基于新形勢下的公共政策績效審計研究

基于新形勢下的公共政策績效審計研究

公共政策評估尤其是政策績效評估工作目前并沒有得到應有的重視。如我國尚沒有設立相對獨立的政策評估機構，或明確規(guī)定哪些部門承擔政策評估的職能，而在一定程度上承擔一些政策評估工作的組織，比如我國各級政府及有關部門內設的政策研究部門，從功能設置上說更多是有關決策部門的附屬機構或參謀機構，存在政策研究、制定、評估等角色合一的問題，不利于對政策進行全面、深入、獨立的評估和考量。在我國目前的行政管理體制中，國家審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，從審計機關職能、審計工作定位、審計工作程序方法、審計人員技能等角度，審計機關基本具備開展公共政策績效評估的條件，能以相對獨立的身份和地位、通過開展相關審計工作，對公共政策的績效進行評價、分析和評估。與此同時，從審計事業(yè)的發(fā)展規(guī)律看，審計工作需要在法律法規(guī)框架下，不斷推動自身發(fā)展，積極調整戰(zhàn)略定位，積極拓寬審計領域和深化審計成果，進一步發(fā)揮審計職能作用。目前，積極而廣泛地開展公共政策績效審計不僅具有理論發(fā)展的必然性，現(xiàn)實的緊迫性，也具備了比較強的實踐可行性。開展公共政策績效審計的必然性開展公共政策績效審計首先是審計理論發(fā)展的必然要求。最高審計機關國際組織（INTOSAI）將績效審計的對象定義為“政策”、“項目”、“組織”和“管理”。政策居于項目、組織、活動之上，事實上，在政策績效審計之中，可能同時包含了對后三者的審計，因此，它既具有后三者的特點，又具有更大的綜合性和復雜性。公共政策績效審計通過對公共政策的效益、效率和價值進行綜合判斷和評價，不僅有助于為政策延續(xù)、改進和終止提供重要依據，而且還決定著政府部門的工作質量和價值導向，最終影響著公共資源的優(yōu)化配置方向和公共部門的良好社會形象，屬于政府審計的最高層次。近年來，我國經濟的持續(xù)快速發(fā)展對審計工作提出了新的更高的要求，強調審計要發(fā)揮預防性和建設性作用，并注重從制度和機制上提出解決問題的對策和建議。劉家義審計長的“免疫系統(tǒng)”理論正是適應這一形勢而提出的。作為一種基于我國審計實踐基礎上的理論創(chuàng)新，它要求國家審計必須服務于國家經濟社會的安全運行需要，服務于國家的宏觀調控；同時，它把提出建設性意見、完善制度、健全體制機制作為審計工作的重要任務（崔孟修，2008）。而國家審計要真正發(fā)揮其對國家經濟運行的“免疫”作用，就必須首先從政策層面加以關注和考察，促進政策制定過程的科學化和規(guī)范化（劉寰，2009）。開展公共政策績效審計也是公共管理理論發(fā)展的必然要求。自從上世紀80年代中期以來，發(fā)達國家的公共部門管理發(fā)生了顯著的轉變，曾經在上世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級官僚體制形式逐步轉變?yōu)橐环N靈活的、以市場為基礎的（新）公共管理形式。這種轉變并不是一種改革事務或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化（陳振明，2000）。這種轉變體現(xiàn)了“新公共管理”理論的深刻影響。隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉變，傳統(tǒng)的公共行政學理論及實踐模式近年來越來越不適應與西方工業(yè)社會的政府管理要求，其基本理論、假定、原則或信條，無論在理論上還是實踐上都受到人們的普遍懷疑，遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)。新公共管理理論強調通過體制的創(chuàng)新改變政府職能，通過競爭機制的引入改善政府績效，通過增強政府公務員的“管理”和“服務”意識，重塑政府與社會的關系，同時注意研究借鑒當代工商管理領域發(fā)展起來的管理經驗、原則、方法和技術。在新的理論范式下，公共管理很大程度上以“3E”（經濟、效率和效益）為追求目標，而這一點正契合了績效審計的主要目標。當前，我國面臨著與西方國家相同的國際背景，而且正處在由計劃向市場的轉軌時期，市場經濟的發(fā)展要求建立起一套與之相適應的政府宏觀調控機制，要求政府轉變職能，處理好政府與市場、企業(yè)與社會的關系，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府。新的公共管理理論對于我國政府職能及運行的轉變同樣具有重要的借鑒意義。公共政策績效審計既是新的公共管理模式下的必然要求，反過來也有助于促進政府運行方式的轉變。作為政府決策的產物，政策以有效解決社會公共問題為訴求和行為對象，本質上是關于社會資源的權威分配形式。在倡導治理和公民參與的今天，首先是政策的制定越來越受到社會各界的重視與關注。同時作為一種比較廣泛的行為規(guī)范，公共政策的實施通常具有比較明顯的經濟后果，影響著相關群體的行為。公共政策績效審計，在關注對某項政策的正面實施效應的同時，也關注所謂“政府失靈”的問題，即由于政府的介入而導致的價格尋租以及市場公正性的破壞（王瑞祥，2003）。相對于其他于績效審計方式，公共政策績效審計在改進政府管理模式上具有更為直接而顯著的影響。開展公共政策績效審計更是實踐科學發(fā)展觀的內在要求?？茖W發(fā)展觀在強調績效標準、效率標準、效能標準、效益標準等事實標準的同時，更強調了社會公正、以人為本、社會可持續(xù)發(fā)展等最基本的價值標準，它不僅適合我國的國家性質和基本國情，更順應了公共政策的發(fā)展趨勢，可以成為我國公共政策審計與評估的首要標準（郭漸強，2006）。開展公共政策績效審計的緊迫性開展公共政策績效審計首先是由我國當前特殊的經濟體制、社會發(fā)展階段的緊迫要求所決定的。就經濟體制來看，我國依然處在向一個完善的社會主義市場經濟體制轉型的過渡期，政府肩負著推動改革、調節(jié)經濟運行的職能，國家有關改革和宏觀經濟調控的措施是否得當、是否得到有效執(zhí)行，關系到經濟社會發(fā)展的大局。另外，從社會發(fā)展的階段性特征看，改革開放三十年來我國經濟一直保持著高速增長，但與此同時，資源被大量消耗，環(huán)境遭受較大破壞，貧富差距仍然較大，經濟社會是否能夠在未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，很大程度上依賴于公共政策能否及時有效地彌補市場手段的“失靈”。然而，在公共事務逐漸增加，可支配資源十分有限的今天，如何妥善地分配資源，提高資源的利用率成為重要的問題，并且隨著政府職能的不斷擴大，公共政策問題已經影響到整個社會的利益（李瑛等，2006）。過去人們認為的政策一旦由法律通過，投入了人力、物力、財力進行實施，那么政策效果就是可以預期的，也是可以感覺到的，但事實并非如此。公共政策績效審計的目的就在于了解公共政策的各種效果，并推動資源與利益的再分配。目前，這種審計通常以既定的政策目標為前提，只關注政策的執(zhí)行情況和目標的實現(xiàn)程度，并不質疑政策目標本身，但隨著審計職能的延伸，政策目標本身也很可能成為審計關注的對象。另外，審計還可以在公共政策的制定與出臺之前，通過相關的審計調查，為后續(xù)的宏觀經濟調控政策提供準確的決策依據。隨著中國政府行政體制改革的不斷深入，開展公共政策績效審計的緊迫性也在不斷增加。推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，加快以行政管理體制改革為重點的政治體制改革步伐，是我們國家近一段時期的一項重要任務。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中指出，要推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。這些都為審計機關開展績效審計提供了機遇，同時也提出了需求。審計機關要在推動民主化進程和深化政治體制改革方面發(fā)揮積極的作用，必須關注政府績效，尤其是公共政策的績效，關注政府在實現(xiàn)目標過程中面臨的風險，揭露和反映政府政策制定及執(zhí)行過程中存在的問題，提出改進建議。事實上，目前我國公共政策的評價體系完全沒有建立起來。無論是在理論研究，還是在經驗研究中，這一領域的進展遠遠落后于現(xiàn)實經濟的發(fā)展。例如，隨著國有企業(yè)改制和勞動力市場的發(fā)展，下崗工人（失業(yè)）的數(shù)目非常龐大，政府為此出臺了一系列的措施幫助下崗工人再就業(yè)，既包括技術培訓、就業(yè)幫助等項目，也包括稅收減免、提供補貼等優(yōu)惠措施。那么這些政策是不是真正有效，多大程度上有效？準確回答這些問題，對于中國政府的決策是迫切需要的。一方面，公共政策的背后是資金支持，政府收入來自于納稅人的貢獻，政府有責任把這些資金配置到最有效的項目上去，這需要提供數(shù)量上的評估，另一方面作為發(fā)展中國家，許多地方需要政府資金支持，政府需要把有限的資金配置到最能促進經濟發(fā)展的項目上去，這也必須建立在可信的評估之上。因此，公共政策的績效審計在中國是一個非常迫切而發(fā)展又相對滯后的領域。（余向榮，2006）國際環(huán)境的改變也加劇了我國公共政策績效審計的迫切性。隨著經濟全球化的演進，世界經濟發(fā)展周期及其風險對我國的影響日益增大，各種國際勢力以無孔不入的方式侵襲我國經濟的各個領域，經濟發(fā)展面臨如何保障安全的問題（張炳功，2009）。公共政策績效審計通過對政策的密切監(jiān)控，可以及時對公共政策的效果進行評估，適時調整相關的政策，并減少不適當?shù)墓舱邔洕\行的干擾。開展公共政策績效審計的可行性近年來，各國無論是在理論上還是實踐中都對公共政策績效審計進行了積極探索，從而為更廣泛地開展政策績效審計提供了可行性。實際上，國家審計機關作為政策評估的主體在國外已有先例，如法國審計法院就被賦予公共政策評估的職能，法國國家審計法院可與大區(qū)審計法庭聯(lián)合對地方公共政策進行評估，專門設立大區(qū)評估委員會，由公務員、民選議員和評估專家組成。評估專家要在評估后擬出評估報告，送大區(qū)評估委員會對其審核，然后提交中央政府批準后公布（奚長興，2005）。韓國是較早就開始進行公共政策績效評估，并將其納入政府績效評估的國家。2001年韓國通過了《政策評估框架法案》，對政策評估原則、評估主體、評估類型、評估程序、評估結果的使用和公開等內容，都做出了明確、詳細的規(guī)定。這項法案的出臺對韓國政府公共政策績效評估的廣泛、深入開展，起到了極大的推動作用。2003年9月美國政府正式頒布了《政策規(guī)定績效分析》文件，對實施公共政策績效評估作了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。20世紀80年代以來，我國審計工作者，從績效審計、宏觀經濟管理、經濟責任審計、專項審計調查、政策運行等角度對政策審計進行了具有中國特色的探索，取得了豐碩的研究成果。如2005年，審計署特派辦對開發(fā)區(qū)財稅優(yōu)惠政策進行的專項審計調查，以評估開發(fā)區(qū)財政稅收政策為主線的調查報告得到了國務院領導的高度重視，得到了商務部、財政部、國土資源部和國家稅務總局等相關部門的積極回應，取得了良好的調查效果。另外，天津市審計局課題組（2006）在《關于開展專項審計調查的分析與思考》一文中，將專項審計調查分為以單位為載體、以項目為載體、以資金為載體和以政策為載體等四種類型。以政策為載體的專項審計調查就是對政策執(zhí)行情況或健全程度開展的調查。實證研究顯示，2001至2004年以政策為載體的審計調查項目數(shù)占全部專項審計調查項目數(shù)的17，2%?？傮w來看，雖然我國在公共政策績效審計方面目前開展得還不多，但也有了一些成功的實踐，特別是針對體制、機制、制度和政策等提出的審計建議，效果比較明顯。由于所處的外部環(huán)境的變化以及自身戰(zhàn)略定位向“免疫系統(tǒng)”的轉變，可以預見，未來政府審計實踐