空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”作者：中研智業(yè)集團董事長樊森一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實及問題規(guī)劃是為實現(xiàn)定目標而預先安排行動步驟并不斷付諸實踐的過程?？臻g規(guī)劃是對國土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實施國土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產生及經(jīng)濟社會的發(fā)展，始終前瞻遠謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導發(fā)展?？茖W發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴肅、嚴謹、科學、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權威等個性特征為自身標簽和社會認同。但近年以來，隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加速，規(guī)劃的本能嚴重退化，規(guī)劃的個性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問題嚴重且呈蔓延之勢。一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調、不銜接、不統(tǒng)一問題突出。我國現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等多項規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調、不銜接、不統(tǒng)一已嚴重削弱了規(guī)劃的科學性和權威性，甚至造成空間管理無序、土地資源浪費、環(huán)境保護失控等問題。二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調統(tǒng)一管理難的問題突出。現(xiàn)行的各項空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴重，職能被分散到幾個行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構中展開，均采取“政府負責、部門落實”的垂直管理方式，分別對各自的規(guī)劃工作進行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調不力、“塊塊”關系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調實施難以落實。三是規(guī)劃內容邊界模糊，指標、標準等技術不兼容問題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內容交叉重疊，也造成部門職責難以厘清。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項空間規(guī)劃發(fā)展歷程不一、關注的側重點不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點、技術路線均有差異，從而導致目標和結果差異明顯，給指導實踐帶來困惑。四是規(guī)劃視同“花瓶”，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出。我國規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績及考核導向等多種因素影響，導致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領導變化思路隨之變化。同時規(guī)劃雖然均經(jīng)歷的相關法規(guī)法定程序，但在權利和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權利任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調整。從十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定，到全面小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)、新階段，深化推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實施“多規(guī)合一”，確?？臻g規(guī)劃權威性、嚴肅性、連續(xù)性已成為我國規(guī)劃領域的迫切任務。二、多規(guī)合一的提出及背景二是解決規(guī)劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現(xiàn)實需要。目前我國橫向、縱向、綜合、專項等規(guī)劃琳瑯滿目，各個管理職能部門各成體系，以規(guī)劃指導發(fā)展本身沒有問題，但各種各類規(guī)劃之間內容沖突、邊界重疊或空白、缺乏銜接協(xié)調等問題司空見慣、習以為常，且規(guī)劃視同“花瓶”，嚴重影響規(guī)劃的有效實施。多規(guī)合一將從技術上、管理上根本解決這些問題，確保規(guī)劃有效落地實施。三是實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的需要。國土空間具有唯一性和不可再生性，規(guī)劃無序帶來發(fā)展無章，亂建亂占、亂拆亂挖，各種經(jīng)濟社會要素空間布局不科學不合理，環(huán)境破壞，生態(tài)受害，造成了嚴重的不可挽回的發(fā)展負面損失，嚴重挑戰(zhàn)人類的生存底線和秩序。多規(guī)合一旨在站在空間管控和科學、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續(xù)利用。四是深化公共規(guī)劃管理體制，重構良好規(guī)劃體系的需要。規(guī)劃所顯現(xiàn)的諸多現(xiàn)實問題，造成的諸多發(fā)展問題和國土空間不節(jié)約問題已經(jīng)非常嚴重。實現(xiàn)良好的公共管理秩序，尤其自然空間的管控，是公共管理部門的基本和根本職責。深化改革決定中明確要求加強空間管理，多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎性工作，也是改革重構統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調的空間規(guī)劃體系的需要。五是貫徹落實依法治國，實現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全關于依法治國決定，到四個全面的論調和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關鍵是缺嚴肅強硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎深化規(guī)劃體制改革是強化、嚴肅和加強規(guī)劃立法及嚴肅執(zhí)法的要求。四、多規(guī)合一的內涵和本質按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及多規(guī)合一試點通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國土空間布局的銜接與協(xié)調，是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，實現(xiàn)一個區(qū)域空間、一個空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍圖，確保一張藍圖干到底。追溯我國規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個多世紀的歷程，自從2013年以來多規(guī)合一提出及試點實施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領域及社會大眾等均對多規(guī)合一較為陌生和模糊，認識理解千差萬別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調。到底如何理解多規(guī)合一，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。一是多規(guī)合一不會改變或弱化規(guī)劃的本質屬性，多規(guī)合一的要求是確保一張藍圖干到底。規(guī)劃是對未來的預先統(tǒng)籌安排，始終對發(fā)展前瞻遠謀，約束規(guī)范并指導發(fā)展。科學發(fā)展，規(guī)劃先行。多規(guī)合一要求一張藍圖干到底，更加強化的規(guī)劃的預先安排性和科學性，更加強化了其對發(fā)展的約束性、法定性和權威性。不要無視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意為無意成為花瓶和擺設，規(guī)劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。二是多規(guī)合一不是一個區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合一的目標是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟社會發(fā)展的復雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項職能專業(yè)分工、科學管理，而規(guī)劃是實現(xiàn)科學有效管理的重要手段和方法。因此多規(guī)合一不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調和重構規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問題。不要多部門多職能規(guī)劃相關打架，相互矛盾，相互沖突，而且還互不兼容、互不相讓，不要再維護權與利而損害生態(tài)及社會公共利益。三是多規(guī)合一不是形式上的多個規(guī)劃簡單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問題。社會系統(tǒng)的多個部門、多個分工職能管理及多個規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，多規(guī)合一除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調融合之外，更多強調公共管理部門如何利用多規(guī)合一的規(guī)劃解決經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實及長遠問題。國土空間具有唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權和利進行規(guī)劃，不要再無視環(huán)境，不要再浪費唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。五、多規(guī)合一實施的難點我國現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個多世紀的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來的條框，真正實現(xiàn)一張藍圖干到底的基本要求，當前仍然存在諸多現(xiàn)實難點，不容回避，且需要深入解決。一是規(guī)劃期限問題。各個規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多個規(guī)劃體系。由于不同規(guī)劃的服務對象和服務內容不一樣，編制規(guī)劃期限相差很大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。規(guī)劃期限的不同導致兩個問題：一是規(guī)劃基期千差萬別，起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，難以有效融合各規(guī)劃。二是規(guī)劃期不同，導致現(xiàn)狀分析、空間開發(fā)、用地使用、生態(tài)環(huán)保等分析與預測難以吻合等。二是規(guī)劃體系問題。當前國內規(guī)劃主要有幾大類型組成。一是發(fā)展規(guī)劃，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為代表，重點是明確區(qū)域未來發(fā)展定位、方向和思路。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃，以城市總體規(guī)劃為代表，主要是對一定時期內城市性質、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。三是土地規(guī)劃，以土地利用規(guī)劃為代表，是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會經(jīng)濟條件，歷史基礎和現(xiàn)狀特點，國民經(jīng)濟發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內的土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術經(jīng)濟措施。四是專項規(guī)劃，即從各部門職能出發(fā)，編制的各類專業(yè)性規(guī)劃，如交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、社會事業(yè)規(guī)劃等為代表。多類型的規(guī)劃出自于不同職能部門，規(guī)劃之間的銜接統(tǒng)籌沒有明確的法規(guī)要求，均以一個空間范圍為規(guī)劃對象，而缺乏上下位及管理關系，同時由于使用用途的不同，導致規(guī)劃之間銜接融合度越來越難。三是基礎數(shù)據(jù)問題。多規(guī)融合關鍵是要實現(xiàn)一張藍圖，是將各類規(guī)劃最終成果集成于一張圖管控之上。因此，規(guī)劃的數(shù)據(jù)對實現(xiàn)多規(guī)融合非常關鍵，但從當前基礎數(shù)據(jù)和信息的來源看，不同規(guī)劃基礎底圖也不一樣。例如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃依據(jù)是行政區(qū)劃圖，土地利用規(guī)劃依據(jù)是空間信息數(shù)據(jù)圖，規(guī)劃建設部門依據(jù)是地形圖?；A數(shù)據(jù)不統(tǒng)一導致對各相關數(shù)據(jù)的整合力度不夠，且各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)，如底圖、坐標、目標及指標分類規(guī)范均不一樣，因此較難難將各規(guī)劃數(shù)據(jù)實現(xiàn)在統(tǒng)一圖紙上。四是技術標準問題。規(guī)劃由不同部門組織編制，由于制圖單位不同，容易造成制圖精度不同、繪制技術體系不同、比例尺不同、坐標偏差等，造成不同規(guī)劃中用地大小不同，很難實現(xiàn)圖紙疊合。例如土地利用總體規(guī)劃對建設用地管制區(qū)分為“允許建設”、“有條件建設”、“限制建設”和“禁止建設”，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對“用地單元建設適宜性”的等級評定按“適宜建設用地”、“可建設用地”、“不適宜建設用地”和“不可建設用地”劃分，兩者對土地空間管制的分類方法不同。五是管理機制問題。健全的規(guī)劃監(jiān)督實施機制是推動規(guī)劃有序實施的保障。但從當前規(guī)劃的實施監(jiān)督看，相差很大。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對城市規(guī)劃制定有一些規(guī)定，然后又有城市規(guī)劃編制辦法和實施細則等。土地利用規(guī)劃也是有法律依據(jù)的。但其他一些專項規(guī)劃在實施過程中沒有法律支撐，而監(jiān)督實施的責任又分散在各個職能部門，不可避免地影響規(guī)劃實施。六、多規(guī)合一實施的建議多規(guī)合一需要推陳出新、破舊立新，需要規(guī)劃體制改革的信心和恒心。多規(guī)合一涉及經(jīng)濟社會的各個領域方面，是一個系統(tǒng)復雜且較為漫長的過程。多規(guī)合一需要先學習試點、后總結推廣，需要一定的路徑策略。一是以編制各項規(guī)劃之上位規(guī)劃，解決多規(guī)合一的基礎技術問題。多規(guī)合一涉及到基礎數(shù)據(jù)、坐標、技術底圖及歷史資料，技術標準和分類等問題，要較快統(tǒng)一需要過程，而且較為復雜。圍繞多規(guī)合一的目標和實質要解決的問題，是否把歷史多年多部門的規(guī)劃技術參數(shù)、軟件和標準完全統(tǒng)一成一個模子，理想化需要但必要性值得商榷。因此建議多規(guī)合一在各項規(guī)劃之上編制一個區(qū)域性的空間管控規(guī)劃或發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標、規(guī)劃期限、規(guī)劃技術標準等，進行宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標管控等，以此規(guī)劃指導各部門各職能規(guī)劃編制和實施，一方面可以達到多規(guī)合一的目標目的，另一方面可以有效避讓解決多規(guī)合一中涉及的歷史的、復雜的基礎技術問題。二是以構建大數(shù)據(jù)智慧信息平臺，解決多規(guī)合一的實質突破問題?；ヂ?lián)網(wǎng)信息、移動通信、信息軟件、智能、智慧等現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，徹底改變了工作生產生活方式，自然的自覺和不自覺的解決了之前長期困惑問題，提高了社會效率和公共服務能力。當前大數(shù)據(jù)平臺、智慧城市建設正在加快推進，已經(jīng)進入到了我們的工作生活領域，地理空間信息系統(tǒng)及土地、規(guī)劃、環(huán)境、安全等專項職能智慧信息模塊的建設和應用顛覆和改變了傳統(tǒng)國土空間、城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境約束的管理方式。雖然我們目前提出推進多規(guī)合一，正在探討多規(guī)合一的技術標準問題，但可以肯定的說，可能信息技術已經(jīng)或即將進入我們的規(guī)劃管控領域，自覺不自覺的運用大數(shù)據(jù)和智慧信息平臺管理我們的國土空間和各項規(guī)劃，此時此刻，多規(guī)合一問題不再變得歷史復雜，諸多問題迎刃而解。因此多規(guī)合一真正實質的突破口將會是智慧信息平臺的普及和應用。三是以成立高規(guī)格規(guī)委領導組織，解決多規(guī)合一的管理機制問題。在我國，任何規(guī)劃和事項，領導組織及管理方式很大程度上取決于落實執(zhí)行情況。我們當前的各種規(guī)劃出自不同管理職能部門，管轄著一定領域的經(jīng)濟或社會事務，各個部門區(qū)分垂直管理的和當?shù)卣芾?，?guī)劃在很大程度上代表了管理權限，往往我們各自部門的權限基本上都是圈際封閉和難以挑戰(zhàn)的，同時由于多數(shù)規(guī)劃服務部門屬于同一級別，協(xié)調、銜接、統(tǒng)一是難上加難。用常規(guī)的協(xié)調銜接辦法注定是行不通的，因此建議成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會或規(guī)劃領導小組和機構，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實施，重大項目審批及指導各專項規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。在多規(guī)合一規(guī)劃體制上提高級別和規(guī)格，提高權威，從組織行政的方式解決多規(guī)合一的統(tǒng)一問題和執(zhí)行實施問題是必要和必須的。

四是以規(guī)劃立法及監(jiān)督問責形式，解決多規(guī)合一的長期執(zhí)行問題。任何好的規(guī)劃以人治而非法