公共體育場館監(jiān)管體系的構(gòu)建的創(chuàng)新模式

1、/http:/www .l /公共體育場館監(jiān)管體系的構(gòu)建的創(chuàng)新模式目前，浙江省部分公共體育場館已經(jīng)嘗試實(shí)行委托經(jīng)營型模式，有效地改善了經(jīng)營狀況， 并推動了公共體育場館的管理由政府行為向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，并取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益， 很大程度緩解了政府運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足等問題，但在具體實(shí)施過程中也出現(xiàn)了許多問題，最明顯的就是產(chǎn)生了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益最大化目標(biāo)與政府對社會效益的需求之間的矛盾，從而引發(fā)了一系列的問題。而這些問題的產(chǎn)生就是因?yàn)槿狈τ行У乇O(jiān)管。監(jiān)管是調(diào)整企業(yè)所追求的經(jīng)濟(jì)效益和公用事業(yè)本身公共效益的有效杠桿，對委托經(jīng)營型公共體育場館監(jiān)管的目的就是希望通過監(jiān)管使體育場館的經(jīng)營在追求最大利潤的同時能更好地保

2、證公眾的利益。然而目前在委托經(jīng)營型公共體育場館的改革進(jìn)程中，還存在著監(jiān)管體制還未完善，監(jiān)管力度不夠，缺乏監(jiān)管的法律依據(jù)和監(jiān)管效率不高等問題。因而，深入研究委托經(jīng)營型公共體育場館監(jiān)管體系，對推動我國公共體育場館的發(fā)展，促進(jìn)體育社會的進(jìn)步和善治無疑將是十分重要和不可缺少的。1委托經(jīng)營型公共體育場館的監(jiān)管現(xiàn)狀與問題分析1.1 監(jiān)管現(xiàn)狀1.1.1監(jiān)管的法規(guī)與制度我國傳統(tǒng)的公共體育場館的監(jiān)管基本都是以政府為主體，政府監(jiān)管部門和被監(jiān)管方在各方面都存在著不平等現(xiàn)象，建立在此基礎(chǔ)上的各種法律法規(guī)自然而然的也就存在不合理性。為了切實(shí)提高公共體育場館的經(jīng)濟(jì)效益，使其能更好地參與市場競爭，我國逐步在公共體育場館經(jīng)營

3、模式上進(jìn)行了民營化改革，進(jìn)而在監(jiān)管體系上也進(jìn)行了相應(yīng)的改革。浙江省公共體育場館的生產(chǎn)、經(jīng)營、投資等發(fā)面，也相應(yīng)地進(jìn)行了一系列的改革，并制定了浙江省公共 文化體育設(shè)施管理?xiàng)l例、關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見等相關(guān)的政策法規(guī)。1.1.2監(jiān)管的組織與機(jī)構(gòu)采取委托經(jīng)營方式運(yùn)營的體育場館，經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離， 其監(jiān)管顯得尤為重要， 監(jiān)管的組織與機(jī)構(gòu)則關(guān)系到其監(jiān)管作用的實(shí)現(xiàn)。寧波市游泳健身中心作為浙江省乃至全國范圍內(nèi)最先采取委托經(jīng)營方式運(yùn)營的體育場館，成立了由寧波市體育局、寧波市體育中心等有關(guān)體育行政職能部門負(fù)責(zé)人與美國西格集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)組成管理協(xié)調(diào)委員會，并在管委員會下成立了日常工作機(jī)構(gòu)（見圖1）。圖1寧波

4、市游冰健身中心監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)圖根據(jù)其監(jiān)管內(nèi)容的分類，包含有體育局市場處、體育中心管理協(xié)調(diào)委員會、體育局辦公 室、體育局政治處等相應(yīng)的職能部門，分別擔(dān)任相應(yīng)的監(jiān)管職能（見圖2）。圖2寧波市體育局市場處監(jiān)管職能及其分工體育局市場處主要負(fù)責(zé)游泳健身中心的經(jīng)濟(jì)性條款和履行報(bào)批義務(wù)的監(jiān)管，除了中心辦公室的定期材料匯報(bào)外，還要組織定期不定期的突擊檢查。目前，市場處還組織華安認(rèn)證對中心進(jìn)行一年一度的認(rèn)證和復(fù)檢工作，以確保委托經(jīng)營場館的高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營。體育中心管理協(xié)調(diào)委員會的主要職責(zé)在于加強(qiáng)對游泳健身中心體制改革試點(diǎn)工作的領(lǐng) 導(dǎo)，對其經(jīng)營管理活動實(shí)施工作指導(dǎo)，并協(xié)調(diào)有關(guān)公益性重要事項(xiàng)、重大問題和有關(guān)政策， 加

5、強(qiáng)對整個游泳健身中心日常經(jīng)營管理活動的監(jiān)督（見圖3）。圖3寧波市體育中心管理協(xié)調(diào)委員會監(jiān)管職能及其監(jiān)管內(nèi)容體育局辦公室的主要監(jiān)管職責(zé)體現(xiàn)在保證公共體育場館的公益性上，負(fù)責(zé)監(jiān)督落實(shí)游泳健身中心體制改革試點(diǎn)的各項(xiàng)具體工作， 并接受和處理群眾舉報(bào)投訴。 除此之外，還要協(xié)助 公益性賽事銜接和活動場地的落實(shí)等工作 （見圖4）。圖4寧波市體育局辦公室監(jiān)管職能及其分工游泳健身中心的社會性事務(wù)主要由體育局政治處負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查和落實(shí)，主要有合法用工制度，企業(yè)精神文明建設(shè)，以及員工的教育與繼續(xù)教育等方面。監(jiān)管方式：定期、不定期檢查制度；監(jiān)管檢查記錄制度；檢查結(jié)果分類處理制度；定期 匯報(bào)制度；投訴期限處理制度等。1

6、.1.3監(jiān)管的效應(yīng)以寧波市游泳健身中心為例，寧波市體育局根據(jù)實(shí)際情況一開始就制定了監(jiān)管方案，并出臺了相應(yīng)的監(jiān)管辦法，明確了部門分工和責(zé)任。 要求中心每年向體育局提供經(jīng)營報(bào)表，體育局也定期對中心的實(shí)際經(jīng)營情況和硬件條件進(jìn)行檢查，并對實(shí)際存在的問題提出整頓的方案和監(jiān)督整改。目前，盡管寧波市游泳健身中心在經(jīng)營合同期滿后已經(jīng)收回經(jīng)營權(quán)，并且由體育局出資成立具有獨(dú)立法人資格的國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理，但其在委托西格集團(tuán)經(jīng)營管理的6年中，政府對游泳健身中心的監(jiān)管也顯示出了一定的效果與影響，為其他公共場館的委托提供了經(jīng)驗(yàn)。第一，拓寬了建設(shè)資金的來源。寧波市游泳健身中心的委托經(jīng)營方式的成功體現(xiàn)了民營 企業(yè)資金靈活

7、、融資手段多樣、限制少等優(yōu)勢，極大地彌補(bǔ)了政府運(yùn)行資金不足的弊端。第 二，寧波市的成功經(jīng)驗(yàn)為國內(nèi)其他城市的公共場館的改革提供了借鑒。目前國內(nèi)如北京、南京、上海、大連等省外城市的政府行政職能部門多次派考察團(tuán)到寧波進(jìn)行實(shí)地考察，學(xué)習(xí)公共體育場館委托經(jīng)營管理的經(jīng)驗(yàn)。第三，實(shí)行委托經(jīng)營管理后有效地減輕了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)和政府補(bǔ)貼壓力，原來由政府承擔(dān)的建設(shè)、經(jīng)營、投資等風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到具體經(jīng)營者身上， 由具體經(jīng)營者根據(jù)實(shí)際情況和自身發(fā)展進(jìn)行融資，規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。 第四，極大地提高了競爭力，增加了市場活力。由于外資的投入，原有的由政府所屬主管單位一手運(yùn)作大型公共健 身場所面臨著新的競爭壓力，促使其進(jìn)行改革，提

8、高服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，最終惠及廣 大民眾。1.2浙江省委托經(jīng)營型公共體育場館監(jiān)管中存在的問題1.2.1相關(guān)立法不完善目前浙江省還沒有與委托經(jīng)營型公共體育場館的立法來確保主管部門履行其對經(jīng)營企 業(yè)的監(jiān)管，缺乏法律依據(jù)。一般的操作性文件也只是以政府或主管部門發(fā)文為主，其執(zhí)行力得不到很好的保障。目前浙江省實(shí)施的公共體育場館委托監(jiān)管也是借鑒其他公共事業(yè)的相關(guān) 辦法，而且，眾多的法律法規(guī)和政策性規(guī)范文件，行政色彩相對更為濃厚，隨意性較大，沒 有一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，實(shí)際操作起來難度較大。1.2.2組織機(jī)構(gòu)不健全監(jiān)管的組織管理機(jī)構(gòu)尚未完善， 現(xiàn)有的各組織管理機(jī)構(gòu)之間又存在著職能交叉，監(jiān)管不力等現(xiàn)象也大大地增

9、加了監(jiān)管的難度。 相關(guān)的政府部門也未能發(fā)揮行政優(yōu)勢， 建立有效的公 共體育場館的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1.2.3缺乏相應(yīng)的問責(zé)制度目前浙江省委托經(jīng)營型公共體育場館監(jiān)管體系還未建立有效的問責(zé)制度，在合作和實(shí)際經(jīng)營中往往會出現(xiàn)有了問題互相推諉的情況，對責(zé)任者的制裁也因?yàn)闆]有具體的法律制度依據(jù)，而得不到追究，從而就有一些被委托企業(yè)和個人置各方利益而不顧，出現(xiàn)了各種違背合同協(xié)議的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、改變經(jīng)營內(nèi)容甚至是侵吞國有資產(chǎn)、腐敗等嚴(yán)重問題，嚴(yán)重?fù)p害了廣 大群眾的利益，破壞了政府部門的形象。1.2.4 監(jiān)管主體單一目前浙江省委托型公共體育場館的監(jiān)管的主體還是比較單一，雖然企業(yè)已經(jīng)實(shí)行了民間資本參與運(yùn)營的模式，但主要的

10、發(fā)起人、建設(shè)方、所有權(quán)還是離不開政府行為，并通過體育 HYPERLINK / /部門進(jìn)行監(jiān)管。雖然說包括浙江省在內(nèi)的有些省市已經(jīng)意識到這點(diǎn)，并開始引入媒體、 公眾等第三方監(jiān)管形式，但從實(shí)際效果來看還不盡如人意，作用也不明顯。1.2.5缺乏政府調(diào)控與相關(guān)政策目前，我國還沒有構(gòu)建一個比較完整的并且適應(yīng)公共體育場館民營化的一個宏觀政策環(huán) 境，部分體育場館的市場化運(yùn)營還只是嘗試。政府制訂的相關(guān)配套措施不足，現(xiàn)階段借鑒的其他公共事業(yè)的政策法規(guī)對委托經(jīng)營型公共體育場館監(jiān)管體系的建立指導(dǎo)作用不大，為了使委托經(jīng)營型公共體育場館監(jiān)管能更有效地開展，就需要在政府合理的宏觀調(diào)控下出臺更完 善、更詳細(xì)的配套政策措施。

11、1.2.6缺乏解決爭端的相關(guān)機(jī)制雖然目前浙江省在場館托管經(jīng)營模式上已取得一定的成功，但同時還存在著協(xié)調(diào)和解決爭端的機(jī)制尚未完善的問題。在現(xiàn)階段政府主管部門和被委托方之間所簽的合約或合同到底 是屬于商業(yè)合同還是行政合約上，還存在著爭議，這就導(dǎo)致在具體合作過程中出現(xiàn)問題爭議時，政府部門和具體經(jīng)營者是通過行政還是民事訴訟進(jìn)行法律援助時就存在著困惑，延誤了解決問題的時間。2監(jiān)管體系的構(gòu)建2.1確保公共體育場館國有化和其公益性的監(jiān)管目標(biāo)委托經(jīng)營型公共體育場館的改革首先要明確公共體育場館的國有性和公益性，在具體操作過程中要保證國有資產(chǎn)的不流失，保持體育產(chǎn)品的公共性質(zhì)。首先體育場館的建設(shè)是政府行為和資金投入

12、，使國有資產(chǎn)不能由于經(jīng)營方式和經(jīng)營人的改變而改變它的國有性。其次需要政府部門的監(jiān)管體系中更加側(cè)重于保護(hù)公眾的利益和消費(fèi)的權(quán)益，要求具體經(jīng)營者從實(shí)際消費(fèi)能力和消費(fèi)需求出發(fā)，提供服務(wù)內(nèi)容提高服務(wù)質(zhì)量，并根據(jù)市場的實(shí)際情況合理地制定 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不能一味地追求利益而出現(xiàn)亂收費(fèi)、高收費(fèi)的現(xiàn)象。因此為了保證公共體育設(shè)施國有性和公益性的監(jiān)管目標(biāo)，政府監(jiān)管還是應(yīng)處于主導(dǎo)地位，以保證公眾和實(shí)際經(jīng)營方利益平衡。2.2構(gòu)建的原則2.2.1群眾利益優(yōu)先公共體育場館的運(yùn)營及監(jiān)管涉及社會公眾利益、企業(yè)利益、政府的公共管理利益，乃至于政府部門利益等多方面的利益，但是其中社會公眾利益是最基本的，應(yīng)該得到優(yōu)先保障。政府在監(jiān)管的

13、實(shí)施過程中，不僅要提高警惕，防止國有財(cái)產(chǎn)的流失，追求公眾的利益最大化 是最根本的目標(biāo)之一。2.2.2分類與分項(xiàng)監(jiān)管并存目前，從我國各類城市公用事業(yè) （包括公共體育場館）來看是以分類監(jiān)管為主，各行業(yè)主 管部門承擔(dān)相應(yīng)行業(yè)類型的公用事業(yè)監(jiān)管職能，只在重大項(xiàng)目、價(jià)格等有限幾個方面由發(fā)展改革、物價(jià)等部門做分項(xiàng)監(jiān)管。對比分類監(jiān)管和分項(xiàng)監(jiān)管，二者有利有弊，應(yīng)當(dāng)有機(jī)地結(jié)合 起來運(yùn)用。2.2.3特殊性和有效性并存對委托經(jīng)營型公共體育場館的監(jiān)管與其他公用事業(yè)民營化的監(jiān)管存在共通之處，但也有其特殊性。因此，在監(jiān)管實(shí)施的過程中，決不能簡單直接地沿用一個地區(qū)或者一個部門的監(jiān) 管方式，否則難以取得明顯效果。監(jiān)管部門要能

14、夠結(jié)合本地區(qū)以及受委托企業(yè)的實(shí)際情況， 抓住重點(diǎn)和苗頭性問題，開展有針對性的現(xiàn)場日常和突擊檢查工作，以提高監(jiān)管的針對性和有效性。2.3豐富監(jiān)管內(nèi)容2.3.1對進(jìn)入市場的資質(zhì)監(jiān)管市場準(zhǔn)入是公用體育場館實(shí)行市場化改革，引入與強(qiáng)化競爭機(jī)制的首要環(huán)節(jié)， 因此要制定公開、公正、合理的公共體育事業(yè)市場準(zhǔn)入制度。以效率為準(zhǔn)繩，在引入市場競爭機(jī)制與 適度保持壟斷之間尋求最佳平衡點(diǎn)，對公共體育事業(yè)的規(guī)模效益和穩(wěn)定可靠的供給保障予以 適當(dāng)?shù)年P(guān)注，進(jìn)而制定完善的經(jīng)營管理制度。公共體育場館的基礎(chǔ)建設(shè)和項(xiàng)目開發(fā)，應(yīng)該以效率最優(yōu)為標(biāo)準(zhǔn)選擇適當(dāng)?shù)耐顿Y方式，各類投資主體均可以納入選擇范圍，絕不能為引進(jìn)外資及民間資本而犧牲效益

15、。 從公共體育場館市場化改革的目標(biāo)取向來看，政府在制定市場準(zhǔn)入監(jiān)管政策時，不僅要對進(jìn)入企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查，更要將幫助新企業(yè)有序進(jìn)入市場作為重點(diǎn)。鑒于經(jīng)營者在受托初期面臨著諸多困難，政府應(yīng)給其一定的政策優(yōu)惠，扶植其盡快成長，使其在短時間內(nèi)成長為具有相當(dāng)力量的同行業(yè)競爭企業(yè)。2.3.2對價(jià)格的監(jiān)管公共體育場館進(jìn)入市場運(yùn)營后，其行為就是一種產(chǎn)品和服務(wù)，作為市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)品，自然就有相應(yīng)的價(jià)格。當(dāng)前的公共體育場館在制定具體價(jià)格時主要是以成本加成為主，企業(yè)申請價(jià)格調(diào)整時，物價(jià)部門會同行政主管部門對企業(yè)成本進(jìn)行監(jiān)審，并考慮社會對價(jià)格的承受能力予以定價(jià)。然而，由于這種監(jiān)審?fù)荒軐徍似涑杀镜亩嗌俣鴮ζ髽I(yè)具體的開支卻無法 更好地約束，無法達(dá)到控制實(shí)際成本的作用，也就無所謂價(jià)格監(jiān)管的有效性。而最高限價(jià)則更適用于目前委托型模式的價(jià)格監(jiān)管。最高限價(jià)是由公共體育場館價(jià)格管理方面相關(guān)職能部門對企業(yè)的費(fèi)用條件和需求條件等進(jìn)行分析，核算出合理成本和合理的報(bào)酬，共同制定公共體育產(chǎn)品和服務(wù)的最高限價(jià)。通過物價(jià)部門和政府主管部門的聯(lián)合監(jiān)管，建立更有效的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，是構(gòu)建價(jià)格監(jiān)管體系的關(guān)鍵。2.3.3對服務(wù)的監(jiān)管委托經(jīng)營型公共體育場館的主要目標(biāo)，就是希望通過改革，