政府與非政府組織：公共性之比較

政府與非政府組織：公共性之比較

［內(nèi)容提要］政府與非政府組織都提供公共物品和服務(wù)，但是這兩種組織在提供這些物品和服務(wù)時(shí)遵循的是不同的作用機(jī)制，本文從壟斷性、強(qiáng)制性、靈活性、契約、目標(biāo)導(dǎo)向、資源來(lái)源6個(gè)方面，對(duì)二者的公共性進(jìn)行比較。并從合作、沖突、分立三個(gè)方面，對(duì)這兩種組織在提供公共物品和服務(wù)上的相互關(guān)系進(jìn)行概括。［關(guān)鍵詞］政府非政府組織公共性比較一、公共性：兩種組織的共同特征公共一詞來(lái)自拉丁文的“人民”一詞，字典上對(duì)公共一詞的定義是：與某社區(qū)、民族或國(guó)家內(nèi)人民相關(guān)的事務(wù)，與公共相對(duì)的是“私人”一詞，它是指失去了公共職務(wù)，或是作為私人事務(wù)而與政府事務(wù)相分離[1]。經(jīng)濟(jì)學(xué)里將社會(huì)中的物品分為公共物品和私人物品，區(qū)分這兩種物品的標(biāo)準(zhǔn)在于是否具有排他性。凡是某一物品的消費(fèi)是可以排他的，如衣服、住房、食品等，便是私人物品。反之，如果某一物品的消費(fèi)不能或很難排除他人，那么便是公共物品。如路燈、無(wú)線電視等，此類物品不能因某個(gè)人的消費(fèi)而排除其他人同樣消費(fèi)。所以，在物品的供給上，私人物品由于可以排他消費(fèi)，因此社會(huì)尤其是市場(chǎng)具有供給這種物品的動(dòng)力，我們商店的購(gòu)買的各種商品都屬于私人物品，而公共物品由于消費(fèi)是不能排他的，也就是說(shuō)，一旦具有這種性質(zhì)的物品生產(chǎn)出來(lái)，如果你要消費(fèi)這種物品，就不能排除別人也來(lái)消費(fèi)這一物品，同時(shí)，別人的消費(fèi)也沒(méi)有改變物品的損耗，比如道路、無(wú)線電視、燈塔等都是如此。對(duì)于這種物品，由于不能排除別人即使不付費(fèi)也能消費(fèi)的可能，所以人們往往不愿意主動(dòng)投資生產(chǎn)這種產(chǎn)品。盡管關(guān)于公共物品的理論是近幾十年才發(fā)展起來(lái)的，但是關(guān)于公共物品的知識(shí)卻早已有之，亞里斯多德就曾說(shuō)：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！敝袊?guó)有句俗語(yǔ)“三個(gè)和尚沒(méi)水喝”，說(shuō)的也是同樣的意思。由于公共物品很難通過(guò)私人的活動(dòng)得到有效供給，人類歷史上的公共事物都借助一定的組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這些組織通過(guò)人們之間自愿或者強(qiáng)制性的合作，來(lái)實(shí)現(xiàn)一定地域和一定范圍人群里公共物品的供給。部落、教會(huì)、家族、協(xié)會(huì)、政府都是供給公共物品的組織形式，甚至可以說(shuō)，“所有的組織都是公共的，因?yàn)樗鼈兌加泄补δ?，使用公共資金?！痹谶@些組織中，自從有了政府以來(lái)，尤其是近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，政府便是供給公共物品的最重要的組織。它和供給私人物品的市場(chǎng)，被認(rèn)為是人類社會(huì)兩個(gè)最大的組織機(jī)制建構(gòu)。但是，政府不是萬(wàn)能的，政府也會(huì)失靈，它不但會(huì)在市場(chǎng)領(lǐng)域失靈，在非市場(chǎng)的公共領(lǐng)域，政府也存在諸多不足，用秦暉的話說(shuō)，就是“第二種政府失靈”彌補(bǔ)這種政府失靈，就必須依賴其他的能提供公共物品的組織，這種組織便是非政府組織，它是指各種形式的開(kāi)展公益性、互益性活動(dòng)的非營(yíng)利民間組織。盡管非政府組織古已有之，但真正現(xiàn)代意義上的非政府組織的大規(guī)模興起，是在1980年代之后，這種興起被認(rèn)為是一場(chǎng)全球性的“社團(tuán)革命”，有學(xué)者認(rèn)為“這場(chǎng)革命對(duì)20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國(guó)家的興起對(duì)于19世紀(jì)后期的世界的重要性”。非政府組織的興起正在改變公共物品提供的組織結(jié)構(gòu)，因?yàn)榉钦M織也是公共性的，它通過(guò)會(huì)費(fèi)、募捐等形式籌集資金，然后面向社會(huì)開(kāi)展諸如扶貧、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)救助等服務(wù)。而這些公共服務(wù)，很大部分過(guò)去一直認(rèn)為是由政府提供的。因此，在公共物品的提供上，出現(xiàn)了兩種類型的組織：政府與非政府組織，這兩種組織都具有公共性的特征。正因?yàn)榉钦M織在提供公共物品上與政府的相似性，許多學(xué)者對(duì)這兩種組織的作用和相互關(guān)系做了探討，最有代表性的分析主要從兩個(gè)路徑展開(kāi)：第一種是第三者政府理論，這種理論認(rèn)為，在公民社會(huì)中非政府組織是提供公共物品的最佳機(jī)制。因此，由下而上具有自愿基礎(chǔ)的非營(yíng)利組織是解決逐漸擴(kuò)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，最適當(dāng)也是最有效的方式；在此政府扮演第二線的角色，當(dāng)非政府組織運(yùn)作失靈時(shí)，政府才宜介入干預(yù)，非政府組織除能提升政府部門行政績(jī)效外，更可節(jié)省不必要的行政支出。與上述理論邏輯相反的是第二種分析路徑：公共物品理論的分析，這種分析認(rèn)為政府必須對(duì)公共支出負(fù)責(zé)，提供物品及服務(wù)以符合整體社會(huì)大眾的不同需求，惟有當(dāng)政府無(wú)法充分提供物品和服務(wù)時(shí)，非政府組織才有存在的適當(dāng)性。兩種分析路徑都將政府和非政府組織兩種組織看作是提供公共物品的有效組織形式，但在關(guān)于誰(shuí)是第一位的問(wèn)題上存在分歧。兩者的具體區(qū)別面向理論核心概念角色定位價(jià)值基礎(chǔ)第三者政府理論去政府化第三部門負(fù)責(zé)提供，政府輔助小而美政府公共物品理論政府介入政府負(fù)責(zé)提供，第三部門輔助大有為政府對(duì)二者作用的不同認(rèn)識(shí)，其前在的價(jià)值假定當(dāng)然是重要的基礎(chǔ)，但是，如何獲得足夠的證據(jù)來(lái)支撐各自的觀點(diǎn)？為什么說(shuō)某一種組織比另一種更重要？如何進(jìn)行這種重要性的比較？本文認(rèn)為，政府與非政府組織都是提供公共物品的提供者，都具有公共性的特征，但二者具有不同的組織特征，這種特征影響了組織對(duì)公共物品或公共服務(wù)提供的廣度和強(qiáng)度。因此，要回答兩種組織的地位和重要性，一個(gè)基本的前提是：必須了解二者在公共性方面具有哪些共性，哪些不同？只有充分認(rèn)識(shí)二者的不同特點(diǎn)，才能更準(zhǔn)確地對(duì)這兩種組織在公共物品和服務(wù)提供方面的能力和地位作出準(zhǔn)確的判斷。正是基于上述的基本認(rèn)識(shí)，本文將對(duì)政府和非政府兩種組織在公共性方面的特征作一初步的比較和分析，然后對(duì)兩種公共性的關(guān)系進(jìn)行基本歸納。二、比較兩種組織的公共性：何種公共性？毫無(wú)疑問(wèn)，兩種組織具有不同的性質(zhì)和特征，要不然，我們就可以摒棄任意一種組織而保留另一種就可以了。之所以在政府存在了之后又出現(xiàn)非政府組織，證明兩種組織都有存在于社會(huì)中的合理性。那么，這兩種組織到底各自有什么特征？尤其在公共物品和服務(wù)的提供上，二者存在哪些不同？本文從壟斷性、強(qiáng)制性、靈活性、契約、目標(biāo)導(dǎo)向、資源來(lái)源6個(gè)方面，對(duì)二者的公共性進(jìn)行比較。壟斷與競(jìng)爭(zhēng)政府是天生的壟斷組織。在市場(chǎng)領(lǐng)域，我們往往反對(duì)壟斷，但在非市場(chǎng)領(lǐng)域，有時(shí)候壟斷是合理的，一個(gè)地方只允許存在一個(gè)政府，凡是有兩個(gè)或多個(gè)政府的地方，往往意味著沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，在公共物品和服務(wù)上，政府也主要是提供壟斷性的公共物品和服務(wù)，比如國(guó)防、法律制度等。在這些領(lǐng)域，只允許有一個(gè)提供主體，其他組織如果要介入這些物品的提供，就被認(rèn)為是非法的，從而會(huì)受到政府的限制。[10]非政府組織在物品和服務(wù)的提供上就不存在這種壟斷性，凡是非政府組織提供服務(wù)的領(lǐng)域，都有很多組織提供相同或類似的服務(wù)。因此，與政府相比，非政府組織提供的公共物品和服務(wù)更多元，也更具有競(jìng)爭(zhēng)性。不過(guò)，這種競(jìng)爭(zhēng)性不同于市場(chǎng)領(lǐng)域企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)性，這是因?yàn)椋阂弧⒎钦M織本身具有多元性，既有像私立醫(yī)院、獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)這種在準(zhǔn)市場(chǎng)環(huán)境下運(yùn)行的非政府組織，也有像公立學(xué)校、宗教組織、慈善機(jī)構(gòu)等遠(yuǎn)離市場(chǎng)的組織；二、非政府組織的決策往往不是根據(jù)明確的，可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，也缺少衡量這些組織行為的基準(zhǔn)線。[11]因此，大體上非政府組織的運(yùn)行環(huán)境更接近非市場(chǎng)的環(huán)境，非政府組織很難像企業(yè)一樣展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。但這并不表示這些組織是沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)不是基于市場(chǎng)的詞匯，競(jìng)爭(zhēng)只是和壟斷相對(duì)。目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行的民營(yíng)化戰(zhàn)略，就是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式吸引非政府組織、企業(yè)等非政府主體參與到公共物品的提供中來(lái)，只有運(yùn)行高效、能提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務(wù)的組織，才能獲得政府的撥款。此外，非政府組織為了贏得社會(huì)的捐贈(zèng)，也必須在非政府組織間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有良好的社會(huì)評(píng)價(jià)，就不可能獲得社會(huì)的捐贈(zèng)。因此，非政府組織盡管與企業(yè)存在不同的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)，但處處面臨競(jìng)爭(zhēng)的壓力，它沒(méi)有像政府那樣的壟斷性。強(qiáng)制與自愿秦暉將政府與非政府組織的性質(zhì)界定為：政府是強(qiáng)制提供公益的組織，非政府組織是自愿提供公益的組織。[12]很明顯，政府具有強(qiáng)制性，而非政府組織是自愿的。政府的行為具有強(qiáng)制性約束的力量，一旦政府作出某個(gè)決策，這個(gè)區(qū)域的人，無(wú)論他們是否愿意，都必須服從政府的決策。非政府組織則是公民自愿的聯(lián)合，志愿性是界定一個(gè)組織是否是非政府組織的特征之一。[13]而且，不但參與非政府組織的人員是自愿的，接受非政府組織服務(wù)的公眾也是自愿的，不存在由非政府組織向公眾強(qiáng)制推行某項(xiàng)公共物品或服務(wù)的行為。因此，在政府推行的物品上，公眾可能沒(méi)有選擇的自由，但在非政府領(lǐng)域，公眾可以根據(jù)自己的價(jià)值偏好、生活境遇選擇非政府提供的各種服務(wù)。靈活性貨幣經(jīng)濟(jì)催生了現(xiàn)代社會(huì)的官僚制政府，“大規(guī)模的現(xiàn)代國(guó)家是絕對(duì)地立足于官僚制度的基礎(chǔ)之上的”。[14]官僚制的核心概念在于：勞動(dòng)分工、層級(jí)結(jié)構(gòu)制度以及對(duì)事不對(duì)人的法規(guī)。韋伯的官僚制是一個(gè)重大的發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)的政府都是建立在官僚制行政之上的，而且這種組織形式也適用于其他非政府的大型組織。不過(guò)，隨著技術(shù)的進(jìn)步，尤其是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，政府組織的結(jié)構(gòu)在某些方面可以脫離官僚制的束縛，比如組織扁平化，多組織多中心的公共物品提供模式，目前新公共管理的發(fā)展便是一種去官僚化的努力。盡管如此，官僚制代表著一種現(xiàn)代社會(huì)的理性，政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)文官隊(duì)伍、自上而下的命令等，在現(xiàn)代社會(huì)依然是無(wú)法避免的，因此，政府在組織上不可能徹底擺脫官僚制的結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大規(guī)模組織化的必需。不過(guò)，官僚制結(jié)構(gòu)是一種機(jī)械系統(tǒng)，它比較適宜于穩(wěn)定的外部環(huán)境，[15]如果外部環(huán)境發(fā)生變化，這種系統(tǒng)就存在靈活性的問(wèn)題。因此，政府作為我們社會(huì)最大的官僚制組織，它在提供公共物品上，這種組織變得“易于犯錯(cuò)，在適應(yīng)快速變化的條件方面遲鈍笨重”。[16]非政府組織與政府相比，由于規(guī)模要小得多，而且大部分非政府組織沒(méi)有很多層級(jí)結(jié)構(gòu)，成員之間主要依賴于合作而不是分工，它是社會(huì)成員的自愿聯(lián)合，因此，非政府組織更接近伯恩斯所說(shuō)的有機(jī)系統(tǒng)的概念，這種組織注重合作與橫向聯(lián)合，并特別注重組織在整個(gè)外部環(huán)境中的作用和聲望，也因此較適應(yīng)于動(dòng)態(tài)的外部環(huán)境。[17]契約政府與公民之間存在著契約關(guān)系，公民把一部分權(quán)利讓渡給政府，并向政府交納稅款，政府用公民上繳的稅款開(kāi)展公共活動(dòng)，提供公共物品。非政府組織的契約關(guān)系與政府相比就顯得含糊不清。非政府組織是公民自愿成立的，正是這種自愿性，使得它不具有對(duì)其他公民的約束力量，因此，非政府組織與社會(huì)之間不存在嚴(yán)格的契約關(guān)系。不過(guò)，從非政府組織的資源關(guān)系上看，其實(shí)它與社會(huì)、政府、內(nèi)部成員之間都有關(guān)系：一、非政府組織接受社會(huì)的捐贈(zèng)，因此，它有義務(wù)接受捐贈(zèng)方的監(jiān)督；二、非政府組織享受政府的免稅優(yōu)待，所以這些組織“應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，如實(shí)行民主管理、接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督”。[18]三、非政府組織受簽約方——內(nèi)部核心成員的限制。比如醫(yī)院必須就重大的政策轉(zhuǎn)變征詢醫(yī)生的意見(jiàn)，而醫(yī)務(wù)人員則經(jīng)常會(huì)努力爭(zhēng)取自己的利益，哪怕是以醫(yī)院的利益為代價(jià)也在所不惜。“任何有專業(yè)工作人員的組織都會(huì)面臨類似的問(wèn)題”。[19]因此，非政府組織的契約關(guān)系比政府要復(fù)雜得多，也正因?yàn)榇?，非政府組織往往很難真正獨(dú)立。目標(biāo)導(dǎo)向政府通常有多重目標(biāo)，這些目標(biāo)大多數(shù)顯得非常模糊而且相互沖突?！霸诖蠖鄶?shù)公共組織中，不存在一個(gè)可以衡量成功與否的‘底線’；相反，利益集團(tuán)的需要、使命的變遷、重要的利益相關(guān)者和第三方的操縱引發(fā)了一系列令人眼花繚亂的、經(jīng)常相互沖突的期望”。[20]盡管指導(dǎo)政府行為的標(biāo)準(zhǔn)是公共利益，但是，公共利益的含義是非常廣泛的，它被各種近期的遠(yuǎn)期的目標(biāo)、各個(gè)階層的利益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化國(guó)防等各個(gè)方面的問(wèn)題所肢解；加上政治家有自身的價(jià)值偏向和短期政績(jī)需求，所以，政府的目標(biāo)在各種因素作用下變得含糊不清。非政府組織的目標(biāo)盡管也是很難衡量的，但是非政府組織一般都有比較單一的目標(biāo)，大學(xué)主要是推動(dòng)知識(shí)增長(zhǎng)和傳播，醫(yī)院主要是救死扶傷，基金會(huì)主要是幫助弱勢(shì)群體等等，相對(duì)于政府而言，非政府組織的目標(biāo)指向比較清晰。資源來(lái)源政府提供公共物品和服務(wù)的資源主要來(lái)自稅收，當(dāng)然很多國(guó)家尤其是一些發(fā)展中國(guó)家，政府可能還會(huì)接受來(lái)自國(guó)際非政府組織、發(fā)達(dá)國(guó)家政府等機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。不過(guò)稅收是政府提供公共物品最主要的資源來(lái)源。非政府組織的資源結(jié)構(gòu)比政府要復(fù)雜些，非政府組織不具有政府那樣的強(qiáng)制力，同時(shí)又不以營(yíng)利為目的，因此非政府組織開(kāi)展公共物品提供和公共服務(wù)的資源主要依賴于外界組織的給予，比如政府以撥款的形式、企業(yè)和個(gè)人以自愿捐贈(zèng)的形式，為其提供基本活動(dòng)費(fèi)用。就資金來(lái)源的結(jié)構(gòu)而言，世界各國(guó)的非政府組織可以分為三類：①以政府資助為主；②以會(huì)費(fèi)收入和營(yíng)業(yè)收入為主；③以外國(guó)捐款為主。發(fā)達(dá)國(guó)家一般屬于第一類，中等收入國(guó)家一般屬于第二類，最后一類主要是第三世界國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，如非洲、南亞和東歐一些國(guó)家。[21]根據(jù)2000年的調(diào)查，中國(guó)社團(tuán)組織收入來(lái)源的結(jié)構(gòu)為：政府補(bǔ)貼占一半以上，會(huì)費(fèi)和營(yíng)業(yè)收入占近1/3，個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)為10%，國(guó)外捐款為2%。[22]因此，非政府組織資源來(lái)源是高度依賴外界的，這種資源依賴影響了非政府組織提供公共物品和服務(wù)的獨(dú)立性。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，政府和非政府組織在提供公共物品和服務(wù)方面有諸多的不同，這是兩種不同的組織，在提供公共物品中遵循著不同的機(jī)制，也因此，不可能用一種組織完全代替另一種組織發(fā)揮作用，而因根據(jù)公共物品的特點(diǎn)和社會(huì)對(duì)物品和服務(wù)需求的特征，調(diào)動(dòng)兩種組織資源的優(yōu)勢(shì)，使社會(huì)公共物品和服務(wù)提供最大化。兩種組織提供公共物品的特征比較政府非政府組織壟斷與競(jìng)爭(zhēng)壟斷組織非市場(chǎng)領(lǐng)域的具有競(jìng)爭(zhēng)性的組織強(qiáng)制與自愿具有合法強(qiáng)制性自愿加入、自愿接受服務(wù)靈活性官僚制結(jié)構(gòu)，機(jī)械系統(tǒng)，穩(wěn)定但缺少靈活性注重合作，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，有機(jī)系統(tǒng)，靈活性較強(qiáng)契約與公民間明確的契約關(guān)系與社會(huì)的契約關(guān)系不強(qiáng)，但受多方力量的影響監(jiān)督目標(biāo)導(dǎo)向公共利益導(dǎo)向，但目標(biāo)多元，經(jīng)常相互沖突某一特定的公共利益導(dǎo)向，目標(biāo)盡管難以衡量但單一資源來(lái)源稅收和部分捐贈(zèng)會(huì)費(fèi)，捐贈(zèng)，不以營(yíng)利為目的的營(yíng)業(yè)收入，政府撥款三、合作、沖突與分立——兩種公共性組織的可能關(guān)系那么，同為提供公共物品和服務(wù)，這兩種公共性組織之間存在著什么樣的關(guān)系？應(yīng)當(dāng)存在什么關(guān)系？它們是合作還是沖突的？本部分將對(duì)這兩種組織的關(guān)系作一大致的比較和分析。合作關(guān)于政府與非政府組織合作的理論闡述，在宏觀結(jié)構(gòu)層次上主要是法團(tuán)主義，這一理論產(chǎn)生于歐洲，它是作為描述1930年代法西斯體制的特征而提出來(lái)的，按《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》的定義，“法團(tuán)主義是一種特殊的社會(huì)—政治過(guò)程，在這過(guò)程中，數(shù)量有限的、代表種種職能利益的壟斷組織與國(guó)家機(jī)構(gòu)就公共政策的產(chǎn)出進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。”[23]法團(tuán)主義制度下，擁有強(qiáng)制性或半強(qiáng)制性成員資格的非競(jìng)爭(zhēng)利益集團(tuán)的數(shù)量是有限的。這些利益集團(tuán)均享有某種特權(quán)，與政府共同制定政策，并訓(xùn)導(dǎo)其成員接受經(jīng)過(guò)討價(jià)還價(jià)達(dá)成的協(xié)議，對(duì)政策的實(shí)施負(fù)責(zé)。法團(tuán)主義,作為一個(gè)利益代表系統(tǒng),是一個(gè)特指的觀念、模式或制度安排類型，它的作用，是將公民社會(huì)中的組織化利益聯(lián)合到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中。[24]因此，法團(tuán)主義是一種社團(tuán)與政府合作的宏觀制度安排，它強(qiáng)調(diào)組織通過(guò)制度化的渠道與政府進(jìn)行溝通和表達(dá)利益。但是，這種理論模型到底在各國(guó)有多大的解釋能力，學(xué)界存在很大分歧，與這種模型對(duì)立的是多元主義理論，這種理論認(rèn)為社團(tuán)組織是多元的，社團(tuán)不應(yīng)當(dāng)壟斷，各種社團(tuán)都有自己的利益需求，政府與社團(tuán)之間不是合作關(guān)系，關(guān)于此類觀點(diǎn)，將在下面沖突部分的分析中詳細(xì)闡述。在微觀的操作層次，新公共管理用“公私部門的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”來(lái)概括政府部門與非政府組織、企業(yè)之間的合作關(guān)系。每一部門都有各自的優(yōu)勢(shì)，戴維．奧斯本和特德．蓋布勒在著名的《改革政府》中，對(duì)此作了如下概括：[25]每一部門最適合的任務(wù)社會(huì)的任務(wù)DIE需要志愿勞動(dòng)的任務(wù)DIE產(chǎn)生微利的任務(wù)DIE提高個(gè)人的責(zé)任心IDE加強(qiáng)社區(qū)DIE提高對(duì)他人福利的責(zé)任心DIE上圖很明顯可以看出，政府與非政府組織在面向社會(huì)開(kāi)展公共物品和提供公共服務(wù)上，有各自的優(yōu)勢(shì)和不足。兩種組織各自的特點(diǎn)和能力構(gòu)成了二者開(kāi)展合作提供公共物品和服務(wù)的基礎(chǔ)。關(guān)于二者合作的途徑，主要存在兩種類型：互存性合作和分工性合作。所謂互存性合作，就是政府和非政府組織在一些共同的領(lǐng)域，面向共同的對(duì)象，開(kāi)展能相互補(bǔ)充，相互競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)。比如政府和非政府組織都提供社會(huì)救助、醫(yī)療、教育等公共物品，在這些領(lǐng)域，政府和非政府的作用具有相似性，他們是相互補(bǔ)充的，比如政府主要提供宏觀的政策制定和公共服務(wù)，非政府組織主要提供微觀的面向社區(qū)或面向群體或面向個(gè)人的公共服務(wù)；這二者也有可能是相互競(jìng)爭(zhēng)的，在西方的公共管理改革中，很多領(lǐng)域的公共服務(wù)出現(xiàn)了政府、非政府組織與企業(yè)間相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。所謂分工性合作，指的是政府與非政府組織在有些公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中需要相互分工，在公共物品的不同環(huán)節(jié)上有不同的組織發(fā)揮作用，組織間通過(guò)分工與合作，聯(lián)合為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)。在公共服務(wù)中主要有三個(gè)基本的參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)，他們可以是個(gè)人、特定地理區(qū)域的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織、擁有共同特征的社會(huì)階層或者獲得輔助性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)；生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)，它可能是政府、企業(yè)、非政府組織或個(gè)人；安排者則通常是政府。[26]比如政府和一個(gè)非政府組織簽訂合同，讓非政府組織為社區(qū)提供社會(huì)服務(wù)時(shí)，政府就是安排者，非政府組織就是生產(chǎn)者，社區(qū)成員就是消費(fèi)者?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展日益表明，非政府組織與政府合作顯得越來(lái)越重要?！叭藗儗⒏冻龈嗟呐Ψe聚中介組織、家庭、個(gè)體志愿者和社區(qū)的力量，政府在其中不時(shí)扮演促進(jìn)者的角色，從而結(jié)成伙伴關(guān)系，共同促進(jìn)更高水平的社會(huì)福利”。[27]沖突政府與非政府組織同為提供公共物品和服務(wù)的組織，但這不代表這二者間只有合作沒(méi)有沖突。這兩種組織間的沖突有兩種類型：面向公共利益的沖突和面向集團(tuán)利益的沖突。盡管兩種組織都是提供公共物品和服務(wù)的，但是，第二部分的分析已經(jīng)使我們明白，公共的目標(biāo)本身就是含糊不清的，政府的公共目標(biāo)非常多元，各種公共目標(biāo)之間相互沖突，非政府組織的公共目標(biāo)則顯得單一集中，“非政府組織并沒(méi)有選擇最能服務(wù)的‘公共利益’的公共政策的最終義務(wù)，非政府組織關(guān)心的僅僅是更狹隘的利益，如環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利等，它們不需要對(duì)不同問(wèn)題的重要性進(jìn)行排序，不需要去制定服務(wù)于每個(gè)人的政策”，[28]這樣，非政府組織所追求的某單一目標(biāo)與政府眾多的目標(biāo)序列之間就可能存在沖突。非政府組織更關(guān)注自己領(lǐng)域的公共目標(biāo)，當(dāng)政府在這個(gè)領(lǐng)域里不能與非政府組織有效合作時(shí)，兩者就出現(xiàn)矛盾。比如教育非政府組織認(rèn)為當(dāng)前最重要的是教育問(wèn)題，但政府認(rèn)為我們的公共目標(biāo)除了教育，還有社會(huì)公平、國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)效率、公共設(shè)施等眾多方面，政府不可能完全按照非政府組織的要求來(lái)制定政策和提供撥款。這便導(dǎo)致政府與非政府組織之間基于不同的公共目標(biāo)的緊張關(guān)系，在有些領(lǐng)域可能引發(fā)沖突。面向公共利益的沖突的另一個(gè)方面是當(dāng)政府或非政府組織某一方出現(xiàn)違反公共利益的行為時(shí)，另一方表現(xiàn)出反對(duì)行為。很多發(fā)達(dá)國(guó)家有監(jiān)督政府行為，反對(duì)政府腐敗的非政府組織，比如在韓國(guó)，九十年代后期開(kāi)始，出現(xiàn)了監(jiān)督國(guó)家政策人和反腐敗的各種組織，其中就有多樣的非政府組織，以“經(jīng)濟(jì)正義實(shí)踐市民聯(lián)合”(簡(jiǎn)稱經(jīng)實(shí)聯(lián))、“參與聯(lián)隊(duì)”為代表的主要非政府組織積極地開(kāi)展了反腐敗運(yùn)動(dòng)。韓國(guó)還有反腐敗專項(xiàng)非政府組織、反腐敗相關(guān)非政府組織、國(guó)際非政府組織支部、大學(xué)研究所等。[29]當(dāng)政府官員或政府政策出現(xiàn)違反公共利益的行為時(shí)，這些非政府就通過(guò)游行、發(fā)表評(píng)論、媒體宣傳等方式表示對(duì)政府的抗議。第二種沖突是面向集團(tuán)利益的沖突，就是非政府組織的局部利益與政府的更廣泛的公共利益之間的沖突?！艾F(xiàn)代政治史中的真正沖突并不如人們所常說(shuō)的存在于個(gè)人與國(guó)家中間，而是存在于國(guó)家與社會(huì)組織集團(tuán)之間”。[30]非政府組織是公民間志愿的聯(lián)合，這種聯(lián)合可能是基于信仰和價(jià)值觀，也可能基于共同關(guān)心的利益，在我國(guó)的社團(tuán)概念中，前者就是公益性社團(tuán)，后者就是互益性社團(tuán)，互益性社團(tuán)主要維護(hù)社團(tuán)成員的利益，這是一種狹隘的公共利益，因此，這種團(tuán)體利益與政府的公共利益之間必然存在沖突。這些團(tuán)體有可能演變?yōu)槔婕瘓F(tuán)，對(duì)政府開(kāi)展游說(shuō)活動(dòng)，與政府討價(jià)還價(jià)，維護(hù)團(tuán)體的利益。非政府組織對(duì)自身團(tuán)體的維護(hù)，極有可能損害社會(huì)公共利益，因此，需要通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、新聞監(jiān)督等方式避免或降低消極影響。分立政府與非政府組織之間還有一種可能：既不合作，也不沖突，二者之間在很大程度上可以說(shuō)是相互獨(dú)立的。當(dāng)然，政府與組織之間的這種關(guān)系是較少的，古代傳說(shuō)中的“世外桃源”是政府與社會(huì)部分組織完全分立的典型?！霸谝恍┥鐣?huì)里，政府官員沒(méi)有完全獲得按他們喜歡的方式制定規(guī)則的權(quán)力和能力，家庭和部落將孩子出嫁的年齡完全和政府法律規(guī)定的最低結(jié)婚年齡不一樣，地主和店主的借貸利息與國(guó)家的法律規(guī)定也不一樣。”[31]這些社會(huì)的組織與國(guó)家之間在很大程度上也是分立的，國(guó)家還沒(méi)有能力將其整合到統(tǒng)一的國(guó)家制度框架中。但是，在現(xiàn)代社會(huì)，幾乎不受政府影響的組織很難存在，現(xiàn)代社會(huì)的工業(yè)化理性和政府組織的科層化設(shè)置使政府對(duì)社會(huì)的影響無(wú)處不在。因此，在當(dāng)代社會(huì)來(lái)討論政府與非政府組織的分立可能，其實(shí)有個(gè)基本的隱含前提：非政府組織遵循政府規(guī)定的基本的法律制度，在此基礎(chǔ)上，非政府組織自主治理，不受政府的任意干涉，比如一些興趣社團(tuán)、同鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)等，這些非政府組織只在限定的范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，與政府公共政策實(shí)施沒(méi)有明顯的聯(lián)系。進(jìn)一步的研究還表明，我們的世界存在眾多的自主組織，其中就有非政府組織，這些組織成立以后，自己制定規(guī)則，并要求大家共同遵守，以維護(hù)共同的公共利益。比如，美國(guó)學(xué)者埃莉諾．奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)全球公共池塘資源解決之道的考察，認(rèn)為社會(huì)的自組織是解決公共池塘資源的最好途徑，公共池塘資源的相關(guān)者通過(guò)成立諸如協(xié)會(huì)等非政府組織，相互之間制定規(guī)則，并要求大家遵守，從而維護(hù)公共池塘資源的可持續(xù)利用?！巴獠繌?qiáng)制常常被用來(lái)作為解決承諾問(wèn)題的方案?！壳暗膯?wèn)題是一個(gè)自主組織的群體必須在沒(méi)有外部強(qiáng)制的情況下解決承諾問(wèn)題。他們必須激勵(lì)他們自己去監(jiān)督人們的活動(dòng)、實(shí)施制裁，以保證對(duì)規(guī)則的遵守。”[32]因此，在相對(duì)意義上，現(xiàn)代很多非政府組織與政府之間是相對(duì)分立的，這是兩種不同的組織，在各自的領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)。政府與非政府組織都提供公共物品和服務(wù)，但是這兩種組織在提供這些物品和服務(wù)時(shí)遵循的是不同的作用機(jī)制，無(wú)論在能力、資源和靈活性上，兩者都有很大的區(qū)別。政府與非政府組織在提供公共物品和服務(wù)時(shí)存在著復(fù)雜的相互關(guān)系，本文從合作、沖突、分立三個(gè)方面對(duì)這種關(guān)系作了大致概括，但是很明顯，這種概括不可能窮盡所有可能，在實(shí)踐中，二者的相互關(guān)系比文章闡述的要復(fù)雜得多?？傊?，政府與非政府組織是兩種不同的公共物品提供機(jī)制，隨意下結(jié)論說(shuō)某種組織比另一種組織優(yōu)越是不負(fù)責(zé)任的，關(guān)鍵是要首先厘清二者的各自特點(diǎn)，然后根據(jù)公共物品和服務(wù)的特征，尋找最有效的組織形式。本文對(duì)政府與非政府組織的特點(diǎn)和關(guān)系的研究只是一個(gè)開(kāi)始，希望能因此引起學(xué)界的進(jìn)一步探討。[1]轉(zhuǎn)引自[美]海爾．G．瑞尼．理解和管理公共組織［M］．北京：清華大學(xué)出版社，2002．68．亞里斯多德．政治學(xué)．北京：商務(wù)印書館．1983．43．SeeAllorganizationsarepublic:Bridgingpublicandprivateorganizationaltheories,SanFrancisco:Jossey-Bass.林德布洛姆認(rèn)為“國(guó)家和市場(chǎng)是世界上兩個(gè)最大的組織機(jī)構(gòu)建制”，國(guó)家本身是抽象的，政府才是國(guó)家概念的組織載體，因此，完全可以將國(guó)家理解為本文論述的政府概念。林德布洛姆的論述參見(jiàn)：政治與市場(chǎng)——世界的政治-經(jīng)濟(jì)制度［M］．上海：上海三聯(lián)書店．1994．12．秦暉．政府和企業(yè)以外的現(xiàn)代化——中西公益事業(yè)史比較研究［M］．杭州：浙江人民出版社．1999．［美］萊斯特．薩拉蒙．非營(yíng)利部門的興起．載公民社會(huì)與第三部門［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社．2000．243．Salamon,,1987,Partnersinpublicservice:Thescopeandtheoryofgovernment-nonprofitrelations,in(ed.),Thenonprofitsector:AResearchHandbook.Weisbrod,TheNonprofitEconomy,HarvardUniversityPress,1988.江明修．非營(yíng)利管理［M］．臺(tái)北：智勝文化．2002．95．[10]需要指出的是，政府的壟斷并不意味著政府間完全沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)楣窨梢酝ㄟ^(guò)自由遷徙來(lái)選擇政府，只有能以更少的稅收、提供更多更好公共物品的政府，才能獲得公民的認(rèn)可，政府也因此才能吸引更多的公民來(lái)本地居住并使公民交納稅收，這叫“用腳投票”。[11]［美］查爾斯．沃爾夫．市場(chǎng)或政府[M]．北京：中國(guó)發(fā)展出版社．1994．79．[12]秦暉．政府和企業(yè)以外的現(xiàn)代化——中西公益事業(yè)史比較研究［M］．杭州：浙江人民出版社．1999．6．[13]［美］萊斯特．薩拉蒙．非營(yíng)利領(lǐng)域及其存在的原因［A］．載李亞平、于海編．第三域的興起［C］．上海．復(fù)旦大學(xué)出版社．1998．34．[14]［德］馬克斯．韋伯．論官僚制度［A］．載［美］Ｒ．Ｊ．斯蒂爾曼．公共行政學(xué)——觀點(diǎn)與案例［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社．1988