試論地方政府合作扶貧的構(gòu)建

1、試論地方政府合作扶貧的構(gòu)建論文關(guān)鍵詞合作扶貧;地方政府；區(qū)域發(fā)展論文內(nèi)容提要地方政府合作扶貧不僅包括傳統(tǒng)的發(fā) 達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間的合作，還包括貧困地區(qū)與貧困地區(qū) 之間的合作以及次發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間的合作。合作扶 貧賴以存在的基礎(chǔ)是各合作方的利益互補(bǔ)。要使合作扶貧能 夠良性地推進(jìn)，除了有一定的信息協(xié)調(diào)基礎(chǔ)外，還必須構(gòu)建 相關(guān)的組織，并提供一定的激勵和約束機(jī)制。縱觀中國幾十年的扶貧歷程，大規(guī)模的政府參與是中國 消除貧困的突出特點(diǎn)和優(yōu)勢之所在。依靠強(qiáng)有力的政府干預(yù) 和大量的資金注入，中國貧困人口數(shù)量迅速下降。但是，這種 “政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的 扶貧道路受到了中國

2、自上而下的層級權(quán)威的限制，從而形成 了一種以行政區(qū)劃分割為扶貧責(zé)任分擔(dān)的范式，沒能有效地 整合現(xiàn)有扶貧資源,也越來越不能適應(yīng)我國當(dāng)前的扶貧實(shí)踐, 不能順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢。筆者把這種 扶貧治理模式稱為“內(nèi)向型扶貧”或“閉合性扶貧”。而突 破“閉合性扶貧”的良方，應(yīng)首選地方政府合作扶貧。、地方政府合作扶貧的概念厘定在我國，合作扶貧的涵義主要體現(xiàn)在三個層面：第一個 層面是國際援助機(jī)構(gòu)與地方政府的合作扶貧。這些國際機(jī)構(gòu) 包括多邊組織、雙邊組織和民間組織三種類型。國際援助機(jī) 構(gòu)的扶貧行動往往受到他們自身的理念與目標(biāo)、中國政府的 扶貧戰(zhàn)略以及中國貧困人口的實(shí)際需求等幾個方面的影響。 其作

3、用主要體現(xiàn)在從一定程度上緩解中國扶貧資金的不足、 促進(jìn)扶貧模式的創(chuàng)新、推廣和促進(jìn)中國民間組織的發(fā)展等三 個方面。第二個層面是東西協(xié)作扶貧。東西協(xié)作扶貧是“八 七扶貧攻堅(jiān)計劃”實(shí)施期間提出的一項(xiàng)措施，其目的是動員 東部發(fā)達(dá)省市的力量對口支持貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口 的脫貧。具體的幫扶方式有:無償捐贈資金用于教育、衛(wèi)生和 其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);捐贈生產(chǎn)和生活物資，用于支持農(nóng)戶的 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和救濟(jì)農(nóng)民的日常生活;經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作，例如利用 發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、技術(shù)、管理、市場和貧困地區(qū)的資源及廉價 的勞動力進(jìn)行合作生產(chǎn)和經(jīng)營；人員的雙向交流，發(fā)達(dá)省市 派技術(shù)人員和青年志愿者到貧困省區(qū)提供服務(wù)，貧困省區(qū)派 行政和技

4、術(shù)干部到發(fā)達(dá)省市接受培訓(xùn)和掛職鍛煉，輸送勞動 力到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)。第三個層面是指黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧。定 點(diǎn)扶貧是指黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體利用自己的資 源，定點(diǎn)扶持部分國定貧困縣。其目的是動員政府部門、國家 的企事業(yè)單位和社會團(tuán)體參與扶貧工作，以補(bǔ)充中央的扶貧 投入并利用各業(yè)務(wù)部門的專業(yè)力量進(jìn)行扶貧。其最大特點(diǎn)是 扶貧內(nèi)容和方式與各部門的業(yè)務(wù)工作密切聯(lián)系。從這三個層面的涵義可知，只有第二個層面的涵義涉及 到地方政府之間的合作。而本文所謂的地方政府合作扶貧主 要側(cè)重于此，但又不僅僅停留于此。地方政府合作扶貧的核 心在于扶貧，也就是說，各方合作的目的在于緩解貧困。因此, 作為合作主體的地方政府來

5、講，其范圍就很寬泛，不僅是東 西兩極的富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的合作,還包括貧困地區(qū)與貧 困地區(qū)的合作；就區(qū)域位置來講，還包括鄰近區(qū)域與非鄰近 區(qū)域之間的合作；就區(qū)劃層次上來講,地方政府之間的合作 涉及到地方政府各個層次的各種排列組合。因此，所謂地方 政府合作扶貧則可定義為:我國各個層次的地方政府之間因 為扶貧目的而結(jié)合在一起的活動。相對于當(dāng)前合作扶貧的三層涵義,地方政府合作扶貧有 幾個突出的特點(diǎn)：其一是市場推動。地方政府之間因?yàn)槟撤N 目的而借助于市場的力量自愿結(jié)合，而非中央政府的強(qiáng)制性 推動。其二是競爭性合作。在我國，各個地方政府都在統(tǒng)一的 行政制度約束下按照中央政府的要求和地方的實(shí)際情況尋 求發(fā)

6、展，因而競爭是必然的，它涉及到各種各樣的資源競爭。 但是，在各自的理性驅(qū)動之下，地方政府也會因?yàn)槟撤N利益 的需要而采用合作競爭的方式，即所謂的“競合”，以尋求 多贏。其三是融扶貧于區(qū)域發(fā)展目標(biāo)當(dāng)中。區(qū)域化是當(dāng)今世界成為地球村的重要表現(xiàn)形式，以區(qū)域的形式來推動地區(qū)的 發(fā)展是各個地方政府的策略選擇。在某些有地理、經(jīng)濟(jì)、歷史 聯(lián)系的不同區(qū)劃，要發(fā)展必須以整體區(qū)域的形式參與更大范 圍的競爭，從而爭取到更多的資源，更好地提高資源的利用 率。因此，區(qū)域發(fā)展成為地方政府努力的重點(diǎn)。即使是貧困地 區(qū)，也可能會整合資源，以整體的方式來吸引外來資金和政 策資源。隨著區(qū)域的不斷發(fā)展，貧困也會有不同程度的緩解。二.利

7、益互補(bǔ):地方政府合作扶貧的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)地方政府合作扶貧的形式也可劃分為:發(fā)達(dá)地區(qū)地方政 府與貧困地區(qū)地方政府間的合作扶貧、次發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府 與貧困地區(qū)地方政府間的合作扶貧和貧困地區(qū)地方政府與 貧困地區(qū)地方政府間的合作扶貧。我國東西協(xié)作扶貧即為發(fā) 達(dá)地區(qū)地方政府與貧困地區(qū)地方政府合作扶貧的典型，也是 能夠被人所接受的一種情況。但次發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府與貧困 地區(qū)地方政府，特別是貧困地區(qū)地方政府之間的合作扶貧則 不那么被人理解，有一種說法是:都是不發(fā)達(dá)地區(qū)，都一樣落 后，沒有什么優(yōu)勢可以讓對方利用，完全無合作的必要，也不 可能實(shí)現(xiàn)緩貧的目標(biāo)。其實(shí)不然!每種合作形式都存在著合 理的基礎(chǔ)，即合作是因?yàn)榇嬖诶?/p>

8、益互補(bǔ)。其一,發(fā)達(dá)地區(qū)在近2 0多年的發(fā)展中，憑借國家的優(yōu)惠 政策利用自身潛力，取得了前所未有的進(jìn)步，但這種單極的 發(fā)展可能因?yàn)槿鄙俑沟刂味鴽]有后勁。當(dāng)其地區(qū)內(nèi)的生產(chǎn) 和消費(fèi)市場飽和時，就會向外擴(kuò)展，把某些資源性的前續(xù)產(chǎn) 品的生產(chǎn)和加工放在較落后地區(qū)，對于一些貧困地區(qū)來講， 如果擁有較豐富的資源則會很容易被發(fā)達(dá)地區(qū)選擇為發(fā)展 的伙伴。在合作過程中，貧困地區(qū)的各種資源優(yōu)勢與發(fā)達(dá)地 區(qū)的資金、技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢結(jié)合起來，相得益彰。從而， 發(fā)達(dá)地區(qū)能夠獲得持續(xù)發(fā)展的機(jī)會和可能，貧困地區(qū)也能夠 把很多資源利用起來，實(shí)現(xiàn)原來不能有的經(jīng)濟(jì)收益。其二，貧困地區(qū)與貧困地區(qū)之間的合作扶貧相較于發(fā)達(dá) 地區(qū)與貧

9、困地區(qū)之間的合作扶貧有其特點(diǎn)和優(yōu)勢。發(fā)達(dá)地區(qū) 與貧困地區(qū)的合作扶貧經(jīng)過十幾年的扶貧實(shí)踐取得了一些 成效，但是這種中央政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制推動并不能使發(fā)達(dá)地 區(qū)與貧困地區(qū)建立持續(xù)的聯(lián)系，因而其邊際效益在遞減。貧 困地區(qū)與貧困地區(qū)之間的合作有以下幾個條件:一是兩個或 多個貧困地區(qū)在地理上連成一個整體，屬于某一個地理區(qū)域; 二是兩個或多個地區(qū)在資源或者其他方面，如歷史、文化等 方面，存在一致或互補(bǔ)；三是兩個或多個貧困地區(qū)都有合作 扶貧的意愿，都希望充分利用各自的資源優(yōu)勢，通過整體規(guī) 劃來提升區(qū)域的競爭力,在區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上緩解各自的貧 困程度。透過以上條件可以看出，貧困地區(qū)與貧困地區(qū)之間 的合作關(guān)鍵點(diǎn)不

10、在于是否真正貧困，而在于是否存在著某種 聯(lián)系，而這種聯(lián)系是否能夠促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。在我國，貧困 地區(qū)已經(jīng)從最早的集中連片減少為"小集中，大分散”的布 局。在某些區(qū)域，貧困地區(qū)往往是連在一起的。這些局部連成 一片的貧困地區(qū)相對于發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)之間的合作來 說就具有天然上的優(yōu)勢。比如，湖南的湘西自治州是湖南省 國家級貧困縣的集中地、井岡山革命老區(qū)則集中了江西和湖 南的多個國家級貧困縣。這些貧困地區(qū)地方政府之間如果能 夠抓住其區(qū)域特點(diǎn)，合理利用其區(qū)域優(yōu)勢，聯(lián)合起來發(fā)展將 會是不錯的選擇。三、制度安排:走向良性合作扶貧的必然選擇地方政府合作扶貧應(yīng)該有如下一些制度安排：1.地方政府合作扶貧

11、要以全面的信息協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。合作 扶貧并不是必然會給區(qū)域發(fā)展帶來利益，也不必然會起到緩 貧的作用，甚至，協(xié)調(diào)不好還會有反作用。因此，地方政府在 合作之前必須從各個方面進(jìn)行信息的溝通與協(xié)調(diào)：其一，合 作地區(qū)之間是否有相關(guān)性。相關(guān)性是地區(qū)合作的必要條件, 如果沒有任何相關(guān)性那么最好不要合作。相關(guān)性體現(xiàn)在文化 傳統(tǒng)的相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性、政治上的相關(guān)性和地理 上的相關(guān)性等方面;其二，合作地區(qū)之間是否具備互補(bǔ)性。沒 有互補(bǔ)性的同質(zhì)要素之間可能就會相排斥。合作區(qū)域之間在 經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源和人力資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場政策等方 面要有一定的互補(bǔ)性。其三，合作地區(qū)之間是否能夠在各項(xiàng) 政策措施上達(dá)成一致。因各

12、地政策運(yùn)作環(huán)境及行政環(huán)境不一 樣，為了各自的利益必須要在很多方面協(xié)調(diào)一致，如果沒有 協(xié)調(diào)的可能，那么合作是不能夠?qū)崿F(xiàn)的。其四，地方政府自身 是否作好了準(zhǔn)備。合作扶貧要由地方政府通過相應(yīng)的政策來 推動，地方政府必然在區(qū)域合作中起主導(dǎo)作用。各地是否能 夠在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)孢M(jìn)行取舍。合作扶貧不只是能夠獲得 利益,有的時候也要犧牲某些利益，那么，作為合作方的地方 政府是否都能夠?yàn)榱私⒃趨^(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)上的緩貧目標(biāo)做 出一定的犧牲呢？如果沒有放棄部分利益的心理準(zhǔn)備，合作 扶貧是不可能實(shí)現(xiàn)的。2.建立合作扶貧的組織體系。合作扶 貧是不同地方政府之間的共同行為，因此，必須設(shè)立一定的 組織來承擔(dān)相應(yīng)的職能。合作

13、扶貧組織可以是常設(shè)的，也可 以是非常設(shè)的。常設(shè)的合作扶貧組織應(yīng)該在各個地方扶貧辦 公室的基礎(chǔ)上組建起來,承擔(dān)扶貧規(guī)劃、扶貧資金和資源的 分配、扶貧方式和對象的確定、扶貧績效的評估等職能。非常 設(shè)的合作扶貧組織可以由各個地方的發(fā)展與改革委員會牽 頭，由某一政府主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組建一個協(xié)調(diào)委員會。協(xié)調(diào)委 員會的職能主要在于扶貧規(guī)劃以及配合相關(guān)職能部門開展 扶貧工作。無論是常設(shè)性組織還是非常設(shè)性組織，地方政府 要在人、財、物、制度等資源上給予支持,賦予它一定的地位, 從而保證信息在地方政府間暢通交換，另外還應(yīng)該有一定的 溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制因組織性質(zhì)的不同而有所不同， 但離不開三個層次:第一個層次是

14、地方政府行政首長之間的 協(xié)調(diào)機(jī)制，由最高行政部門負(fù)責(zé)人就區(qū)域發(fā)展和緩貧進(jìn)行專 門的討論;第二個層次是地方相關(guān)部門負(fù)責(zé)人聯(lián)席會議，由 各相關(guān)部門就各自的職能履行情況進(jìn)行專門的匯報,在經(jīng)過 協(xié)商的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的發(fā)展策略;第三個層次是扶貧項(xiàng)目 討論會，每一個涉及到區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的扶貧項(xiàng)目必須以整體 的名義予以爭取，以整體的名義進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)利 益共享。溝通和協(xié)調(diào)是建立在信息公開的基礎(chǔ)上的。信息公 開制度一方面要求建立地方政府合作扶貧的信息通報制度， 另一方面也要求構(gòu)建專門的合作扶貧信息平臺，如電子政務(wù), 使相關(guān)信息為大家共享，特別是幫助貧困地區(qū)走出“信息孤 島”。3.建立合作扶貧的激勵約束機(jī)

15、制。讓'貧困地區(qū)脫貧” 這一合作扶貧目標(biāo)的特殊性決定了建立地方政府合作扶貧 的動力激勵機(jī)制并非易事。要建立這樣的機(jī)制，首先，需要各 地方政府充分認(rèn)識到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、工業(yè)化條件下地區(qū)經(jīng) 濟(jì)和社會發(fā)展的相互依存和相互制約的關(guān)系，認(rèn)識到各地區(qū) 之間不斷增長的共同利益，認(rèn)識到幫助貧困地區(qū)發(fā)展對各地 區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要意義。其次，要建立一套科學(xué)的地方政府 官員的績效考核體系，把扶貧工作納入到地方政府工作的考 核內(nèi)容中去。通過正確的方向引導(dǎo)、規(guī)范地方官員的行為取 向和行為模式，實(shí)現(xiàn)地方政府扶貧合作行為的正?；瑥亩?為地方政府聯(lián)合戰(zhàn)勝貧困提供足夠的動力。為了防止扶貧合 作中的機(jī)會主義行為，保障合作扶貧取得實(shí)質(zhì)性的成效，需 要建立一種地方政府扶貧合作的約束機(jī)制。這個機(jī)制的構(gòu)成 要件有，地方政府合作章程中明確的規(guī)定行為的責(zé)任條款， 包括地方政府在合作關(guān)系中應(yīng)遵循的規(guī)則、在違反合作條款 后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、對違反合作扶貧