7月中國PPP在庫項目質(zhì)量、PPP項目規(guī)模、PPP項目運營周期及PPP市場中政府支付責(zé)任占比分析

7月中國PPP在庫項目質(zhì)量、PPP項目規(guī)模、PPP項目運營周期及PPP市場中政府支付責(zé)任占比分析

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，我國在多個公共服務(wù)領(lǐng)域引入了社會資金，為我國基礎(chǔ)建設(shè)提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國PPP項目數(shù)量迅速增多，目前我國PPP項目入庫數(shù)量共計9036個，入庫項目總金額達(dá)到13.64萬億元，其中2019年第二季度凈增項目就已經(jīng)達(dá)到193個，投資額接近2200億元，未來隨著我國在公共服務(wù)領(lǐng)域投資的擴(kuò)大，我國PPP項目仍有保持增長態(tài)勢，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

一、“清庫”全面提升PPP在庫項目質(zhì)量

隨著清庫工作進(jìn)入尾聲，PPP市場的各類違規(guī)現(xiàn)象已經(jīng)大幅減少，而自財金92號文出臺以來，識別庫“嚴(yán)進(jìn)”現(xiàn)象持續(xù)至今，使得PPP管理庫的在庫項目的存量與增量項目的質(zhì)量均得到了保證。PPP市場是我國重要的政府與民間資本合作的方式之一，特別是在基建領(lǐng)域的意義非常重大，隨著配套政策的健全與官方的合規(guī)引導(dǎo)，未來將會出現(xiàn)越來越多優(yōu)質(zhì)的市場機(jī)會。

改革開放以來，我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，形成市場主導(dǎo)，政府監(jiān)管的具有明顯中國特色的經(jīng)濟(jì)體制，但是受客觀條件限制，在眾多領(lǐng)域仍舊存在著政府占據(jù)主導(dǎo)，市場化受限的現(xiàn)象，投資建設(shè)以政府為主，社會資金進(jìn)入受到限制。2015年財政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》正式開啟了社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。

政策放開下，我國PPP項目得到了快速發(fā)展，項目數(shù)量穩(wěn)步增長。

1、“清庫”后識別庫呈嚴(yán)進(jìn)寬出表現(xiàn)，項目質(zhì)量得到提高

PPP項目按全生命周期分為識別、準(zhǔn)備、采購、和執(zhí)行和移交等階段，其中項目管理庫是指準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段項目，已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。項目儲備清單，即識別庫，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。只有納入項目管理庫才能稱之為“入庫”?！敦斦控斀餥2015]166號》中明確提出，未入庫的項目，不能列入各地的PPP項目目錄，不能通過財政預(yù)算安排支出；換句話說，入庫即意味著項目得到了政府財政支出的背書，對于社會資本方參與者來說意義重大。

此前由于缺乏有效的統(tǒng)一管理，在市場過熱時期PPP項目管理庫的盲目擴(kuò)張使庫內(nèi)項目得質(zhì)量與合規(guī)性均無法得到保障，增加了企業(yè)參與風(fēng)險的同時也增加了政府的負(fù)債壓力。為了進(jìn)一步規(guī)范PPP市場，2017年財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，即92號文。自此，PPP市場的“清庫”工作拉開了帷幕。

根據(jù)此前財政部公布的PPP項目庫集中清理情況：各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。其中，一些已簽約甚至已開工的項目、以及財政部評選的示范項目也出現(xiàn)在“清庫”列表之內(nèi)。隨著“清庫”工作進(jìn)入尾聲，剩余的在庫項目質(zhì)量明顯提升。

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)庫顯示，2018年7月，我國PPP項目庫中共有7867個項目，其中準(zhǔn)備階段項目1692個，采購階段項目3812個；2019年6月末，我國PPP項目庫中，準(zhǔn)備階段的項目1339個，采購階段項目1886個，均較2018年7月有明顯的下降，但是進(jìn)入執(zhí)行階段的項目數(shù)量快速擴(kuò)大。

從PPP管理庫整體規(guī)模來看，自92號文發(fā)布僅在2018年2月~5月期間內(nèi)經(jīng)歷了短暫的負(fù)增長，在庫數(shù)量下降336個，投資規(guī)模下降約3064.59億元；隨后又開始緩慢增長。而PPP識別庫的在庫數(shù)量與投資規(guī)模則一直持續(xù)減少至今，截止目前同比2017年6月水平減少了4126個項目，投資規(guī)模降低了3.54萬億元。

2019年上半年，新入管理庫發(fā)布項目684個、投資額1.0萬億元；地方主動清退項目302個、涉及投資額3657億元。我國PPP項目庫凈增項目382個、投資額4714億元，項目投資總額達(dá)到13.64萬億元（由于管理庫內(nèi)存量項目結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致投資額變化，因此新入庫項目投資額減去退庫項目投資額與凈增投資額不相等），其中處于準(zhǔn)備階段的項目投資額為1.97萬億元，處于執(zhí)行階段項目投資額達(dá)到8.84萬億元，暫未有進(jìn)入移交階段的項目。

由于PPP識別庫是PPP管理庫的前置儲備，可以判斷近期管理庫的新增入庫項目在識別庫中的論證周期明顯較此前有所延長，因而在項目質(zhì)量與合規(guī)性方面也更具有保障。

進(jìn)入2019年，PPP管理庫規(guī)模繼續(xù)保持穩(wěn)中小升的態(tài)勢，而識別庫的收縮也開始趨緩，可以判斷“清庫”工作對兩者的負(fù)向影響基本已被消化，當(dāng)下無論是在庫存量項目還是新入庫增量項目的質(zhì)量都得到了保障?！扒鍘臁焙笫倾y行介入PPP市場的一個比較好的時機(jī)。

2、配套政策從監(jiān)管向引導(dǎo)傾斜，保障未來PPP市場有序發(fā)展

PPP是我國基建類項目開展的重要模式之一，任何“一刀切”式的管理都明顯不利于這一模式的正常發(fā)展。如果把PPP市場的非理性過熱比喻為一場病患，那么“清庫”則是一局無麻醉的腫瘤切除術(shù)；對整個PPP市場而言，這種痛苦只是暫時的，不可能也沒必要一直持續(xù)。在將“毒瘤”項目徹底切除掉之后更加必要的后期的“藥物治療”，即“清庫”后配套的一系列方向引導(dǎo)政策。

回顧2018年的PPP市場，伴隨著“清庫”工作的開展，各類指導(dǎo)性意見與指導(dǎo)性書籍也相繼出版，兩大PPP論壇先后召開，專項債也將部分PPP項目納入其可選項范圍之中。這些都是“清庫”配合這場手術(shù)的良藥。

進(jìn)入2019年，政府工作重心已經(jīng)從“去杠桿”轉(zhuǎn)向了“六個穩(wěn)”，為有效刺激基建投資，相關(guān)部委也相繼出臺了一系列利好基建行業(yè)與PPP市場的新規(guī)，包括此前提出的符合條件的專項債券可以用作項目資本金、《政府投資條例》在PPP領(lǐng)域的適用性、提前下達(dá)部分2020年新增地方政府債務(wù)限額等。受相關(guān)正向政策引導(dǎo)，2019年P(guān)PP市場回暖趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)：月度成交規(guī)模保持穩(wěn)定、增速穩(wěn)步上升，而項目總落地率水平也穩(wěn)定在了65%的歷史最高水平。

未來PPP的市場規(guī)模會在一個日趨規(guī)范化、法制化、合理化的政策環(huán)境下繼續(xù)穩(wěn)步增長，而未來政策的導(dǎo)向也將向著規(guī)范管理與大力支持并行的方向前進(jìn)。受此影響，未來管理庫規(guī)模或?qū)⒗^續(xù)呈穩(wěn)步增長趨勢，而識別庫規(guī)模也或?qū)⒑芸煊瓉碇沟厣墓拯c。

3、評估PPP項目時，應(yīng)有效規(guī)避的28類違規(guī)表現(xiàn)

根據(jù)北大法律信息網(wǎng)歸納，可將我國PPP項目的“清庫”目標(biāo)特征歸納為如下7個大類，28個子類。從清庫標(biāo)準(zhǔn)可以總結(jié)出以下幾點：評估政府方風(fēng)險時主要關(guān)注其財承能力與是否存在違規(guī)擔(dān)保；評估社會資本方風(fēng)險時主要關(guān)注其公司形式與資本金的情況；針對具體項目則要關(guān)注其運營內(nèi)容及物有所值評價情況。

二、PPP市場特征要求項目參與方具備較強(qiáng)的融資能力、運營能力與政府話語權(quán)

我國PPP市場的主戰(zhàn)場在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。2019年7月我國基建類PPP項目累計金額已高達(dá)14.92萬億元，占比全PPP市場已高達(dá)85%。而根據(jù)市場公開數(shù)據(jù)，早在2017年，以PPP模式開展的基建項目占全市場比重就已超過了13.6%?？梢哉f，我國的PPP市場是與基建行業(yè)市場緊密相連的。據(jù)統(tǒng)計，我國有近85%的PPP項目周期長達(dá)11年以上，超過30%的項目周期長達(dá)21年以上。較長的運營周期是我國PPP項目的第二大特點，這也為參與PPP項目建設(shè)的社會資本方提出了更高的要求：除具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力外，還必須具備專業(yè)的運營能力。

截至2019年7月，我國PPP項目采用政府付費模式的占比約28%，可行性缺口補(bǔ)助模式的占比約63%，而單一采用使用者付費模式的PPP項目僅占比9%。從市場情況了解，多數(shù)可行性缺口補(bǔ)助類PPP項目中，政府所承擔(dān)的補(bǔ)助比例高達(dá)70~80%，甚至更高；換而言之，整個PPP市場中政府的支付責(zé)任或?qū)⒏哌_(dá)10~11萬億元，占比或?qū)⒏哌_(dá)72.1~78.4%。

1、基建類PPP項目規(guī)模已達(dá)14.92萬億元

截至2019年7月，我國全部PPP在庫項目（含識別庫）共有12543個，金額共約17.63萬億元；其中以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體內(nèi)容的項目共計9699個，占比總數(shù)77%，金額共約14.92萬億元，占比總量高達(dá)85%。

分行業(yè)來看，基建類項目為PPP模式的絕對主戰(zhàn)場。截至2019年9月，我國在庫PPP項目中，基建類項目數(shù)量占比總體約為77%，金額占比總體約為85%。

從細(xì)分領(lǐng)域來看，交通運輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)與生態(tài)環(huán)保四大類項目在整體金額中占比較高；其中，交通運輸與片區(qū)開發(fā)類項目的單體項目金額最高，分別約為30.58億元與28.84億元；而市政工程類項目的機(jī)會數(shù)量最多，截至2019年7月份，總量以達(dá)到4726個，占比PPP總體高達(dá)38%。僅從行業(yè)分布角度考慮，綜合衡量項目規(guī)模與業(yè)務(wù)機(jī)會，交通運輸類、市政工程類、片區(qū)開發(fā)類以及生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類均可視作銀行較適宜參與的長期資產(chǎn)項目。

我國PPP項目主要用于投資規(guī)模較大，回報周期較長的公共服務(wù)領(lǐng)域，而市政建設(shè)和交通運輸領(lǐng)域中，項目一般投資規(guī)模較大，但是收益較為穩(wěn)定，項目合同年限較長，在PPP中占比最大。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年上半年，全國管理庫凈增項目投資額前五位是交通運輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、林業(yè)，分別是2996億元、648億元、646億元、409億元、282億元。

但從凈增項目數(shù)量來看，2019年上半年，全國管理庫凈增項目數(shù)量前五位是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、林業(yè)，分別是217個、53個、41個、19個、14個。

2、我國PPP項目運營周期多長達(dá)15~25年

92號文明確指出，僅涉及工程建設(shè)而無運營內(nèi)容的項目，或采用建設(shè)-移交（BT）方式實施的項目，均不可進(jìn)入PPP項目管理庫；由此可見，合理有效的運營是PPP項目合規(guī)的核心重點。而基建類項目通常具有較長的運營周期，這也就對參與基建類PPP項目建設(shè)的民營資本方提出了運營方面的要求。

根據(jù)統(tǒng)計，有超過50%的PPP項目周期為11~20年，另有超過三分之一的PPP項目周期為20~30年。若考慮基建類項目的建設(shè)周期為3~5年，那么多數(shù)PPP項目將具有長達(dá)15~25年的運營周期。可見，運營期內(nèi)的項目經(jīng)營與成本控制將直接關(guān)系到最終的盈利水平，銀行在考慮介入PPP項目時，需要重點評估社會資本方在項目行業(yè)方面的運營能力。

3、我國PPP市場中政府支付責(zé)任占比或?qū)⒏哌_(dá)75%

PPP模式最早起源于上世紀(jì)90年代的英國，主要用來解決無法采用使用者付費的公共品項目的融資問題，私人資本退出通常依靠政府購買來實現(xiàn)。截至2019年7月，我國PPP項目采用使用者付費模式的PPP項目無論是從金額還是從數(shù)量上均占比總體市場9%?；厮葜?017年尾，彼時的使用者付費項目的數(shù)量占比仍有18.5%，而金額占比也有14.7%。純粹的使用者付費的PPP項目占比正在快速降低，而政府在PPP項目退出機(jī)制中所承擔(dān)的支付責(zé)任正逐年加重。

單純考慮金額的話，目前可行性缺口補(bǔ)助項目占比