qū)在實(shí)踐方面的成功，不僅在于政府具有廣泛的權(quán)能地位，而且在于這種權(quán)能地位得到了社會(huì)的比較普遍的認(rèn)同和遵從，更在于政府從權(quán)能地位出發(fā)，通過發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政規(guī)制等合理的方式，有效地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國民生活水平的提高，并因此喚醒了國民的自尊心和自豪感。也就是說，在因果關(guān)系上，社會(huì)對(duì)政府權(quán)能地位的認(rèn)同和遵從，除了傳統(tǒng)文化觀念的影響以外，主要是以政府通過實(shí)踐表現(xiàn)出來的有效地發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的意愿和能力為基本前提的?？傊笃鸬墓I(yè)化國家和地區(qū)，只有在強(qiáng)大政府既具有權(quán)威又具有卓越政策制定和政策執(zhí)行能力的基礎(chǔ)上，實(shí)行政府主導(dǎo)或指導(dǎo)型的、政府與市場(chǎng)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)行適度的政企分離，才有可能最快、最合理、最大限度地動(dòng)員、開發(fā)和組合資源，在較短的時(shí)間內(nèi)形成發(fā)展勢(shì)頭并及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和社會(huì)財(cái)富的快速積累，縮短與發(fā)達(dá)國家的距離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。它的經(jīng)驗(yàn)還證明，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程不可能是純經(jīng)濟(jì)的過程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸方面因素互動(dòng)的過程。從基本價(jià)值認(rèn)同的角度說，如果將盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化作為國家的最高目標(biāo)，那么，在一定歷史時(shí)期內(nèi)遵從政府的導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)規(guī)制，暫時(shí)放棄有關(guān)政治理念的紛爭(zhēng)，避免社會(huì)動(dòng)蕩，對(duì)于后發(fā)展的國家來說可能是最明智的選擇。

(三)“東亞金融危機(jī)”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的修正。東亞金融危機(jī)反映出，實(shí)現(xiàn)和初步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的東亞國家和地區(qū)，其社會(huì)內(nèi)仍然蘊(yùn)藏著“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”之間的深刻矛盾，反映出在當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主流特征急劇發(fā)生質(zhì)量變換——工業(yè)化社會(huì)向信息化社會(huì)轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟(jì)向全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的歷史性過程中，東亞國家和地區(qū)對(duì)新的、正在形成的主流經(jīng)濟(jì)顯然認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)備和參與不足，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的特有的樂觀氛圍中，顯然高估了國際金融資本對(duì)發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的積極意義，低估了國際金融資本和經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)后發(fā)展國家可能造成的消極影響，以至于未能及時(shí)而有效地調(diào)整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時(shí)而有效地改變經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，未能及時(shí)而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續(xù)引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的契機(jī)，終于以金融危機(jī)及其引發(fā)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的方式付出了慘重的機(jī)會(huì)成本。

由東亞模式的特質(zhì)和屬性所決定，東亞金融危機(jī)與東亞國家和地區(qū)的政府職能、政府權(quán)力、政府體制、政府能力、政府管理方式有著直接的關(guān)系。在此意義上可以認(rèn)為，東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)實(shí)際上是一種政府公共政策的危機(jī)，一種政府公共行政管理的危機(jī)。換言之，在信息時(shí)代已經(jīng)到來，世界性的知識(shí)經(jīng)濟(jì)和國際金融格局初步形成，世界精神一體化程度不斷加深的新的歷史條件下，東亞各國和地區(qū)政府公共行政管理體制的僵化、失效以及缺乏足夠的靈活性，政府公共政策的滯后、失誤以及缺乏應(yīng)有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的堅(jiān)定性，是造成東亞金融危機(jī)的主因之一。

不同的國家關(guān)于政府職能有不同的規(guī)制，問題在于既定的規(guī)制是否有利于國家的發(fā)展進(jìn)步。東亞國家和地區(qū)政府職能重釋的要旨在于改變傳統(tǒng)的“政府替代”，轉(zhuǎn)而由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能。從發(fā)展的意義上說，政府職能只在于那些社會(huì)管不了、管不好、不能管、不愿管的各類公共事務(wù)。其中，承認(rèn)、維護(hù)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，是重釋政府經(jīng)濟(jì)職能的核心問題，尊重經(jīng)濟(jì)主體“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的獨(dú)立法人地位，則是重釋政府經(jīng)濟(jì)職能的關(guān)鍵所在。

東亞國家和地區(qū)重釋政府經(jīng)濟(jì)職能的歷史必要性和必然性之一，就在于隨著市場(chǎng)主體的普遍發(fā)育成熟，而任其自由地選擇經(jīng)營(yíng)方式和發(fā)展道路。政府的基本經(jīng)濟(jì)職能則相應(yīng)轉(zhuǎn)向通過制定和執(zhí)行公共政策實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，轉(zhuǎn)向制定國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，轉(zhuǎn)向順應(yīng)市場(chǎng)、制定監(jiān)督市場(chǎng)規(guī)則。東亞國家和地區(qū)政府職能的重釋，只在于改變傳統(tǒng)政府職能的領(lǐng)域、范圍、方式，改變其強(qiáng)制力、主導(dǎo)力、壓迫力，而不是全面削弱政府的職能。

東亞國家和地區(qū)政府在新的歷史條件下的社會(huì)職能可以表述為：通過制定和執(zhí)行社會(huì)發(fā)展政策，從主要維護(hù)社會(huì)秩序轉(zhuǎn)向維護(hù)社會(huì)正義和公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展，包括適時(shí)制定和執(zhí)行退休養(yǎng)老政策、醫(yī)療保健政策、安全和保險(xiǎn)政策、環(huán)境和資源保護(hù)政策、住房政策、物價(jià)政策、教育政策以及道德重塑等。破除資產(chǎn)占有的壟斷，尤其是借助公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)資源占有的壟斷，衰減社會(huì)財(cái)富相對(duì)公平的分配，提高國民生活質(zhì)量水準(zhǔn)而不僅僅是富裕程度，是重釋政府社會(huì)職能的基本問題。

第三節(jié)與政府職能相關(guān)的爭(zhēng)論爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于政府到底應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。爭(zhēng)論的中心問題集中在以下三個(gè)相互聯(lián)系的問題上：

1、國家與社會(huì)的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及政府的政治職能，權(quán)威與民主的關(guān)系問題是其核心問題。自資產(chǎn)階級(jí)成功取得政權(quán)以來，政府的公共權(quán)威一直在上升，以至于成為名副其實(shí)的“大政府”。其對(duì)社會(huì)政治生活的影響突出表現(xiàn)在：(1)精英政治盛行；(2)公共支出增長(zhǎng)等方面。（厚書P76）2、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能。通常人們使用“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后，關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系爭(zhēng)論過程中兩種幾乎是截然相反的價(jià)值取向。一般來說，所謂“市場(chǎng)失靈”，主要是指市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)到帕累托最優(yōu)，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。“市場(chǎng)失靈”是主張實(shí)行政府干預(yù)的強(qiáng)有力的理由。所謂“政府失靈”，主要是指政府的政策干預(yù)措施不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)節(jié)市場(chǎng)的作用，在某些條件下，甚至導(dǎo)致比“市場(chǎng)失靈”更壞的結(jié)果?！罢ъ`”是主張實(shí)行更為徹底的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本依據(jù)。(1)斯密以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)”是自由經(jīng)濟(jì)制度的三大要素，認(rèn)為不斷增加國民財(cái)富的最佳途徑就是給予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場(chǎng)，概括地說，政府職能規(guī)范的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就在于成為一個(gè)好的“守夜人”。在這種意義上，管的最少的政府是最好的政府。(2)30年代的大危機(jī)催生了“凱恩斯革命”，凱恩斯主張：國家調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)現(xiàn)國家公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與私人資本運(yùn)作的合作，指導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)傾向；實(shí)行積極的公共財(cái)政和金融政策，通過有意識(shí)的國家財(cái)政歲入與歲出和貨幣供應(yīng)、利率等國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響有效需求和社會(huì)總就業(yè)水平，包括改變租稅體系、政府直接舉辦公共工程和投資非生產(chǎn)部門甚至擴(kuò)充軍備等；舉債支出，即政府舉債投資公共事業(yè)和彌補(bǔ)預(yù)算赤字，借此提高有效需求，增加總就業(yè)量。凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論影響了一大批經(jīng)濟(jì)學(xué)家，30-70年代被稱為“凱恩斯時(shí)代”。(3)70年代以后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)停滯同時(shí)出現(xiàn)，即所謂“滯脹”，凱恩斯主義陷入兩難選擇：如果采用擴(kuò)張性的財(cái)政政策，勢(shì)必加劇通貨膨脹，如果采用緊縮性的財(cái)政政策，又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯。在這種條件下，出現(xiàn)了所謂“新自由主義經(jīng)濟(jì)理論”，成為這一時(shí)期的主流經(jīng)濟(jì)理論。其重要理論觀點(diǎn)是：基于自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原理是正確的，只有市場(chǎng)可以對(duì)資源進(jìn)行有效的配置；政府的缺陷源自擔(dān)任政府公職者的有理性的自私人的人類特征，也就是說，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人們同樣要對(duì)自己行為的成本與收益進(jìn)行計(jì)算；必須強(qiáng)調(diào)價(jià)值判斷和倫理規(guī)范的重要性。爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù)，但經(jīng)過大的歷史反復(fù)，問題將不會(huì)集中在是否需要市場(chǎng)或是否需要政府干預(yù)，而會(huì)集中在如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置與政府對(duì)市場(chǎng)的合理干預(yù)之間的平衡方面。

3、公平與效率的關(guān)系。這種關(guān)系主要涉及政府的社會(huì)職能。關(guān)于效率和公平的解釋是多種多樣的。一般而論，公平通常是指社會(huì)成員機(jī)會(huì)或收入均等化，以及社會(huì)權(quán)力的平等化。效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時(shí)間內(nèi)投入的最小化與產(chǎn)出的最大化是效率的恒定標(biāo)準(zhǔn)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼昆的解釋，效率是社會(huì)能從其稀缺的資源中得到最多東西的特性，平等則是經(jīng)濟(jì)成果在社會(huì)成員中分配的特性。“效率是指社會(huì)能從其稀缺資源中得到最多的東西。平等是指這些資源的成果公平地分配給社會(huì)成員。換句話說，效率是指經(jīng)濟(jì)蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設(shè)計(jì)政府政策的時(shí)候，這兩個(gè)目標(biāo)往往是不一致的?！惫脚c效率的問題與國家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇相聯(lián)系，更是人類社會(huì)政治和道德問題的軸心。因此，直接與廣泛和深層次的人類價(jià)值判斷問題相聯(lián)系，進(jìn)而與政府的職能及宏觀公共政策選擇相聯(lián)系。公平與效率作為兩種價(jià)值取向，存在一種此長(zhǎng)彼消的替代關(guān)系，在同一時(shí)間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實(shí)上必須取舍維護(hù)社會(huì)公平抑或提高效率，作為政府基本的價(jià)值取向和政策標(biāo)準(zhǔn)。公平與效率的爭(zhēng)論是廣泛和持久的。“效率優(yōu)先論”、“公平優(yōu)先論”和“效率與公平平衡論”是關(guān)于公平與效率的三種典型的觀點(diǎn)。第三章公共行政組織教學(xué)目的要求：通過本章學(xué)習(xí)，了解公共行政組織、組織設(shè)計(jì)、組織變革的概念，組織理論的演進(jìn)過程，公共行政組織變革的動(dòng)力和阻力，強(qiáng)化動(dòng)力和減少阻力的路徑，明確公共行政組織的一般特征和現(xiàn)代公共行政組織的特征。教學(xué)時(shí)數(shù)：4學(xué)時(shí)教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)組織與公共行政組織一、組織的意義在人類社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。人是構(gòu)成組織的要件，組織是構(gòu)成社會(huì)的要件。人類社會(huì)生活需要的多樣性決定了社會(huì)組織的多樣性。組織是某些社會(huì)成員為了達(dá)到特定的共同目標(biāo)而自覺形成的有一定秩序和功能的排列組合體。二、公共行政組織的概念有代表性的觀點(diǎn)大致有三種：(1)廣義和狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)；從狹義上說，則指為執(zhí)行國家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。(2)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系；從動(dòng)態(tài)上說，則指行政機(jī)關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。(3)階級(jí)屬性與社會(huì)屬性：從階級(jí)屬性上說，行政組織是居國家政治生活主導(dǎo)地位的階級(jí)推行本階級(jí)意志的組織工具；從社會(huì)屬性上說，則是國家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)形態(tài)、財(cái)物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為受國家強(qiáng)制力的保障。公共行政組織是為實(shí)現(xiàn)國家的政治統(tǒng)治、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，依照憲法和組織法以及其他法律的規(guī)定，通過權(quán)力和責(zé)任的分配而形成的具有上下級(jí)統(tǒng)屬關(guān)系的系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織形式。三、公共行政組織的一般特征公共行政組織作為組織的一種類型，有其自身的一般性特征。這些特征表現(xiàn)為六個(gè)方面：（厚書P163-）(1)政治性，包括階級(jí)性和決策性；(2)社會(huì)性，包括服務(wù)性和管理性；(3)權(quán)威性，包括約束性和強(qiáng)制性；(4)法制性，包括國家行政組織自身建設(shè)的法制性和國家行政組織對(duì)社會(huì)公共行政管理的法制性；(5)系統(tǒng)性，包括結(jié)構(gòu)性和有序性；(6)發(fā)展性，包括動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性。四、現(xiàn)代公共行政組織的特征1.機(jī)構(gòu)龐大、人員增多；1851年英國常任文官是10萬，1901年達(dá)到11.6萬，1955年增至63.56萬，1968年高達(dá)76萬。這種情況在發(fā)展中國家也一樣。1853年以前，墨西哥政府只設(shè)4個(gè)部門，1853為6個(gè)部門，1917年增至10個(gè)部門，2世紀(jì)30年代為14個(gè)部門，1984年為16個(gè)部門加2個(gè)局，還有900多個(gè)權(quán)力下放的準(zhǔn)國家部門，文職人員200萬，占全國人口的3%。這種增長(zhǎng)一方面適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的客觀需要，另一方面也反映出人為的因素，即官僚主義的影響。通常解決的主要方式是實(shí)施國家行政組織的改革。2.相互依賴，多元參加；如國家要在某地興建大型鋼鐵廠，涉及地質(zhì)地理、電力水利、財(cái)政外資、建材施工、產(chǎn)權(quán)管理、生活設(shè)施等事宜。需要不同部門的多方參加、共同努力。3.決策多元、協(xié)調(diào)復(fù)雜；由于參與的多元化，一方面參與各方從自己立場(chǎng)和角度提出論證，豐富了可選擇的決策方案；另一方面由于參與各方在觀念、意見、建議及利益方面的分歧和差異，會(huì)加劇了協(xié)調(diào)的困難度，致使決策過程遲緩。很多時(shí)候，分歧的各方立場(chǎng)和觀點(diǎn)都具有一定的合理性，致使協(xié)調(diào)一致非常困難。如建設(shè)核電站被證明是經(jīng)濟(jì)有效的，但建在哪里、何時(shí)撿、建多大，有關(guān)部門就可能發(fā)生分歧。電力部門由于可以直接增加自身業(yè)務(wù)而采取積極支持態(tài)度；核工業(yè)部門則要考慮技術(shù)許可程度和工藝水平；財(cái)政部門要算計(jì)資金來源和償還能力；環(huán)境保護(hù)部門要考慮對(duì)生態(tài)平衡的影響；地方政府則要全面權(quán)衡利弊，做綜合考慮，等等。4.業(yè)務(wù)專門化、人員專業(yè)化；社會(huì)分工多樣化導(dǎo)致行政組織管理對(duì)象復(fù)雜化。為了對(duì)社會(huì)生活實(shí)施有效管理，行政組織必須對(duì)管理對(duì)象依據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)予以分門別類，在此基礎(chǔ)上，按照部門化原則在每一管理層級(jí)建立分部門的機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)，將同類業(yè)務(wù)交由一個(gè)組織具體管理。因此，不同組織有自己固定、專門的業(yè)務(wù)執(zhí)掌，形成業(yè)務(wù)專門化。業(yè)務(wù)專門化要求從業(yè)人員專業(yè)化，要求按照專業(yè)化的原則甄選和錄用專業(yè)人才。5.接受公眾監(jiān)督，重視社會(huì)目的；在現(xiàn)代社會(huì)，由于社會(huì)文化和政治文明的發(fā)展，公眾的權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)。使國家行政組織不得不在更大程度上接受公眾監(jiān)督并進(jìn)一步重視社會(huì)利益。6.人際關(guān)系冷漠，官僚化傾向滋長(zhǎng)；國家行政組織層級(jí)結(jié)構(gòu)分明，有嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系和各自固定的權(quán)責(zé)范圍，主動(dòng)自發(fā)的進(jìn)取工作精神常被視為“越權(quán)”行為，因此形成部門和成員恪守邊界的心理，養(yǎng)成“多一事不如少一事”的習(xí)慣，人際關(guān)系淡漠。上述心理和習(xí)慣必然導(dǎo)致例行公事、互相推諉等不負(fù)責(zé)任的官僚主義現(xiàn)象的發(fā)生。7.組織形式現(xiàn)代化，管理手段科學(xué)化。在今天的公共行政管理中，計(jì)算機(jī)、電話、電報(bào)、光導(dǎo)通信、電傳打印、衛(wèi)星傳送、高速交通工具等現(xiàn)代辦公手段已經(jīng)廣泛應(yīng)用，特別是計(jì)算機(jī)的微型化、普及化以及互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，使國家行政組織輸入信心廣泛性、判斷信息的準(zhǔn)確性、處理信息的有效性、輸出信息的可靠性大大提高。五、行政組織的基本要素。國家行政組織是一個(gè)由若干要素組成的有機(jī)整體，了解要素的目的在于建立科學(xué)的分析單元。國家行政組織的構(gòu)成要素有：權(quán)責(zé)利、人財(cái)物、組織目標(biāo)和行為方式、法制思想和價(jià)值觀念、法律規(guī)范和自由裁量、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作過程、功能和信息等等。這些基本要素及其合理狀態(tài)概括起來主要集中在以下幾個(gè)方面：（厚書P165）1、法規(guī)制度健全；2、組織目標(biāo)明確；3、人事調(diào)派恰當(dāng)；4、權(quán)責(zé)分配合理；5、財(cái)物數(shù)量適中；6、運(yùn)行機(jī)制有效；7、行為方式優(yōu)化；8、價(jià)值觀念整合。六、行政組織的設(shè)立(產(chǎn)生與成立)（厚書P167）行政組織的設(shè)立一般指國家行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其合法性，包括依據(jù)、效力和規(guī)程等基本問題。國家行政組織是一種法定的組織形態(tài)，因此其設(shè)立必須有法律的依據(jù)，經(jīng)過法定的程序，得到法律的認(rèn)可，才能獲得和行使合法的權(quán)力。1、行政組織設(shè)立的依據(jù)。(1)依據(jù)憲法；(2)依據(jù)法律；(3)依據(jù)行政裁量權(quán)。2、行政組織設(shè)立的效力(合法性)。能夠行使行政組織設(shè)立并發(fā)生效力的法定權(quán)力主體主要有：(1)立法機(jī)關(guān)；(2)內(nèi)閣；(3)立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。3、行政組織設(shè)立的規(guī)程。一般情況下，行政組織設(shè)立的法定程序是：(1)由政府或立法機(jī)關(guān)提起創(chuàng)議案，說明設(shè)置特定行政組織機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因；(2)由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議其合法性和合理性；(3)由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以法定方式向社會(huì)公布其設(shè)立，并賦予其相應(yīng)的公共權(quán)力。

七、行政組織的種類（厚書P168）1、首腦機(jī)關(guān)，是指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；2、職能機(jī)關(guān)，亦稱本部機(jī)關(guān)或運(yùn)作機(jī)構(gòu)或?qū)嵶鳈C(jī)構(gòu)，是隸屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)、執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或督率其所述機(jī)構(gòu)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)；3、幕僚機(jī)關(guān)，亦稱輔助機(jī)關(guān)或辦公機(jī)關(guān)，通常指協(xié)助行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)；4、咨詢機(jī)關(guān)，亦稱智囊機(jī)關(guān)或參謀機(jī)關(guān)，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機(jī)關(guān)；5、派出機(jī)關(guān)，是一級(jí)政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。第二節(jié)組織目標(biāo)（厚書P170）

目標(biāo)是組織的構(gòu)成要素之一，它是組織預(yù)定在一定時(shí)間和空間內(nèi)所要取得的最后成果，或者是組織為之奮斗以爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的一種未來狀況，也可以理解成是組織的一整套的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

一、目標(biāo)的功用與層次。1、目標(biāo)的功用。目標(biāo)是組織及其成員行為的導(dǎo)向坐標(biāo)，是組織聚合力的內(nèi)在源泉。從管理的觀點(diǎn)看，目標(biāo)的功用有：(1)促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系合理化；(2)建立考核的公平和客觀的標(biāo)準(zhǔn)；(3)增強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)能力和整合能力；(4)激發(fā)組織成員的工作熱情和合作意識(shí)。2、目標(biāo)的層次。目標(biāo)作為組織的次級(jí)系統(tǒng)，本身又包含著一定的子系統(tǒng)，存在一定的結(jié)構(gòu)。(1)從時(shí)間序列上看，目標(biāo)系統(tǒng)可以分為長(zhǎng)期-中期-后期目標(biāo)；(2)從空間序列上看，可以分為整體-部分-個(gè)人目標(biāo)；(3)從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上看，可以分為社會(huì)-組織-團(tuán)體目標(biāo)；(4)從性質(zhì)上看，可以分為綜合-技術(shù)-心理目標(biāo)，等等。組織目標(biāo)系統(tǒng)一般可以分為三個(gè)基本層次：第一，總目標(biāo)，也稱整體目標(biāo)，是由組織最高決策層制定并統(tǒng)帥全組織全力以赴的主體目標(biāo)；第二，分目標(biāo)，也稱機(jī)關(guān)目標(biāo)或部門目標(biāo)，一般指政府之下各個(gè)行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)；第三，個(gè)人目標(biāo)，通常指行政公務(wù)人員個(gè)人的工作目標(biāo)。

二、組織目標(biāo)的合理化與特征(厚書P171）

1、組織目標(biāo)的合理化。組織目標(biāo)反映一定的客觀需求、客觀制約條件與組織對(duì)這種需求和制約條件的認(rèn)知程度，同時(shí)反映組織的決心和行為能力。認(rèn)知程度愈高則組織目標(biāo)設(shè)置愈合理。所謂組織目標(biāo)合理化，就是比較準(zhǔn)確和全面地反映了一定時(shí)空環(huán)境內(nèi)的客觀需求和組織決心的組織目標(biāo)。一般而論，組織目標(biāo)合理與否取決于四個(gè)方面認(rèn)知程度和條件：(1)社會(huì)承認(rèn)。這是衡量組織目標(biāo)合理與否的主要標(biāo)準(zhǔn)，這意味著組織目標(biāo)必須符合一定的社會(huì)需要或帶來的一定利益，同時(shí)還必須符合社會(huì)生活的一般準(zhǔn)則。(2)組織能力。目標(biāo)直接反映組織對(duì)社會(huì)環(huán)境和自身能力的判斷，尤其反映組織領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)性、學(xué)識(shí)和膽識(shí)。(3)團(tuán)體狀態(tài)。目標(biāo)的合理性直接受制于組織所包含的若干工作團(tuán)體的工作狀態(tài)，團(tuán)體目標(biāo)的形成取決于組織的正式規(guī)定性和以利益為基礎(chǔ)的對(duì)組織目標(biāo)的認(rèn)同。(4)成員意識(shí)。這主要表現(xiàn)為組織成員對(duì)組織目標(biāo)的了解程度、理解程度、關(guān)心程度和參與程度。

2、行政組織目標(biāo)的特征。主要有三個(gè)方面：(1)規(guī)定性。這種規(guī)定性集中表現(xiàn)為國家行政組織的目標(biāo)由憲法、法律、法規(guī)及行政上級(jí)所規(guī)定，行政組織本身不得自行其是。(2)服務(wù)性。按照現(xiàn)代民主政治理論，行政權(quán)源于全體國民，因此，國家行政組織的一切目標(biāo)都必須以全體國民的意志為轉(zhuǎn)移，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，為大眾謀求利益，即為全體國民服務(wù)。(3)復(fù)雜性。國家行政組織行為的對(duì)象和管理事務(wù)的普遍性、廣泛性和自身組織規(guī)模龐大、部門橫生、人員眾多的特點(diǎn)，決定其目標(biāo)的復(fù)雜性和多樣性。

3、行政組織目標(biāo)合理性的標(biāo)志。主要有三個(gè)：(1)目標(biāo)明確；(2)目標(biāo)一致，是指組織目標(biāo)上下貫通、左右聯(lián)系、前后銜接，共同服從總目標(biāo)；(3)目標(biāo)組合，是指政府內(nèi)部各級(jí)各類組織目標(biāo)的層次性和差異性，并有機(jī)地組合為一個(gè)整體。

三、目標(biāo)管理（厚書P172）目標(biāo)管理是一種化組織需要為個(gè)人奮斗目標(biāo)的管理哲學(xué)，也是一種組織實(shí)施計(jì)劃和控制的管理方法，其中心思想，就是要經(jīng)由集體的努力及自我控制來完成機(jī)關(guān)的共同目標(biāo)。

1、目標(biāo)管理的概念。它是一種過程，是上下兩級(jí)管理人員共同確定目標(biāo)的主要職責(zé)范圍的過程；是一種實(shí)施管理計(jì)劃和考核的方法；是一種個(gè)人與組織的關(guān)系。

2、目標(biāo)管理的性質(zhì)。是以行為科學(xué)為基礎(chǔ)的一種管理思想和管理方法，它強(qiáng)調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要達(dá)到的目標(biāo)而不是他的上級(jí)來指揮和控制，即目標(biāo)管理和自我控制，也就是說，應(yīng)當(dāng)用更嚴(yán)格、更精確、更有效的內(nèi)部控制來取代傳統(tǒng)的外部控制。目標(biāo)管理還強(qiáng)調(diào)參與，認(rèn)為只有本人參與并最終確認(rèn)的目標(biāo)，才能為組織成員提供持久的導(dǎo)向并調(diào)動(dòng)工作熱情。因此，目標(biāo)管理是一種以激勵(lì)代替懲戒，以民主代替集權(quán)的管理方式。

3、目標(biāo)管理的實(shí)施。一般來說，成功地實(shí)施目標(biāo)管理應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)條件：(1)整個(gè)組織特別是各級(jí)管理人員，在理解的基礎(chǔ)上對(duì)目標(biāo)管理采取基本的支持態(tài)度。(2)各級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)比下級(jí)具備更高的協(xié)調(diào)、組織、領(lǐng)導(dǎo)能力和政策水平，以及訂立目標(biāo)的技能，以使目標(biāo)恰到好處，有機(jī)配合。(3)實(shí)行以精神鼓勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔的激勵(lì)制度。(4)目標(biāo)管理從組織的高層管理部門開始。

第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)（厚書P174）

結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)方式。結(jié)構(gòu)方式不同，即使要素相同，組織的性質(zhì)也可能存在較大的差異。行政組織結(jié)構(gòu)是機(jī)關(guān)組織各部門各層次之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的各種相互關(guān)系的體制。

一、組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)結(jié)構(gòu)是組織的基本框架。它確定組織的總格局，描述和規(guī)定組織的法定權(quán)力、職責(zé)以及各種行為主體之間的相互關(guān)系。

1、結(jié)構(gòu)與功能。結(jié)構(gòu)是功能的結(jié)構(gòu)，功能是結(jié)構(gòu)的功能。結(jié)構(gòu)具有功能才有意義，功能依據(jù)結(jié)構(gòu)才能產(chǎn)生。因此，結(jié)構(gòu)與功能相互依存、相互作用、相互關(guān)聯(lián)、互為條件。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織的靜態(tài)特性，功能產(chǎn)生組織的動(dòng)態(tài)特性。

2、結(jié)構(gòu)與職位。職位是結(jié)構(gòu)的基本元素，是組織體制的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。職位與職權(quán)、職責(zé)相聯(lián)系，從一定意義上說，職權(quán)與職責(zé)只是職位的特有屬性。職位的設(shè)置及其聯(lián)結(jié)方式直接表現(xiàn)機(jī)關(guān)權(quán)力及其連帶責(zé)任的分配形式，從這個(gè)意義上說，職位、職權(quán)、職責(zé)是一種一體化過程，三者以職位為基礎(chǔ)形成正比例關(guān)系。在國家行政組織中，強(qiáng)調(diào)職位、職權(quán)、職責(zé)的非人格化和統(tǒng)一，并以此保證組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和持久化。因此，職位、職權(quán)、職責(zé)的組合方式，實(shí)際上反映了組織結(jié)構(gòu)的方式。

3、結(jié)構(gòu)與模式。模式即典型的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。成為模式的組織結(jié)構(gòu)有：(1)直線集權(quán)制，即一種較早、較簡(jiǎn)單的金字塔等級(jí)結(jié)構(gòu)，其特點(diǎn)是將組織的各種職位按垂直系統(tǒng)直線排列，是一種以行政首長(zhǎng)完全行使行政權(quán)力作為組織動(dòng)力和以指揮-服從關(guān)系為特征的結(jié)構(gòu)形態(tài)。(2)直線參謀制，是一種在直線集權(quán)制基礎(chǔ)上建立與行政首長(zhǎng)相對(duì)應(yīng)的參謀系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)(納入一批具有某種知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和機(jī)能的管理人員并賦予他們一定的職能)，參謀系統(tǒng)直接為行政首長(zhǎng)服務(wù)，其影響和作用是通過其思想被首長(zhǎng)采用而實(shí)現(xiàn)的(思想庫)。(3)直線職能制，是在統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)外，另設(shè)一套按專業(yè)化分工原則建立的職能機(jī)構(gòu)(實(shí)施部門管理)。(4)直線綜合制，是直線參謀制與直線職能制的混合體，其特點(diǎn)是在直線集權(quán)制的基礎(chǔ)上同時(shí)設(shè)立直接向行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的參謀機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)。(5)直線分權(quán)制，比較流行的是項(xiàng)目型結(jié)構(gòu)和矩陣型結(jié)構(gòu)等。(6)多維結(jié)構(gòu)，是一種大型化、復(fù)雜化組織設(shè)計(jì)的綜合式結(jié)構(gòu)。

4、結(jié)構(gòu)與差異。主要指不同的組織有不同的結(jié)構(gòu)和同一組織結(jié)構(gòu)的前后變化，模式表現(xiàn)結(jié)構(gòu)的共性，差異則反映結(jié)構(gòu)的個(gè)性。

二、管理幅度與管理層次管理幅度與管理層次是組織結(jié)構(gòu)的基本范疇。幅度構(gòu)成組織的橫向結(jié)構(gòu)，層次構(gòu)成組織的縱向結(jié)構(gòu)，水平與垂直相結(jié)合構(gòu)成組織的整體結(jié)構(gòu)。管理幅度與管理層次是影響組織結(jié)構(gòu)的兩個(gè)決定性因素。在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次通常成反比例關(guān)系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。

1、管理幅度，又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的下級(jí)人員或下級(jí)部門的數(shù)量及范圍。決定管理幅度寬窄的主要因素一般有三個(gè)：(1)管理者與被管理者的性格、知識(shí)、專業(yè)、技能、才干、精力、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣、性別、年齡、動(dòng)機(jī)、作風(fēng)等；(2)組織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計(jì)劃、程序、紀(jì)律、責(zé)任、待遇、慣例以及技術(shù)設(shè)備、氛圍、人際關(guān)系、權(quán)力的集中程度等；(3)社會(huì)的總體發(fā)展水平、社會(huì)對(duì)組織的需求、社會(huì)道德風(fēng)尚及意識(shí)形態(tài)，以及與組織有關(guān)的家庭或家族意志等。管理幅度與專業(yè)化的橫向分工相聯(lián)系，國家行政組織分工采用的基本標(biāo)準(zhǔn)主要有：(1)按功能劃分，即將性質(zhì)相同或相似的工作歸類組成一個(gè)組織單位，由該單位全權(quán)負(fù)責(zé)處理這一類行政事務(wù)。(2)按程序劃分，即按工作程序或設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組建單位。(3)按地域劃分，即按自然、社會(huì)和歷史條件劃分行政區(qū)域，在此基礎(chǔ)上組建行政單位，轄區(qū)一切行政事務(wù)均由其掌理。(4)按人或物劃分，即以管轄對(duì)象(人或物)為劃分標(biāo)準(zhǔn)組建行政單位。

2、管理層次。亦稱管理層級(jí)，是指組織的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)和層級(jí)數(shù)目。管理層次是以人類勞動(dòng)的垂直分工和權(quán)力的等級(jí)屬性為基礎(chǔ)的。不同的行政組織其管理層次的多寡不同，但多數(shù)可以分為上、中、下三級(jí)或高、中、低、基層四級(jí)。前者如通用的部、局、處三級(jí)建制，后者如國務(wù)院、省政府、縣政府、鄉(xiāng)政府四級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制。

三、行政組織體制行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織各層級(jí)、各部門之間行政關(guān)系的法制形態(tài)。大致可劃分三種類型：1、首長(zhǎng)制與委員制。(1)首長(zhǎng)制，亦稱部長(zhǎng)制或獨(dú)任制，指行政機(jī)關(guān)權(quán)力交由行政首長(zhǎng)一人負(fù)責(zé)，并同時(shí)承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。(2)委員制，亦稱集體制或會(huì)議制，指行政權(quán)力交由若干人組成的集體共同負(fù)責(zé)，并集體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。[委員制可參照：龔祥瑞著《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版第366-367頁]。2、分級(jí)制與分職制，是縱橫相交、相輔相成的兩種體制。(1)分級(jí)制，又稱層級(jí)制或系統(tǒng)制，指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)的工作性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級(jí)下降而縮小的一種組織體制。組織的每一個(gè)層級(jí)在性質(zhì)上都是普遍的和完全的，在范圍上和領(lǐng)域上都是部分的和不完全的。指揮統(tǒng)一是分級(jí)制的精神。(2)分職制，又稱職能制或參與制，指橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征是將組織一定層級(jí)上的職能，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機(jī)關(guān)去完成，與分級(jí)制相反，分職制所形成的每一個(gè)部門，在性質(zhì)上都是部分的和不完全的，在范圍上和領(lǐng)域上卻是普通的和完全的。技術(shù)分工是分職制的要義。3、分權(quán)制與集權(quán)制。(1)集權(quán)制，亦稱獨(dú)立制或完整制，指行政權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)處于被動(dòng)服從和嚴(yán)格受控地位，其行政行為基本上取決于上級(jí)指令的一種組織體制。(2)分權(quán)制，亦稱多元制或分離制，指將行政權(quán)力較多授予下級(jí)的一種組織體制。分權(quán)與集權(quán)歷來是一個(gè)重大政治問題，也是一大組織管理問題，所以它是有關(guān)行政研究的一個(gè)長(zhǎng)期課題。

第四節(jié)組織原則（厚書P179）

組織原則是為行政行為提供指導(dǎo)的一種基本理論，是使行政組織長(zhǎng)期穩(wěn)定、有效和充滿活力的一系列的一般性或共同性的規(guī)范和法則，是行政組織機(jī)關(guān)設(shè)置所應(yīng)遵循的范例。

一、組織原則的形成與意義能夠稱為原則的規(guī)范和法則至少應(yīng)具備四個(gè)條件：(1)理論前提，即原則必須建立在對(duì)一定客觀事物或現(xiàn)象的普遍性的觀察基礎(chǔ)上，即實(shí)踐是原則的前提。(2)理論概括，即原則應(yīng)有賴于對(duì)一定觀察所得的分析研究，進(jìn)而進(jìn)行理論概括，并以凝練的語言進(jìn)行準(zhǔn)確的理論表述。(3)理論規(guī)范，即原則應(yīng)當(dāng)具備相對(duì)明確的準(zhǔn)確性和規(guī)定性，一般應(yīng)附有原則的適用條件。(4)社會(huì)價(jià)值，即原則必須能夠?yàn)閷?shí)踐提供一定的規(guī)范性指導(dǎo)，原則必須具有實(shí)用性，這種實(shí)用性就是原則的社會(huì)價(jià)值。

二、我國行政組織的基本原則（厚書P182）1、為民便民的原則，這是我國行政組織的第一的和最高的原則。2、完整統(tǒng)一的原則，完整，既指各種行政行為所擁有的行政權(quán)力在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)完整，也指國家行政組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)整齊劃一。統(tǒng)一則主要指國家行政組織所特有的層級(jí)節(jié)制的組織關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在事權(quán)確實(shí)、上下貫通、政令歸一，同時(shí)按照各自的職守和功能實(shí)行有效的協(xié)作和配合，共同實(shí)現(xiàn)國家行政組織的大目標(biāo)。3、權(quán)責(zé)一致的原則。4、精干效能的原則。5、依法行政的原則。6、適應(yīng)發(fā)展的原則。

第五節(jié)組織環(huán)境（厚書P183）

每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng)，每一個(gè)系統(tǒng)都只是一個(gè)更大系統(tǒng)的次級(jí)系統(tǒng)，更大的系統(tǒng)構(gòu)成次級(jí)系統(tǒng)的外部環(huán)境。對(duì)國家行政管理而言，外部環(huán)境通常是指社會(huì)環(huán)境大系統(tǒng)。組織與環(huán)境之間通過彼此間的交互作用和互動(dòng)過程，來影響對(duì)方的活動(dòng)和行為，爭(zhēng)取使對(duì)方服從自身的需要。組