城鎮(zhèn)失業(yè)與擴大就業(yè)的對策思考

1、城鎮(zhèn)失業(yè)與擴大就業(yè)的對策思考（作者 :_單位 : _ 郵碼 : _ ）一、引言就業(yè)形勢決定于勞動力的供給和需求狀況。從供給方面來看，就業(yè)主要面臨這樣三個方面的壓力：一是新增勞動力數(shù)量，二是農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，三是城鎮(zhèn)的下崗和裁員。 從新增勞動力來看，目前我國正處在勞動年齡人口增加最為迅速的時期，最新的人口預(yù)測表明， 2003 年是近幾年新增勞動力最多的一年，1659 歲勞動年齡人口凈增 1300 多萬，而且，勞動年齡人口的增加趨勢還將持續(xù) 8 10 年左右的時間。從農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移來看，隨著農(nóng)民收入的增加越來越依賴于非農(nóng)就業(yè)的工資性收入，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐還將進一

2、步加快，2003 年進城務(wù)工的農(nóng)民超過一個億，預(yù)計今后幾年農(nóng)民勞動力進城務(wù)工的人數(shù)還將進一步增加。與前幾年稍微不同的是，城鎮(zhèn)下崗的人數(shù)有所減緩，2003 年全國國有企業(yè)下崗職工為260 萬人，比上年底減少150 萬人，這在一定程度上使就業(yè)壓力得到緩解。但綜合來看， 上述三個方面的就業(yè)壓力依然存在，有些方面的壓力繼續(xù)增加。從需求方面來看，經(jīng)濟增長對就業(yè)的拉動作用逐漸減弱。 在改革開放初期， 經(jīng)濟每增長一個百分點會帶動約 0.4%的就業(yè)增長，但到了2000 年，這一拉動作用降低到只有 0.1%，2003 年的經(jīng)濟增長對就業(yè)的推動作用進一步減低。從綜合勞動供給和需求之間存在的尖銳矛盾， 可以看出，中

3、國嚴(yán)峻的就業(yè)形勢不會在短期內(nèi)得到緩解。二、失業(yè)統(tǒng)計與失業(yè)率雖然面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)形勢， 但按照國際標(biāo)準(zhǔn)衡量， 中國目前的真實失業(yè)率到底有多高， 仍然是一個無法說清楚的問題。 這主要是因為中國尚沒有公開發(fā)布與國際接軌的調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)。中國官方公布的失業(yè)率數(shù)字為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率， 這一數(shù)字由國家統(tǒng)計局與勞動和社會保障部共同收集與發(fā)布。 城鎮(zhèn)登記失業(yè)率固然能在一定程度上反映城鎮(zhèn)勞動力的被使用程度， 但它畢竟不是通過調(diào)查得到的失業(yè)率數(shù)字，很難使用這一數(shù)字進行國際比較。同時，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅僅把那些到就業(yè)服務(wù)機構(gòu)求職登記的無工作者視為失業(yè)人員，而那些沒有去登記的失業(yè)人員被排除在失業(yè)者隊伍之外，因此肯定會低估

4、真實的失業(yè)程度。人口普查是全面系統(tǒng)了解就業(yè)和失業(yè)問題的另一個最重要的信息來源。但人口普查每 10 年才進行一次，所以，普查得到的就業(yè)和失業(yè)數(shù)字很難滿足失業(yè)率對時效性的要求。 不過，我國最近一次的人口普查剛剛于 2000 年結(jié)束，這就為我們窺視中國的失業(yè)狀況提供了可能。在 2000 年第五次人口普查（“五普”）的長表中，所有 15 歲以上的人口都要針對自己的工作狀況回答若干問題。 這些問題的設(shè)計基本上遵循了國際勞工組織所推薦的就業(yè)和失業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù) 2000 年全國人口普查資料， 中國 15 歲以上人口失業(yè)率為 3.58%，但城鄉(xiāng)之間存在著巨大差異。城鎮(zhèn)失業(yè)率為 8.27%，其中城市為 9.43%

5、，鎮(zhèn)為 6.24%；而農(nóng)村失業(yè)率只有 1.15%.從分省來看，城鎮(zhèn)失業(yè)率超過 10%的省份達 10 個，其中最高的遼寧為 17.68%，其他依次為黑龍江 15.43%，天津 13.96%，海南 13.42%，吉林 13.88%，青海 12.30%，上海 11.99%，內(nèi)蒙古 11.35%，江西 10.33%，重慶 10.76%.雖然根據(jù)“五普”得到的城鎮(zhèn)失業(yè)率高達8.27%，但中國官方公布的2003 年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率卻只有4.3%左右。中國目前的城鎮(zhèn)失業(yè)率到底有多高呢？這其實是一個仍然沒有人說清楚的問題。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率雖然與國際上主要發(fā)達國家的失業(yè)率相比并不高，但由于這一數(shù)字不是用國際接軌的調(diào)

6、查方法得到的， 它因此很難說明中國城鎮(zhèn)的真實失業(yè)狀況。而根據(jù) 2000 年人口普查計算的中國城鎮(zhèn)失業(yè)率為 8.27%，這顯然是一個比較高的失業(yè)水平，但由于“五普”的失業(yè)率在很多方面無法嚴(yán)格遵循國際上調(diào)查失業(yè)率的口徑，這一失業(yè)率數(shù)字也很難說是中國城鎮(zhèn)真實失業(yè)程度的度量。 不過，如果比較城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和 “五普”失業(yè)率的具體內(nèi)容， 則不難看出，“五普”的失業(yè)率更接近于國際上所通行的調(diào)查失業(yè)率。 盡管“五普”失業(yè)率會在一定程度上高估中國的真實失業(yè)水平， 但它也許是對目前中國城鎮(zhèn)失業(yè)水平的最接近實際的度量。 鑒于失業(yè)率正在成為度量宏觀經(jīng)濟運行狀況的重要指標(biāo)， 中國迫切需要一個和國際接軌的調(diào)查失業(yè)率。因

7、此，中國應(yīng)該盡快建立和國際接軌的失業(yè)率調(diào)查制度并定期發(fā)布調(diào)查失業(yè)率。三、關(guān)于真實失業(yè)率的估計為了弄清楚城鎮(zhèn)的真實失業(yè)率到底有多高， 中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所與地方統(tǒng)計局合作于 2001 年在全國 5 大城市福州、上海、沈陽、武漢和西安進行了勞動力抽樣調(diào)查，并在之后的 2002 年又進行了一次專門的失業(yè)率調(diào)查。這次跟蹤的調(diào)查完全遵循國際上關(guān)于就業(yè)和失業(yè)的定義， 因此從中可以計算出與國際接軌的失業(yè)率數(shù)字。調(diào)查所以選擇上述 5 個城市，主要希望這些城市能夠在一定程度上代表地域性的差異和變化。 福州和上海是在整個經(jīng)濟改革期間都具有良好經(jīng)濟運行情況的沿海城市， 東北的沈陽、中部的武漢、西北的西

8、安都是內(nèi)陸城市， 這些城市都擁有大量國有工業(yè)企業(yè)， 并經(jīng)受了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的巨大沖擊。表 1 是這次失業(yè)率調(diào)查的結(jié)果。 該表報告了每個城市的失業(yè)率，以及分性別、年齡和受教育水平的失業(yè)率。 2002 年末，5 城市的總體失業(yè)率為 14.3%；失業(yè)率最高的城市是武漢（ 22.3%），其次是沈陽（ 17.6%），西安（ 16.5%），福州（ 12.3%）和上海（ 8.9%）；女性比男性具有更高的失業(yè)率，達到 16.9%，而男性只有 12.2%；中年人的失業(yè)率在所有年齡階段是最高的。中國的失業(yè)率與世界上其他國家相比如何？這是一個很多人都非常想了解的問題。 作者比較了中國和其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家、 發(fā)達國家和發(fā)

9、展中國家的失業(yè)率。 鑒于其他大多數(shù)的國家農(nóng)業(yè)人口比例要比中國小很多，所以作者估計的中國失業(yè)率為城鎮(zhèn)常住人口失業(yè)率?？梢钥闯觯袊某擎?zhèn)失業(yè)率在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家中處于中流的水平，與歐洲一些相對高失業(yè)的國家（如意大利、德國、法國）差不多，但是要遠遠超過英國、美國和加拿大。在亞洲，中國的失業(yè)率要遠高于其他一些發(fā)達國家（如日本、韓國） ，以及一些發(fā)展中國家（如印度尼西亞和泰國）。總的來說，中國的失業(yè)情況是比較嚴(yán)重的，特別在某些城市和地區(qū)，但也似乎并沒有嚴(yán)重到使中國面臨嚴(yán)重的社會和政治危機的程度。四、問題與對策在嚴(yán)峻的就業(yè)形勢下，我國 2003 年開始把就業(yè)再就業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展宏觀調(diào)控目標(biāo)， 與就業(yè)

10、和再就業(yè)工作取得的成績相比，問題和挑戰(zhàn)更大。 歸納起來看，這些問題突出地表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是如何擴大就業(yè)需求的問題。 解決失業(yè)的根本途徑仍然依賴于經(jīng)濟增長。中國經(jīng)濟長期持續(xù)的高速增長曾經(jīng)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，但目前的問題是經(jīng)濟增長的就業(yè)含量不斷降低。 在改革開放初期，經(jīng)濟每增長一個百分點會帶動約 0.4%的就業(yè)增長，但到了 2000 年，這一拉動作用降低到只有 0.10%，經(jīng)濟增長對就業(yè)的拉動作用已經(jīng)相當(dāng)小。在這種情況下增加經(jīng)濟增長的就業(yè)含量就成了擴大就業(yè)的一條最重要的途徑。 現(xiàn)在面臨的問題不是增長速度太慢的問題， 而是在經(jīng)濟增長的同時如何能夠最大限度地擴大就業(yè)的問題。二是在擴大就業(yè)的同時

11、必須高度重視就業(yè)的質(zhì)量和勞動關(guān)系問題。中央所以把就業(yè)擺在如此的高度，一個根本的原因在于就業(yè)與社會穩(wěn)定有關(guān)。就業(yè)包括兩個方面的內(nèi)容： 就業(yè)數(shù)量和就業(yè)質(zhì)量。所謂就業(yè)數(shù)量是指就業(yè)機會的多少，而就業(yè)質(zhì)量主要是指就業(yè)的環(huán)境和勞動關(guān)系。就業(yè)的上述兩個方面都與社會穩(wěn)定密切相關(guān)。從歷史上看，一個政權(quán)的更替或社會結(jié)構(gòu)的劇烈變化，既可能因就業(yè)崗位嚴(yán)重短缺而引起，也可能會起因于就業(yè)環(huán)境或者勞動關(guān)系的惡化。中國目前一些地方工人工作條件很差，工人尤其是農(nóng)民工的工資， 常常被拖欠，構(gòu)成了對社會穩(wěn)定的極大威脅。因此，在關(guān)注擴大就業(yè)的同時，還必須同時關(guān)注勞動關(guān)系問題， 只有這樣才能真正體現(xiàn)就業(yè)是民生之本的精神，也才能真正體現(xiàn)

12、出中央對廣大人民群眾根本利益的關(guān)心。三是必須高度關(guān)注農(nóng)民的失業(yè)問題。 農(nóng)民由于有土地的保障，常常被認(rèn)為不存在失業(yè)問題。但隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民正在失去自己賴以生存的土地， 農(nóng)民的失業(yè)問題因而變得日趨嚴(yán)重。據(jù)估計，因開發(fā)區(qū)、道路和其他各種工程的建設(shè)，自 1990 年代以來至少有 2000 萬農(nóng)民的土地被征用。這一數(shù)字幾乎和城鎮(zhèn)國有企業(yè)下崗職工的數(shù)量相當(dāng)。當(dāng)然，土地被征用后，農(nóng)民會得到一定的經(jīng)濟補償，但是這些補償一般來說都被壓到一個相當(dāng)?shù)偷乃健r且，這些失去土地的農(nóng)民很少能夠成為企業(yè)家，指望他們自己利用得到的經(jīng)濟補償來為其后半輩子提供生活保障是不現(xiàn)實的。 對于大多數(shù)的人來說，

13、這些經(jīng)濟補償只能維持其一時之需。 一旦這些補償被坐吃山空，而他們又不能找到一份工作， 則這些農(nóng)民就成了真正意義的失業(yè)者。和城鎮(zhèn)的失業(yè)者不同， 城鎮(zhèn)居民失業(yè)后可以得到失業(yè)保險和城鎮(zhèn)最低生活保障制度的幫助， 而農(nóng)民則完全被排除在正在建立的城鎮(zhèn)社會保障體系之外， 同時，農(nóng)村則根本沒有建立起任何社會保障制度，其結(jié)果，農(nóng)民失業(yè)后，得不到任何形式的社會支持和幫助。因此，如何解決失地農(nóng)民的失業(yè)問題是另一個亟待解決的問題。要有效地擴大就業(yè)并更加積極地應(yīng)對失業(yè)， 除了要重點解決上述所存在的突出問題之外， 還應(yīng)該在如下幾個方面加大政策的著力點。1. 完善勞動力市場統(tǒng)計，加快勞動力市場的信息化建設(shè)掌握就業(yè)和失業(yè)信息

14、在短期宏觀經(jīng)濟管理中具有非常重要的地位。勞動力市場調(diào)查體系已被看作現(xiàn)代社會實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控必不可少的環(huán)節(jié)。發(fā)達的市場經(jīng)濟國家大多已經(jīng)建立了自己完備的勞動力市場調(diào)查體系。 通過勞動力市場調(diào)查， 這些國家的經(jīng)濟管理部門不僅獲得了及時、 豐富的勞動力市場信息， 也為整個經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和管理提供了決策基礎(chǔ)。 隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展， 人們對勞動力市場的運行結(jié)果日益重視。 勞動力市場調(diào)查已經(jīng)不再僅僅是勞動管理部門關(guān)注的事情，其運行狀況和結(jié)果已成為社會各界判斷宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢的重要指針。因此，要想有效地應(yīng)對失業(yè)，完善中國的勞動力市場統(tǒng)計，加快勞動力市場的信息化建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。2. 大力開發(fā)人力資源，消除勞

15、動力市場的分割我國勞動力市場目前面臨著雙重分割， 這是人力資源開發(fā)中面臨的最大挑戰(zhàn)。 勞動力市場的第一重分割是城鄉(xiāng)之間的分割。 第二重分割是人才市場和勞動力市場的分割， 這一分割通過把人分成不同身份而拒其于特定的市場之外。 例如文化程度較低并主要從事體力勞動的人，找工作主要依賴勞動力市場。而文化程度較高、具有干部身份或具有一定技術(shù)職稱的人則被劃歸人才市場。 勞動力市場的這種分割是我國特有的現(xiàn)象。 從市場資源配置的角度看， 這種劃分造成了效率的損失。無論是從事體力勞動、腦力勞動還是從事管理工作的人，所提供的都是服務(wù)和勞動，都創(chuàng)造價值，不能因為勞動形式不一樣，就被拒之于某一個市場之外。這種劃分既不

16、科學(xué)，也不合理，容易產(chǎn)生一些問題。當(dāng)然，這與我國行政機構(gòu)的設(shè)置有很大的關(guān)系。消除勞動力市場的多重分割， 形成一個更加整合的勞動力市場必將使市場更加有效地配置勞動力資源， 從而將進一步推動經(jīng)濟和社會的繁榮和發(fā)展。3. 建立以勞動力市場需求為導(dǎo)向的教育和培訓(xùn)體制隨著勞動力市場改革的逐步深化， 相對滯后的教育體制和勞動力市場之間出現(xiàn)了很大矛盾。 目前大學(xué)生就業(yè)難的問題就是這一矛盾的突出體現(xiàn)。 雖然我國勞動力市場存在總量過剩， 但大學(xué)生就業(yè)的問題并不是總量過剩的問題。 與發(fā)達國家相比， 我國的大學(xué)生不是太多，而是太少。因此，大學(xué)生就業(yè)難基本上是一個結(jié)構(gòu)性的問題，而造成這種狀況更深層次的原因則在于正規(guī)的

17、教育體制和勞動力市場之間缺乏一個過渡或者說連接二者的橋梁。 如果在正規(guī)的學(xué)校教育和勞動力市場之間存在一個不斷發(fā)育的培訓(xùn)市場， 并讓這一市場充分發(fā)揮其作用，必將會大大推進人力資源開發(fā)的有效性。當(dāng)然，要建立并維護這樣一個市場， 顯然需要各個政府部門 （如教育部門和勞動部門）的共同努力。4. 加大積極就業(yè)政策的力度， 不斷提高失業(yè)者的就業(yè)能力中國在擴大就業(yè)和應(yīng)對失業(yè)問題上的不斷探索， 逐漸形成了具有中國特色的勞動力市場政策體系， 2002 年后開始實施的積極就業(yè)政策逐漸得到國際社會的高度評價。 積極就業(yè)政策的實施大大加快了我國城鎮(zhèn)居民的社會保障網(wǎng)絡(luò)的形成， 并在確保社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的作用。但隨

18、著下崗和失業(yè)的“并軌” ，“下崗生活補貼”正逐漸淡出歷史舞臺，這就要求“失業(yè)保險”和“城鎮(zhèn)低?！卑l(fā)揮更大的作用。然而，目前的失業(yè)保險制度存在著“覆蓋面低”和繳費困難的問題；而城市“低?！贝嬖谥Y金來源困難、 管理不規(guī)范和 “瞄準(zhǔn)”機制缺乏效率的問題。 其結(jié)果，一些真正需要社會救助的城鎮(zhèn)失業(yè)者和困難家庭得不到相應(yīng)的幫助，生活相當(dāng)艱難；相反，一些生活并不十分困難的人卻常常能從中得到好處。 因此，從社會救助的角度來說，目前的當(dāng)務(wù)之急是必須進一步加大積極就業(yè)政策的實施力度， 加速完善失業(yè)保險制度，并提高城市“低保”資金的使用效率。讓失業(yè)者盡快回到就業(yè)的隊伍之中是解決失業(yè)問題的根本措施，積極就業(yè)政策的核心就是如何提高失業(yè)者的就業(yè)能力。 國際上實施積極勞動力市場政策的經(jīng)驗表明， 中國積極就業(yè)政策要想進一步取得成功，主要應(yīng)該在這樣幾個方面下功夫： 一是要進一步完善勞動力市場的改革， 積極改善就業(yè)的制度環(huán)境和政策環(huán)境； 二要規(guī)范勞動力市場，為失業(yè)者尋找工作提供更加充分的信息； 三要積極培育和發(fā)展培訓(xùn)市場，鼓勵各種形式的職業(yè)和技能培訓(xùn)。5. 實現(xiàn)經(jīng)濟政策和勞動力市場政策整合