武漢市2013年底一期

1、武漢市2013年底一期教育行政管理干部專題報告會1教育新視野,名家講壇之十二全面推進依法治校2013年4月二十七日2全面推進依法治校實施綱要 解 讀國家教育部法制辦公室副主任 王 大 泉3實施綱要出臺的背景黨的十五大即提出依法治國，建設(shè)社會主義治國家的目標(biāo)，教育部在1999年即提出了依法治校的要求，并在2003年發(fā)布指導(dǎo)意見，開展依法治校示范校創(chuàng)建，實踐中存在一些爭議和不同意見，但總體上依法治校逐步成為教育領(lǐng)域的主流話語，被越來越的教育管理者所接受并實踐，影響越來越廣泛。2010年發(fā)布的教育中長期規(guī)劃綱要提出了明確要求;大力推進依法治校。黨的十八大進一步強調(diào)全面推進依法治國，法治是治國理政的基

2、本方式。要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治式深化改革。推動發(fā)展。化解矛盾。維護穩(wěn)定的能力。實施綱要是十八大之后教育發(fā)布的第一個綜合性文件，是貫徹落實十八大精神的具體舉措。4實施綱要體現(xiàn)的新要求全面部署，綱要抓住了學(xué)校辦學(xué)和管理中核心要素，對各校各類學(xué)校提出了普遍要求，全面推進。全面解釋內(nèi)涵和要求，綱要根據(jù)實踐發(fā)展，全面簡述了依法治校的內(nèi)涵、意義和指導(dǎo)思想，提出了總體要求。全面推進實施，綱要從健全依法辦學(xué)自主管理的制度體系，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范學(xué)校依法辦學(xué)行為、健全校內(nèi)權(quán)利救濟和糾紛解決機制、營造學(xué)校法治文化氛圍、健全依法治校評價考核機制和轉(zhuǎn)變政府職能等7個方面，對學(xué)校提出了具體的工作要

3、求和目標(biāo)任務(wù)。全面動員各方面力量，綱要明確了政府及學(xué)校內(nèi)部各個主體，以及社會在推進依法治校中的地位、職員級權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建了廣泛參與、共同推進的格局。5依法治校的必要性與意義依法治校是在學(xué)校落實依法治國基本方略的必然要求。依法治國的要求是全面系統(tǒng)的，學(xué)校作為具有公共管理職能的社會組織，需要按照法律至上、保障權(quán)利、制約權(quán)利的原則，實行依法治校，適應(yīng)學(xué)校法律地位與角色轉(zhuǎn)變的需要。教育法律建立于完善，使學(xué)校成為社會的公共組織，學(xué)校管理完全的內(nèi)部自治，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾恚哂虚_放性、公共性的特點。學(xué)校面臨的社會環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，從法律角度，傳統(tǒng)的實踐中占有主導(dǎo)地位的特別關(guān)系理論被打破，學(xué)校的管理活動需

4、要遵守法律保留原則，同接受到法律的調(diào)整，制約。學(xué)校的話語體系需要轉(zhuǎn)變，不依法辦學(xué)，難于得到外部權(quán)力、社會言論的支持。6依法治校是人民滿意教育的必要條件。滿意是一個復(fù)雜的概念，辦人民滿意教育：首先要發(fā)展，不發(fā)展肯定不滿意；同時要公平公正，不公平不公正，發(fā)展了也不滿意；要有科學(xué)的測評體系和民主的開放的測評渠道，建立滿意度測評的標(biāo)準(zhǔn)和辦法。依法治校明確學(xué)校依法管理的要求，建立開放的學(xué)校管理體制，打破學(xué)校管理的孤島狀態(tài)，是使利益相關(guān)方面的重要途徑。7依法治校是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵教育現(xiàn)代化不僅僅在于硬件的現(xiàn)代化，更在于軟件，也就是管理理念、制度的現(xiàn)代化；必然要包括學(xué)校管理的現(xiàn)代化，也就是實現(xiàn)依法的

5、管理和治理。現(xiàn)代化有由器物到制度理念的進程；法治無疑是中國現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，是中國文化傳承創(chuàng)新的重要方向。依法治校是學(xué)校文化轉(zhuǎn)型升華與創(chuàng)新的要求。8新型管理關(guān)系，就是政府與學(xué)校之間，學(xué)校與社會之間，以及學(xué)校內(nèi)部的依法治理，使學(xué)校真正成為獨立辦學(xué)主體，實現(xiàn)依法自主發(fā)展和自我監(jiān)督。依法治校是學(xué)校真正成為獨立辦學(xué)主體，實現(xiàn)自主管理的基礎(chǔ)。提高學(xué)?！败泴嵙Α?。學(xué)校要調(diào)動教師的積極性和主動性，要實現(xiàn)教育家辦學(xué)、辦出特色與水平，需要民主自治的環(huán)境，需要形成規(guī)范有序而又活潑生動的內(nèi)部環(huán)境，最大限度的排除外部干擾。9依法治校是深化教育綜合改革的重要抓手實施綱要對學(xué)校管理轉(zhuǎn)型提出的系統(tǒng)性和全面性的要求，本身就改

6、革，就是綜合性改革，不是改變學(xué)校某一個方面，而是涉及從理念到制度到管理舉措和方式的全面改革。綜合改革的核心是權(quán)利義務(wù)的重新配置，是利益分配格局的改變，教育綜合改革要涉及政府職能轉(zhuǎn)變，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實、教育資源的配置方式，教育評價制度的改革等等；學(xué)校的改革是其中的樞紐。依法治校的根本目標(biāo)是落實學(xué)校作為獨立法人的權(quán)利與義務(wù)，這與事業(yè)單位改革的總體要求是一致的，是國家綜合改革的重要組成部門。學(xué)校功能定位于評價方式要隨著時代的發(fā)展變化而調(diào)整；實施綱要提出要把依法治校作為學(xué)校評價的重要方面與教育教學(xué)質(zhì)量的評價放在同等地位。10依法治校是新時期實現(xiàn)教育立德樹人目標(biāo)的重要保障解決立什么德，建設(shè)社會主義法

7、治國家，法治理念和法律素質(zhì)是公民重要的“德性”，也是維護社會穩(wěn)定健康發(fā)展必須的“公德”。解決如何樹人的問題，規(guī)劃綱要提出：加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念，培養(yǎng)社會主義合格公民。各級各類學(xué)校把培養(yǎng)具有現(xiàn)代法治觀念和法律意識的社會合格公民，作為教育的重要任務(wù)和實施素質(zhì)教育的重要目標(biāo)。學(xué)校形成法治的、體現(xiàn)公平正義自由民主價值的育人環(huán)境，才能培養(yǎng)對尊崇法治的公民。11依法治校是提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)運用法治思維和法治方式管理學(xué)校能力的迫切需要。學(xué)校管理活動的自主性、復(fù)雜性、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的多樣性顯著增強，法律問題、管理漏洞與矛盾糾紛日漸突出，給學(xué)校管理帶來了許多新的問題與挑戰(zhàn)。有完

8、各制度，依法管理可以提高管理的效率，完善校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵，減少校長的管理壓力。學(xué)校管理中很多糾紛轉(zhuǎn)化為治理問題、法治問題，對管理理論和水平都帶來新的挑戰(zhàn)，養(yǎng)成法治思維、自覺依法治校，要成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者必備的能力。法治思維：規(guī)則思維、合法思維、程序思維、誠信思維、責(zé)任思維、民主參與協(xié)商共治等等。12依法治校的內(nèi)涵依法治校首先是不是“以法治校”不是“以罰帶管”，不是將法律、規(guī)則作為管理中的應(yīng)用之物，而是要作為管理的準(zhǔn)則與依據(jù)。法治的核心價值在于法律至上，實現(xiàn)法律面前、規(guī)則面前的平等，實現(xiàn)管理活動、辦學(xué)活動有法可依、有章可循。因此依法治校要重在制約和規(guī)范學(xué)校管理權(quán)力的行 使，要以增強學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者依法治校

9、的意識和能力、提高章程及制度建設(shè)質(zhì)量，規(guī)范和制約管理權(quán)力運行為重點：要防止和掘棄工具主義的法制觀念，制約權(quán)力，維護權(quán)力，實現(xiàn)“法的統(tǒng)治”而不是“通過法的統(tǒng)治”。依法治校要突出法治原則對學(xué)校治理方式與手段的總體要求，體現(xiàn)法治要求對學(xué)校工作全局、管理全程的統(tǒng)攝與指導(dǎo)，對學(xué)校具體辦學(xué)活動、管理行為的系統(tǒng)規(guī)范。13依法治校所依之“法”，不是一般意義的國家法律法規(guī)或部門規(guī)章，其在理念上包含著法治精神，其在實體上包活了各種“軟法”，包活了學(xué)校的章程和規(guī)章制度。學(xué)校管理中要體現(xiàn)國家權(quán)力、社會權(quán)力與個 制約。人權(quán)力的平衡硬法與“軟法”學(xué)校章程和規(guī)章制度，具體軟法的特點。14“治”不是“制”，主要不是制約、管制

10、，而是“治理”，即通過對權(quán)力的規(guī)范和權(quán)力的保障，實現(xiàn)學(xué)校各種利益主體的權(quán)力的平衡，實現(xiàn)“善治”。要從制度層面，貫徹和落實以人為本的原則，切實尊重和保護教師、學(xué)生的合法權(quán)益，提高服務(wù)意識，重視基層民主建設(shè)，依法落實師生的知情權(quán)，表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在管理中要準(zhǔn)確把握權(quán)力與義務(wù)、民主與法治、 實體與程序、教育與懲戒的平衡，實現(xiàn)目的語手段的有機統(tǒng)一。15依法治校的對象落實在“?！保皇瞧渌闹黧w，要體現(xiàn)教育的要求、學(xué)校的特點。學(xué)校的本領(lǐng)是具有教育教學(xué)專業(yè)知識的人的集合，是對受教育者實施系統(tǒng)有組織教育的場所，其最核心的活動就是教與學(xué)。從法律角度就是學(xué)校教育權(quán)與學(xué)生教育權(quán) 的配合、互動乃至平衡與沖突

11、。依法治校要緊緊圍繞和服務(wù)于學(xué)校人才培養(yǎng)、提高教育質(zhì)量的根本任務(wù)，體現(xiàn)學(xué)校特色，關(guān)注師生需求。避免以苛刻繁復(fù)的行為規(guī)則，代替管理職責(zé)和教育藝術(shù)。要以有利于學(xué)生健康成長、全面發(fā)展，把保障學(xué)術(shù)自由、學(xué)習(xí)和研究自由為根本出發(fā)點。16實現(xiàn)依法治校的要求與途徑制定學(xué)校章程，形成系統(tǒng)全面的制度體系，要實現(xiàn)“良法之治”：提高制度建設(shè)質(zhì)量，形成以章程為核心，自主管理制度體系。依據(jù)章程自主管理是學(xué)校的法定權(quán)利，每所學(xué)校都應(yīng)制定章程，綱要要求教育部門建立健全章程核準(zhǔn)機制，到2015年全面形成一校一章程的局面。章程制定要遵循法制統(tǒng)一，堅持社會主義辦學(xué)方向，堅持以促進改革，增強學(xué)校自主權(quán)為導(dǎo)向，要體現(xiàn)：有利于調(diào)動教職

12、工的積極性和創(chuàng)造性、激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力和競爭力，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行原則的原則。章程內(nèi)容要體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)特色和發(fā)展目標(biāo)，著力解決學(xué)校辦學(xué)，管理中的重大問題，突出科學(xué)性和可操作性，成為學(xué)校自主管理。保障公民職責(zé)的基本規(guī)則。17要使學(xué)校制定的規(guī)則成為“良法”要遵循公開、民主的程序，保證師生的意見得到充分表達(dá)、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。要遵循法律保留原則，符合理性與常規(guī)，不得超越法定權(quán)限和教育需要增加義務(wù)，不得隨意設(shè)定罰款或者其他可能侵犯師生基本權(quán)利的處罰事由和懲戒辦法。建立健全各種辦事程序、內(nèi)部組織的組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系。學(xué)校章程和規(guī)范性文件，要及時公開。涉

13、及師生利益的規(guī)范性文件實施前要經(jīng)過適當(dāng)?shù)墓境绦蚝推谙?，未?jīng)公示的規(guī)范性文件不得施行。18建立健全民主決策機制，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)“民主科學(xué)之治”。學(xué)校要在加強改進學(xué)校黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自特點，依法健全決策機制，在重大事項決策上建立相應(yīng)的決策風(fēng)險評估機制，完善決策公開和決策執(zhí)行效果評估制度，中小學(xué)要健全校長負(fù)責(zé)制，建立學(xué)校校務(wù)會議。要規(guī)范決策和決策執(zhí)行程序，推進學(xué)校決策的科學(xué)化、民主化、法制化。要形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)相互制衡，保證學(xué)校管理與決策的規(guī)范、廉潔、高效。在重大決策執(zhí)行過程中，學(xué)校要跟蹤決策的實施情況，通過多種途徑了解教職員工及有關(guān)方面對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)

14、行效果。要按照有利于為教師、學(xué)生提供便利服務(wù)的要求，設(shè)置和明確各個職能部門的職責(zé)，權(quán)限于分工，健全重要部門、崗位的權(quán)力監(jiān)督與制約機制。19建立健全中小學(xué)家長委員會制度在中小學(xué)全面建立家長委員會制度，既是促進家校合作與溝通的重要途徑，也是保障學(xué)生家長能夠有效參與學(xué)校管理，增加學(xué)校管理，決策的科學(xué)性、民主性、完善學(xué)校治理機構(gòu)的重要機制。家長委員會要成為落實學(xué)校民主監(jiān)督的組織保障，要承擔(dān)參與教育工作、參與和監(jiān)督學(xué)校管理、促進學(xué)校與家庭溝通、合作等職責(zé)，其成員由家長民主選舉產(chǎn)生。學(xué)校實施采購校服、訂購教鋪材料、組織活動、代收費用等直接涉及學(xué)生個體利益的活動，一般應(yīng)由學(xué)?；蛘呓處熖岢鼋ㄗh和選擇方案，并做

15、出相應(yīng)說明，提交家長委員會做出決定。20推進信息公開和辦事公開陽光是最好的防腐劑：督促學(xué)校建立健全信息公開的機構(gòu)、制度，落實公開的具體措施，保證教職工、學(xué)生、社會公眾對學(xué)校重大事項、重要制度的知情權(quán)。要創(chuàng)新公開方式、半富公開內(nèi)容，建立有效的信息溝通渠道，使學(xué)生、家長以及教師對學(xué)校的意見、建議能夠及時反映給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、行政管理部門，并得到相應(yīng)的反饋。學(xué)校面向師生提供管理或者服務(wù)的部門、機構(gòu)，要全面推進辦事公開制度，公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，充分告知辦事項日有關(guān)信息，并公開崗位職責(zé)、負(fù)責(zé)人信息、工作規(guī)范、監(jiān)督渠道等內(nèi)容。21注重依法辦學(xué)，形成平等自由公平公正的育人環(huán)境，實現(xiàn)“育人之治”。

16、學(xué)校要依法組織和實施辦學(xué)活動：學(xué)校要依法全面執(zhí)行國家課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)；要將不執(zhí)行課程標(biāo)準(zhǔn)作為學(xué)校違法法定義務(wù)的行為，納入依法治?？己藱C制，引入社會監(jiān)督。要嚴(yán)格依法招生，保證招生活動規(guī)范。透明。要建立健全教育教學(xué)管理制度，健全教學(xué)質(zhì)量的評估和反饋機制。要完善管理制度，對學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)、教師開展或者參與培訓(xùn)等活動進行規(guī)范和嚴(yán)格限制，保證不影響學(xué)校正常的教育教學(xué)活動。22促進校園平等構(gòu)建平等校園是落實教育公平、權(quán)利平等理論的直接要求和集中體現(xiàn)。消除校園歧視，落實人人平等的法治原則，面向每個學(xué)生、平等對待每個學(xué)生，消除以任何形式對學(xué)生進行分類、區(qū)別對待以及歧視的制度、言行。 大力弘揚平等意識，在體制和

17、制度上落實和體現(xiàn)師生平等、男女平等、管理者與師生平等的理念。落實殘疾人權(quán)利公約，保障殘疾學(xué)生隨班就讀的權(quán)力。 建立公平公正的制度環(huán)境要完善教師考核制度，形成公平競爭的制度環(huán)境。要保障學(xué)生管理、學(xué)生評價、資助及獎勵活動的公平公正，增加透明度，健全監(jiān)督機制。23完善安全管理體制，建設(shè)安全校園學(xué)校安全工作面臨的新形勢：隨著社會、經(jīng)濟、學(xué)校和家庭環(huán)境的改變，學(xué)生健康疾患和意外事故的類別呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性，生理的、心里的，內(nèi)部的和外部的教育風(fēng)險（ ）明顯增加；伴隨突發(fā)性、社會性的校園風(fēng)險事故增多，處理機制、程序、要求和成本不斷提高；學(xué)校事故處理的制度環(huán)境、社會環(huán)境發(fā)生了劇烈變化，處理事故的負(fù)擔(dān)和難度增

18、大。學(xué)校安全對教育發(fā)展在內(nèi)容、形式以及方向上部帶來了潛移默化的影響，需要從較為封閉、主要.依靠學(xué)校及行政力量的做法，向全面、開放和系統(tǒng)的教育風(fēng)險管理模式轉(zhuǎn)變。24構(gòu)建學(xué)校安全風(fēng)險管理制度框架的方向：學(xué)校安全責(zé)任公共化，作為公共安全的重要內(nèi)容，明確政府各有部門的職責(zé)，學(xué)校責(zé)任進一步清晰；事故預(yù)防專業(yè)化，健全學(xué)校安全管理機制，推行學(xué)校安全風(fēng)險顧問機制，以政府購買服務(wù)的方式，讓專業(yè)機構(gòu)參與學(xué)校風(fēng)險防范；安全責(zé)任分散化，將學(xué)校安全的一些重要事項，如校園安保、食堂等環(huán)節(jié)，實行招標(biāo)采購方式，委托專業(yè)公司承擔(dān)，設(shè)立強制保險，分散風(fēng)險；讓家長了解學(xué)校的規(guī)章制度。25保險體制強制化、全覆蓋，在校園責(zé)任險的基礎(chǔ)上

19、，開發(fā)新的全面覆蓋學(xué)校各個環(huán)節(jié)的綜合險，適當(dāng)提高保費額，借助保險力量分散風(fēng)險，提高支付能力，轉(zhuǎn)移事后賠償風(fēng)險，學(xué)校事故的民事賠償責(zé)任基本出保險方式承擔(dān)。處理機制社會化、建立第三方調(diào)解機制，學(xué)校發(fā)生事故，由專門的調(diào)解委員會負(fù)責(zé)，調(diào)解委員會由專業(yè)人士組成，提供調(diào)處的效率和效果，同時，明確未經(jīng)調(diào)解或者訴訟，學(xué)校不得賠償，阻斷家長鬧學(xué)校尋求更多賠償?shù)膭訖C。健全安全管理及突發(fā)事件的應(yīng)急處理機制。要積極借助政府部門、社會力量、專業(yè)組織、構(gòu)建學(xué)校安全風(fēng)險管理體系，形成以校方責(zé)任險為核心的校園保險機制，建立學(xué)校安全風(fēng)險管理制度、學(xué)生傷害事故調(diào)解制度，健全安全風(fēng)險的事前預(yù)防、事后轉(zhuǎn)移機制。26依法健全糾紛解決機制，完善教師學(xué)生權(quán)利的救濟制度，重視程序之治程序主義是法治重要保障機制，要建立公正公開的程序，保障決策的民主、公開、保證教師、學(xué)生受到不利處分別享有陳述、申辯的