對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考

1、 對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的調(diào)查與思考 楊亞佳 領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)就是指領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行職務(wù)過程中的法律精神要素，是領(lǐng)導(dǎo)干部*素質(zhì)的重要內(nèi)容。由于領(lǐng)導(dǎo)干部在我國*、經(jīng)濟(jì)和社會生活各個方面都處于“為首”的地位，其法律素質(zhì)的狀況直接影響著我國的法治建設(shè)進(jìn)程。本文中筆者試圖用實(shí)證研究的方法對領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)狀況進(jìn)行評價和分析，為干部的法制教育和法律素質(zhì)的提高盡些微綿之力。 為進(jìn)行本項(xiàng)研究，我們將領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)分解為法律知識、法律評價、法律觀念和依法辦事能力四個方面，圍繞這四個方面設(shè)計了包括29個封

2、閉式問題的問卷，隨后對某省的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了抽樣調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)出問卷350份，收回251份，收回率%。在收回的251份問卷中，地廳級干部34人，縣處級干部59人，科局級干部158人，分別占被調(diào)查者的%、%和63%。 一、當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的狀況及特點(diǎn) 1.普遍認(rèn)識到學(xué)法懂法的重要性，但知識準(zhǔn)備不足。知識是素質(zhì)的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識的多寡，決定著其有無成熟的法律心理和觀念，對法和法律現(xiàn)象有無正確的看法和評價，同時也是能否依法辦事的重要條件。從調(diào)查情況看，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)充分認(rèn)識到法律知識對于作好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要性，有%的被調(diào)查對象認(rèn)為，有必要把具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)作為任用干部的基本條件，而且?guī)?/p>

3、乎所有的被調(diào)查對象通過各種方式和渠道學(xué)習(xí)過法律知識。多數(shù)被調(diào)查對象對有關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的掌握還是比較準(zhǔn)確的。這說明經(jīng)過十幾年的普法，干部的法律知識水平得到了明顯的提高。LocaLHOSt但是，調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)一些不可忽視的問題。 第一，對“三五”普法規(guī)劃中要求的領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)習(xí)和掌握的法律法規(guī)重視不夠。被調(diào)查對象中，除憲法外，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過行政訴訟法、行政處罰法的不足一半，學(xué)習(xí)過行政復(fù)議條例和國家賠償法的甚至不及30%，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過地方人民代表大會和地方人民政府組織法的僅有37%。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有27%的領(lǐng)導(dǎo)干部竟沒有學(xué)過作為國家根本大法的憲法，這不能不說是一種令人堪憂的現(xiàn)象。 第二，對法律知識的學(xué)習(xí)不深入

4、，對有些重要問題的理解存在嚴(yán)重的偏差。例如，對于地方人大與地方政府的關(guān)系這樣一個憲法常識問題，回答的正確率僅有56%，除了%的人回答不知道外，有%的人認(rèn)為地方各級政府是地方各級黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，25%的人認(rèn)為地方各級政府就是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)問及是否學(xué)習(xí)過行政訴訟法時，有49%的人作了肯定的回答，但能正確回答出在行政訴訟中主要應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任這樣一個重要的證據(jù)規(guī)則的人，卻僅有15%。另外，不少領(lǐng)導(dǎo)干部對“行政執(zhí)法”的內(nèi)涵缺乏正確的認(rèn)識，對檢查、處罰這類限權(quán)或剝奪權(quán)利的行政行為認(rèn)為是執(zhí)法，而對為公民法人登記、發(fā)放撫恤金這類賦權(quán)的行為則有相當(dāng)多的人不認(rèn)為是行政執(zhí)法。 以上情況表明，領(lǐng)導(dǎo)

5、干部雖然充分認(rèn)識到法律知識、法律素養(yǎng)在市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主*建設(shè)中的重要性，但自身的知識準(zhǔn)備不足，尤其是憲法、組織法、行政法、行政訴訟法和行政處罰法等有關(guān)國家體制、法治原則、領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)作、界限和法律責(zé)任等方面的知識和素養(yǎng)嚴(yán)重缺乏，對憲法和法律的一些基本原則和基本問題了解不夠，把握不準(zhǔn)。 2.法律意識有所提高，但觀念尚顯落后。法律意識是人們有關(guān)法和法律現(xiàn)象的心理、評價、觀念的總和。法律觀念是高層次的法律意識，是人們對于現(xiàn)存的法律規(guī)范、法律活動和法律關(guān)系等法律現(xiàn)象的概括、抽象和總結(jié)。正確的法律觀念的形成會指導(dǎo)人們對法和法律現(xiàn)象作出符合社會發(fā)展規(guī)律的評價和采取正確的態(tài)度，同時也會改變?nèi)藗冮L

6、期以來形成的封建傳統(tǒng)法律心理。 調(diào)查顯示，經(jīng)過多年的普法教育和法制建設(shè)的實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律心理漸趨成熟，在立法目的、守法的內(nèi)涵等一些重要問題上，有了較為理性的認(rèn)識。尤其在“民告官”這個較為敏感的問題上，有了一種平等、平和的訴訟心理。但就高層次的法律意識法律觀念來講，調(diào)查所顯示的情況還不是令人滿意的。例如在權(quán)威觀念上，僅有%的人認(rèn)為，在依法治國的前提下應(yīng)樹立憲法和法律的最高權(quán)威，甚至還有8%的被調(diào)查者選擇“法律的權(quán)威不能大于人的權(quán)威，尤其不能大于最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威”這樣一種人治論的觀點(diǎn)。在國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，只有%的人回答是公民權(quán)利產(chǎn)生國家權(quán)力，而%的人回答是國家權(quán)力產(chǎn)生公民權(quán)利，另有%

7、的人回答“不知道”。可見，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，以及“國家公務(wù)員手中的權(quán)力是人民通過法律授予的”這樣的法治觀念在一些領(lǐng)導(dǎo)干部心目中還相當(dāng)?shù)?。?的被調(diào)查對象對“依法治國”的理解還僅僅停留在管理主義的水平，而對依法治國的核心問題是“依法治吏”采取認(rèn)同態(tài)度的僅僅有%。 3.對實(shí)現(xiàn)法治國家寄予厚望，但對法制建設(shè)的現(xiàn)狀評價不高。一個領(lǐng)導(dǎo)干部如何評價我國法治建設(shè)的現(xiàn)狀和前景，這關(guān)系到他能否建立起建設(shè)社會主義法治國家的堅定信念，這種信念又反過來影響他的法律觀念和法律行為。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部對法律現(xiàn)象的評價，應(yīng)是其法律素質(zhì)的重要內(nèi)容。 調(diào)查資料顯示，對我國依法治國的前景和現(xiàn)存法律制度

8、的作用，被調(diào)查對象均作了較為肯定的評價，如在回答“您對我國建設(shè)法治國家的前景有何看法？”這一問題時，只有%的人選擇了根本實(shí)現(xiàn)不了或說不清楚，其余%人持謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度。在回答“您認(rèn)為現(xiàn)存的法律制度對國家的穩(wěn)定和社會發(fā)展發(fā)揮了什么作用？”這一問題時，選擇否定性評價的僅有%，其余%的人作出了較為肯定的評價。但同時，調(diào)查對象也看到了我國法治建設(shè)的艱巨性。在回答上面第一問題時，僅有%的人認(rèn)為我國的法治國家目標(biāo)會很快實(shí)現(xiàn)，而86%的人則認(rèn)為雖然能夠?qū)崿F(xiàn)，但很艱難。在回答上面第二個問題時，只有%的人認(rèn)為，我國現(xiàn)存的法律制度，對國家穩(wěn)定和社會發(fā)展發(fā)揮了很大的積極作用，另有的人認(rèn)為，雖然發(fā)揮了積極作用，但作用不

9、大。作出這樣的評價，主要由于被調(diào)查對象對目前的執(zhí)法現(xiàn)狀不滿。例如，只有%的被調(diào)123下一頁 查對象認(rèn)為實(shí)踐中一個行政執(zhí)法案件能夠以法定程序公正解決，另外的近80%的可能性不是權(quán)壓了法就是錢買了法，而且，有%的人認(rèn)為權(quán)力對公正執(zhí)法的干擾最大?？梢?，現(xiàn)實(shí)生活中尚存在的權(quán)大于法、以權(quán)壓法和權(quán)錢交易現(xiàn)象，不僅褻瀆了憲法和法律的尊嚴(yán)，破壞了法制的統(tǒng)一，而且還會對人們的法治觀念和法治信仰的形成產(chǎn)生極為消極影響。 4.對法的公正價值有了深刻認(rèn)識，但尚需樹立信仰。法的根本價值在于公正，而公正價值的實(shí)現(xiàn)又有賴于實(shí)施法律的人們對這一價值的認(rèn)識和信仰。對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，依法辦事，公正執(zhí)法不僅需要知識、觀念，更需要信

10、仰。信仰不僅是領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)中內(nèi)潛素質(zhì)的重要內(nèi)容，也是領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識、意識、觀念表現(xiàn)為外顯素質(zhì)的橋梁。 從調(diào)查統(tǒng)計的情況看，絕大多數(shù)被調(diào)查對象對社會主義法的公正表示信服和尊重，對法的內(nèi)在價值有了深刻的認(rèn)識。如當(dāng)問到“您遵守法律最主要的原因是什么”時，有%的被調(diào)查對象選擇了“公正的法律即可以創(chuàng)造一種公平的社會環(huán)境，也有利于個人的發(fā)展”。在問到“對要求領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格依法辦事有什么想法”時，有%的被調(diào)查者選擇了“我贊成依法辦事，并在工作中堅持依法辦事”?？梢?，依法辦事作為現(xiàn)代政府的工作原則，已為大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部所接受。但是， 這一比例比認(rèn)識到法的公正性的比例卻低了近10個百分點(diǎn)。在問到“您處理違法行

11、為時，您的上司來電話說情，這時您首先想到的是什么”這一問題時，表示能繼續(xù)堅持依法辦事的比例進(jìn)一步降低為%。比表示在工作中堅持依法辦事的比率又下降了個百分點(diǎn)。準(zhǔn)備迎合領(lǐng)導(dǎo)意圖或?yàn)榱私o領(lǐng)導(dǎo)個面子而辦事時而違心地打點(diǎn)折扣的占到了被調(diào)查對象的%。這種情況說明，作為*的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果沒有信仰的支持，一遇到權(quán)勢的壓力或與個人利益、地方利益發(fā)生矛盾時，其執(zhí)法的堅定性將大打折扣。同時也說明，目前嚴(yán)重存在的以權(quán)壓法、地方或部門保護(hù)主義等，對法律的公正實(shí)施和領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰的建立產(chǎn)生著不可低估的消極影響。 5.提*部法律素質(zhì)任重道遠(yuǎn)，而基層任務(wù)更重。 本次調(diào)查顯示，被調(diào)查對象中*干部的法律素質(zhì)呈現(xiàn)從地廳、縣處到科

12、局逐級下降的特點(diǎn)。例如在法律知識學(xué)習(xí)的積極性和重視程度方面，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過憲法的比率，地廳級是85%，縣處級是90%，科局級僅有65%；系統(tǒng)學(xué)習(xí)過民法通則的分別是56%、49%和36%；系統(tǒng)學(xué)習(xí)過行政訴訟法的分別是68%、47%和44%；系統(tǒng)學(xué)習(xí)過行政處罰法的分別是59%、47%和39%。正是由于知識的不足，對法律問題的把握也存在著類似差別。例如，在回答“什么機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)？”時，地廳、縣處、科局*干部的正確率分別為91%、%和%。在回答行政訴訟的證據(jù)規(guī)則時，*干部的正確率分別為%、17%和%。對當(dāng)前執(zhí)法現(xiàn)狀的評價，基層干部顯然要悲觀得多。在有關(guān)法律的信仰和依法辦事的堅定性方面，

13、干部級別越低，贊成并堅持依法辦事的比例越低；在遇到權(quán)勢的壓力時，而準(zhǔn)備放棄法律原則迎合領(lǐng)導(dǎo)意圖的比例卻越高，在科局級干部中，這個比率竟高達(dá)%?？磥?，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅法律知識較為欠缺，法律觀念仍顯陳舊，而且，由于其在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處在較低的地位，在權(quán)和法的沖突中，更易于屈從于權(quán)勢的壓力。 幾點(diǎn)思考 從上面的調(diào)查統(tǒng)計資料可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的時代要求。這種狀況不能不使人對當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)問題做更深層的思考。 思考之一：干部法制教育的重點(diǎn)是知識還是觀念。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識的熱情是空前的，這一點(diǎn)從上至最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的法律知識講座，下至基層的學(xué)

14、法規(guī)劃即可見之一斑。但是，十幾年的普法過后，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法律觀念還停留在計劃經(jīng)濟(jì)時期，存在著許多錯誤認(rèn)識。這就向我們提出一個問題：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重點(diǎn)知識還是觀念？筆者認(rèn)為，知識的學(xué)習(xí)固然重要，但是通過學(xué)習(xí)法律知識，領(lǐng)會法治的精義，建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主*的法治觀，則是提*部法律素質(zhì)的關(guān)鍵。大量的現(xiàn)代實(shí)證研究表明，想通過法制教育使大多數(shù)官員都達(dá)到具有很全面的法律知識的程度，幾乎是不可能的，至少在現(xiàn)代國家中都尚無先例。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)代社會是建立在發(fā)達(dá)的分工基礎(chǔ)上的，由于生活節(jié)奏加快，管理范圍的拓展，使官員們無暇深入研討汗牛充棟的法律文獻(xiàn)和考察法制的運(yùn)轉(zhuǎn)。

15、他們寧愿以交換的方式換取法律方面的咨詢和代理而不愿投入更多的精力去從事全面、深入的法律認(rèn)知。這種事實(shí)表明，在干部法制教育中，要想通過短暫的學(xué)習(xí)使他們?nèi)娴孬@得系統(tǒng)的法律知識實(shí)屬不易?！芭ο蚬妭鞑バ碌臋?quán)利義務(wù)觀念和法律的基本原理和精神，似乎比向他們灌輸大量的法律條文更容易收到預(yù)期效果”。從不少的普法文件中，我們不難發(fā)現(xiàn)有些法制教育機(jī)構(gòu)還沒有樹立明確的法治精神導(dǎo)向意識。如果我們的法制教育、法制宣傳能夠在普及知識的同時，更注重法治精神、法治觀念的培育，并且持之以恒，那么在領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的提高上就會事半功倍。 思考之二：對干部的法制教育是重“管理主義”還是重“控權(quán)主義”?，F(xiàn)代法治是以法律對權(quán)力的

16、限制、約束與規(guī)制為其邏輯起點(diǎn)的，沒有對權(quán)力的一種制度化的理性約束與駕馭就很難有法治化。因此，法治的核心問題是控權(quán)，對干部的法制教育也不應(yīng)該離開這個核心。在我國，對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行以控權(quán)主義為核心的法制教育具有特殊的意義。因?yàn)閹浊陙?，我國一直是一個權(quán)力支配一切的社會，權(quán)大于法是中國典型的傳統(tǒng)*文化。由此產(chǎn)生法乃治民工具的認(rèn)識和消極守法觀念，也造就了一大批被動的法律承受者及一小撮濫用法律的特權(quán)階層。中共十一屆三中全會以后，雖然我們通過修憲，確立了權(quán)力須在憲法和法律控制之下運(yùn)作的法治原則，但作為一種文化，尚未在人民心中扎根。本這次調(diào)查顯示，相當(dāng)多的領(lǐng)導(dǎo)干部還是在工具意義上看待法的價值和功能。對這樣

17、一種法律觀，有學(xué)者稱之為“管理主義法律觀”。這種觀念的形成當(dāng)然有傳統(tǒng)法律文化的影響，但是當(dāng)前干部法制教育中沒有突出“控權(quán)”這一建設(shè)法治國家的核心問題，也是造成”管理主義法律觀”歷經(jīng)三五普法而“巋然不動”的重要原因。 思考之三：關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰。這次調(diào)查給人留下較深印象的，是領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的理性認(rèn)識與在實(shí)踐中堅持法治原則的堅定性之間的落差。我們認(rèn)為，這在很大程度上與領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對法律的信仰有關(guān)。什么叫法律信仰？法律信仰就是人們對現(xiàn)行法所持的一種尊重、信賴并積極認(rèn)同的態(tài)度。法是一種具有國家強(qiáng)制力的行為規(guī)范，但僅靠國家強(qiáng)制力是不能實(shí)現(xiàn)法所蘊(yùn)含的全部價值的。況且僅建立在強(qiáng)制力基礎(chǔ)上的法其合理性和

18、公正性也值得懷疑。國家強(qiáng)制力可以懲治不法，但無力塑造一種法治文化。真正能確立法律權(quán)威地位并保證法律制度的有效運(yùn)行的，不在于國家強(qiáng)制力，而在于人們能理解并接受現(xiàn)行法律制度，在于人們對現(xiàn)行法的態(tài)度，“法若不被信仰，則形同虛設(shè)”。有些干部在執(zhí)行職務(wù)過程中，由于對法律缺乏應(yīng)有的信仰，缺乏那種為法律而獻(xiàn)身的精神，就很難頂住來自各方面尤其是上司的壓力和干擾。可見，法律的至上權(quán)威，對憲法和法律的信仰還沒有在領(lǐng)導(dǎo)干部心目中真正地樹立起來。當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰失卻的原因，據(jù)筆者調(diào)查中的體會有兩個方面：其一，我國缺乏信仰法律的文化傳統(tǒng)。在我國傳統(tǒng)的法律文化中，以仁政為核心的德治等思想是占主導(dǎo)地位的，除一段短暫

19、的秦代以外，法律只占輔助的地位。秦滅亡后，法律的繁苛被歸結(jié)為其迅速滅亡的原因。所以在秦以后我國很少出現(xiàn)對法律依賴的思想。建國以后，由于對“無產(chǎn)階級專政是不受任何法律限制的政權(quán)”等導(dǎo)師名言的極端崇拜和對舊法統(tǒng)的義憤，造成了長期的法律虛無主義。毛澤東同志甚至說：“法律那個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，法律只能作為辦事的參考”。在當(dāng)時領(lǐng)袖對法律的蔑視所帶來的影響是不言而喻的。其二，是現(xiàn)行法律運(yùn)行中的缺陷。一方面，處在由傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代化過渡中的憲法和法律缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，法律體系的內(nèi)在矛盾消融其內(nèi)在的公正與效率，立法技術(shù)的粗糙使法律形同政策，缺乏應(yīng)有的操作程序使*無所適從。信仰本來是對一種穩(wěn)定的

20、、內(nèi)在合理性價值的尊重與信服，而我國現(xiàn)行法律體系的現(xiàn)狀，使人們不由不對其神圣性產(chǎn)生懷疑。另一方面，現(xiàn)行法律在實(shí)施過程中的不理想狀態(tài)，也對人們的法律信仰產(chǎn)生了消極影響?？梢?，法治文化需要長期的實(shí)踐來塑造，這就包括立法的規(guī)范化和執(zhí)法嚴(yán)肅化，人們企盼著立法法和監(jiān)督法的出臺。 思考之四：關(guān)于干部法律素質(zhì)與體制。具備了相應(yīng)的法律知識和信仰，就一定能在實(shí)踐中堅持法治原則嗎？從調(diào)查的情況看，尚不盡然。調(diào)查結(jié)果還顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部們面對的問題越具體，其法治原則流失的越多。這種情況在基層，尤其是科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更為嚴(yán)重。這一級干部年青，其文化素質(zhì)是比較高的。按一般規(guī)律而言，他們的思想中更少人治傳統(tǒng)，而更多法治理念，對實(shí)

21、現(xiàn)法治應(yīng)有更強(qiáng)烈的渴望。但是，在權(quán)和法的較量中，他們表現(xiàn)的更易于放棄法治的原則而屈服于權(quán)勢的壓力。這是為什么呢？ 如前所述，干部的法律素質(zhì)是一種精神要素，其成長和發(fā)育要受到諸多因素的影響。對于處在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，其法律素質(zhì)尤其是堅持法治原則的堅定性，往往被制度的不合理性所扭曲。王人博、程燎原兩位先生指出：“任何法治觀念在一定國家的傳播及其對傳統(tǒng)法觀念的變革，都需要一種適當(dāng)?shù)闹贫饶Ｊ胶徒M織結(jié)構(gòu)的支持”，“法治觀的轉(zhuǎn)變，必須以法律制度和組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換為依托；法律制度和組織結(jié)構(gòu)的支持，是法觀念變革與啟蒙成功的條件。否則，那些具有合理性的新觀念，只能被碰得頭破血流”。當(dāng)我們透過上面的統(tǒng)計數(shù)字，把目光注視在體制層面時