構(gòu)筑牢固的PPP項目風(fēng)險管理墻.doc

構(gòu)筑牢固的PPP項目風(fēng)險管理墻 文高建明 從狹義上講，PPP的風(fēng)險管理就是指通過構(gòu)筑一個嚴(yán)密的以特許權(quán)協(xié)議為核心的法律協(xié)議框架，實現(xiàn)風(fēng)險在項目參與各方之間的合理分配。從廣義上講，PPP項目的風(fēng)險管理又是個持續(xù)的、動態(tài)的過程，在定意義上涵蓋了PPP項目的各個方面，是一種PPP項目的綜合管理?；谏鲜稣J(rèn)識，筆者針對我國目前在PPP項目風(fēng)險管理方面暴露出的問題，提出一些改進建議。 應(yīng)用PPP項目注意事項 界定PPP方式的應(yīng)用范圍。PPP作為一種投資建設(shè)方式已為許多國家所接受和采用，因此，遵循國際通則是必要的，但是，各國的具體情況又不盡相同，必須要結(jié)合我國的具體國情，創(chuàng)造具有中國特色的PPP發(fā)展模式。從PPP的應(yīng)用范圍和條件來看，盡管PPP融資方式可以作為彌補我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的一種融資方式，但它并不能代替政府投資。這是因為，從目前中國的經(jīng)濟增長勢態(tài)和政策環(huán)境看，PPP方式的推廣在地方利益驅(qū)動下會得到迅速加強，如不加以合理的限定和約束，容易導(dǎo)致基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)不必要的過度民營化，使國家利益蒙受損失。因此，國家應(yīng)合理限定PPP的運用范圍，制定我國利用PPP投資的統(tǒng)一規(guī)劃，在項目的選擇上，既要與我國吸收外資的產(chǎn)業(yè)政策相一致，又要結(jié)合各行業(yè)的具體特點，首先考慮將收益性、半壟斷性、區(qū)域性的項目進行過渡，而對于高收益、高壟斷、影響范圍廣的項目則采取高度謹(jǐn)慎的態(tài)度。筆者認(rèn)為，項目承建者的選擇不僅要著眼引進外資，更應(yīng)該看重吸引國內(nèi)的民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在充分參照國際慣例的情況下，應(yīng)盡快由國家統(tǒng)一公布PPP項目目錄，以指導(dǎo)地方政府的招商行為，防止地方政府過度讓利，從而維護國家利益，保護投資者的權(quán)益。 形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是保證一個項目得以順利完成以及未來運營順暢的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資激勵。同時，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。通常一個基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府必須建立個適合項目長期發(fā)展的程序，并有個相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。項目具有可持續(xù)性的前提是項目公司必須保持良好的財務(wù)狀況，同時利益相關(guān)方定要進入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不利將會帶來各種各樣的風(fēng)險，監(jiān)管效率應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。 發(fā)展內(nèi)資PPP項目。中外經(jīng)驗表明，采用內(nèi)資PPP方式在一定意義上要優(yōu)于外資PPP方式，而在中國當(dāng)前的具體環(huán)境下這些優(yōu)越性體現(xiàn)得更為突出。首先，內(nèi)資PpP風(fēng)險管理比外資PPP容易。內(nèi)資PPP由于對當(dāng)?shù)厍闆r比較了解，風(fēng)險較易管理，政府可以提供必要的保證，一般也不存在外匯風(fēng)險。而進步從長遠來看，一味地發(fā)展外資PPP，對國內(nèi)的資金還會產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，易助長“泡沫經(jīng)濟”，對整個社會的政治經(jīng)濟環(huán)境形成更大的風(fēng)險。其次，利用內(nèi)資PPP方式可以帶動國內(nèi)多個相關(guān)行業(yè)（如建筑承包業(yè)、設(shè)備制造業(yè)、建材業(yè)、金融保險業(yè)等）的發(fā)展，并有助于形成國內(nèi)有特色、有競爭力的企業(yè)集團。最后，利用內(nèi)資PPP方式，還有助于培養(yǎng)PPP方面的專門人才，促進我國公司走向國際PPP項目，在國際工程承包市場占有更多份額。 在內(nèi)資PPP項目公司的組成形式司題上，筆者認(rèn)為可以有以下四種方案：由地方政府出一部分資金入股，由民營企業(yè)或國有企業(yè)出一部分資金入股；完全由以內(nèi)資效益好的國有企業(yè)投資；由民營和個人投資興建基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過特許權(quán)協(xié)議提供必要的保證和優(yōu)惠；運營效益好的國有企業(yè)、民營企業(yè)及個人共同投資，風(fēng)險共擔(dān)。 處理好項目產(chǎn)品用戶承受能力與外商投資者合理回報的關(guān)系。在PPP方式中，政府通常通過簽訂產(chǎn)品購買協(xié)議承擔(dān)了大部分的產(chǎn)品銷售風(fēng)險，而這其中的關(guān)鍵問題在于項目產(chǎn)品的定價水平，現(xiàn)階段，我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域基本上實行的是按產(chǎn)品成本定價，這樣的價格顯然難以滿足外商投資PPP項目獲取合理利潤回報的需要，而如果將基礎(chǔ)設(shè)施的價格定得過高，則又可能超越了項目產(chǎn)品用戶的承載能力。這就要求政府在堅持不承諾外商固定投資回報率的前提下，事先在PPP合同中對項目經(jīng)營服務(wù)收費和產(chǎn)品價格確定一個基準(zhǔn)價以及科學(xué)的浮動幅度并加強監(jiān)控，做到既不影響外國投資者的回報，又不至因價格失控而帶來嚴(yán)重的市場風(fēng)險。 此外，要降低PPP項目的市場風(fēng)險，還可以通過采取多方面措施努力降低成本來實現(xiàn)，比如我們可以通過采取有效措施縮短前期融資的時間來降低成本，嚴(yán)格采用招投標(biāo)方式進行PPP項目招商，盡量要求外商采用國產(chǎn)先進設(shè)備和雇傭我國勞動力等。 加強PPP項目風(fēng)險管理的具體措施 建立項目評估測算體系。PPP項目風(fēng)險管理的前提，就是要對PPp項目的風(fēng)險進行科學(xué)的預(yù)測，否則PPP項目難以成功實施。有必要在借鑒國際先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立整套適合我國國情的項目評估測算體系，對項目的建設(shè)成本、經(jīng)營期長短以及通貨膨脹因素進行科學(xué)的測算。在此基礎(chǔ)上，把中方承擔(dān)的風(fēng)險嚴(yán)格控制在力所能及和可預(yù)測的范圍內(nèi)，防止因政府提供擔(dān)保太多，使項目過多依賴政府而失去活力。在特許權(quán)協(xié)議中，除了要明確項目公司的權(quán)利和義務(wù)外，更要明確和細化政府部門對特許權(quán)項目具有監(jiān)督、檢查、審計，以及如發(fā)現(xiàn)項目公司有不符合特許權(quán)規(guī)定的行為，予以糾正并依法處罰的權(quán)利。同時，規(guī)定當(dāng)形勢變化引起協(xié)議雙方權(quán)利義務(wù)不平衡時，可調(diào)整部分條款。 加強外匯風(fēng)險管理。當(dāng)前，我國的人民幣還未完全實行可自由兌換，PPP項目還無法實現(xiàn)自身的外匯平衡，在這種情況下，國家可保證PPP項目貸款本金、利息和紅利的外匯兌換，酌情承擔(dān)匯兌風(fēng)險，以鼓勵外商利用PPP方式投資于我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在外匯管理方面，國家應(yīng)從有利于引進外資，支持企業(yè)正常開展業(yè)務(wù)的角度出發(fā)，對PPP項目境內(nèi)外外匯賬戶的管理、國內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)、直接在境外支付、進口付匯核銷等問題，制定具體的操作辦法，同時進一步明確PPP項目特別是外商獨資企業(yè)的資本全部由外商投資者提供，風(fēng)險自擔(dān)，其項目融資條件應(yīng)事先報國家外匯管理局審批。 設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)。PPP項目融資是否能夠成功最主要的因素是項目的風(fēng)險分擔(dān)是否合理。政府部門在設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)時要考慮項目方案的吸引力，一個合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)是一個項目方案是否具有吸引力的關(guān)鍵。通常可根據(jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，使項目參與的各方包括政府部門、民營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力，才能使項目具有可操作性。 加緊專業(yè)人才培養(yǎng)。PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國，PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質(zhì)，我們在這方面經(jīng)驗不足，因此要著重加強人才的培養(yǎng)。培養(yǎng)復(fù)合型、開拓型人才，才能增強民營企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。 目前，培養(yǎng)PPP專業(yè)人才，可以通過兩條途徑來進行：是有系統(tǒng)地選派專業(yè)人員考察國外主要的PPP建設(shè)項目，深入了解從項目立項、招投標(biāo)到建設(shè)、經(jīng)營及轉(zhuǎn)交的全過程，了解政府PPP方式風(fēng)險管理的辦法和經(jīng)驗；二是請國外專家到中國對重點項目的負(fù)責(zé)人和專業(yè)人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)。 完善制度和法規(guī)建設(shè)。要調(diào)整我國現(xiàn)行涉及PPP方式的立法，消除矛盾，實現(xiàn)統(tǒng)一，并制定專門針對PPP的單行立法，明確規(guī)定PPP和招投標(biāo)工作應(yīng)遵循的原則和各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的程序性規(guī)則，確立監(jiān)督部門，依法對各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，降低PPP項目前期的政治和法律風(fēng)險。從立法的內(nèi)容來看，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個方面明確規(guī)定允許、限制或禁止實施以PPP方式承建基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)范圍；確定政府保證的范圍；確認(rèn)PPP特許權(quán)協(xié)議是我國國內(nèi)法律性質(zhì)的契約；明確規(guī)定PPP項目的管理機構(gòu)及權(quán)限，規(guī)定項目的審批程序和運作程序；要進一步簡化審批程序，加強組織協(xié)調(diào)。 通過構(gòu)筑牢固的風(fēng)險管理墻，提升