WTO保障策略的法律適用性探討論文

1、WTO保障策略的法律適用性探討論文關(guān)鍵詞：WTO保障措施法律實(shí)踐 2002年3月5日，美國(guó)總統(tǒng)布什決定根據(jù)美國(guó)201保障條款，對(duì)進(jìn)口鋼鐵實(shí)行最終救濟(jì)方案。根據(jù)該方案，美國(guó)將對(duì)板坯、板材、長(zhǎng)板等進(jìn)口的主要鋼鐵品種實(shí)施為期3年的關(guān)稅配額或高達(dá)8%-30%不等的關(guān)稅，這一措施涉及日本、歐盟、韓國(guó)、中國(guó)、俄羅斯、烏克蘭、巴西等鋼鐵產(chǎn)品對(duì)美出口的國(guó)家和地區(qū)。這一決定做出后，立即引起了世界各國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，目前已經(jīng)有中國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、瑞士、挪威六方就美國(guó)“201保障措施”在日內(nèi)瓦提出與美磋商，這一爭(zhēng)端很可能成為涉及成員國(guó)最多、涉及金額最大的貿(mào)易爭(zhēng)端。而且美國(guó)的這一逆行很可能會(huì)引起新一輪的貿(mào)易保護(hù)主義。

2、美國(guó)采取保障措施的意圖很明顯，就是為了為其日益沒(méi)落的鋼鐵產(chǎn)業(yè)贏得結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)間，但是WTO是以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際組織，一切爭(zhēng)端必須經(jīng)過(guò)爭(zhēng)端解決小組做出裁決才能確定其是否違法，受美國(guó)保障措施影響的國(guó)家擔(dān)負(fù)首要的舉證責(zé)任，美國(guó)沒(méi)有自證其罪的義務(wù)。研究一下WTO保障措施的立法規(guī)定和司法實(shí)踐，可以更好地認(rèn)清美國(guó)201保障條款的違法性。 一、WTO保障措施立法介評(píng)保障措施是指：成員方在緊急情況下，可以減少和免除其在WTO項(xiàng)下的義務(wù)，而不必承擔(dān)責(zé)任。 在GATT1994中，具保障作用的條文主要有：第12條為保障國(guó)際收支平衡而實(shí)施的數(shù)量限制；第6條關(guān)于反補(bǔ)貼和反傾銷(xiāo)措施；第20條一般例外；第21條安全例外等。

3、而其中的核心條款是第19條“對(duì)特定產(chǎn)品的進(jìn)口的緊急措施”。就其性質(zhì)而言，保障措施在WTO體制內(nèi)主要發(fā)揮“安全閥”的作用，關(guān)貿(mào)總協(xié)定第三任秘書(shū)長(zhǎng)OliverLong曾有過(guò)經(jīng)典的解釋?zhuān)骸氨Ｕ洗胧┐砹藘煞N相反目標(biāo)之間的聯(lián)系，一個(gè)目標(biāo)是各國(guó)政府對(duì)放松貿(mào)易限制的尊重；另一個(gè)目標(biāo)是給與各國(guó)政府一定的機(jī)動(dòng)余地，以使他們能夠在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)緊迫時(shí)通過(guò)實(shí)行限制性措施保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。” 保障措施在WTO體制中主要具有以下功能： (一)保障措施協(xié)調(diào)了貿(mào)易自由化和各成員方維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的關(guān)系推進(jìn)貿(mào)易自由化是WTO的宗旨之一，在貿(mào)易自由化進(jìn)程中，由于承擔(dān)關(guān)稅減讓和取消貿(mào)易壁壘的義務(wù)，成員方境內(nèi)的某些產(chǎn)業(yè)部門(mén)短期內(nèi)可能面臨劇烈的

4、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而陷入困境。保障措施使成員方能夠在非常情況下采取措施保護(hù)其正當(dāng)利益，使之在必要時(shí)可以適度維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)安全，從而在促進(jìn)貿(mào)易自由化和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)之間取得了平衡。 (二)保障措施有利于維護(hù)WTO規(guī)則的靈活性和適應(yīng)性任何法律體系如果不做出一些特殊情況下的靈活安排，就無(wú)法調(diào)整千變?nèi)f化的社會(huì)生活。WTO作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國(guó)，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，如果缺乏靈活的利益平衡機(jī)制，成員方在做出開(kāi)放市場(chǎng)的承諾時(shí)就會(huì)顧慮重重。保障措施在謀求締約方最大限度地開(kāi)放市場(chǎng)的同時(shí)，亦給成員方適度背離義務(wù)以寬容。從而在成員方權(quán)利義務(wù)之間達(dá)到平衡。這也是美國(guó)實(shí)用主義精神的一種體現(xiàn)。 (三)保障措施為締約

5、方提供了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)會(huì)在締約方整體利益受惠于自由貿(mào)易政策時(shí)，難免會(huì)有特定利益集團(tuán)遭受進(jìn)口產(chǎn)品的嚴(yán)重?fù)p害，如果締約方不能使該特定集團(tuán)獲得一定補(bǔ)償，其國(guó)內(nèi)參與自由貿(mào)易的動(dòng)力就會(huì)受挫，政策的實(shí)行也難以奏效。GATT1994第19條保障條款自產(chǎn)生以來(lái)，受到各成員方的廣泛關(guān)注，初步起了“減壓閥”的作用，但由于該規(guī)定較為模糊，實(shí)施條件不夠嚴(yán)格，保障措施經(jīng)常被用作貿(mào)易保護(hù)的一種工具。為了有效地發(fā)揮保障條款的作用，重建對(duì)保障機(jī)制的多邊控制，并消除規(guī)避此類(lèi)控制的措施，在烏拉圭回合中各締約方達(dá)成了保障措施協(xié)議。保障措施協(xié)議進(jìn)一步明確了采取保障措施的條件，保障措施的形式及實(shí)施保障措施應(yīng)遵循的步驟。并明確禁止

6、了“灰色區(qū)措施”。 二、WTO保障措施的司法實(shí)踐 設(shè)立保障措施條款的初衷是為了在緊急情況下給與成員國(guó)一定的時(shí)間，使其調(diào)整國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，得以在更為安全的情況下重新承擔(dān)協(xié)定的義務(wù)。也就是說(shuō)保障措施只能作為緊急情況下的例外措施，而不能成為貿(mào)易保護(hù)的經(jīng)常手段。從1995年到2000年全球提起的保障措施案件數(shù)量如下：1995年2件；1996年5件；1997年3件；1998年10件；1999年15件；2000年26件。保障措施案件在近年來(lái)迅速增長(zhǎng)。頻繁而無(wú)限制地濫用保障措施必然會(huì)嚴(yán)重削弱WTO制度的公正性和權(quán)威性。值得慶幸的是，在WTO司法實(shí)踐中，專(zhuān)家組和上訴局在判案中采用了嚴(yán)格使用的立場(chǎng)，逐漸發(fā)展和完善

7、了保障措施的適用條件，下面結(jié)合WTO中典型的保障措施案件，對(duì)其法律適用作一探討。 (一)GATT1994第19條與保障措施協(xié)議的關(guān)系保障措施協(xié)議發(fā)展和完善了GATT1994中的保障條款，但是二者存在規(guī)定不符的地方，尤其是GATT1994第19條要求“進(jìn)口產(chǎn)品的增加因意外情況的發(fā)展，且因一締約方承擔(dān)本協(xié)定下的義務(wù)(包括關(guān)稅減讓義務(wù))而產(chǎn)生的影響”，而在保障措施協(xié)議中卻沒(méi)有這個(gè)實(shí)質(zhì)要件。那么在WTO協(xié)議生效以后，是否只要符合保障措施協(xié)議的規(guī)定，就不違反GATT1994第19條的規(guī)定呢?在“韓國(guó)奶制品案”和“阿根廷鞋產(chǎn)品案”中專(zhuān)家組均碰到這一問(wèn)題，上訴局經(jīng)過(guò)仔細(xì)分析均否定了這一結(jié)論。首先，依照國(guó)際條

8、約解釋規(guī)則，對(duì)法律條文不應(yīng)孤立地理解，而應(yīng)聯(lián)系前后各章節(jié)及相關(guān)協(xié)定，以探求規(guī)范之真實(shí)意義，維護(hù)法律體系及概念用語(yǔ)的統(tǒng)一性。馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定(簡(jiǎn)稱(chēng)WT0協(xié)定)第2條第2款規(guī)定：附件l，2，3所列協(xié)定及相關(guān)法律文件(下稱(chēng)多邊貿(mào)易協(xié)定)為本協(xié)定之組成部分，對(duì)所有成員方具有約束力。而GATT1994與保障措施協(xié)議都是規(guī)定在附件1A中的貨物多邊貿(mào)易協(xié)定，是WTO協(xié)定不可分割的組成部分，對(duì)二者的規(guī)定應(yīng)采取統(tǒng)一解釋的原則。其次，根據(jù)有效解釋原則，條約中的每一條款都具有法律意義，不允許條約的解釋者通過(guò)解釋條約減損任何條款的效力。因而GATT1994第19條中因意外情況的發(fā)展和締約方在本協(xié)議項(xiàng)下負(fù)擔(dān)

9、包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)的影響，必須就有法律效力。如果起草者想刪除這個(gè)要件，他們應(yīng)該在保障措施協(xié)議中作出明確的規(guī)定。基于以上分析，上訴局得出結(jié)論：在WTO協(xié)定生效之后采取的保障措施，必須同時(shí)符合GATT1994第19條及保障措施協(xié)議的要件，從而否定了專(zhuān)家組的觀點(diǎn)。 (二)實(shí)施保障措施的實(shí)質(zhì)要件根據(jù)保障措施協(xié)議第2條第1款的規(guī)定，如一成員方要使用保障措施，必須滿足以下條件：(1)進(jìn)口的增加；(2)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅；(3)進(jìn)口的增加與對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅之間存在因果關(guān)系；1.進(jìn)口的增加保障措施協(xié)議第2條第1款規(guī)定，如果“進(jìn)口至其領(lǐng)土的該產(chǎn)品的數(shù)量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比絕對(duì)

10、或相對(duì)增加”，成員方可對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施保障措施。保障措施協(xié)議第4條第2款第1項(xiàng)規(guī)定在評(píng)估損害時(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)考慮“產(chǎn)品按絕對(duì)值和相對(duì)值計(jì)算的進(jìn)口增加的比率和數(shù)量”。對(duì)數(shù)量增長(zhǎng)而言，單純的數(shù)量增加能否充分滿足這一條件?在阿根廷鞋類(lèi)產(chǎn)品案中，上訴局采用上下文解釋的方法，尤其是保障措施協(xié)議第4條及GATT1994第19條的規(guī)定，認(rèn)為數(shù)量增長(zhǎng)不是單純的數(shù)字比較，進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增加必須是最近發(fā)生的。而且是意外地、急速地增加，以至于造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅。這不僅是量上的要求，而且是質(zhì)上的要求。因而阿根廷僅僅比較過(guò)去五年進(jìn)口數(shù)量并不能充分滿足這一要求。2.嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅如果一成員方準(zhǔn)備實(shí)施保障措施

11、，還必須進(jìn)一步證明進(jìn)口的增加對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)造成損害或損害的威脅。根據(jù)保障措施協(xié)議第4條第2款第1項(xiàng)，所謂嚴(yán)重?fù)p害即“一國(guó)產(chǎn)業(yè)狀況的重大全面的減損”。對(duì)是否存在損害事實(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)評(píng)估影響該產(chǎn)業(yè)狀況的所有有關(guān)的客觀和可量化的因素，特別是有關(guān)產(chǎn)品按絕對(duì)值和相對(duì)值計(jì)算的進(jìn)口增加的比率和數(shù)量，增加的進(jìn)口所占的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額，以及銷(xiāo)售水平，產(chǎn)量，生產(chǎn)率，設(shè)備利用率和虧損就業(yè)的變化。在評(píng)估損害時(shí)，是否必須考慮所有保障措施協(xié)議第4條第2款第2項(xiàng)規(guī)定的所有因素一直存在爭(zhēng)議。在“阿根廷鞋類(lèi)產(chǎn)品案”中，上訴機(jī)構(gòu)肯定了專(zhuān)家組的裁決，判定以上八項(xiàng)因素必須全部予以考慮。阿根廷因?yàn)槲丛u(píng)估生產(chǎn)率和設(shè)備利用率而被判定違反了保障措施

12、協(xié)議。在美國(guó)麥麩案中，專(zhuān)家組判定有關(guān)當(dāng)局除了評(píng)估以上8項(xiàng)因素以外，還應(yīng)該考慮利益當(dāng)事人所明確提出的其他因素。 但是，上訴局否定了專(zhuān)家組的判決，認(rèn)為有關(guān)當(dāng)局只須評(píng)估利益當(dāng)事人在調(diào)查過(guò)程中所確實(shí)提出的因素。根據(jù)保障措施協(xié)議第4條第2款第3項(xiàng)的規(guī)定，所謂“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)”指一成員領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的同類(lèi)產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的全體生產(chǎn)者，或指同類(lèi)產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量占這些產(chǎn)品全部國(guó)內(nèi)產(chǎn)量主要部分的生產(chǎn)者。在美國(guó)羊肉案中，專(zhuān)家組判決美國(guó)違反了保障措施協(xié)議第4條第2款第3項(xiàng)的規(guī)定。理由是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在該案中錯(cuò)誤地將羊的供應(yīng)商劃入羊肉生產(chǎn)者的范圍。根據(jù)保障措施協(xié)議第4條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定，所謂“嚴(yán)重?fù)p害”指

13、明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)存在嚴(yán)重?fù)p害威脅的確定應(yīng)根據(jù)事實(shí)，而非僅憑指控、推測(cè)或極小的可能性。因此，在調(diào)查增加的進(jìn)口是否構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，有關(guān)當(dāng)局必須證明嚴(yán)重?fù)p害的“迫近性”，即該預(yù)期的嚴(yán)重?fù)p害在近期內(nèi)發(fā)生的可能性非常大。3.因果關(guān)系保障措施協(xié)議第4條第2款第2項(xiàng)進(jìn)一步要求調(diào)查機(jī)關(guān)必須根據(jù)客觀證據(jù)證明，有關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系。在“美國(guó)麥麩案”中，專(zhuān)家組認(rèn)為進(jìn)口的增長(zhǎng)必須自動(dòng)地，單獨(dú)地造成損害，而且根據(jù)保障措施協(xié)議第4條第2款第2項(xiàng)的規(guī)定：當(dāng)在同一時(shí)期國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)所受損害系由進(jìn)口增長(zhǎng)外其他因素導(dǎo)致時(shí)，此類(lèi)損害不得歸咎于進(jìn)口增長(zhǎng)。所以由其他因素所導(dǎo)致的損害必須從總體損害中

14、剔除。上訴局經(jīng)過(guò)仔細(xì)分析，推翻了這一觀點(diǎn)。 上訴局首先從文義解釋出發(fā)，分析了因果關(guān)系的通常含義。因果關(guān)系表明了兩個(gè)因素之間引起與被引起的關(guān)系，即前一因素產(chǎn)生、導(dǎo)致了后一因素。在保障措施中，它是指進(jìn)口的增長(zhǎng)產(chǎn)生導(dǎo)致了嚴(yán)重?fù)p害。保障措施協(xié)議第4條第2款第2項(xiàng)并未要求進(jìn)口的增長(zhǎng)是導(dǎo)致?lián)p害的惟一原因，也沒(méi)有規(guī)定因其他因素所導(dǎo)致的損害必須從總體損害中排除。因此，根據(jù)保障措施協(xié)議第4條第2款第2項(xiàng)的規(guī)定：如果損害完全是由其他因素造成的，那么應(yīng)該將這部分損害從總體損害中剔除；如果損害是由進(jìn)口數(shù)量增長(zhǎng)與其他因素共同造成的，那么就需要進(jìn)行評(píng)估。如果評(píng)估的結(jié)果是進(jìn)口的數(shù)量增長(zhǎng)與嚴(yán)重?fù)p害具有主導(dǎo)性、實(shí)質(zhì)性聯(lián)系，便不

15、應(yīng)該將損害從總體損害中剔除。 (三)保障措施在關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的適用GATT1994第24條關(guān)于關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)之間實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的義務(wù)，能否成為選擇性適用保障條款的正當(dāng)理由，一直存在很大的爭(zhēng)議。在“土耳其限制紡織品及服裝進(jìn)口案”中，上訴局曾經(jīng)解釋說(shuō)：在某些條件下，GATT第24條可以證明一些背離關(guān)貿(mào)總協(xié)定項(xiàng)下義務(wù)的措施是合法的。但這必須在關(guān)稅同盟形成過(guò)程中采取的措施，并且貿(mào)易限制措施須嚴(yán)格符合GATT1994第24條8(a)和5(a)中規(guī)定的條件：即采取的限制措施在總體上不得高于或嚴(yán)于在形成此種同盟或通過(guò)此種臨時(shí)協(xié)定之前，各成員領(lǐng)土實(shí)施的關(guān)稅和貿(mào)易法規(guī)的總體影響范圍。并且這種貿(mào)易限制

16、措施是必要的，既否則的話將會(huì)影響關(guān)稅同盟的形成。因而GATT第24條并不能成為選擇性適用保障措施的理由。保障措施協(xié)議第2條第2款規(guī)定：對(duì)某一進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施保障措施必須不問(wèn)其來(lái)源。根據(jù)統(tǒng)一解釋原則，如果在調(diào)查確認(rèn)損害或損害威脅時(shí)以所有來(lái)源的產(chǎn)品為依據(jù)，那么采取保障措施時(shí)也應(yīng)不分來(lái)源。在美國(guó)麥麩案中，歐盟訴稱(chēng)美國(guó)排除對(duì)加拿大適用保障措施具有選擇性，直接違背了保障措施協(xié)議。美國(guó)辯稱(chēng)：他在對(duì)所有來(lái)源的麥麩進(jìn)行調(diào)查并確認(rèn)損害后，又單獨(dú)對(duì)從加拿大的進(jìn)口進(jìn)行了調(diào)查并確認(rèn)：雖然從加拿大進(jìn)口的麥麩數(shù)量占很大的比重，但其對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害及損害的威脅并不重要。然而美國(guó)并沒(méi)有對(duì)這一結(jié)論做出令人信服的說(shuō)明，上訴局判決美國(guó)

17、違反了保障措施協(xié)議第2條第1款和第4條第2款的規(guī)定。 三、美國(guó)實(shí)施201條款的違法性 美國(guó)201條款是指美國(guó)1947年貿(mào)易法第201204節(jié)，現(xiàn)收入美國(guó)法典第22512254節(jié)，這4節(jié)總題目是“受進(jìn)口損害的產(chǎn)業(yè)的積極調(diào)整”。該條款授權(quán)總統(tǒng)在來(lái)自其他國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量激增以致給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅時(shí)，采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施以防止或補(bǔ)救損害并便利國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要的調(diào)整。美國(guó)一直強(qiáng)調(diào)這次保障措施的發(fā)動(dòng)是符合世貿(mào)規(guī)則的。但是如果仔細(xì)分析一下，美國(guó)此次實(shí)施保障措施是缺乏法律基礎(chǔ)，是與WTO規(guī)則背道而馳的。 (一)進(jìn)口的增加美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在裁定進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品對(duì)本國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)是否構(gòu)成損害時(shí)，選取

18、了1996年到2000年的進(jìn)口數(shù)據(jù)作為裁決依據(jù)。美國(guó)選取的這五年的時(shí)間段作為判斷進(jìn)口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)的合法性是值得懷疑的。在阿根廷鞋類(lèi)案中，阿根廷也選用了五年的時(shí)間段作為判斷的基礎(chǔ)，但是上訴局認(rèn)為，僅有進(jìn)口增長(zhǎng)的事實(shí)是不夠的，進(jìn)口增長(zhǎng)還必須造成損害或損害的威脅。同時(shí)上訴局修正了專(zhuān)家組的觀點(diǎn)，進(jìn)一步指出：“無(wú)論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上，進(jìn)口增加造成損害或造成損害的威脅，在時(shí)間上必須是最近的，突然的；在程度上必須是劇烈的，嚴(yán)重的?！笔聦?shí)上，美國(guó)保障措施所涵蓋的大多數(shù)產(chǎn)品的進(jìn)口自1998年起就已下降。國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在做出調(diào)查時(shí)，有意忽略了2000年以后的進(jìn)口數(shù)據(jù)。而從2000年到2001年上半年進(jìn)口貨物運(yùn)輸?shù)?/p>

19、數(shù)據(jù)表明，在這半年中美國(guó)的進(jìn)口鋼材數(shù)量是下降的。 (二)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)根據(jù)美國(guó)法典第2252節(jié)(c)(6)規(guī)定：“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是指一產(chǎn)品的相同或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)商全體，或其相同或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的集體產(chǎn)量構(gòu)成該產(chǎn)品全部國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的主要部分的生產(chǎn)商。”關(guān)于相同產(chǎn)品和直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品，根據(jù)學(xué)者解釋?zhuān)跋嗤a(chǎn)品”是指內(nèi)在特征實(shí)質(zhì)一致的產(chǎn)品；“直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”是指內(nèi)在特征雖不一致、但在商業(yè)目的上實(shí)質(zhì)等同的產(chǎn)品，即用于同一用途并基本上能夠互換的產(chǎn)品。但是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在作出損害調(diào)查時(shí)，并沒(méi)有對(duì)“同類(lèi)產(chǎn)品”或“直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品”進(jìn)行準(zhǔn)確界定，而是將各種鋼鐵產(chǎn)品放在一起進(jìn)行調(diào)查并做出損害的裁決。例如鋼材產(chǎn)品中的熱軋鋼與冷軋鋼、

20、鋼板等下游產(chǎn)品在性能、結(jié)構(gòu)、用途上都不相同，而且在近幾年進(jìn)口增減趨勢(shì)完全不同。過(guò)去國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的調(diào)查實(shí)踐中，是將二者分別調(diào)查的，但是這次實(shí)施調(diào)查時(shí)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)卻不顧自己的以往先例，采取了一種走捷徑的方法，將34種鋼鐵產(chǎn)品統(tǒng)一調(diào)查，最后做出了國(guó)內(nèi)熱軋鋼的生產(chǎn)者受到進(jìn)口增長(zhǎng)的損害，這一結(jié)論是不符合邏輯的。 (三)因果關(guān)系美國(guó)法典第2251節(jié)(a)要求增加的進(jìn)口應(yīng)構(gòu)成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害或損害威脅的實(shí)質(zhì)原因。根據(jù)第2252節(jié)(b)(1)(B)，“實(shí)質(zhì)原因”是指重要并且不亞于其他任何原因的一個(gè)原因。據(jù)此，增加的進(jìn)口不必是嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的惟一原因，但是在重要性上相等或大于其他原因。實(shí)際上，美國(guó)鋼鐵危機(jī)的

21、罪魁禍?zhǔn)资瞧浔緡?guó)的鋼鐵工業(yè)本身而不是進(jìn)口的增長(zhǎng)。在近四年來(lái)，美國(guó)已經(jīng)有29家鋼鐵公司進(jìn)入破產(chǎn)程序，其中自2000年總統(tǒng)競(jìng)選以來(lái)已有21家進(jìn)入破產(chǎn)程序。過(guò)去幾年來(lái)，慷慨的健康和養(yǎng)老福利，以及大量的失業(yè)相結(jié)合，給聯(lián)營(yíng)的鋼鐵工業(yè)帶來(lái)較高的額外成本。同時(shí)由于各種形式的市場(chǎng)扭曲，美國(guó)及國(guó)外的鋼鐵市場(chǎng)持續(xù)存在著生產(chǎn)能力過(guò)剩。生產(chǎn)能力過(guò)剩存在于商業(yè)低迷時(shí)期，但是鋼鐵工業(yè)持續(xù)的生產(chǎn)能力過(guò)剩不僅僅是周期現(xiàn)象，它反映了大多數(shù)政府利用各種支持和補(bǔ)貼形式來(lái)延緩高成本鋼鐵廠倒閉的傾向。大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，這是比較優(yōu)勢(shì)在起作用。布什總統(tǒng)發(fā)起201條款的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)，一方面是政治需要，即繼續(xù)為其反恐戰(zhàn)爭(zhēng)尋求國(guó)際支持，增加鋼鐵業(yè)

22、對(duì)其支持率，增加自己從國(guó)會(huì)贏得貿(mào)易談判權(quán)的機(jī)會(huì)；另一方面，向國(guó)外轉(zhuǎn)嫁鋼鐵業(yè)危機(jī)，為國(guó)內(nèi)鋼鐵業(yè)的大重組贏得寶貴的時(shí)間。 (四)選擇性適用保障措施保障措施協(xié)議第2條第2款規(guī)定保障措施應(yīng)該針對(duì)一正在進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)施，而不考慮其來(lái)源。在美國(guó)麥麩案件中，上訴機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家組持相同的意見(jiàn)，認(rèn)為美國(guó)違反了保障措施協(xié)議第2條第1款和第4條第2款的規(guī)定。理由如下：美國(guó)認(rèn)為其國(guó)內(nèi)麥麩產(chǎn)業(yè)受到的損害歸因于進(jìn)口的增加，并且這些增加的進(jìn)口源于各個(gè)國(guó)家。但是在后來(lái)實(shí)施保障措施時(shí)，美國(guó)卻以加拿大是北美自由貿(mào)易區(qū)成員為由，對(duì)來(lái)自加拿大的麥麩免于保障措施。這有悖于保障措施協(xié)議的規(guī)定。而此次美國(guó)將北美自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)加拿大、墨西哥排除在保障措施之外時(shí)，仍然未對(duì)從加、墨兩國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估。在2002年1月11日，美國(guó)貿(mào)易代表佐立克致信美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)主席，要求美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)根據(jù)203條款，補(bǔ)充提供有關(guān)實(shí)施鋼鐵保障措施救濟(jì)措施的有關(guān)信息。其中第三條是“201保障措施的豁免”，要求總統(tǒng)應(yīng)對(duì)從加拿大和墨西哥進(jìn)口產(chǎn)品是否在總的進(jìn)口產(chǎn)品中占相當(dāng)?shù)姆蓊~，以及是否在構(gòu)成實(shí)質(zhì)性損害中起重要作用做出決定。如果總統(tǒng)決定須將加拿大和墨西哥兩國(guó)排除在外的話，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)應(yīng)提供除加拿大和墨西哥外來(lái)自世界其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)口產(chǎn)品是否對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)構(gòu)