城鎮(zhèn)化過程中有關(guān)土地資源問題的調(diào)查

1、城鎮(zhèn)化過程中有關(guān)土地資源問題的調(diào)查摘要： 城鎮(zhèn)化是指農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化和農(nóng)村生活方式城市化的過程。城鎮(zhèn)化水平的提高，必然使城鎮(zhèn)人口增長、城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市體系逐步完善，城市經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，并成為社會進(jìn)步的主要基地。在我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略決策，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，推動國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長有重要意義。但不可否認(rèn)的是，在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，一些地區(qū)的發(fā)展受到了各種因素地制約，土地資源不能有效地配置與利用就是其中最重要的一個制約因素。 關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化 主導(dǎo)地位 土地資源 制約因素引言土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的載體，是其在空間上的落實，與上述問

2、題都密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化對土地的不合理利用和配置是產(chǎn)生以上問題的直接原因。對土地資源的占用既是我國城鎮(zhèn)化的一個主要特點，亦構(gòu)成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程直接影響了土地資源的配置與利用；另一方面，土地資源的有限也反過來直接制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。在我國目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地資源的稀缺性與重要性愈發(fā)明顯，而與此同時，存在的問題也逐漸凸現(xiàn)，已經(jīng)關(guān)系到了全社會的利益。一、土地利用結(jié)構(gòu)不合理土地利用結(jié)構(gòu)變化的總體特征影響著區(qū)域土地的可持續(xù)利用，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村居民點建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系處理、農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整、科技和資金的投入水平，對于土地生產(chǎn)效率

3、和耕地保護(hù)同樣有著直接的影響，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步有著深遠(yuǎn)的影響。從新中國成立以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，土地結(jié)構(gòu)不合理是主要存在的問題，其中耕地日趨減少是其突出表現(xiàn)。耕地問題是整個社會的問題，它關(guān)系到社會每個成員的生活，甚至關(guān)系到國家的發(fā)展和后代的生存。耕地資源直接影響糧食安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全。（一）耕地占用日趨嚴(yán)重近十年來，在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，中小城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，居民點不斷增加，占用耕地逐年上升。按照目前的科技水平測算，0.7畝耕地才能養(yǎng)活一個人，即人均耕地不能少于0.7畝。聯(lián)合國給出的人均耕地警戒線為0.8畝，但我國2000多個縣級城市中，有666個

4、縣人均耕地低于警戒線，其中463個縣人均耕地甚至不足0.5畝。即使這樣，我國的耕地資源仍然在持續(xù)減少（圖2-8）。 圖2-8 1998-2008我國耕地面積變化趨勢圖國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，截至2008年12月31日，我國耕地面積為18.2574萬億畝，其中建設(shè)占用耕地達(dá)287.4萬畝；經(jīng)衛(wèi)星核查，“十五”期間全國耕地面積凈減少616萬公頃，其中不可逆轉(zhuǎn)性的建設(shè)占用耕地219萬公頃，年均新增建設(shè)用地43.8萬公頃。同時，我國主要特大城市郊區(qū)土地占用十分嚴(yán)重，在未來的一段時間內(nèi)，其人均耕地水平將很可能接近或達(dá)到警戒線（表2-1）。 表2-1  我國主要特大城市郊區(qū)土地減少趨勢城

5、市土地減少總量（萬畝）平均每年減少量（萬畝）2000-2025年人均耕地（畝）北京市93.0（19491985）1.8 3.8（近三年平均）0.760.60上海市130.0（19491985）3.7 8.9（近三年平均）0.950.86天津市157.0（19541980）2.85 3.4（近三年評均）1.00.75南京市98.7（19501989）2.1 1.2（近二年平均）1.401.10成都市51.6（10501986）2.6 5.0（近三年平均）1.200.98數(shù)據(jù)來源：宋佳珉. 可持續(xù)發(fā)展中國城市化的現(xiàn)實選擇J.商業(yè)研究，2004（13

6、）.耕地面積的減少，制約了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。首先，土地對于農(nóng)民來說具有生存保障的作用，而城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)占用了大量耕地，使農(nóng)民的境遇更糟糕。盡管多數(shù)失地農(nóng)民能獲得一部分失地補(bǔ)貼，但這對于他們以后的生活起不到根本的保障作用；其次，耕地大面積的減少也使我國的糧食安全面臨巨大的挑戰(zhàn)。耕地減少是糧食減產(chǎn)的主要原因，近10年平均每年因耕地面積的減少造成糧食減少量達(dá)322萬噸，占到當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的0.71%，20042007年我國糧食總產(chǎn)量增長率持續(xù)下降（見圖2-9）。而我國人口數(shù)量不斷增加，到2010年，人均耕地占有量將不足667。這意味著，我國今后要以更少的耕地養(yǎng)活更多的人口，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的任務(wù)變得

7、非常艱巨。糧食減產(chǎn)，國際糧價飆升，對我國的糧食儲備提出挑戰(zhàn)，國家糧食安全面臨嚴(yán)峻考驗。 圖2-9  20042008年我國糧食產(chǎn)量變化趨勢圖（二）三產(chǎn)業(yè)用地比例不協(xié)調(diào)從目前我國城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)看，普遍存在的問題是第二、三產(chǎn)業(yè)用地比例不協(xié)調(diào)，工業(yè)用地比例偏高，住宅、商業(yè)服務(wù)及交通、市政用地比例偏低。根據(jù)國家城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，一般城市用地結(jié)構(gòu)是生活居住用地占40%50%，工業(yè)用地占10%15%，道路廣場用地占8%15%，綠地占8%15%。而據(jù)中國55個城市調(diào)查，工業(yè)用地比例高出上述標(biāo)準(zhǔn)10個百分點以上，住宅、商業(yè)服務(wù)等生活用地低于上述標(biāo)準(zhǔn)310個百分點。中國城市工業(yè)用地占建

8、設(shè)用地的比例遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家水平，例如，日本1972年全國工業(yè)用地占城市用地的比例為10.34%。1特別是最近幾年，工業(yè)用地低成本擴(kuò)張較快，存在大量占而不用現(xiàn)象，有的還對環(huán)境污染破壞較大。城市用地結(jié)構(gòu)的不合理造成老城區(qū)住房緊缺，交通阻塞，中心城區(qū)企業(yè)缺乏發(fā)展空間，住宅生態(tài)環(huán)境惡化等問題突出，從而使城市土地總體效益下降。二、土地用途不合理我國的國情決定了中國的城鎮(zhèn)化必須走多元化的道路，大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉協(xié)調(diào)發(fā)展，形成分工合理、各具特色的城鎮(zhèn)體系。雖然當(dāng)前我國已經(jīng)明確了遠(yuǎn)景目標(biāo)，各個地區(qū)也均確立了“規(guī)劃先行”的指導(dǎo)方針，但整體來看，我國近30年來的城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了相當(dāng)多的問題，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏科學(xué)的

9、規(guī)劃和合理的布局，導(dǎo)致土地用途不合理，在一定程度上阻礙了我國的現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程。（一）城鄉(xiāng)土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重由于城市規(guī)劃理念的落后和規(guī)范的缺失，我國的主要城市特別是內(nèi)陸省會級城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率較低的問題十分突出。特別是20世紀(jì)90年代中后期，以大量圈占土地為代價的用地外延擴(kuò)張，使各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、衛(wèi)星城、高新技術(shù)園區(qū)等新城區(qū)大量出現(xiàn)。在一部分土地得到高效利用的同時，更多的是土地又被大量地浪費、閑置。2005年以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入了一個上升周期，全國主要城市的住宅價格飆升，使得部分地方政府對房地產(chǎn)用地收益的期望值逐年地增加，有的甚至直接與交通、城建等工程建設(shè)掛鉤

10、，以建設(shè)投入量來測算區(qū)域需要推出的住宅用地量。部分地方政府為了實現(xiàn)GDP增長目標(biāo)，片面地追求土地收益，往往不顧及本地區(qū)所處的地理位置、區(qū)域特點及土地市場的實際現(xiàn)狀，對房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)方向和用地計劃也不加以控制，導(dǎo)致多數(shù)開發(fā)商拿到土地后在無需成本的前提下將其閑置，人為地控制住宅市場的供給，使得市場的真實需求即關(guān)系到普通群眾切身利益的安居住房供應(yīng)不足。在城市建設(shè)用地閑置浪費的同時，農(nóng)業(yè)用地大量減少。19992008十年的時間里，全國耕地減少了1億多畝。國土資源部專項調(diào)查顯示，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共閑置土地107.93萬畝。（二）舊城區(qū)土地用途阻滯舊城區(qū)已經(jīng)成為當(dāng)前內(nèi)陸城市土地低效利用的

11、主要方面。據(jù)不完全統(tǒng)計，舊城區(qū)面積一般占內(nèi)陸城市建成區(qū)面積的20%40%，在舊城區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，建筑容積率極低。相關(guān)調(diào)查顯示，目前內(nèi)陸小城市土地約40%左右被低效利用，城市規(guī)劃整體容積率一般為0.40.45，而實際建設(shè)中的容積率不及規(guī)劃容積率的70%。此外，舊城區(qū)大都已有相當(dāng)長的歷史，一些房屋破舊不堪，街道狹窄，縱橫交錯，加之人口集聚、私搭亂建等現(xiàn)象相當(dāng)普遍，給土地的合理、高效利用帶來十分的不便。理想狀態(tài)下，城市的發(fā)展應(yīng)當(dāng)首先注重提高對城市已有土地的利用效率，然后再考慮向外擴(kuò)張，也就是說，應(yīng)當(dāng)首先做好舊城改造工作。但是，由于農(nóng)業(yè)稅取消等原因，中西部地區(qū)的主要城市短期內(nèi)很難消化財

12、政收支不平衡的狀況，當(dāng)?shù)卣紤]到與發(fā)展新城區(qū)相比，舊城改造既費時又費錢，改造舊城區(qū)的費用往往是建設(shè)新城區(qū)的幾倍甚至十幾倍，建設(shè)周期一般在23年左右，多的長達(dá)10年，如果考慮到拆遷過程中的不確定因素，時間會更長；同時還需要解決就業(yè)、社會保障等諸多繁雜問題，因此大多數(shù)地方政府的選擇是繞過舊城區(qū)，將行政辦公區(qū)外移，發(fā)展新城區(qū)。對于內(nèi)陸城市舊城區(qū)的普通百姓而言，一些人也不愿意進(jìn)行舊城改造，當(dāng)前居高不下的房價讓一部分人在改善居住環(huán)境后，同時背負(fù)著較重的住房貸款壓力；同時，傳統(tǒng)的居住方式、生活習(xí)慣，舊城區(qū)一些獨門獨院的居民特別是一些老年住戶不愿改變居住現(xiàn)狀，對舊城改造積極性不高。三、土地利用粗放回顧改革

13、開放30年來我國大中城市發(fā)展的歷程，“攤大餅”式的粗放發(fā)展模式可以說是我國多數(shù)大中城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個真實寫照。改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)增長始終處于中高速增長，為社會創(chuàng)造出了巨大的物質(zhì)財富，但不容忽視的是，城鎮(zhèn)化也在一定程度上激化了人地關(guān)系的矛盾。目前我國人口以每年1300萬1400萬人的速度在不斷增長，而耕地卻在以3040平方公里的速度減少。土地浪費、土地利用集約度低的情況大量存在。如果無限制地擴(kuò)張，必然會給城市的管理、交通、環(huán)境、資源等帶來巨大壓力，各種矛盾相互影響、相互制約，影響城市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（一）城市土地利用粗放盡管改革開放以來，我國的城市人口密度一直在不斷增加，但2008年也

14、僅為每平方公里2104人，超大城市僅為每平方公里3682人。我國現(xiàn)有城市城市人口承載潛力較大，但這些社會現(xiàn)象不得不說是城市土地利用集約度偏低所造成的，尤其是我國部分地區(qū)的中小級城市，人均占地比較大，人口密度小，亟需加強(qiáng)土地利用集約度的提升。1.城市建筑容積率相對較低長期以來，城市發(fā)展，就是單純地向外擴(kuò)張范圍，而對城市土地立體空間的利用潛力卻熟視無睹，其表現(xiàn)就是我國城市特別是中小城市建筑物容積率相對較低，導(dǎo)致土地利用效率也較低。有關(guān)資料顯示，東南亞地區(qū)國家大多存在土地與人口的矛盾，因此城市建設(shè)中各國的平均容積率約為12，而我國目前的大城市中城市建設(shè)容積率約為0.75，中心城市的平均容積率約為1，

15、全國平均水平約為0.51，遠(yuǎn)低于其他國家的標(biāo)準(zhǔn)。有的國家和我國臺灣地區(qū)對建筑容積率有著明確的法律規(guī)定。如住宅區(qū)建筑容積率規(guī)定為1.63.0，并在相關(guān)法律中明文規(guī)定，城市現(xiàn)有平均容積率未達(dá)到國家確定的城市額定容積率，則城市建成區(qū)不得向外擴(kuò)張。2當(dāng)然我國并不是每個城市都要達(dá)到如此高的容積率，即使達(dá)到如此高的容積率也并非完全合理，合理的容積率還要與城市生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)。但另一方面，也說明我國的大部分城市還有進(jìn)一步提高容積率的較大空間。適當(dāng)提高容積率將是今后城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中集約利用土地的有效措施。2.多數(shù)城市新區(qū)粗放建設(shè)在我國城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，為追求城市規(guī)模的擴(kuò)大，部分地方政府自行設(shè)立開發(fā)區(qū)、高新

16、技術(shù)園區(qū)、衛(wèi)星城等新城區(qū)，建設(shè)之初也并未經(jīng)過嚴(yán)格的規(guī)劃管理，由于后續(xù)運營和招商等措施的執(zhí)行不力，造成大量占用優(yōu)良耕地，嚴(yán)重影響了土地集約利用。1981年，我國按城市人口計算的人均建成區(qū)面積為52.80平方米，到2003年就分別增長到84.12平方米，年均增長1.42平方米。導(dǎo)致建成區(qū)面積增加的因素有兩個，一是工業(yè)化階段，工業(yè)占地比例增加；二是近年來流行的奢華之風(fēng)，大廣場、大產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學(xué)城以及小項目多占地的傾向，使人均建成區(qū)面積不減反增。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，在對各類名目的新區(qū)和開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理之前，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)3837家，平均每個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有100多家。不僅數(shù)量多，面積也大，每

17、個開發(fā)區(qū)動輒十幾、二十幾平方公里，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)3.6萬平方公里，超過了全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。與此同時，開發(fā)區(qū)數(shù)量多往往導(dǎo)致投入資金不足，單位土地投資密度低，土地利用率也低，單位土地面積產(chǎn)出少。事實上，現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的投資需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國年固定資產(chǎn)投入額和各地方現(xiàn)階段承受能力，未能開發(fā)的土地只能是閑置浪費。（二）農(nóng)村土地利用粗放我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市對土地的需求與有限的土地資源是一對永恒的矛盾，一方面是城市發(fā)展需要土地，另一方面是農(nóng)村土地的利用粗放，沒有得到釋放，無法給城鎮(zhèn)化提供土地支撐。1.農(nóng)村宅基地利用粗放，浪費、閑置現(xiàn)象嚴(yán)重我國農(nóng)村長期以來實行的宅基地制度，

18、根源上是為了解決農(nóng)村居民的住房問題，但宅基地制度的設(shè)計與推行本身存在較大問題。宅基地發(fā)放給農(nóng)民后不能得到有效利用，特別是農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃嚴(yán)重滯后，甚至一定程度上只是一種表面文章，農(nóng)民建房多出于自己的喜好及集體發(fā)放宅基地的區(qū)位，這種現(xiàn)狀就導(dǎo)致了宅基地的低效利用。特別是在市場經(jīng)濟(jì)的影響下，農(nóng)村人口在城市“比價效應(yīng)”的影響下大量進(jìn)城，這個過程就產(chǎn)生了我國農(nóng)村地區(qū)特有的“雙重占地”現(xiàn)象。從理論上講，城鎮(zhèn)是較農(nóng)村居住用地更為集約的土地利用形式。農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，如果能夠順利地將農(nóng)村的居住用地置換出來，那么城鎮(zhèn)化非但不會增加建設(shè)用地規(guī)模，相反還會節(jié)約用地。但在現(xiàn)行制度下，農(nóng)村的建設(shè)用地卻并沒有置換出來。部分村民雖然舉家進(jìn)城，但由于戶籍和社會保障制度等多種原因，認(rèn)為城市的生活并沒有保障。為了給自己留后路，往往選擇留下宅基地，這無需支付任何成本，因此絕大多數(shù)人不愿將自己的房產(chǎn)和宅基地轉(zhuǎn)讓出去。在一定時期內(nèi)，將存在進(jìn)城農(nóng)民“雙重占地”問題，這明顯阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也不適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。2.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地鋪張浪費，產(chǎn)業(yè)不具規(guī)模的前提下利用粗放、低效我國城鎮(zhèn)化所提倡的產(chǎn)業(yè)化思想已經(jīng)深入農(nóng)村地區(qū)，綜觀全國農(nóng)村，地理區(qū)位不是特別偏僻、自然環(huán)境不是特別惡劣的農(nóng)村地區(qū)多有自己的村辦企業(yè)