城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民的困境與出路

1、城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民的困境與出路：Landless peasants has become a widespread social problem in the process of the rapid urbanization of china. This paper takes Happy Village peasants in Xiangjiang Yanfeng Hengyang for example, analysis the survival plight of the integration of urban and rural landless peasants, and pr

2、oposed the solution path, in order to provide intellectual support for the urbanization of China.一、研究背景（一）問題緣起 改革開放三十年來， 我國城市發(fā)展駛?cè)肟燔嚨溃?城市化速度 是同期世界城市化平均速度的兩倍，形成了中國城市發(fā)展的奇 跡。但這一疾步前行的華麗魅影背后是大量農(nóng)村集體土地被征 收，大批農(nóng)民失去土地，成為身份尷尬的失地農(nóng)民。據(jù)中國社科院 2011 年中國城市發(fā)展報(bào)告顯示，目前我 國失地農(nóng)民總數(shù)已達(dá)4000萬一5000萬人左右，且每年仍以約300 萬人的速度遞增，預(yù)計(jì)到 2030 年時(shí)

3、將增至 1.1 億人左右。據(jù)專 家保守估計(jì)， 現(xiàn)存的失地農(nóng)民中完全失去土地、 沒有工作的至少 在 1000 萬人以上，占失地農(nóng)民總數(shù)的 20%。有抽樣調(diào)查顯示， 有 60%的失地農(nóng)民生活困難，沒有因失地影響基本生活的只占 30%；有 81%的失地農(nóng)民對未來生活擔(dān)憂，其中擔(dān)憂養(yǎng)老的占72.8%、經(jīng)濟(jì)來源的占 63%、醫(yī)療的占 52.6%。另據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì) 顯示，近幾年的農(nóng)民上訪中，有 60%與土地有關(guān)，其中 30%又跟 征地有關(guān)。（二）個(gè)案介紹高興村地處雁峰區(qū)湘江鄉(xiāng)東南部， 東臨黃白路， 南接塑田村， 西靠 76329 部隊(duì)，北鄰衡陽師范學(xué)院老校區(qū)。 全村原有土地面積 3000 多畝，經(jīng)多次征地

4、拆遷后，現(xiàn)有土地 450余畝；居民 971 戶， 2659人。改革開放初期，高興村人利用區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng) 勢崛起，有村辦企業(yè) 11 個(gè)，駐區(qū)單位 40 多個(gè)，享有“衡陽第一 村”的美譽(yù)。后因管理不善等諸多原因，自上世紀(jì) 90 年代末， 村集體經(jīng)濟(jì)開始迅速凋零， 現(xiàn)僅存 3家村辦企業(yè)， 大量門面等集 體資產(chǎn)變賣抵債。自 2000 年以來，隨“南外環(huán)路”、“南郊大道”、“蒸湘 南路”等市級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)， 該村的征地拆遷工作達(dá)到了 歷史高峰，村里大量農(nóng)戶失去土地，現(xiàn)村民人均土地占有量僅 0.17 畝，屬于典型的失地農(nóng)民。這些失地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償熱錢 的同時(shí)，也面臨著“經(jīng)濟(jì)生存邊緣化、社

5、會保障尷尬化、身份認(rèn) 同模糊化”的困境。二、失地農(nóng)民面臨的現(xiàn)實(shí)困境經(jīng)濟(jì)生存邊緣化土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料。 失去土地，對于農(nóng)民來說， 意味著失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的重要來源。 因此， 要切實(shí)保 障失地農(nóng)民被征地后的基本生活， 根本出路在于幫助他們解決再 就業(yè)的問題，實(shí)現(xiàn)從務(wù)農(nóng)、兼農(nóng)向非農(nóng)轉(zhuǎn)換。從高興村的調(diào)研情況來看， 該村失地農(nóng)民雖基本實(shí)現(xiàn)了再就 業(yè)，但是就業(yè)狀態(tài)不盡如人意， 邊緣化現(xiàn)象明顯。 據(jù)村干部介紹， 村民的日常收入主要靠房租、打工和養(yǎng)殖。全村現(xiàn)有勞動力 700 余人，到村辦企業(yè)上班的不到 200 人；到外打工或靈活就業(yè)的 200 余人，主要集中在加工制造業(yè)、建筑裝飾業(yè)、餐飲服務(wù)

6、業(yè)等 勞動密集型行業(yè)；仍以種植、養(yǎng)殖為生，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的不到 100 人，并且隨著土地的日益減少而減少；還有 100 人左右在市 區(qū)或附近擺攤設(shè)點(diǎn)， 做點(diǎn)糊口的小生意； 另還有少數(shù)人賦閑在家， 無事可做。 總體來說， 該村農(nóng)民從事的職業(yè)在整個(gè)城市中屬于中 等偏下，且不穩(wěn)定。這一方面是由于技能及文化程度受限， 只能尋找一些對技能 要求較低的體力活， 這在中老年的失地農(nóng)民中表現(xiàn)尤為突出。 另 一方面由于信息及資源受限， 部分農(nóng)民雖仍想從事種植、 養(yǎng)殖行 業(yè)，但苦于沒有資本和相關(guān)場地出租等信息， 無法發(fā)揮自己的農(nóng) 業(yè)特長，陷入求職困境。與有限收入形成強(qiáng)烈對比的是日益增長的生活成本。 據(jù)某村 民介紹，

7、以前有地的時(shí)候， 可以家里的地種著， 掙點(diǎn)口糧和小菜， 不用愁吃， 自己在外打份工， 增加收入，屬于農(nóng)民中的富裕階層。 現(xiàn)在雖然拿了一筆征地賠償款， 但這錢不經(jīng)花， 日子感覺越過越窮，生活壓力越來越大。社會保障尷尬化土地也是農(nóng)民最重要的社會保障手段。 土地一旦被征占， 就 意味著農(nóng)民失去了基本的生存保障。 目前我國已經(jīng)普遍建立了一 套針對失地農(nóng)民的社會保障政策。 這一政策雖有積極意義， 但從 整個(gè)社會保障體系來看， 它既不同于城鎮(zhèn)居民社會保障， 又區(qū)別 于農(nóng)民社會保障的失地農(nóng)民社會保障，面臨著尷尬化的處境。這一方面表現(xiàn)在雖然失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣參與城市生 活，但保障標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)居民；雖保障標(biāo)

8、準(zhǔn)略高于農(nóng)民，卻沒有 土地為其提供更多的生活保障。 從高興村的調(diào)研情況來看， 在養(yǎng) 老保障方面， 該村年滿 60 歲的男性和年滿 55 歲的女性可在繳納 個(gè)人參保費(fèi)用后（年齡在 74 歲以上的村民可免交參保費(fèi)用）， 每人每月領(lǐng)取 530 元，僅夠勉強(qiáng)維持生存。在醫(yī)療保障方面，雖 然該村村民已經(jīng)集體參保城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，但農(nóng)民仍然怕生 病，特別是怕生大病。誰家要是有個(gè)病人，昂貴的醫(yī)藥費(fèi)開支可 以使家庭很快陷入貧困。 在最低生活保障方面， 該村低保戶享受 的最低生活保障仍為農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)的 50 元/ 人 / 月。由于其已生活在 市區(qū)，且已基本不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，連滿足基本的日常飲食 所需都不夠。 可

9、見， 現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會保障仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng) 民的日常生活所需。另一方面，現(xiàn)有的失地農(nóng)民社會保障政策在貫徹落實(shí)過程中 存在諸多矛盾。據(jù)該村所在鄉(xiāng)干部介紹，近幾年，隨著社保基數(shù) 的不斷上漲， 需要農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也在年年遞增， 如去 年為 2.9 萬，但今年預(yù)計(jì)需繳費(fèi) 3 萬，但征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻并 沒有相應(yīng)提高。 這使得農(nóng)民繳費(fèi)壓力增加， 并且引發(fā)了對征地拆 遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不滿。 另還存在少數(shù)農(nóng)民在拿到征地拆遷補(bǔ)償 款后，心理膨脹，迅速揮霍一空后無力繳納社保費(fèi)用，陷入生活 困境，增加集體負(fù)擔(dān)。身份認(rèn)同模糊化一般來說， 城市化大致有兩種不同的實(shí)現(xiàn)方式， 一種是農(nóng)民 通過進(jìn)城打工、上學(xué)、參

10、軍提干等方式進(jìn)行城市，這種城市化的 過程可視為“主動城市化”； 另一種是通過城市數(shù)量和空間的擴(kuò) 張，變農(nóng)民集體土地為國有土地，變農(nóng)村人口為城市人口。由于 我國土地征收工作具有行政強(qiáng)制性， 被征收土地的集體組織必須 服從。因此，通過土地征收致使農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變的城市化過 程也稱之為“被動城市化”。被動城市化過程中， 由于缺乏可行的城鄉(xiāng)融合機(jī)制， 城市在 土地?cái)U(kuò)張后， 并沒有直接將農(nóng)村人口、 村落社區(qū)納入城市管理序 列，沒有同步實(shí)現(xiàn)“村民”的城市化和現(xiàn)代化， 致使農(nóng)民身份認(rèn) 同十分模糊。在高興村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于該村地域范圍內(nèi)村居兩種 形式同時(shí)并存，存在體制不順、職責(zé)不清，標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，沒 有

11、真正從村莊管理過渡到城市社區(qū)管理， 因此大部分村民對于自 己到底是村民還是居民并不清楚， 甚至部分村民在日常話語中仍保留著“公社”、“大隊(duì)”等改革開放前農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)的專用術(shù) 語。當(dāng)問及他們是否愿意從村民轉(zhuǎn)向居民時(shí)，他們一臉茫然，并 不能對這兩種身份所附加的各種意義進(jìn)行明確的區(qū)分。這充分說明目前他們并沒有從意識層面上真正實(shí)現(xiàn)城市化和市民化，對城市社會缺乏強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感； 也反映了目前針對失地農(nóng)民 身份轉(zhuǎn)化和身份認(rèn)同的各項(xiàng)工作仍處于空白狀態(tài)，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。三、消解困境的幾點(diǎn)建議由于失地農(nóng)民面臨的困境具有復(fù)雜性、 敏感性等特征，因此 消解困境必然是一項(xiàng)具有長期性、 系統(tǒng)性的艱巨任務(wù)，需要政府

12、 部門、用地單位、農(nóng)民自身乃至社會形成合力才能最終實(shí)現(xiàn)。多措并舉，切實(shí)提高失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)生存能 力這首先要求社會各界破除對失地農(nóng)民的各種誤解和偏見。如失地農(nóng)民獲得征地拆遷補(bǔ)償款后，一夜暴富的誤解等。對于這些誤解和偏見，我們要認(rèn)識到，城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民通常都是城 市近郊的農(nóng)民，區(qū)位優(yōu)勢顯著，本身就屬于農(nóng)民中的富裕階層。 城市化將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民，并不是要在城市中增加新的貧 民，而應(yīng)該增加新的城市中產(chǎn)階層， 只有這樣才能有效維持城市 社會的穩(wěn)定和良性發(fā)展。因此，我們必須要多措并舉，切實(shí)提高 失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)生存能力。是提咼征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民融入城市生活提供較

13、高的起點(diǎn)。目前，我國征地拆遷補(bǔ)償依據(jù)主要是征收地的原用 途，沒有考慮到失地農(nóng)民的城市生活成本（包括生活費(fèi)用、就業(yè) 和創(chuàng)業(yè)資本、社會保障等）及一定的土地增值收益。因此，建議 提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變?yōu)檎猩桃Y，將天平傾向資本的做 法，以失地農(nóng)民的權(quán)益受損為代價(jià)的土地征收價(jià)格體系，為失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等提供充足的資金保障。二是加強(qiáng)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)， 廣開就業(yè)渠道，為其實(shí)現(xiàn) 再就業(yè)，融入城市生活提供基本條件。 目前我國雖對失地農(nóng)民的 再就業(yè)培訓(xùn)做出了政策扶持。 但這些政策更多的是一些引導(dǎo)性的 政策，缺乏強(qiáng)制性，對失地農(nóng)民再就業(yè)的幫助意義有限。因此， 一方面應(yīng)改變原有的培訓(xùn)方式， 加強(qiáng)培

14、訓(xùn)力度，另一方面可保留 一定比例的村級留用地，發(fā)展勞動密集型的集體經(jīng)濟(jì)， 容納失地 農(nóng)民就業(yè)；以及以政策優(yōu)惠鼓勵(lì)企業(yè)接受失地農(nóng)民就業(yè)。三是出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。 對選擇自 主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，在工商、稅務(wù)、信貸等 方面提供方便和優(yōu)惠等。搭建信息服務(wù)平臺，對于有創(chuàng)業(yè)熱情的 農(nóng)民提供及時(shí)有效的信息服務(wù)， 幫助他們尋找到適合自己的創(chuàng)業(yè) 項(xiàng)目。廣開門路，加快建設(shè)一個(gè)多支柱的失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)一個(gè)適合失地農(nóng)民參與的社會保障體系，除將失地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系外， 還應(yīng)該結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)和失地 農(nóng)民自身及家庭的力量，將失地農(nóng)民納入一個(gè)多方參與互助、共 擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的

15、多支柱的社會保障體系。一是加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，科學(xué)確定社會保障的對象和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 盡快將失地農(nóng)民的 社會保障從界于兩者之間逐步過渡到城鎮(zhèn)職工水平，逐漸形成城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，并引導(dǎo)失地農(nóng)民選擇商業(yè)保險(xiǎn)作為重 要的補(bǔ)充模式。二是增加失地農(nóng)民專項(xiàng)社會保障基金中土地增值收益，加強(qiáng)對保障基金的監(jiān)督和管理。 一方面政府應(yīng)加大從土地出讓收益中 失地農(nóng)民社會保障基金的比例，提高失地農(nóng)民的社會保障水平； 另一方面應(yīng)對保障基金的監(jiān)督和管理建議實(shí)行基金管理機(jī)構(gòu)與 經(jīng)營機(jī)構(gòu)分開設(shè)置的形式。前者負(fù)責(zé)對后者進(jìn)行監(jiān)管和對社會保 障市場的調(diào)控，后者負(fù)責(zé)基金的籌集、 投資運(yùn)營和保險(xiǎn)金的

16、發(fā)放 等，并保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、公正性、科學(xué)性和獨(dú)立性。三是壯大集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)失地農(nóng)民拿出一部分或全部征地補(bǔ) 償款入股村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，股份量化，實(shí)行按股分紅。這樣既避 免了將補(bǔ)償金吃光用光，揮霍一空，又幫助失地農(nóng)民找到了資本 增值空間，還可強(qiáng)化村集體對困難戶的社會救助功能。但對集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須強(qiáng)化監(jiān)管， 防止因不正當(dāng)原因引起資產(chǎn)流失， 引 發(fā)矛盾和沖突。加大力度，切實(shí)推進(jìn)“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和社區(qū)文化建 設(shè)失地農(nóng)民融入城市社會的過程是鄉(xiāng)村社會、鄉(xiāng)村文明逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城市和城市文明的過程。 這一過程不僅僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生 活上的融入，更要實(shí)現(xiàn)日常生活和社會心理層面的融入。其中， 社會心理層面的融入是失地農(nóng)民融入城市社會的最咼層面，也是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同的最終路徑。因此，必須加大力度，切實(shí) 推進(jìn)“村改居”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和社區(qū)文化建設(shè)， 增強(qiáng)其對城市社 會的認(rèn)同感和歸屬感，使其盡快融入城市生活，推動城市化發(fā)展。一是試點(diǎn)城中村改造，逐步推進(jìn)“村改居”進(jìn)程， 最終將失 地農(nóng)民村委會改制為城市社區(qū)居委會，按照城市社區(qū)的規(guī)范和要 求進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的統(tǒng)一管理。改造過程可考慮統(tǒng)一置換的“一鍋端”，或者是分片置換。這不僅有助于打造 更為統(tǒng)一和諧的城市景觀，而且有助于安置房的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。 改造結(jié)束后，村集體資