論行政壟斷的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制

論行政壟斷的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制

在中國(guó)，已經(jīng)建立了電信行業(yè)的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，但反壟斷機(jī)構(gòu)尚未建立。反壟斷機(jī)構(gòu)與電信行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作的模式是中國(guó)的模式。三、行政壟斷法律責(zé)任1.反壟斷法律責(zé)任缺乏力度在我國(guó)行政壟斷屢禁不止的一個(gè)重要原因就是行政壟斷的法律責(zé)任太輕、制裁不力、救濟(jì)途徑不暢,而這與其嚴(yán)重的危害后果很不協(xié)調(diào)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定的行政壟斷主體的法律責(zé)任是:政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力的由上級(jí)機(jī)關(guān)“責(zé)令其改正”,情節(jié)嚴(yán)重的由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員“給予行政處分”;對(duì)被指定的經(jīng)營(yíng)者借此銷售質(zhì)次價(jià)高商品或?yàn)E收費(fèi)用的法律責(zé)任是:“沒(méi)收違法所得”、“違法所得1～3倍的罰款”,這樣的規(guī)定存在很大的漏洞:對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為給予刑事處罰,是各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法的通行做法。而我國(guó)的一些行政反壟斷立法中僅僅體現(xiàn)了行為人的行政責(zé)任,沒(méi)有體現(xiàn)其刑事責(zé)任,如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定的對(duì)直接責(zé)任人員情節(jié)嚴(yán)重的給予行政處分,對(duì)社會(huì)危害性足以達(dá)到刑事制裁的某些行政壟斷行為,這種內(nèi)部制裁的力度顯然不夠。在現(xiàn)代復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)生活中,反壟斷法主管機(jī)構(gòu)的孤軍奮戰(zhàn)往往不能使反壟斷法得到有效的貫徹執(zhí)行,因此各國(guó)都規(guī)定包括行政壟斷在內(nèi)的壟斷行為的受害者可以向法院提起訴訟,但在我國(guó)行政壟斷受害者無(wú)法通過(guò)訴訟的途徑得到救濟(jì)。首先是行政壟斷主體不承擔(dān)民事責(zé)任。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條關(guān)于行政壟斷的法律責(zé)任中沒(méi)有規(guī)定民事責(zé)任,也就是政府及其所屬部門的壟斷行為不承擔(dān)民事責(zé)任,這導(dǎo)致行政壟斷的受害者無(wú)法通過(guò)民事訴訟的方式獲得救濟(jì)。其次是行政壟斷的受害者無(wú)法通過(guò)行政訴訟的方式獲得救濟(jì)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條規(guī)定政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力進(jìn)行行政壟斷的由上級(jí)機(jī)關(guān)“責(zé)令其改正”,情節(jié)嚴(yán)重的由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員“給予行政處分”,但沒(méi)有規(guī)定可以提起行政訴訟;《行政訴訟法》第11條第1款列舉了屬于行政訴訟的八類行政案件,其中第三項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的”和第八項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”已包含行政壟斷行為(限定在具體行政行為)司法審查的內(nèi)容,然而我們認(rèn)為僅僅由行政訴訟法這樣籠統(tǒng)的規(guī)定不足以在行政法制實(shí)踐中貫徹壟斷行政行為的司法精神,因而現(xiàn)實(shí)中的許多行政壟斷案件都是通過(guò)行政途徑而不是訴訟途徑解決的。實(shí)踐中法院通常據(jù)此認(rèn)為不屬法院的受案范圍而駁回原告的起訴,而如果是“決定”、“紅頭文件”等抽象行政行為造成的行政壟斷,由于《行政訴訟法》規(guī)定抽象行政行為不屬行政訴訟的受案范圍,受害人如要起訴就連訴訟法上的依據(jù)都沒(méi)有了。行政壟斷損害賠償責(zé)任雖然有我國(guó)國(guó)家賠償法和相關(guān)法律的原則規(guī)定,但由于行政壟斷損害賠償雖屬于國(guó)家賠償范圍,但又與一般的行政侵權(quán)賠償有差別,仍需要特別法加以具體化,而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)此卻未作規(guī)定,這對(duì)制止政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為和維護(hù)受害者的利益是不利的。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第30條關(guān)于行政壟斷的責(zé)任形式單一,且由于制度設(shè)計(jì)不合理仍難以落實(shí),其規(guī)定為由上級(jí)機(jī)關(guān)“責(zé)令其改正”,情節(jié)嚴(yán)重的由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員“給予行政處分”。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,上級(jí)行政機(jī)關(guān)不太可能或會(huì)有所保留地責(zé)令下級(jí)機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員改正其實(shí)施的行政壟斷行為。2.完善反壟斷法相關(guān)立法,賦予受害者政全面追究行政壟斷行為的行政責(zé)任,并堅(jiān)持組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任相統(tǒng)一,精神責(zé)任與物質(zhì)責(zé)任相統(tǒng)一。反壟斷法要追究的行政責(zé)任包括行政壟斷主體和公務(wù)員承擔(dān)的行政責(zé)任。根據(jù)行政法上行政主體的行政責(zé)任包括糾正、撤銷、變更、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀、賠償損失等形式;公務(wù)員的行政責(zé)任主要是行政處分。這些責(zé)任形式反行政壟斷法都可以采納,但由于行政壟斷本身的不同于一般行政法行為的特點(diǎn),反行政壟斷法還應(yīng)兼顧自己的特點(diǎn),特別是采取具有自己特色的發(fā)布禁令的方式、行政壟斷損害賠償?shù)姆绞?。一?發(fā)布禁令,即由行政機(jī)關(guān)或法院發(fā)布禁令的形式對(duì)行政壟斷行為的制裁,其適用范圍最為普遍,可以對(duì)所有壟斷違法行為適用,包括禁止政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力,禁止合并,禁止濫用市場(chǎng)支配地位,責(zé)令企業(yè)修改、變更或廢除某些含有不公平交易內(nèi)容的合同等。二是,行政壟斷賠償責(zé)任。按照國(guó)家賠償法的一般規(guī)定并結(jié)合行政壟斷的特殊性,行政壟斷損害賠償責(zé)任應(yīng)具備下述構(gòu)成要件:行政壟斷損害賠償?shù)那謾?quán)主體是特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān),即地方各級(jí)政府和負(fù)有經(jīng)濟(jì)管理職能的中央和各級(jí)地方政府所屬的職能部門;引起行政壟斷損害賠償?shù)那謾?quán)行為是特定的行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力而實(shí)施的具有危害性和違法性的限制和妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為;行政壟斷造成了損害結(jié)果即特定的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)施行政壟斷而給行政相對(duì)人已造成合法財(cái)產(chǎn)的損害;特定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政壟斷和該行政壟斷行為已造成的損害結(jié)果之間有必然的、客觀的內(nèi)在聯(lián)系。首先是在反壟斷法中規(guī)定對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法具體行政行為造成行政壟斷的,受害人可以直接向人民法院提起行政訴訟。其次,在行政壟斷行為中很大部分往往是根據(jù)地方法規(guī)、部門法規(guī)以及行政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”實(shí)施的,即抽象行政行為。而我國(guó)卻缺乏對(duì)此進(jìn)行規(guī)制的法律制度,其中的一個(gè)重要方面是對(duì)抽象行政行為不能提起行政訴訟,這無(wú)論從法理上還是從實(shí)踐上看都是沒(méi)有道理的。第一,抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別僅在于時(shí)間的先后和對(duì)象的多寡,沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。第二,在我國(guó)實(shí)行的人民代表大會(huì)的體制下,法院雖然不能審查人大制定的法律的合憲性,但這種體制并不能排除法院審查行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的合法性。第三,從司法實(shí)踐來(lái)看,法院無(wú)審查抽象行政行為之權(quán),很多情況下無(wú)從審查行政案件,因?yàn)樵谖覈?guó)行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)大多要援引行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為。第四,入世也要求我國(guó)將部分抽象行政行為納入司法審查的范圍。所以,很有必要在反壟斷法中賦予受害方有權(quán)對(duì)包括部分抽象行政行為在內(nèi)的行政壟斷行為提起行政訴訟的權(quán)力,同時(shí)修改《行政訴訟法》。我國(guó)民法通則中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)行為責(zé)任的規(guī)定實(shí)際上屬于行政責(zé)任,我國(guó)關(guān)于行政壟斷中的民事責(zé)任制度還是空白,而幾乎世界所有發(fā)達(dá)國(guó)家在有關(guān)的壟斷立法中都規(guī)定了追究壟斷行為民事責(zé)任,使壟斷權(quán)益受害方從受益方得到相應(yīng)補(bǔ)償?shù)拿袷轮撇弥贫取Ｎ覈?guó)行政壟斷行為受害方的補(bǔ)償方法可以借鑒美國(guó)的做法,即由行政壟斷的受害方或由行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)代替受害方向受益方提起民事訴訟,不論損害大小,由受益方給予其損害三倍的賠償。由于行政壟斷行為同樣具有行政違法行為和民事違法行為的二重性,未來(lái)的反壟斷法應(yīng)同時(shí)規(guī)定民事責(zé)任和行政責(zé)任,但是民事責(zé)任與行政責(zé)任不存在先后之分,民事責(zé)任與行政責(zé)任有著不同的立法目的,民事責(zé)任主要在于停止民事違法行為并填補(bǔ)損害,是對(duì)受害人的私法救濟(jì),行政責(zé)任旨在維護(hù)行政管理秩序和社會(huì)公共利益,直接的立足點(diǎn)不是給予受害人的救濟(jì)。所以在我國(guó)規(guī)定對(duì)行政壟斷的受害方的民事救濟(jì)措施非常有必要,而民事責(zé)任與行政政責(zé)任在適用上是并行不悖的,也是不存在先后適用的關(guān)系的。行政壟斷是與經(jīng)濟(jì)性壟斷相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念,它是指政府和政府部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。就我國(guó)電信服務(wù)行業(yè)來(lái)說(shuō),管制者(信息產(chǎn)業(yè)部)剛從“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的系統(tǒng)中分離出來(lái)的,與被管制者(中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng))有著千絲萬(wàn)縷、孰輕孰重的關(guān)系。加之目前的電信運(yùn)營(yíng)商還是清一色的國(guó)有企業(yè),政府同時(shí)兼老板和管制者,而電信業(yè)重組基本依照行政命令“劃撥”。在這個(gè)基礎(chǔ)上,規(guī)則的公平性很容易被其他利益訴求干擾,因而中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)在日常經(jīng)營(yíng)中,常常是無(wú)所顧忌。雖然我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條、第30條對(duì)行政壟斷作了規(guī)制,上述濫用行政權(quán)力限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政壟斷行為無(wú)疑屬于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7第、條30條行政壟斷規(guī)制的范圍,但實(shí)踐中卻很難據(jù)此對(duì)其制裁。我國(guó)對(duì)行政壟斷的法律規(guī)制在立法、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任及救濟(jì)途徑等方面存在重大疏漏,正是由于這些疏漏使其在實(shí)踐中沒(méi)有真正得到實(shí)施。理論和實(shí)踐都表明,對(duì)包括電信業(yè)在內(nèi)的行政壟斷進(jìn)行有效的法律規(guī)制已經(jīng)是當(dāng)務(wù)之急。一、缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)我國(guó)至今沒(méi)有一部完整統(tǒng)一的反行政壟斷法,甚至也沒(méi)有綜合性的反壟斷法?，F(xiàn)有的一些反行政壟斷規(guī)定散見(jiàn)于眾多的法律、法規(guī)和規(guī)章中,既有全國(guó)人大常委會(huì)制定的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(第7條、第30條);又有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)如國(guó)務(wù)院2001年4月21日頒布的法規(guī);還有國(guó)務(wù)院部委規(guī)章以及地方性規(guī)章。這些法律文件效力層次參差不齊且普遍效力較低,這顯然與以“反行政壟斷”為重要內(nèi)容的反壟斷法應(yīng)有地位不相稱,同時(shí)諸多立法形態(tài)的反壟斷規(guī)定由于缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)作指導(dǎo),往往導(dǎo)致法律與法規(guī)、中央與地方之間規(guī)定不一致甚至相互沖突的現(xiàn)象,這大大降低了反行政壟斷法律制度的可操作性和嚴(yán)肅性,并直接導(dǎo)致這些法律文件的執(zhí)行大打折扣。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將行政壟斷納入反壟斷法中,通過(guò)反壟斷法遏制行政壟斷行為。行政壟斷是指政府和政府部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng),是一種嚴(yán)重的損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。作為維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序基本法的反壟斷法中,如果對(duì)行政壟斷不予管制,就會(huì)大大損害其維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的作用,損害其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控力。況且,反壟斷法被公認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法的核心,而經(jīng)濟(jì)法不僅是政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)之法,也是干預(yù)政府之法,是政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)必須遵循的法律規(guī)則。因此,作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法之一的反壟斷法當(dāng)然有資格判斷行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)生活中的合法性,中國(guó)的反壟斷法應(yīng)當(dāng)規(guī)制違法的行政壟斷。我們還認(rèn)為行政性壟斷和經(jīng)濟(jì)性壟斷應(yīng)合并立法,從而建立統(tǒng)一的反壟斷法。當(dāng)然制定統(tǒng)一的反壟斷法在同時(shí)規(guī)制經(jīng)濟(jì)性壟斷和行政性壟斷時(shí)既要注意禁止這兩種壟斷對(duì)法律的共同需求,也要注意禁止行政壟斷對(duì)反壟斷立法的特殊需求:1.反壟斷法中的壟斷概念應(yīng)賦予較傳統(tǒng)的壟斷概念更多的內(nèi)涵,壟斷行為的實(shí)施主體不應(yīng)僅限于經(jīng)濟(jì)主體,還應(yīng)包括政府和政府部門。2.在堅(jiān)持適用反壟斷法傳統(tǒng)規(guī)制措施的同時(shí),必須對(duì)行政壟斷采取特殊的規(guī)制措施,如撤銷限制競(jìng)爭(zhēng)的決定,加大行政處罰的力度,以及行政賠償制度等。所以,我們建議,未來(lái)的反壟斷法可對(duì)行政壟斷設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)制。二、對(duì)有追溯力的競(jìng)爭(zhēng)行為作出行政規(guī)制一個(gè)負(fù)責(zé)所有行業(yè)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠在對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)督中起到有益的作用。然而,至少在相當(dāng)程度的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)建立起來(lái)之前,仍有理由建立和保留電信行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)制。這些理由包括:(1)在處理壟斷向競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型過(guò)程當(dāng)中的一些重要問(wèn)題時(shí),需要有特定行業(yè)的技術(shù)專長(zhǎng)(例如網(wǎng)間互聯(lián)和妨礙競(jìng)爭(zhēng)的交叉補(bǔ)貼)。(2)需要建立規(guī)則并對(duì)有利于產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境作出規(guī)定,而不是僅僅對(duì)妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為實(shí)施追溯懲罰措施或調(diào)整行業(yè)結(jié)構(gòu)。(3)需要實(shí)施政府認(rèn)為重要的與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的政策之外的其他政策(例如普遍服務(wù)政策、國(guó)家安全和控制政策)。(4)需要進(jìn)一步對(duì)運(yùn)營(yíng)商(特別是主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商)實(shí)施監(jiān)督,并對(duì)例如網(wǎng)間互聯(lián)、服務(wù)質(zhì)量和許可證條件的建立與實(shí)施作出決定。電信行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)制通常包括制定適用于將來(lái)的法規(guī)和采取具有追溯力行為兩方面的內(nèi)容。比較來(lái)說(shuō),反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常行使追溯過(guò)去行為的責(zé)任的權(quán)力,其目的在于糾正特定公司曾采取的妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為所產(chǎn)生的后果。以上表明,盡管存在一個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),但是電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然能夠起到重要作用。這就涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)的配合問(wèn)題。一種模式是監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使電信業(yè)規(guī)制權(quán)和反壟斷處理權(quán),監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)就競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題作出決定而不受反壟斷機(jī)構(gòu)的審查