淺議自然資源資產績效審計指標框架

淺議自然資源資產績效審計指標框架淺議自然資源資產績效審計指標框架

自然資源審計工程的實施有利于國家自然資源專項資金使用管理的平安和完整，同時也有利于催促各部門實施自然資源相關的法律法規(guī)。但是自然資源審計僅僅停留在財務收支審計上，不利于實現(xiàn)自然資源審計的目的，自然資源績效審計迫在眉睫。

一、自然資源資產績效審計的概念

〔一〕自然資源資產績效審計的概念

按照?辭?！分械亩x，自然資源一般指“天然存在并有利用價值的自然物，如土地、礦藏、氣候、水利、生物、海洋等資源，是生產的原料來源和布局場所〞。自然資源具有兩重性，既是人類生存和開展的根底，又是環(huán)境要素。自然資源具有下列三個特征：有限性，即資源的數(shù)量；區(qū)域性，即指資源分布的不平衡；整體性，每個地區(qū)的自然資源要素彼此有生態(tài)上的聯(lián)系，形成一個整體。自然資源的定義、特征決定了自然資源績效審計不僅僅具有績效審計的一般性，更具有其本身的特殊性。所以自然資源績效審計是政府審計機關為了實現(xiàn)可持續(xù)開展，根據(jù)法律法規(guī)和人們認知的共同規(guī)范，對政府和企事業(yè)單位有關自然資源的配置、管理、利用等活動的經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性進行監(jiān)督、評價和鑒證工作，促進國家良性治理和可持續(xù)開展。

二、自然資源績效審計的目標

自然資源績效審計的目標可以分為：最終目標、根本目標和具體目標。自然資源績效審計的最終目標是發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)〞功能，實現(xiàn)國家良性治理目標。自然資源績效審計的根本目標是促進自然資源的配置、管理和利用的經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性。根本目標規(guī)定了審計的目標和方向，寓于具體目標之中；具體目標那么說明審計的具體職責和任務，是審計目標的具體實現(xiàn)，自然資源績效審計的具體目標要根據(jù)不同的審計資源的類型來確定。

三、自然資源績效審計的內容

自然資源績效審計的對象是自然資源的一系列的管理活動，其管理活動主要包括有關自然資源的資金的收支、管理和利用，自然資源開發(fā)、愛護、利用的，自然資源政策的執(zhí)行情況等。因此自然資源績效審計的內容應當包括自然資源的配置、管理和利用的一系列活動，具體分為自然資源政策執(zhí)行績效審計、自然資源資金使用績效審計、自然資源開發(fā)績效審計、自然資源利用績效審計、自然資源愛護績效審計。其中政策執(zhí)行貫通于自然資源資金使用、開發(fā)、利用、愛護的全過程。

四、自然資源績效審計評價指標框架

目前已有許多學者從單項資源出發(fā)來構建資源審計，但是還沒有一個統(tǒng)一的自然資源績效審計評價指標框架。如，徐泓和曲婧在?自然資源績效審計的目標、內容和評價指標體系初探》中認為應該從政策、資金、自然資源的開發(fā)愛護、利用和收益這五個方面來構建指標體系。這些研究為我們在自然資源績效審計評價指標體系的構建提供了思路。自然資源績效審計指標框架建立的一個難點就是自然資源種類繁多，特點不一，高度概括自然資源的共性實屬不易，其次自然資源的特點不同導致其管理的部門設置不同，自然資源績效審計最終落腳點在責任。

〔一〕自然資源績效審計指標框架構建辦法

績效審計評價指標體系的構建辦法主要有：根據(jù)審計的程序或者內容構建、借助平衡計分卡及其應用原理構建、圍繞“三E〞、“五E〞構建等。自然資源績效審計指標框架的構建應該根據(jù)審計的內容來建立。首先，按內容構建合乎自然資源多樣性特征。自然資源種類繁多，包括土地資源、礦產資源、水資源、森林資源、空氣資源等，每種資源的特征都不一樣，導致資源的具體開發(fā)、利用、愛護情況也不一樣；其次，按內容構建合乎資源的管理要求。

〔二〕自然資源績效審計指標體系構建原那么

自然資源績效審計評價指標體系構建原那么分為整體性原那么和單個指標選取原那么。整體性原那么包括系統(tǒng)性原那么和層次性原那么。系統(tǒng)性是指要將資源和環(huán)境看成人與自然這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，指標的構建要反饋自然資源對系統(tǒng)內各因素的影響，各指標的設計要體現(xiàn)關聯(lián)性和整體性；層次性是指要在系統(tǒng)的指標的根底上根據(jù)各指標之間因果聯(lián)系，從多維度來反饋自然資源績效審計的目的。單個指標的選取應該考慮自然資源有限性、區(qū)域性和整體性的特征，采用科學性、區(qū)域性和可操作性原那么?？茖W性是指指標的建立應當遵循自然資源的特征和開展規(guī)律，堅持科學開展的態(tài)度選取指標，把握科學開展規(guī)律，使評價的指標能夠科學的反映自然資源的開發(fā)、利用、愛護的經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性；區(qū)域性是指具體指標應該體現(xiàn)區(qū)域間自然資源的差別，反饋區(qū)域間的特色，發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，到達資源節(jié)約集約利用，和可持續(xù)開展；可操作性是指指標的設計應該遵循理論與實踐相結合的原那么，指標的選取要考慮數(shù)據(jù)的可獲取性，指標的代表性，防止指標指標體系的臃腫。

〔三〕自然資源績效審計指標框架的構建

自然資源績效審計指標框架是根據(jù)自然資源審計的內容，按照系統(tǒng)性、層次性、科學性、區(qū)域性和可操作性的原那么，評價自然資源開發(fā)、利用、愛護的經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性而構建的。自然資源績效審計評價指標框架如圖1所示：

圖1自然資源績效審計指標框架

圖2自然資源績效審計屬性層與一級指標之間的關系

從圖1中可以看出，該評價指標框架包括兩個指標層、一個屬性層和一個規(guī)范層。屬性層即為自然資源績效審計所圍繞的內容，即經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性。一級指標是自然資源績效審計的重點內容，二級指標中的政策執(zhí)行情況和

資金使用情況始終貫通于自然資源的開發(fā)、利用和愛護的全過程，因此將這兩項作為審計重點內容的子塊。二級指標中應當還包括還應當包括與資源開發(fā)、利用、愛護的經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性有關的其它指標，具體指標的設計應該根據(jù)具體資源的開發(fā)、利用、愛護的內容來定。自然資源評價規(guī)范分為定性規(guī)范和定量規(guī)范。定性規(guī)范主要包括國家制定的方針政策、法律法規(guī)和地方性法規(guī)，定量規(guī)范包括預先確定好的規(guī)范或預算規(guī)范、歷史規(guī)范和外部規(guī)范。從圖2中可以看出，經濟性、效率性、效果性和可持續(xù)性始終貫通于自然資源開發(fā)、利用、愛護審計的全過程，且自然資源的開發(fā)、利用、愛護之間是相互關聯(lián)的，三者構成自然資源管理的統(tǒng)一體。

〔四〕以土地資源為例構建自然資源績效審計指標

對土地資源進行績效審計有利于落實耕地愛護和節(jié)約資源的根本國策。對土地資源進行績效審計的第一步是必須了解所審計土地范圍的根本情況，示例各土地類型的面積。在此根底上再進行土地開發(fā)、利用、愛護的績效審計。

從廣義上來說土地開發(fā)是指采用一定的經濟技術伎倆，擴大土地有效利用范圍的活動，土地開發(fā)是實現(xiàn)補充耕地、增加建設用地，實現(xiàn)占補平衡的一種有效途徑。土地開發(fā)形式主要包括對尚未利用土地的開墾和利用〔狹義上的土地開發(fā)〕、對已利用土地的整治〔土地整理〕和對已利用土地的復墾〔土地復墾〕三種。土地開發(fā)活動一般由基層政府組織作為建設工程實施，評價指標的設定可分為四個子項：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、工程完成情況、開發(fā)功效情況。

土地利用是人類為經濟和社會目的，通過各種使用活動對土地長期性或周期性的經營，土地利用分為農用地、建設用地和未利用地。評價指標的設定可分為四個個子項：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、農用地利用情況、建設用地利用情況。土地愛護是指對已批準的土地利用總體規(guī)劃所確定各類土地資源用途、范圍〔面積〕、布局，依據(jù)國家有關規(guī)定、法律、法規(guī)、方法、規(guī)章實行行政的、經濟的、法律的管理與愛護，確保各類土地資源得到合理的永續(xù)利用。

土地愛護是指對已批準的土地利用總體規(guī)劃所確定各類土地資源用途、范圍〔面積〕、布局，依據(jù)國家有關規(guī)定、法律、法規(guī)、方法、規(guī)章實行行政的、經濟的、法律的管理與愛護，確保各類土地資源得到合理的永續(xù)利用。對土地愛護情況績效評價的指標設定主要分為耕地愛護和違法違規(guī)用地查處四個子項：資金使用情況、政策執(zhí)行情況、耕地質量情況、地力提升情況。

關于評價規(guī)范，土地資源評價規(guī)范分為定性評價規(guī)范和定量評價規(guī)范。其中定性評價規(guī)范有：?國發(fā)2022〔100〕號》、?國有土地地上房屋征收與補償條例》、?國有土地使用權出讓收支管理方法》、?根本農田愛護條例》、?農用土地開發(fā)土地出讓金方法》、?土地儲藏管理方法》、?土地登記方法》、?土地復墾條例》、?土地調查條例》等；定量評價規(guī)范有國家土地利用總體規(guī)劃、土方土地利用總體規(guī)劃、方案等。