農(nóng)民工教育與培訓運作模式研究.doc

農(nóng)民工教育與培訓運作模式研究王英明（摘要） 農(nóng)民工在為社會發(fā)展做出重要貢獻的同時，自身也面臨著素質(zhì)低、技能差、合法權益受侵犯等諸多問題。因此，加強農(nóng)民工教育與職業(yè)技能培訓是農(nóng)民工人力資本投資和積累的重要途徑，是解決農(nóng)民工問題的重要途徑。通過構建和完善農(nóng)民工教育和職業(yè)技能培訓機制，對于提升農(nóng)民工的勞動技能，增強農(nóng)民工的職業(yè)適應性，增加農(nóng)民工收入和提高就業(yè)競爭力，維護農(nóng)民工合法權益具有極其重要的意義。（關鍵詞） 農(nóng)民工 教育 培訓模式隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設的不斷加快，農(nóng)村富余勞動力向城市轉移的數(shù)量不斷增長。這既有利于加快城市建設的步伐，同時又能緩解農(nóng)村富余勞動力的壓力。然而，由于歷史的原因，長期以來我國農(nóng)民工的教育與培訓存在認識缺乏高度、投入嚴重不足、教育與培體系不完善等問題，培訓質(zhì)量亟待提高，應采取措施加大農(nóng)民工培訓投入，建立高效的組織管理與激勵機制，構建科學有效的農(nóng)民工教育與培訓運作模式，提升農(nóng)民工的人力資本。這是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、構建和諧社會的必然要求。一、農(nóng)民工教育與培訓的必要性分析農(nóng)民工群體是中國特定的社會群體，他們的出現(xiàn)和存在反映了中國社會轉型的特點。目前，我國農(nóng)村有2億多富余勞動力，每年還要新增約600萬農(nóng)村勞動力，農(nóng)村勞動力資源巨大。農(nóng)民工群體出現(xiàn)和壯大對于中國社會進步的意義，我們必須高度重視和積極解決存在的問題，把他們組織起來，形成合理的制度安排，引導推動這個群體發(fā)揮出在社會結構變遷中的積極作用，使他們真正成為我國產(chǎn)業(yè)工人階層的重要組成部分，使我國走向現(xiàn)代化的腳步更穩(wěn)健、更堅定。但是由于農(nóng)村勞動力素質(zhì)不高，缺乏勞動技能，成為制約農(nóng)村勞動力轉移和安置的瓶頸。我國農(nóng)村勞動力的受教育程度普遍較低，農(nóng)村勞動力的整體素質(zhì)狀況與社會的需求存在著比較大的差距，農(nóng)村勞動力基本素質(zhì)低及職業(yè)技能差是抑制農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的最大制約因素。隨著我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，對勞動者的素質(zhì)要求越來越高，一些地方和部門相繼提出對農(nóng)民工文化和技術水平的種種要求，農(nóng)民工隊伍的職業(yè)能力越來越不適應用人單位技術進步的要求。農(nóng)村勞動力文化技術水平低下，已經(jīng)成為影響農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)和增加收入的核心問題，因此，農(nóng)民工的教育與培訓被提到了一個重要的位置上，其使命就在于把來自社會最低層的勞動者改造成為現(xiàn)代城市產(chǎn)業(yè)工人。從更高的層面來看，這么大規(guī)模的人口素質(zhì)的提高，對中華民族素質(zhì)提高的意義是顯而易見的。在我國走向現(xiàn)代化的進程中，農(nóng)民工的流動，為農(nóng)村的建設不斷注入新的活力，鍛造和提高著我們民族的人口素質(zhì)。從這個意義上理解，農(nóng)民工是農(nóng)村的現(xiàn)在和未來，是中華民族偉大復興的希望，農(nóng)民工教育與培訓關系著整個社會的長久發(fā)展和穩(wěn)定繁榮。加強對農(nóng)民工的教育與培訓有一個擔心，就是會整體增加農(nóng)民工的用工成本。但是，我們必須認識到，這種情況的存在是一段時期的現(xiàn)象。我國經(jīng)濟不能總建立在低廉的用工成本上，這樣的經(jīng)濟是脆弱和缺乏競爭力的。農(nóng)民工素質(zhì)和用工成本的提高，會倒逼我國經(jīng)濟提升品質(zhì)、調(diào)整結構、增加科技含量。農(nóng)民工是我國未來產(chǎn)業(yè)大軍的重要組成部分，通過加大對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓，提高其素質(zhì)，增強就業(yè)競爭力，不但關乎農(nóng)民的收入水平，也在一定程度上關系到工業(yè)、服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的進步水平。從這個意義上講，農(nóng)民工提高素質(zhì)的作用不僅關系農(nóng)民工自身的競爭力，而且關系中國經(jīng)濟的競爭力。二、農(nóng)民工教育與培訓的現(xiàn)狀分析目前，我國農(nóng)民工教育與培訓運行模式還不成熟，總體來看，缺乏有效的教育與培訓機制，與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設的客觀要求不相適應，很多實際問題目前仍未解決，所暴露出的問題依然很多。（一）教育與培訓機制不健全目前我國的農(nóng)民工教育與培訓運行機制尚不健全，不能對教育與培訓行為提供有效的激勵。在機構建設方面，當前政府運作模式存在政出多門的現(xiàn)象，國家教育部、農(nóng)業(yè)部等主管部門多方參與農(nóng)民工培訓。這種綜合的培訓管理體制理論上是可行的，但在具體的實踐中卻存在許多深層次的問題。諸如，由于管理和實施部門的過于分散，無論是政府還是具體的管理部門都很難較為全面的掌握農(nóng)村勞動力的分布、年齡結構、文化程度、培訓求職意愿等基本情況，導致資金分配不能公平合理，挫傷一部分培訓者的積極性，影響培訓的實效；此外，由于農(nóng)民工培訓監(jiān)管機構是由多個相關部門組成，在管理職能上存在職能不清、多頭管理、協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)象，無法真正履行其項目監(jiān)管、督查工作職能，個別地方的監(jiān)管甚至是形同虛設。監(jiān)督職能與措施的難以落實，造成了農(nóng)民工培訓與就業(yè)的質(zhì)量不高、運轉不靈。在政策措施方面，缺乏一整套全面、協(xié)調(diào)的政策、法規(guī)制度來確保農(nóng)民工培訓的制度化、規(guī)范化發(fā)展，缺乏有效的農(nóng)民工培訓激勵政策和農(nóng)民工就業(yè)培訓的強制性措施；同時由于缺乏制度保障，導致對農(nóng)民工教育與培訓工作缺乏相應的指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，造成有關農(nóng)民工培訓的政策落實不力的后果。（二）教育與培訓經(jīng)費保障嚴重缺失在農(nóng)民工培訓的投入上，當前主要存在政府投入有限、用人單位投入動力不足和農(nóng)民個人分擔比例過大的問題，資金緊缺成了當前農(nóng)民工培訓工作中的嚴重“瓶頸”。首先，中央財政用于補貼農(nóng)村勞動力轉移培訓的經(jīng)費和地方配套的資金十分有限，這對于解決2億多農(nóng)民工的教育與培訓來說是杯水車薪。投入不足，已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)民工培訓工作的正常進行。雖然各級政府非常重視農(nóng)民工培訓問題，但財政支出中沒有農(nóng)民工培訓經(jīng)費的項目，使得政府在經(jīng)費投入上很受限。有的地方財政本身就很困難，農(nóng)民工培訓經(jīng)費根本無法保障；大多數(shù)農(nóng)民工輸入地在財政安排上，沒有把外來農(nóng)民工納入當?shù)氐呐嘤柗懂?，因此政府在農(nóng)民工培訓上未能擔負起應有的主導責任，政府對農(nóng)民工培訓的投資力度亟需擴大，這決定著我國農(nóng)民工培訓的未來發(fā)展狀況。其次，由于農(nóng)民工流動性大，職業(yè)轉換快，這對培訓造成了極大的困難，既不易確定培訓的內(nèi)容，也不利于人力資本投資的回收，用人單位擔心“投資零效能”，導致對農(nóng)民工培訓的投入動力不足，常常以農(nóng)民工缺乏穩(wěn)定性為由，拒絕對其實施培訓。再次，農(nóng)民工自身培訓投入能力缺少經(jīng)濟基礎，培訓投資意識不強。由于農(nóng)民工收入水平偏低，所以支付職業(yè)培訓費用的能力也低，尤其是對進城時間較短的農(nóng)民工來說，這一問題更為嚴重；同時由于農(nóng)民工受教育年限相對較短，平均文化水平不高，難以對當前的經(jīng)濟社會發(fā)展和就業(yè)形勢做出科學分析，對自身的職業(yè)與發(fā)展缺少合理的規(guī)劃，缺乏市場意識、競爭意識以及人力資本意識，因而缺少自我投資意識，使得農(nóng)民工僅僅關注眼前的工作與收益，而不會主動投入經(jīng)費和時間去接受培訓。（三）教育與培訓覆蓋面小、培訓時間無法保障據(jù)有關資料統(tǒng)計，目前我國農(nóng)民工中接受過短期職業(yè)培訓的占20%，接受過初級職業(yè)技術培訓或教育的占34%，接受過中等職業(yè)技術教育的只有013%，而高達764%的農(nóng)民工沒有接受過適當?shù)穆殬I(yè)技術培訓，缺乏一技之長。農(nóng)民工整體技能水平不高，就業(yè)競爭力不強，大量未經(jīng)過培訓轉移的農(nóng)民工，由于文化水平和專業(yè)技能缺乏，只能從事一些收入相對較低的繁重體力勞動。此外，由于農(nóng)民工的日工作時間較長，接受教育與培訓的時間無法保障。許多用人單位為了利潤，讓農(nóng)民工加班加點工作，導致農(nóng)民工的工作勞動強度大、時間長，就連周末的休息日和節(jié)假日都不能得到保證。對農(nóng)民工來說，長時間、高負荷的勞動等于在透支健康、透支生命，連最起碼的用于維持生命的“休息”都很奢侈，則無需說有時間接受培訓提高職業(yè)技能了。（四）教育與培訓缺乏針對性和實效性基于政府與用人單位投入不足的現(xiàn)實，充分利用社會資源，引導農(nóng)民工培訓走向市場化就成為加大農(nóng)民工培訓力度和提高培訓效率的必要選擇。但是許多社會教育培訓機構對農(nóng)民工的教育與培訓“創(chuàng)收”意圖明顯，看哪類培訓賺錢就設置哪類培訓，教育與培訓工作不適應農(nóng)民的學習需求，缺乏針對性和實效性。這主要表現(xiàn)在：（1）培訓內(nèi)容不完善。農(nóng)民工培訓包括職業(yè)技能培訓、城市生活常識普及及法制觀念教育等基本內(nèi)容。根據(jù)受教育時間的不同，農(nóng)民工培訓又可以分為轉移前的引導性教育、轉移后的技能教育和崗位培訓等。目前，農(nóng)民工培訓僅僅局限于農(nóng)民進城后的短時技能培訓，轉移前的引導性教育、城市生活常識教育和法制普及嚴重滯后。此外，技能培訓缺乏針對性，存在課程和教學與崗位需求脫節(jié)現(xiàn)象；培訓課程的職業(yè)分布局限在一些低層次的范圍，真正有一定技術含量的培訓和技能鑒定往往收費很高，農(nóng)民工難以承受；有一定需求量的公益性服務、培訓項目不多，影響了培訓實效。（2）培訓形式欠科學。用人單位為了追求短期可見利潤，最大限度地減少農(nóng)民工培訓的資金、時間投入，因此農(nóng)民工培訓往往是即時性、快餐性的，培訓質(zhì)量得不到保證；培訓常常流于基礎性知識的灌輸，而實訓不僅作為職業(yè)教育或培訓的主要形式理應加大力度，而且對于農(nóng)民工來說，實訓中的現(xiàn)場模擬、指導符合其較低的知識與技能基礎，實訓環(huán)節(jié)的弱化甚至缺失，使農(nóng)民工培訓的成效大打折扣；部分引導性教育機構沒有按學員性別、年齡、文化程度及就業(yè)愿望實施分類培訓，故而影響了培訓的針對性和實效性。（3）培訓配套服務不健全。目前農(nóng)民工培訓與技術考核、鑒定環(huán)節(jié)未能聯(lián)系起來，農(nóng)民工培訓與就業(yè)準入資格之間脫節(jié)；就業(yè)服務不到位，培訓機構本身沒有專門針對農(nóng)民工就業(yè)的服務和管理，同時與社會性、公益性的職業(yè)中介機構缺乏合作。從全國情況看，雖然接受過培訓的農(nóng)民工人數(shù)增加很快，但農(nóng)民工的整體素質(zhì)并沒有明顯改善，與用人單位急需技術工人的突出矛盾并未緩解。由于培訓質(zhì)量不高，使農(nóng)民工不具備相應崗位的技能要求，就業(yè)競爭力不強，直接影響了農(nóng)民工素質(zhì)的提高，很難實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。三、農(nóng)民工教育與培訓運行模式的對策分析農(nóng)民工的教育與培訓是一項綜合性的系統(tǒng)工程，需要國家、社會培訓機構、用人單位等方面在農(nóng)民工教育與培訓中進行有效的合作，必須貫徹城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)要求，強化以人為本理念，立足我國農(nóng)民工數(shù)量大、公共資源有限的實際，從解決當前突出問題入手，著眼于長效機制建設，建立健全與此配套的教育與培訓制度（一）完善教育與培訓機制在機構建設方面，要堅持“政府統(tǒng)籌、部門配合”的原則。要建立和完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領導體制，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確責任，完善組織領導體系，加強部門間協(xié)調(diào)溝通，建立政府牽頭、部門相互配合、社會各方參與的工作機制。例如建立部門間聯(lián)席會議制度及其運行機制，統(tǒng)一研究解決農(nóng)民工教育與培訓工作中的重大問題。此外，各有關部門應認真貫徹落實中央的方針、政策和措施，把積極引導和大力扶持農(nóng)民工培訓作為促進經(jīng)濟發(fā)展的長遠大計來抓，加強管理，加大投入，明確職責范圍，各司其職，協(xié)調(diào)合作。在政策措施方面，要完善法制建設，從根本上保障農(nóng)民工教育與培訓的權利，應將國家有關農(nóng)民工教育培訓的方針政策，通過法規(guī)形式具體化。國家要制定更帶有長久性、穩(wěn)定性的一整套全面、協(xié)調(diào)的政策、法規(guī)制度及有效的農(nóng)民工培訓激勵政策，鼓勵農(nóng)民工主動地參加培訓；市、縣兩級政府應制定關于農(nóng)民工培訓的方案及其政策措施，督促、檢查有關部門政策落實情況及工作進度。具體激勵措施如用人單位除了以利潤為主要來源建立農(nóng)民工培訓專項基金之外，繼續(xù)嘗試實行農(nóng)民工培訓所需經(jīng)費從職工培訓經(jīng)費中列支；對于符合條件的教育培訓機構，可申請使用農(nóng)民工培訓扶持資金，獲準使用農(nóng)民工培訓扶持資金的各類學校和培訓機構，須相應降低農(nóng)民工學員的培訓收費標準等。在管理運行方面，各級政府應將農(nóng)民工培訓列入年度工作考核內(nèi)容，實行目標管理，開展對農(nóng)民工教育與培訓質(zhì)量監(jiān)測與評估工作，有效提高培訓質(zhì)量，實行優(yōu)化管理。應當在國家層面建立起較為完整的質(zhì)量評價信息系統(tǒng)。注重通過不同渠道和多種方式，收集農(nóng)民工的各種素質(zhì)特征，運用科學方法分析和確定各種知識和技能的供求關系，特別是轉移過程中需要的一般技能和隨著技術發(fā)展而出現(xiàn)的各種新的職業(yè)技能的短缺與不足，分析和理解在不同時期、對不同工種的職業(yè)技能需求，準確地了解勞動力市場的運行情況。要確定培訓所應達到的質(zhì)量標準，建立和完善國家對農(nóng)村勞動力轉移培訓質(zhì)量的宏觀監(jiān)控機制，實行教育培訓、職業(yè)指導和就業(yè)服務一體化的人力資源開發(fā)與管理制度，為國家制定和調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策做出有益貢獻。（二）建立有效的經(jīng)費投入與使用機制在農(nóng)民工教育與培訓經(jīng)費投入上，繼續(xù)實行政府、用人單位和農(nóng)民工個人共同分擔的多元化的經(jīng)費投入機制，使農(nóng)民的基本素質(zhì)和職業(yè)技能真正適應時代發(fā)展的需要。政府應強化其主要責任，要通過建立專門的規(guī)章制度確保培訓資金的投入和使用；中央財政要安排專項資金，用于實施農(nóng)民教育與工培訓項目；各級財政要切實把農(nóng)民工教育與培訓經(jīng)費納入財政經(jīng)常性預算；用于補貼農(nóng)民工培訓的經(jīng)費要?？顚Ｓ?，提高使用效益；擴大專項資金的規(guī)模，增加農(nóng)民工輸出前培訓補貼，將城市職業(yè)培訓補貼政策擴大到在城市就業(yè)并參加了失業(yè)保險的失業(yè)農(nóng)民合同制工人中；在促進就業(yè)資金中，各級財政應增加農(nóng)民工公共就業(yè)服務補貼資金。此外，省級財政應該根據(jù)各地開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓的實績、財政困難程度、財政投入情況、培訓補助資金支出進度等因素給予地方適當補助。用人單位在提高對人力資本投資的認識的基礎上，要加大農(nóng)民工培訓的投資力度，擴大其在多元投入機制中的份額。相應地，用人單位需通過提高農(nóng)民工待遇、提供相關服務等措施減少農(nóng)民工流動性，以降低農(nóng)民工培訓投資風險。此外，用人單位可以與社會培訓機構合作，根據(jù)用人單位的需要，對有一定經(jīng)濟困難的農(nóng)民工先免費招聘和培訓，合格上崗后由用人單位支付培訓費，或從農(nóng)民工的每月收入中（在其可承受的范圍之內(nèi)）逐步扣除，使農(nóng)民工培訓的收入能夠應用于農(nóng)民工的培訓事業(yè)，從而形成良性循環(huán)。至于要提高農(nóng)民工個人的投資份額，首先應為農(nóng)民工提供公平的勞務環(huán)境，提高農(nóng)民工待遇，使其具備參與培訓的基礎條件。其次要讓農(nóng)民工解放思想、更新觀念，要加強培訓輿論宣傳引導，為打破小農(nóng)經(jīng)濟思想對他們的束縛營造聲勢?？梢酝ㄟ^電視、報紙、網(wǎng)絡、廣播、板報、專欄、印發(fā)宣傳資料、設立咨詢服務臺等多種形式，大力宣傳開展農(nóng)村勞動力轉移培訓工作的重大意義，形成廣泛的社會影響，從而充分調(diào)動農(nóng)民參與培訓的積極性。（三）擴大教育與培訓覆蓋范圍，采取靈活多樣的培訓方式要健全農(nóng)村縣鄉(xiāng)就業(yè)服務體系，以定點和定向培訓為主，在城區(qū)和各縣、市、區(qū)設立若干個農(nóng)民工培訓中心，形成覆蓋城鄉(xiāng)的服務網(wǎng)絡，分地區(qū)對農(nóng)民工進行系統(tǒng)培訓，從基層抓好組織服務和信息管理工作，從而逐步擴大農(nóng)民工的教育與培訓覆蓋范圍。有條件的地方可將勞動力市場信息網(wǎng)絡延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算機聯(lián)網(wǎng)，運用現(xiàn)代化手段促進信息資源共享。還可以設立面向幾億農(nóng)戶的電視（遠程）培訓國家項目，為準備外出的農(nóng)民提供進城務工常識引導性培訓、就業(yè)熱門行業(yè)基本技能培訓等課程，使農(nóng)民足不出戶就能免費獲得基礎培訓；繼續(xù)搞好“轉移培訓陽光工程”國家項目，強化培訓與勞務輸出結合，鼓勵農(nóng)民參加15至90天的短期實用技術培訓。應該根據(jù)農(nóng)民工的文化層次、技術水平、年齡結構、行業(yè)特點及作息時間，采取靈活多樣的教育與培訓方式，切忌套用全日制教學模式，應遵循在崗培訓與離崗培訓相結合的原則。一方面對農(nóng)民工采取有效、便捷的在崗培訓。目前農(nóng)民工的培訓方式多為“師傅帶徒弟”的方式，盡管這是一種可取的、行之有效的方式，但囿于農(nóng)民工“師傅”的技能水平，“徒弟”技術提升的空有限。因此用人單位需要請業(yè)內(nèi)的資深人士，定期對農(nóng)民工進行在崗培訓。另一方面，是做好農(nóng)民工的離崗培訓工作。農(nóng)民工人力資本存量低決定了其自我提升的能力低，在現(xiàn)代技術更迭迅速的時代進而導致農(nóng)民工的人力資本的支付年限降低，工作不穩(wěn)定，摩擦性失業(yè)、季節(jié)性失業(yè)的現(xiàn)象比較多。政府部門可以在農(nóng)民工因失業(yè)而被迫擁有“自由時間”的時間內(nèi)，對其進行技術培訓幫助農(nóng)民工獲得重新進入就業(yè)市場的能力。（四）優(yōu)化教育與培訓內(nèi)容、強化教育與培訓的針對性和實效性要針對農(nóng)民工人力資源現(xiàn)狀，做好勞動力市場需求預測，動態(tài)的（五）加強師資隊伍建設調(diào)整培訓內(nèi)容。根據(jù)國家職業(yè)標準和不同行業(yè)、不同工種、不同崗位對從業(yè)人員基本技能和技術