我國政府社會管理創(chuàng)新的價值基礎(chǔ)

我國政府社會管理創(chuàng)新的價值基礎(chǔ)

一、背景及問題提出近年來，社會管理議題受到國人前所未有的關(guān)注。社會轉(zhuǎn)型期因利益分配格局變化及利益沖突而引發(fā)的各種社會問題，無疑是社會管理成為政策焦點(diǎn)的直接原因，而社會管理議題所涉及的一系列深層問題，諸如社會管理中的公共利益界定與利益分配調(diào)整、社會管理依靠的政治力量基礎(chǔ)、國家政治與社會發(fā)展、改革的朝向與路徑選擇等，更是引發(fā)人們對此項(xiàng)政策議題給予關(guān)懷的動因。實(shí)際上，社會管理概念甫一提出，對其內(nèi)涵的理解就已經(jīng)存在著爭議。在學(xué)理上，學(xué)者圍繞社會管理的主體、對象、過程和方式等內(nèi)容所進(jìn)行的討論，既具有共識也充滿了紛爭。共識源自于學(xué)者們對社會管理所應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的判斷以及對社會問題嚴(yán)重性的認(rèn)知，透過中國社會發(fā)展的特征描述與風(fēng)險揭示，解讀現(xiàn)階段社會管理的重要性及其迫切需要解決的主要問題，指明社會管理所承載的促進(jìn)社會公平和實(shí)現(xiàn)社會良性運(yùn)行的目標(biāo)。①而且，相當(dāng)一部分學(xué)者在反思現(xiàn)有維穩(wěn)觀念及行動模式的基礎(chǔ)上，對通過利益表達(dá)制度、捍衛(wèi)法治原則、增進(jìn)社會權(quán)利、培育公民社會、發(fā)展社會組織、擴(kuò)大公民參與、促進(jìn)社會分權(quán)等途徑來創(chuàng)新社會管理政策工具，以實(shí)現(xiàn)長治久安目標(biāo)表達(dá)了深切關(guān)懷。②與此同時，學(xué)者對社會管理涉及的一些基本問題存在疑問，甚至爭議，關(guān)乎何為“創(chuàng)新”的評判，直言之，關(guān)乎社會管理政策問題建構(gòu)乃至選擇變革方式的行動邏輯。有關(guān)爭議集中表現(xiàn)在：第一，有關(guān)主體和對象問題，即社會管理管理誰，誰來管，管理什么。其核心指向，究竟是社會管理還是管理社會？如果是前者，屬于社會自身規(guī)范、調(diào)節(jié)和管理，這應(yīng)是社會自治，代表著“社會中心主義”的立場；如果是后者，屬于自上而下國家（政府）對社會的管控，強(qiáng)調(diào)國家在社會建設(shè)和管理中的主導(dǎo)地位與強(qiáng)勢作用，顯示了“國家中心主義”的主張。盡管有學(xué)者在界定概念時在社會取向與國家取向之間努力作出調(diào)和，建立政府與社會雙主體、雙維度的社會管理認(rèn)知觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)共治的特征③，但鑒于人們對中國國家作用、其控制能力以及中國公民社會發(fā)展現(xiàn)狀的不同判斷，對于社會為先還是國家為先的分歧依然存在。第二，圍繞社會管理的各種力量的角色與功能究竟是什么？如果國家（政府）是社會管理的主導(dǎo)力量，那么，政府基于什么邏輯進(jìn)行社會管理？政府在社會管理中的行動范圍、邊界以及行動方式是什么？具體地說，社會管理體制改革倡導(dǎo)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”如何實(shí)現(xiàn)？這考量了政府在社會管理中應(yīng)是擴(kuò)大公權(quán)，還是進(jìn)一步還權(quán)和分權(quán)。第三，社會管理體制與機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該依循一條怎樣的道路，即改革的方位、突破口、重點(diǎn)、次序、節(jié)奏和速率如何安排？是立足自上而下的推動改革，抑或是優(yōu)先啟動自下而上的改革訴求，還是有機(jī)整合自上而下與自下而上的改革動力？如何平衡變革適應(yīng)與秩序穩(wěn)定之間的關(guān)系？等等。對此，學(xué)界試圖作出診斷并開具藥方，但提出的方案多種多樣，著力點(diǎn)不同，對社會管理所倚重的主體力量及其作用空間的判斷也多有不同。一方面，觀念爭論折射出不同學(xué)科知識背景的影響及其學(xué)科重點(diǎn)問題的關(guān)懷④；另一方面，對社會管理創(chuàng)新路途的探討往往在一定程度上又演化為多學(xué)科對中國國家與社會關(guān)系、公民社會存在形態(tài)、國家作用與統(tǒng)治模式、民主及其形式選擇等重大問題的頗多紛爭。⑤在實(shí)踐中，各地政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理行動風(fēng)生水起，形態(tài)多樣，提供了多維的探索經(jīng)驗(yàn)，顯示出地方具有的更為廣闊的創(chuàng)新空間（孫柏瑛，2012）。各地試驗(yàn)反映出以下幾個特征：一是，以點(diǎn)拉動，從一個或兩三個項(xiàng)目突破口啟動，提出一套方案進(jìn)行試點(diǎn)，累積個案素材，力圖形成具有本地特色的、有影響力的、能夠獲得推廣的社會管理創(chuàng)新“模式”。二是，鑒于以點(diǎn)突破的創(chuàng)新運(yùn)作模式，以及各地環(huán)境稟賦的差異、領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)知與選擇偏好、不同政府主管部門倡導(dǎo)和推動等因素的影響，各地社會管理創(chuàng)新中的項(xiàng)目選擇、聚焦重點(diǎn)、改革次序均存在不同。有的突出公共服務(wù)和民生安排；有的強(qiáng)調(diào)通過數(shù)字平臺技術(shù)加強(qiáng)防控；有的倡導(dǎo)培育與發(fā)展社會組織增進(jìn)自治能力為先；有的將政府社會管理職能擴(kuò)展放在首位；有的立意授權(quán)、分權(quán)；有的旨在集權(quán)、控權(quán)。三是，地方創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)方案選擇的工具理性取向明顯，而少有價值導(dǎo)向的提取和提升。四是，地方實(shí)踐與頂層設(shè)計缺少銜接和互動，地方經(jīng)驗(yàn)的推廣與轉(zhuǎn)換存在瓶頸，并且隨著地方主政者的更迭而變化頻繁，制度化水平低，可持續(xù)能力弱。在這樣的背景下，一個問題引人深思，即支撐政府社會管理創(chuàng)新的基本觀念及其行動邏輯應(yīng)該是什么？也就是說，社會管理應(yīng)遵循怎樣的價值基礎(chǔ)？抉擇社會管理價值的依據(jù)是什么？怎樣的做法及其經(jīng)驗(yàn)才能算得上“創(chuàng)新”？用什么理念和標(biāo)準(zhǔn)衡量管理“創(chuàng)新”水平？回應(yīng)這些問題，實(shí)際上是力圖解答當(dāng)今政府社會管理改革將走向哪里、為什么走、怎么走以及走的結(jié)果等問題，進(jìn)而關(guān)系到政府社會管理行動選擇中的問題建構(gòu)、需求排序、優(yōu)先目標(biāo)、社會動員、資源配置、激勵模式，乃至績效評價、技術(shù)手段應(yīng)用的考量，關(guān)乎管理創(chuàng)新的“道義”基礎(chǔ)。二、政府社會管理的價值張力近期，社會管理創(chuàng)新路徑選擇呈現(xiàn)出一些觀念紛爭，維權(quán)與維穩(wěn)的爭論是有關(guān)社會管理本體論的爭論，它回應(yīng)了社會管理為了誰？國家掌控與社會自治則反映了社會管理認(rèn)識論的爭論，它回應(yīng)了誰能夠更好地從事社會管理？擴(kuò)大公權(quán)與賦權(quán)于民則反映了社會管理方法論的爭論，它回應(yīng)了社會管理怎么辦？（一）維權(quán)與維穩(wěn)從某種意義上說，維權(quán)與維穩(wěn)是中國社會管理最為糾結(jié)的問題?，F(xiàn)階段自下而上公民權(quán)利意識高漲、權(quán)利表達(dá)要求強(qiáng)烈、維權(quán)行動以及社會運(yùn)動興起，與傳統(tǒng)自上而下單向行政強(qiáng)制和壓制的統(tǒng)治形式間的沖突日趨明顯。維權(quán)與維穩(wěn)沖突不僅是諸多社會問題的引爆點(diǎn)，同時也折射出現(xiàn)有管理模式轉(zhuǎn)型遭遇的困境。在一般意義上，維權(quán)與維穩(wěn)并不是對立的，之于國家長治久安而言，兩者具有一致性，即謀求并保障公民基本權(quán)利是保證社會安寧、政治穩(wěn)定的基石，也是公共權(quán)力運(yùn)行的合法性來源。但在充滿變化、關(guān)系錯綜復(fù)雜的轉(zhuǎn)型期，在選擇優(yōu)先性改革策略時，維權(quán)與維穩(wěn)之間卻有內(nèi)在的緊張，即一方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能會以降低或損害另一方目標(biāo)及其利益為代價。在本質(zhì)上，維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系反映的是社會的機(jī)會、權(quán)力、利益、福祉乃至尊嚴(yán)的分配，顯示的是國家權(quán)力的屬性。維權(quán)價值基礎(chǔ)是公民本位以及公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，凸顯社會和公民權(quán)的中心地位與優(yōu)先性安排。維權(quán)動力源自未被滿足的、自下而上的和分化的利益需求，實(shí)現(xiàn)維權(quán)需要以政治民主、開放與透明化的政府和公共參與等基本制度為條件，以組織化的公民利益表達(dá)過程為手段。維權(quán)客觀上對現(xiàn)有秩序提出了挑戰(zhàn)，它要求政府一方面回應(yīng)社會需求，尊重公民利益表達(dá)權(quán)利，以制度化方式吸納、整合利益并將其轉(zhuǎn)換為具有公共性的政策議程；另一方面它要求政府以新的形式進(jìn)行社會動員，重建國家與社會的關(guān)系，從而重鑄統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)維權(quán)目標(biāo)至少需要六個要件：一是法律明文規(guī)定受到保護(hù)的公民經(jīng)濟(jì)、社會與政治權(quán)利；二是國家政治合法性來源于人民的同意；三是政府作為“公共性”代表，執(zhí)行治理目標(biāo)；四是賦權(quán)于社會和公民，實(shí)現(xiàn)制度化的政治參與途徑；五是公民權(quán)責(zé)（Citizenship）的建立與公民組織成長及其自治能力；六是政府權(quán)力受到法治的約束，運(yùn)作過程受到監(jiān)督。維穩(wěn)的價值基礎(chǔ)是建立在對現(xiàn)有秩序本位的考量上，它將維持秩序、防范失序看做國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心條件。追求維穩(wěn)的邏輯認(rèn)為，一個良好的社會應(yīng)避免并消除沖突，政府應(yīng)盡力控制社會沖突的出現(xiàn)，因而秩序高于自由。維穩(wěn)的核心問題是界定秩序與穩(wěn)定狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)是追求可持續(xù)的、有機(jī)的社會安定團(tuán)結(jié)，還是杜絕當(dāng)下來自底層的利益表達(dá)力量、社會異己觀點(diǎn)來維持表象機(jī)械的穩(wěn)固。因而，人們對政府試圖穩(wěn)定什么以及實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的手段表達(dá)了強(qiáng)烈的關(guān)切。抑或說，是政府通過制度化的利益表達(dá)和聚合來反映矛盾、解決問題，謀求彈性的久安，還是采用封堵、壓制利益釋放或依從強(qiáng)勢權(quán)力來謀取秩序的選擇。總之，維權(quán)是指對自由權(quán)利的向往和廣泛政治參與的訴求，這挑戰(zhàn)了既有的維穩(wěn)思維邏輯，打亂了現(xiàn)有秩序結(jié)構(gòu)的形態(tài)與節(jié)奏，也造成了政府管理方式的嚴(yán)重不適應(yīng)。對此，何去何從成為關(guān)鍵選擇。不少發(fā)展中國家在走向現(xiàn)代化進(jìn)程中遭遇到同樣的兩難困境。亨廷頓等學(xué)者（1989）歷時四年的經(jīng)驗(yàn)性研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家“政治參與、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)平等和政治穩(wěn)定之間存在某些聯(lián)系”。一方面，追求社會平等權(quán)利的訴求可能導(dǎo)致“參與爆炸”與平民運(yùn)動的崛起，沖擊傳統(tǒng)統(tǒng)治秩序；另一方面，政治力量的對抗以及對社會失序的擔(dān)憂使國家傾向于選擇專制主義和技術(shù)精英主義。因而，在政治轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平常常不會自動帶來民主政治，反而會誘發(fā)專制主義。奧唐奈等人（2012）從信息擴(kuò)散的角度分析了轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險特征，“轉(zhuǎn)型所帶來的不確定性、風(fēng)險，還有信息的缺乏會變成一種創(chuàng)造更多（不確定性的）選擇、散播（被夸大的）希望、無數(shù)（最終很少被制度化的）擴(kuò)大政治領(lǐng)域的實(shí)驗(yàn)，還有層出不窮的社會參與”，這加劇了統(tǒng)治者的困惑。福山（2007）在談及轉(zhuǎn)型社會國家能力建構(gòu)時，對政府可能的行動邏輯作出了判斷，“經(jīng)濟(jì)改革需要緊縮開支，減少就業(yè)和其他形式的短期陣痛，這必然引發(fā)政治上的反對甚至對抗。因此，改革最好由壓制社會訴求的專制主義政權(quán)來推動，或者由一個多少能擺脫或緩沖政治壓力的技術(shù)官僚精英來領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)改革不可能向民主政治過渡，因?yàn)檫@會釋放過去被壓抑的，與改革目標(biāo)相抵觸的增加福利的要求”。維權(quán)與維穩(wěn)間的價值張力反映了全球化背景下轉(zhuǎn)型期國家治理模式變革面對的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，延續(xù)了社會本位還是國家本位這一國家—社會關(guān)系理論命題的爭論，凸顯了自下而上與自上而下改革路徑兼容的困惑。據(jù)此，人們十分關(guān)注當(dāng)今我國社會管理體制創(chuàng)新背后的邏輯，即是突出社會成長與自主治理，還是強(qiáng)化國家管理作用，抑或明確國家與社會發(fā)揮有效作用的領(lǐng)域，尋求政社合作與官民共治？（二）國家掌控與社會自治國家掌控從國家本位立場出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮主導(dǎo)而積極的作用。其立論是，政府對公共生活如此重要，因?yàn)檎菍?shí)現(xiàn)至善的工具：政府是公共利益的代表者，能夠聚合偏私、分化的社會利益；國家具有自主性，能夠超越各種集團(tuán)獨(dú)特的利益，調(diào)整并泛化利益需求，是“客觀、中立”的行動者；國家通過制度供給，運(yùn)用激勵、管制的公共政策工具，對社會行為進(jìn)行支持、引導(dǎo)、規(guī)范和控制等。由此，它主張在國家目標(biāo)的引導(dǎo)下，強(qiáng)化行政工具對政治與社會事務(wù)的管理，對公共資源的控制與分配，對社會利益的吸納與整合，對市場違規(guī)與社會失序的管制。國家掌控具有自上而下強(qiáng)制執(zhí)行的屬性，力主政府權(quán)力集中、倡導(dǎo)命令—服從和行動統(tǒng)一原則，政府需強(qiáng)化強(qiáng)制、提取、規(guī)范、分配和整合等功能。社會自治觀念則具有某些反國家的情結(jié)。其立論遵循了社會優(yōu)先的思想主張：國家本質(zhì)上是“惡”的，沒有社會力量的發(fā)展及其制約，政府壟斷的權(quán)力會剝奪公民自由和權(quán)利。社會是具有原發(fā)動力的機(jī)體，它存在著自發(fā)的秩序。如果沒有國家的深度介入，社會能夠在一定空間內(nèi)自主治理一些公共事務(wù)，調(diào)整社群關(guān)系，并使公民意識到自身的義務(wù)和責(zé)任。社會自治從社會本位立場出發(fā)，秉持自由權(quán)利和公民權(quán)責(zé)觀念，倡導(dǎo)發(fā)展公民組織的自治能力，主張在地方或社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)公民及其組織表達(dá)利益訴求，參與關(guān)系社區(qū)發(fā)展的決策，通過自助、互助和公益行動自主管理社區(qū)事務(wù)。自主管理具有自下而上發(fā)動的屬性，要求權(quán)力分散、信息分享和公共參與，主張政府依法治國，塑造開放、透明、負(fù)責(zé)、服務(wù)的公共組織；主張對權(quán)力形成有效的監(jiān)督制約，防止公共權(quán)力蛻變。（三）擴(kuò)大公權(quán)與賦權(quán)于民為回應(yīng)社會矛盾，解決社會問題，社會管理事務(wù)受到前所未有的重視。然而，爭議是這些事務(wù)將以怎樣的形式完成？是以擴(kuò)大公權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)，還是與社會分權(quán)，以賦權(quán)于民的形式實(shí)現(xiàn)。這涉及權(quán)力該如何分配與分享，才能在有效監(jiān)管與社會活躍、維持秩序與促進(jìn)自由之間達(dá)成平衡？前者強(qiáng)調(diào)政府作為公共利益維護(hù)者的角色實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的身份，傾向于以擴(kuò)大公共權(quán)力并力圖以提升國家治理能力為目標(biāo)；后者強(qiáng)調(diào)公權(quán)不斷擴(kuò)張對公共空間形成的干擾以及對公民權(quán)利與自由造成的侵害，認(rèn)同公民主權(quán)與積極的公民資格觀念，主張賦予公民更多的自由權(quán)利。無論如何，這些交鋒的觀點(diǎn)都指向公權(quán)力作用空間和位置問題，如公共權(quán)力應(yīng)在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用，其邊界在哪里，政府用什么方式統(tǒng)領(lǐng)社會管理，并以怎樣的方式向社會分權(quán)等。三、政府社會管理創(chuàng)新的基本價值導(dǎo)向多元價值的沖突構(gòu)成了政府社會管理變革道路選擇的場景。社會管理需堅守怎樣的價值，凝聚怎樣的共識？一個比較理想的社會管理，需要政府在社會管理的主體和對象、功能和角色、手段和方式上遵循內(nèi)在的邏輯一致，能夠在不同價值間進(jìn)行動態(tài)調(diào)整并達(dá)成有機(jī)平衡。筆者認(rèn)為，社會管理的使命是維持社會的可持續(xù)發(fā)展能力，追求國家的長治久安，因而，政府社會管理的觀念導(dǎo)向無疑應(yīng)定位于提升長期維護(hù)秩序的能力，以及為此而謀求的行動邏輯。據(jù)此看來，以維權(quán)達(dá)致維穩(wěn)是打破政府社會管理“維穩(wěn)怪圈”的核心目標(biāo)，政府勢必要改變既有的管理方式，一方面應(yīng)界定職能，“有所為，有所不為”，實(shí)現(xiàn)政府的賦權(quán)和賦能；另一方面應(yīng)促進(jìn)社會創(chuàng)新，建立政社共治的社會治理格局。然而，實(shí)現(xiàn)這一切有賴于政府立足于公平正義的價值追求和以法治精神捍衛(wèi)權(quán)利、保障正義的努力。（一）公平正義是我國政府社會管理的根本價值追求利益分配失衡是轉(zhuǎn)型期社會管理面對的嚴(yán)峻問題，集中體現(xiàn)為收入分配不公、社會流動不暢、社會結(jié)構(gòu)固化等。近年來，人們深感，通過自身努力和成就獲得相應(yīng)報償?shù)脑竿蛯?shí)現(xiàn)機(jī)會越來越困難，利益分配格局錯位，一些社會階層具有明顯的被剝奪感。利益分配不公的根源在于權(quán)力分配的不公或權(quán)力的壟斷，權(quán)力壟斷勢必導(dǎo)致機(jī)會和資源分配不公，這讓一部分人憑借權(quán)力優(yōu)勢獲得各種社會優(yōu)益，而讓另一部分人從根本上喪失保護(hù)自身權(quán)利乃至人格尊嚴(yán)的機(jī)會和能力。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的立意就是以改變社會利益分配結(jié)構(gòu)失衡狀況為己任，以確立公平正義準(zhǔn)則、構(gòu)建公平正義社會為根本目標(biāo)，這為校正經(jīng)濟(jì)、政治和社會改革方向提供了依據(jù)。一個公正社會應(yīng)有的基本特征是：第一，公民享有平等的、能被保障的基本權(quán)利。它保證公民獲得作為人的存在和自由發(fā)展的基本條件，其人格尊嚴(yán)不被蔑視和踐踏。這意味著，當(dāng)一個人因生存、限制等困境其基本尊嚴(yán)受到損害時，國家應(yīng)對其予以保護(hù)，給予更多資源助其改善現(xiàn)有境況。第二，機(jī)會均等和法律面前人人平等的地位。社會的每一個成員應(yīng)有平等的機(jī)會獲得生存和發(fā)展，換句話說，對每一個成員而言，在一定能力和稟賦條件下，其擁有資源的機(jī)會應(yīng)是均等的。正是基于上述兩點(diǎn)，大儒羅爾斯（1988）將公正內(nèi)涵指向兩大基本原則：“第一個原則要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)；第二個原則則認(rèn)為如果社會和經(jīng)濟(jì)不平等（例如財富和權(quán)力的不平等），只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的。”因而，“正義意味著對社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)做如下安排：允許那種能給最少受惠者補(bǔ)償利益的不平等分配（稱之為差別原則）；在機(jī)會公平平等的條件下，堅持各種職務(wù)和位置平等地向所有人開放（稱之為機(jī)會公平原則）”。第三，以努力、成就和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的分配制度。社會每一個成員對社會投入和產(chǎn)出成就是評價該成員貢獻(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)，社會分配需要考量成員的實(shí)際貢獻(xiàn)水平（吳忠民，2012；杜凡，2012）。顯然，評判一個公正社會的標(biāo)準(zhǔn)包含多個層次，從最基準(zhǔn)的維護(hù)基本尊嚴(yán)權(quán)利到以能力、功績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)的分配規(guī)則（謝明，2012）。公正是政府社會管理必須捍衛(wèi)的精神。如果說市場以效率原則為本位，那么，政府則以推進(jìn)公正為本位，這源自于正義的本質(zhì)要求和政府的應(yīng)然角色。從正義的角度看，公正本質(zhì)上是人類在資源稀缺條件下確立分配排序規(guī)則，是一個公共利益選擇問題。公正力圖匡明公共資源分配（包括權(quán)力、權(quán)利、機(jī)會、話語、資產(chǎn)、福利）的依據(jù)，向全體社會成員昭示社會行為激勵的導(dǎo)向，同時它力圖建立人類行動所依的倫理精神，以公正準(zhǔn)則評判善惡、守望良知、捍衛(wèi)底線。因而，公正乃是維系社會秩序之本。從政府角色看，作為公共價值的權(quán)威分配者，政府正當(dāng)性源自于在調(diào)整復(fù)雜利益關(guān)系和化解利益沖突中行使的公正原則，其使命是通過建構(gòu)合理的制度激發(fā)正義行為，抑制暴惡，維護(hù)良知。公正原則拷問政府界定的公共利益的屬性，關(guān)懷政府在多元利益紛爭中分配排序的標(biāo)準(zhǔn)，同時考驗(yàn)政府履行“公共性”的制度基礎(chǔ)與能力。它要求政府實(shí)現(xiàn)以下職能：一是，超越自利性誘導(dǎo)和被既得利益集團(tuán)綁架。政府既不能被某些既得利益俘獲，屈從于強(qiáng)勢利益集團(tuán)的壓力，也不能受自我利益的驅(qū)動，僅僅滿足政府自利性的需求。二是，建立促進(jìn)機(jī)會平等和包容發(fā)展的制度平臺。政府應(yīng)致力于矯正機(jī)會分配不公現(xiàn)象，完善利益表達(dá)和轉(zhuǎn)換制度，增強(qiáng)政治體制的開放性與容納能力，以機(jī)會平等和程序正義促進(jìn)社會的融合。三是，服務(wù)于民眾基本而普惠的經(jīng)濟(jì)、政治與社會權(quán)利。政府應(yīng)透過公共服務(wù)，合理配置公共資源，解決基本民生問題，調(diào)整利益關(guān)系。四是，彌補(bǔ)“市場失靈”，監(jiān)管市場非法侵權(quán)行為。政府應(yīng)彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)所造成的固有缺陷，保障市場競爭的基本秩序，防范市場行為對公民基本權(quán)利的侵犯?？傊瑢?shí)現(xiàn)公正原則，仰仗政府自身一系列基本制度的確立，以及明確政府行動的必要規(guī)則。（二）法治精神是追求公正的政府社會管理的保障與手段轉(zhuǎn)型期的中國社會，從個人行為方式到組織發(fā)展模式再到國家治理結(jié)構(gòu)都處于過渡與調(diào)適狀態(tài)，事物的交換輪替和規(guī)則的改弦在一定程度上導(dǎo)致觀念混亂和行為無序，因而迫切需要制度化的規(guī)則體系和內(nèi)在的倫理精神來重建秩序、維系正義的規(guī)范。這其中的底線制度就是法治。法治所張揚(yáng)的基本精神至少在三個方面為政府施行良善社會管理，促進(jìn)社會公正提供基礎(chǔ)。第一，法治是政府采取社會管理措施的立足點(diǎn)和限制條件。社會管理是對人的服務(wù)與管理，本質(zhì)上是政府運(yùn)用公共權(quán)力對涉及的人和事務(wù)進(jìn)行處置，予以強(qiáng)制的過程。在此，法治制度為政府采取行動提供了底線保障。一方面，法治明確規(guī)定了政府公權(quán)力與其義務(wù)之間的關(guān)系，設(shè)定了政府行為邊界和行動守則；另一方面，法治規(guī)定了政府管理行動的必要程序，制定了政府依法行政的路徑。據(jù)此，法治具有監(jiān)督公共權(quán)力行使，防范權(quán)力恣意妄為的意義。在法治框架下，政府遵照法律規(guī)定的條款和程序來執(zhí)行管理，依法保護(hù)合法利益，懲治犯罪，抑惡揚(yáng)善，其社會管理才能建立權(quán)威合法性。違背憲法和法律對人、對物實(shí)施強(qiáng)制的管理行為，勢必加劇官民之間的矛盾沖突，造成更大的社會敵對。第二，法治是保障公民基本權(quán)利和維系社會正義的工具。捍衛(wèi)公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會公平正義是法治制度的靈魂，而法治制度又是保護(hù)權(quán)利和公平正義實(shí)現(xiàn)的載體。政府社會管理所追求的公正目標(biāo)，歸根到底是謀求公民權(quán)利保障，調(diào)整多元的利益關(guān)系，以此實(shí)現(xiàn)國家的長治久安。法治不僅建構(gòu)了公民權(quán)保護(hù)、機(jī)會均等促進(jìn)、分配公正裁決的規(guī)則框架，而且也為政府協(xié)調(diào)利益關(guān)系、裁定沖突博弈提供行動指南。第三，法治發(fā)揮著規(guī)范公民行為以及調(diào)整社會管理主體間關(guān)系的作用。在社會管理中，公民具有三重身份，構(gòu)成為公民資格的要件：一是國家憲法和法律規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會、政治權(quán)利的享有者，是公共服務(wù)的受眾；二是國家法律及秩序的遵從者，具有法定的公民義務(wù)；三是社會管理的參與者，是管理共同體的有機(jī)組成部分。作為治理共同體的主體，公民需要擁有法定地位和受到法律保護(hù)的參與自由權(quán)利，獲得法律認(rèn)同的公民權(quán)；作為政府社會管理的合作伙伴，公民需要法治保證政府權(quán)力與社會權(quán)利間的平衡，形成平等互動的關(guān)系；作為公民，需要在獲得法定權(quán)利的同時恪守遵紀(jì)守法的義務(wù)，在權(quán)利與義務(wù)間保持平衡。（三）有限政府觀念是政府社會管理職能界定的邏輯起點(diǎn)對當(dāng)下的政府社會管理，政府該管什么、誰來管以及怎么管是三個大是大非的問題，直接關(guān)系到社會管理創(chuàng)新的本質(zhì)和政社關(guān)系重塑的方向。一方面，關(guān)于社會管理等于社會自治加政府后退的觀點(diǎn)有失偏頗，因?yàn)?，它沒有正視政府在風(fēng)險監(jiān)管、維持秩序、提高普惠福利、推進(jìn)公平正義等方面所發(fā)揮的積極作用；但與此同時，我們也不認(rèn)同將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理看做政府對社會事務(wù)管理大包大攬的理由，即社會管理不意味著政府據(jù)此為口實(shí)迅速放大公權(quán)力，甚至利用一些新技術(shù)工具不斷強(qiáng)化對社會的控制。我們更反對以創(chuàng)新社會管理與服務(wù)之名，政府再度壟斷權(quán)力、擴(kuò)張自我。因?yàn)?，社會管理追尋的目?biāo)終究是造就保障人的基本權(quán)利、促進(jìn)人的自由發(fā)展的社會，讓社會逐步走向自主治理。因而，有限政府觀念不僅是重塑政府與市場關(guān)系的價值導(dǎo)向，而且也是現(xiàn)階段社會管理創(chuàng)新中再造國家與社會關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。在法治框架下，以有限政府觀點(diǎn)看待社會管理創(chuàng)新，需要重新審視一些復(fù)雜的問題，處理好管理中的一些重要關(guān)系，確立政府“有所為，有所不為”、社會相對獨(dú)立運(yùn)行、雙方良好互動合作的觀念。筆者認(rèn)為，界定政府社會管理的職能范圍，最重要的是梳理社會服務(wù)與管理的關(guān)系。社會管理倡導(dǎo)以服務(wù)帶動管理，主張政府回應(yīng)民眾的多樣化需求，推進(jìn)民生服務(wù)，致力于提升公共服務(wù)總體水平，逐步形成基本保障覆蓋的服務(wù)體系，提高民眾的福利乃至幸福指數(shù)，這無疑是政府管理追求的目標(biāo)，是政府活動的本質(zhì)。但同時，我們必須看到，在微觀層面上，不能簡單地將服務(wù)和管理混同起來，更不能為了淡化、去除人們對政府的“控制”印象，回避管理概念，甚至在陳述上以服務(wù)覆蓋管理。管理是政府基于維護(hù)普遍利益和正當(dāng)權(quán)益依法采取的保護(hù)性或救濟(jì)性手段，是社會秩序必需的基本保障，應(yīng)有明確的管控指向。在社會治理中，管理手段不可或缺，關(guān)鍵是政府管理所堅持的公共性立場。同時，我們也不能將管理與服務(wù)絕對對立起來，這兩者存在著辯證關(guān)系，有時對一些人和事的管制就是對另外一些更大群體的保護(hù)。例如，對市場壟斷、劣質(zhì)生產(chǎn)等違法行為強(qiáng)有力的管制，就是對消費(fèi)者最有利的服務(wù)；對資方勞動保護(hù)措施的監(jiān)管就是對處于弱勢一方的勞工的服務(wù)。戴維·羅森布魯姆等人（2002）就曾指出，“盡管我們通常認(rèn)為公共行政是在為公眾提供公共服務(wù)，但公共行政管理者同樣也對公眾實(shí)施管制……政府對某人所提供的服務(wù)可能變?yōu)閷ζ渌说墓苤?，不難發(fā)現(xiàn)在政府的許多規(guī)劃中，服務(wù)和管制皆互為一體”?；谶@一點(diǎn)，政府需要在服務(wù)與管理之間取得平衡，在不同的公共事務(wù)領(lǐng)域和不同的治理層次上，明確政府承擔(dān)的責(zé)任分布和權(quán)能配置，強(qiáng)化或提升一些權(quán)責(zé)，同時弱化或衰減一些職能。例如，隨著對民間社會組織登記制度的改革，政府更多地向社會分權(quán)，將社會組織入門門檻降低了，登記規(guī)制簡化了，與此同時，政府對社會組織運(yùn)作過程的監(jiān)管職能卻會同步加強(qiáng)。總之，在筆者看來，社會管理的目標(biāo)與使命要求政府承擔(dān)更為重要的角色。第一，公平正義的守護(hù)者。從公共利益出發(fā)，締造和發(fā)展保護(hù)機(jī)會、規(guī)則、程序平等的制度，守衛(wèi)通過努力和貢獻(xiàn)獲得應(yīng)有報償?shù)沫h(huán)境。第二，憲法秩序的捍衛(wèi)者。政府應(yīng)遵照憲法和法律的意志，建立法治的制度，維護(hù)憲法的權(quán)利，規(guī)范政府按照法治的要求行事。第三，基本公共服務(wù)的提供者。政府要回應(yīng)民生訴求，維護(hù)公民的社會權(quán)利，提供公民普惠的基本公共服務(wù)，確保公民生存和發(fā)展的基本尊嚴(yán)。第四，利益關(guān)系的斡旋協(xié)調(diào)者。政府應(yīng)遏制損害公眾權(quán)益的不正當(dāng)利益，通過利益分配制度以及居間調(diào)停人身份，化解社會矛盾，解決社會沖突。第五，社會自治的培育者。政府要發(fā)展公共空間，推動公民社會建設(shè)，培育社會組織，促進(jìn)公民參與。第六，危機(jī)防范和秩序監(jiān)管者。政府要維護(hù)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的社會秩序，防范或降低來自于市場和社會的風(fēng)險概率，快速回應(yīng)突發(fā)性事件。第七，改革創(chuàng)新的推動者。推進(jìn)政府自身的制度、行為方式變革，發(fā)展積極回應(yīng)社會訴求的能力，保證國家長治久安。（四）以維權(quán)謀求維穩(wěn)是政府社會管理實(shí)現(xiàn)長治久安的途徑在當(dāng)今利益訴求上升，利益博弈加劇的時代，政府所追求的以社會絕對安定為管治目標(biāo)的“剛性維穩(wěn)”觀念及其所采用的壓制沖突的管控方式已難以為繼，因?yàn)檫@種方式本身就存在著一些難以克服的內(nèi)在矛盾。一方面，基于怕出問題和上級問責(zé)的考慮，遭遇沖突事件時下級政府優(yōu)先選擇封鎖信息，進(jìn)行彈壓，但在維權(quán)意識走強(qiáng)和網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的背景下，強(qiáng)力壓制往往不能奏效，形成反彈，招致影響范圍更大的事件，危害到黨和政府的合法性基礎(chǔ)。另一方面，為了防止沖突升級和問題惡化，最終威脅官員的仕途，下級政府走向另一個極端，即通過承諾、拉攏方式“安撫”民眾，以期平息矛盾，這又損害了政府行動的底線原則，降低了政府的權(quán)威性。這是一個讓政府左右為難的境地。因而，“剛性維穩(wěn)”不僅無助于問題解決和矛盾化解，而且阻滯了正當(dāng)合法利益的表達(dá)，堵塞了社會問題顯示的通道，延遲了問題的解決，加劇了利益訴求者對政府的不滿和抗?fàn)帲瑥亩赡墚a(chǎn)生更大、更深層的政治與信任危機(jī)。維持“剛性維穩(wěn)”，政府需投入大量的人力、物力和財力，這不僅考驗(yàn)政府維系絕對穩(wěn)定的可持續(xù)能力，而且也消耗了政府本應(yīng)放在基