公共政策分析導(dǎo)論課件

1.1政策分析科學(xué)的范式1.1.1政策分析的學(xué)科定義我們將政策分析界定為：一個應(yīng)用性的社會科學(xué)研究領(lǐng)域，它采用各種研究或論證方法，產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變與公共政策相關(guān)的信息，以便幫助決策者或當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)和解決公共政策問題。拉斯韋爾德洛爾林德布洛姆克朗奎德鄧恩1.1.2政策分析的學(xué)科范圍政策科學(xué)研究的范圍涉及政策系統(tǒng)與政策過程、決策的體制與機(jī)制、政策分析方法和技術(shù)、政策思維、政策價值觀、未來研究、政策戰(zhàn)略、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策（或項目）評估，以及從大政方針到各層次、各部門、各領(lǐng)域的實質(zhì)性政策研究等。從研究的視角來看，政策科學(xué)主要圍繞政策系統(tǒng)、政策過程以及政策分析方法進(jìn)行。從研究的層次來看，政策科學(xué)可以分為基本理論和具體政策理論兩大方面。1.1.3政策分析的學(xué)科性質(zhì)跨學(xué)科、交叉學(xué)科、綜合性研究的取向倡導(dǎo)以問題為中心的知識產(chǎn)生方式致力于實踐應(yīng)用注重價值分析與價值評價1.1.4政策分析的研究途徑政策分析是一個跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點。首先，政策分析可以從不同的社會科學(xué)學(xué)科的框架中來加以。其次，可以從某些社會科學(xué)的理論、假設(shè)或模型出發(fā)來研究公共政策及其過程，由此形成的研究途徑更是多種多樣。政治學(xué)的研究途徑：系統(tǒng)理論、過程理論、團(tuán)體理論、杰出人物（精英）理論、制度理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究途徑：福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共選擇理論和新制度主義。馬克思主義的階級分析觀點1.2政策分析科學(xué)的沿革1.2.1政策研究的起源政策研究源遠(yuǎn)流長，幾乎與人類文明同樣古老。當(dāng)人類文明進(jìn)化到這樣的階段，即人類開始自覺地反思知識與行動的關(guān)系，追求政策相關(guān)知識的時候，政策科學(xué)及政策分析就出現(xiàn)了。到了近代，隨著工業(yè)革命的來臨和經(jīng)驗研究的成長，政策研究或政策相關(guān)知識的產(chǎn)生逐步變成一種相對自主的、由它自己的特殊程序所指導(dǎo)的活動，并逐步建立在系統(tǒng)的經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。進(jìn)入20世紀(jì)后，政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一個明顯的變化，即主要的社會科學(xué)學(xué)科如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和政治學(xué)及行政學(xué)的職業(yè)化。1.2.2政策科學(xué)的興起第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)60年代初中期政策科學(xué)學(xué)科的倡導(dǎo)與方法論的準(zhǔn)備時期20世紀(jì)60年代末70年代初作為一個正式學(xué)科的政策科學(xué)或政策分析開始出現(xiàn)20世紀(jì)七八十年代政策系統(tǒng)與政策過程的研究上取得顯著的成就，特別是在政策評估、政策執(zhí)行和政策終結(jié)方面1.2.3從政策科學(xué)到政策分析20世紀(jì)七八十年代政策科學(xué)發(fā)展的一個突出表現(xiàn)是政策分析范式的發(fā)展及其與政策科學(xué)的范式之爭。越來越多的人認(rèn)識到，政策過程是復(fù)雜的，會受到一系列外在因素的影響，且這些因素難以控制，在某些方面甚至是隨意的。一些政策分析家對進(jìn)一步理解政策（政策的分析）感興趣，一些政策分析家對改善政策的質(zhì)量（為政策分析）感興趣，而另一些政策分析家則對這兩方面都感興趣。此外，還有一種政策分析視角，就是關(guān)注目的和手段。在這種情況下，也有一大批政策分析家同時關(guān)注這兩個要素，而反對將它們割裂開來進(jìn)行分析。1.2.4后現(xiàn)代的政策分析近20年來，國外的公共政策分析或政策科學(xué)正變得越來越多樣化，在該學(xué)科領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的新途徑、新理論以及新方法，同時，也分散在其他學(xué)科領(lǐng)域?qū)Ω鞣N實質(zhì)性政策（尤其是經(jīng)濟(jì)與社會政策）的研究之中。公共政策研究似乎正處在向后現(xiàn)代主義或后實證主義的轉(zhuǎn)變之中。在公共政策分析的新途徑及新方法方面，出現(xiàn)的趨向和話題有：兩種政策分析（政策的分析、為政策分析）的概念；從理性主義、有限理性到理性選擇及公共選擇；制度分析與政策部門；政策網(wǎng)絡(luò)及政策共同體；治理及合作模式；后現(xiàn)代主義及批判與話語分析；公共決策研究技術(shù)的日趨多樣化，如研究策略、調(diào)研方法尤其是田野調(diào)查、假說檢驗與有效性比較等。同時，還形成了一系列公共政策分析的若干新理論，內(nèi)容涉及以下方面：政策主體或政策行為者，包括國家的角色及其與市場和社會的關(guān)系、政策子系統(tǒng)、議題網(wǎng)絡(luò)與政策網(wǎng)絡(luò)等；政策過程的新理論，包括制度理性選擇、多源流分析、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、中斷—平衡模式、政策擴(kuò)散框架等；政策議程、政策執(zhí)行、政策評估、政策周期與政策變遷，包括政策學(xué)習(xí)、政策傳播、政策創(chuàng)新等；政策分析與政治決策，包括政策分析設(shè)計、政策悖論、政策對話、政策論證、公民參與等；政策工具，包括政策工具的特性、分類、選擇、評價、應(yīng)用和組合等。1.2.5中國政策科學(xué)的發(fā)展20世紀(jì)70年代末80年代初，隨著改革開放的偉大歷史腳步，西方政策科學(xué)傳入我國。80年代中期，特別是1986年，萬里在全國軟科學(xué)工作座談會上做了題為《決策民主化和科學(xué)化是政治體制改革的一個重要課題》的報告，明確提出要做“政策研究”這一重大課題，促使我國的政策科學(xué)研究逐步走上正軌；到了90年代，我國政策科學(xué)發(fā)展的重要性和迫切性為越來越多的人所認(rèn)識，政策科學(xué)的研究與教學(xué)逐步體制化，它作為我國社會科學(xué)和管理科學(xué)研究的新興領(lǐng)域的地位得以確立；進(jìn)入21世紀(jì)，政策科學(xué)步入發(fā)展的快車道。公共政策的學(xué)科建設(shè)及人才培養(yǎng)取得長足進(jìn)步。公共政策的學(xué)術(shù)研究取得豐碩成果。知識的應(yīng)用已經(jīng)起步且前景看好。中國政策科學(xué)發(fā)展的成就中國政策科學(xué)發(fā)展的困境與機(jī)遇在學(xué)術(shù)研究方面，政策科學(xué)的總體研究水平不高，學(xué)科的基礎(chǔ)不牢，成熟的研究范式尚未形成，學(xué)術(shù)創(chuàng)新與學(xué)科理論構(gòu)建任重道遠(yuǎn)。在知識應(yīng)用方面，公共政策的理論研究滯后于實踐研究，知識應(yīng)用的體制機(jī)制不健全。在學(xué)科建設(shè)及人才培養(yǎng)方面，成規(guī)模的、相對獨立運(yùn)作的公共政策的教學(xué)與研究機(jī)構(gòu)的數(shù)量有限，設(shè)置獨立的公共政策本科專業(yè)的學(xué)校并不多，學(xué)會或研究會的建設(shè)相對滯后，基金來源及資助的課題數(shù)量還不能滿足學(xué)界的日益強(qiáng)勁的需求，迄今為止還沒有權(quán)威性的專門學(xué)術(shù)雜志，學(xué)術(shù)著作的出版也遇到了出版資金和發(fā)行量不足的問題。中國政策科學(xué)發(fā)展的下一步注重學(xué)術(shù)創(chuàng)新與學(xué)科理論構(gòu)建。加強(qiáng)跨學(xué)科研究及學(xué)科間的合作。促進(jìn)政策科學(xué)的學(xué)科分化。加大政策知識的開發(fā)與應(yīng)用力度。1.3政策分析學(xué)科的意義1.3.1政策分析產(chǎn)生的必然性政策分析是人類社會發(fā)展的必然產(chǎn)物政策分析的興起與當(dāng)代人類所面臨的共同問題以及各國所面臨的特殊問題有關(guān)科學(xué)技術(shù)及其方法的迅速發(fā)展，為解決社會問題提供了新的方法、技術(shù)或工具智庫或思想庫是現(xiàn)代政策科學(xué)的發(fā)源地與成長的搖籃1.3.2政策分析的職業(yè)化發(fā)展職業(yè)化及其標(biāo)準(zhǔn)政策分析的職業(yè)化是指在政府部門、研究機(jī)構(gòu)、咨詢公司、大專院校中從事專門的政策分析或政策研究活動。職業(yè)化具有其標(biāo)準(zhǔn)和過程。為了使一項工作或獲得收入的活動成為職業(yè)，它必須滿足一些基本條件：（1）必須有專門的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或項目；（2）在工作描述中，必須有某種表示這種職業(yè)的工作，這樣的描述可以是律師、醫(yī)生、政策分析者或項目評估者等；（3）必須有那些從事這一職業(yè)的人的組織或?qū)I(yè)行會；（4）必須有一種明確的或被認(rèn)可的職業(yè)倫理。政策分析職業(yè)化的現(xiàn)狀政策分析的教育培訓(xùn)已經(jīng)得到充分的發(fā)展。政策分析的就業(yè)者人數(shù)不斷增加，“政策分析者”在職業(yè)描述中作為一種正式職業(yè)逐漸為人們所接受。職業(yè)化組織方面，政策分析的學(xué)術(shù)研究團(tuán)體及職業(yè)協(xié)會已有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。在職業(yè)倫理方面，要形成一整套為所有的或大多數(shù)政策分析者所認(rèn)同和遵守的職業(yè)倫理規(guī)范并非易事。政策分析職業(yè)化意義的兩種解釋解釋政策分析的職業(yè)化及政策分析者的作用問題，西方學(xué)者形成了兩種對立的觀點，即所謂的“技術(shù)統(tǒng)治領(lǐng)導(dǎo)論”（technocraticguidance）和“技術(shù)統(tǒng)治咨詢論”（technocra-ticcounsel）。技術(shù)統(tǒng)治領(lǐng)導(dǎo)論認(rèn)為，政策分析的職業(yè)化意味著權(quán)力已經(jīng)從政策制定者的手里轉(zhuǎn)移到政策分析者的手里；技術(shù)統(tǒng)治咨詢論認(rèn)為，政策分析及其相關(guān)的職業(yè)化表明了一種加強(qiáng)政策制定者和其他統(tǒng)治團(tuán)體——他們的社會地位繼續(xù)依賴于財富和特權(quán)——的權(quán)力的嶄新而更有效的方法。1.3.3政策分析的必要性1.提高決策科學(xué)化、民主化的需要2.深化體制改革的迫切需要3.推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要1.3.4學(xué)習(xí)政策分析的理由理由學(xué)術(shù)職業(yè)政治什么是政策分析？政策分析與政策科學(xué)兩種范式有何區(qū)別？列舉說明政策分析的主要研究途徑。政策分析研究如何體現(xiàn)國際化與本土化相統(tǒng)一？中國政策分析學(xué)科如何取得新突破？如何構(gòu)建政策分析的學(xué)科框架？閱讀案例材料，試分析：你是如何看待“南水北調(diào)”工程決策的？學(xué)習(xí)政策分析學(xué)科的意義何在？2.1公共政策的本質(zhì)2.1.1政策的內(nèi)涵伍德羅·威爾遜：“公共政策是由有立法權(quán)者制定而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！崩鬼f爾和卡普蘭：“一種含有目標(biāo)、價值和策略的大型計劃?！绷_伯特·艾斯頓：“政府機(jī)構(gòu)與其周圍環(huán)境之間的相互作用?！蓖旭R斯·R·戴伊：“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策?！贝骶S·伊斯頓：公共政策是“對全社會的價值做權(quán)威性的分配”。我國學(xué)者也給公共政策下了許多定義。例如張金馬在《政策科學(xué)導(dǎo)論》中給公共政策下的定義是：黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個人行為的準(zhǔn)則或指南；林水波、張世賢在《公共政策》一書中指出，公共政策是指政府選擇作為或不作為的行為；伍啟元在《公共政策》一書中則稱公共政策是政府所采取的對公私行動的指引?？梢钥闯?，在我國，大陸學(xué)者強(qiáng)調(diào)了政黨和政府的政策主體地位，而對社會團(tuán)體的主體性重視不夠；臺灣地區(qū)學(xué)者的研究在一定程度上忽略了政黨占主導(dǎo)地位的國家政策過程，忽視了對政黨的指導(dǎo)作用的強(qiáng)調(diào)。我們將公共政策界定為：國家（政府）執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。1公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行；2公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標(biāo)或目的；3公共政策是政府為解決特定社會問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動；4公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。2.1.2政策的功能導(dǎo)向功能規(guī)范功能協(xié)調(diào)功能控制功能2.1.3政策的分類分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策總政策、基本政策和具體政策政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和文化政策此外，可以從其他的角度或側(cè)面來劃分公共政策。例如，根據(jù)是否涉及政府的實質(zhì)性行動，可以將公共政策劃分為實質(zhì)性政策和程序性政策；又如，根據(jù)所分配利益的種類，可以將公共政策劃分為物質(zhì)性政策和符號性（象征性）政策。2.2政策系統(tǒng)的構(gòu)成2.2.1政策系統(tǒng)的概念政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。政策系統(tǒng)是政策科學(xué)研究的一項重要內(nèi)容，是研究政策過程的前提或出發(fā)點。政策系統(tǒng)內(nèi)部各因素的聯(lián)系是否得當(dāng)，直接影響到政策的運(yùn)行是否順暢，并決定政策效果的好壞。2.2.2政策主體政策主體（政策活動者）可以一般地界定為直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團(tuán)體或組織。西方學(xué)者以西方社會為背景討論了政策主體（政策制定者、政策提案者、執(zhí)行者和評估者等）問題，他們一般將政策活動者看做政策過程的參與者，即參與政策過程活動的團(tuán)體、組織及其成員。國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為政策活動者是政策系統(tǒng)的構(gòu)成要素之一，是相對于政策客體的政策主體。政策活動者的界定涉及兩個主要因素，即是否是政策利益的相關(guān)者和是否參與政策過程。2.2.3政策客體政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題（事）和所要發(fā)生作用的社會成員（人）兩個方面。政策最基本的特征就是充當(dāng)人們處理社會問題、進(jìn)行社會控制以及調(diào)整人們之間關(guān)系特別是利益關(guān)系的工具或手段。從“事”的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或政策問題。從“人”的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員被稱為目標(biāo)團(tuán)體。政策所要調(diào)整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關(guān)系，尤其是利益關(guān)系。2.2.4政策環(huán)境所謂政策環(huán)境，是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。社會經(jīng)濟(jì)狀況體制或制度條件政治文化圖2—1政策系統(tǒng)的構(gòu)成因素及其相互關(guān)系政策主體政策環(huán)境政策客體政策系統(tǒng)2.2.5政策系統(tǒng)的劃分信息子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)2.3政策過程及其功能環(huán)節(jié)2.3.1政策過程的階段途徑7階段論：情報、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)和評價6階段論：創(chuàng)議、估計、選擇、執(zhí)行、評估和終結(jié)11個功能活動環(huán)節(jié)或階段：感知／定義、匯集、組織、表述、議程確立、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估、調(diào)整／終結(jié)五個范疇：問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的評價階段途徑的成就與局限性階段途徑的主要成就表現(xiàn)在：一是簡化了復(fù)雜的政策過程。二是它帶來了眾多的關(guān)于政策過程各階段研究的成果，加深了人們對政策過程的認(rèn)識，豐富了政策科學(xué)的理論。三是它為了解現(xiàn)實的政策運(yùn)行提供了一種有用的概念框架。階段途徑的局限性也是顯而易見的：它把復(fù)雜的政策過程還原為若干階段來分別加以研究，并往往用線性的觀點來看待各階段的關(guān)系；它并未深入探究政策過程中的因果關(guān)系，對政策過程的解釋不充分，也難以進(jìn)行預(yù)言；它對政策實踐的了解是片面的，其應(yīng)用也是有限的，因而這種途徑被有的學(xué)者稱為“教科書途徑”。對階段途徑的批評薩巴蒂爾在《政策過程理論》一書中將對階段途徑的批評歸納為如下四點：一是階段途徑并不是一種真正的因果理論二是它對各階段的先后順序的描述是不準(zhǔn)確的。三是階段途徑帶有一種偏見，四是這種途徑往往持有唯一或單一的政策周期的假定2.3.2政策過程的新理論框架制度理性選擇框架多源流框架中斷—平衡框架倡導(dǎo)聯(lián)盟框架政策擴(kuò)散框架2.3.3政策過程的基本階段結(jié)合我國政策實踐的情況，我們將政策系統(tǒng)的運(yùn)行看做由政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)所組成的過程，這些環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個政策周期。政策制定政策執(zhí)行政策評估政策監(jiān)控政策終結(jié)什么是政策？它有哪些基本特征？簡述政策的本質(zhì)與功能。試比較各種政策分類方法的優(yōu)劣?，F(xiàn)代公共決策系統(tǒng)由哪些子系統(tǒng)所構(gòu)成？它們的關(guān)系如何？如何評價政策過程的階段途徑？簡述政策過程的五種新途徑。分析下列案例材料，基于美國的政策系統(tǒng)的構(gòu)成及其運(yùn)行說明為什么美國的“高鐵夢”成了“世界笑話”。3.1政策活動者的構(gòu)成3.1.1官方的政策活動者立法機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)政黨中西方的官方活動者或政策主體的內(nèi)容、地位和作用具有質(zhì)的區(qū)別。主要區(qū)別在于：在我國無論是中國共產(chǎn)黨，還是國家機(jī)關(guān)都是廣大人民群眾的根本利益的真實代表；而西方的國家機(jī)器及執(zhí)政黨是資產(chǎn)階級利益以及利益集團(tuán)利益的代言人。中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也是明顯不同的。在我國，中國共產(chǎn)黨直接對政策過程起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，其他民主黨派也積極參與政策過程之中；而在西方，政黨必須通過競選執(zhí)政之后才能對國家或政府政策產(chǎn)生決定性的影響。3.1.2非官方的政策活動者利益團(tuán)體公民（選民）大眾傳播媒介由于社會政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)等方面的差異，中西方政策主體的內(nèi)容、地位和作用具有某些質(zhì)的區(qū)別。主要區(qū)別在于：（1）在我國，無論是中國共產(chǎn)黨，還是國家機(jī)關(guān)都是廣大人民群眾根本利益的真實代表；而西方的國家機(jī)器及執(zhí)政黨是資產(chǎn)階級利益以及利益集團(tuán)利益的代言人。（2）中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也是明顯不同的。在我國，中國共產(chǎn)黨直接對政策過程起核心領(lǐng)導(dǎo)作用，其他民主黨派也積極參與政策過程之中；而在西方，政黨必須通過競選執(zhí)政之后才能對國家或政府政策產(chǎn)生決定性的影響。（3）公民在政策過程中的地位和作用也是有區(qū)別的，與西方相比，在我國，人民群眾作為政策主體，更加真實、廣泛和協(xié)調(diào)。3.2政策活動者互動的解釋框架3.2.1多元主義、法團(tuán)主義和公共選擇理論1.多元主義多元主義（pluralism）起源于美國并成為第二次世界大戰(zhàn)后美國政治學(xué)的一種主導(dǎo)性理論。2.法團(tuán)主義法團(tuán)主義（corporatism）主要是在歐洲大陸發(fā)展起來的一種理論。多元主義、法團(tuán)主義與政策網(wǎng)絡(luò)的比較多元主義法團(tuán)主義政策網(wǎng)絡(luò)研究對象利益集團(tuán)利益集團(tuán)與國家國家與社會行動者多元數(shù)量有限由政策網(wǎng)絡(luò)類型確定行為取向個人利益最大化統(tǒng)合團(tuán)體間的利益協(xié)調(diào)政策領(lǐng)域的利益國家角色裁判者中介者啟動著互動模式利益團(tuán)體彼此競爭國家主導(dǎo)下的協(xié)商多方平等談判權(quán)力分配由相應(yīng)部門全面處理政策議題由中央與地方共同處理政策議題由不同的橫向部門來處理相關(guān)的政策議題政策執(zhí)行利益團(tuán)體無法影響政策執(zhí)行特許利益團(tuán)體參與政策執(zhí)行利益團(tuán)體與行政官僚交換資源以執(zhí)行政策3.公共選擇理論公共選擇學(xué)派基于“經(jīng)濟(jì)人”假說——政治行動主體就像經(jīng)濟(jì)行動主體一樣，為了利益（滿意度）最大化而理性行動，而且政治行動主體唯一重要的是個體——解釋政策活動者特別是官僚在政策過程中的行為。3.2.3“鐵三角”到“議題網(wǎng)絡(luò)”根據(jù)豪利特和拉米什在《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》一書中的論述，最早的政策子系統(tǒng)概念是由美國早期多元主義的批評者提出的。他們提出了小政府的概念——指的是以常規(guī)方式相互影響的社會和政府主體的集團(tuán)。他們發(fā)現(xiàn)，美國的利益集團(tuán)、國會委員會和政府機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)事務(wù)中存在一種穩(wěn)定的相互影響關(guān)系。在長期的相互影響關(guān)系的過程中，這些主體建立了一種相互支持的系統(tǒng)，在考察這種現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，次級政府或亞政府的概念開始出現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)、交通和教育領(lǐng)域經(jīng)常把這種關(guān)系稱為“鐵三角”，用來形容它在政策過程的許多方面都具有牢不可破的控制力。赫克羅（HughHeclo）在批評“鐵三角”和“次級政府”概念的基礎(chǔ)上，提出“議題網(wǎng)絡(luò)”概念，認(rèn)為在多數(shù)政策領(lǐng)域中，與政策有利害關(guān)系的集團(tuán)或個人形成持續(xù)溝通網(wǎng)絡(luò)，參與者包括行政官僚、國會議員、利益集團(tuán)、專家學(xué)者與大眾傳媒，這就是“議題網(wǎng)絡(luò)”。他認(rèn)為，政策子系統(tǒng)是一個譜系，一端是鐵三角，另一端是議題網(wǎng)絡(luò)。議題網(wǎng)絡(luò)與“鐵三角”及次級政府的區(qū)別在于：在“鐵三角”和次級政府中，參與者的關(guān)系是依靠彼此間的直接經(jīng)濟(jì)利益比較穩(wěn)定地聯(lián)合起來，以此來控制小范圍的公共計劃；而在議題網(wǎng)絡(luò)看來，參與者頻繁變動，公共計劃受問題和政策本身左右，而且，網(wǎng)絡(luò)的紐帶在于共同的知識構(gòu)成和思想感情，而不在于直接的物質(zhì)利益。3.2.3政策網(wǎng)絡(luò)什么是政策網(wǎng)絡(luò)政策網(wǎng)絡(luò)是指一群相互依賴的行動者在互動過程中為達(dá)成政策問題的解決或方案的形成和執(zhí)行而建立起來的穩(wěn)定的關(guān)系形態(tài)。政策網(wǎng)絡(luò)研究的三種傳統(tǒng)美國學(xué)者強(qiáng)調(diào)微觀層次的不同機(jī)構(gòu)之間的人際關(guān)系的互動而不是組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的互動。英國學(xué)者重點研究政府部門之間、政府部門與利益集團(tuán)之間在政策過程中的部門結(jié)構(gòu)關(guān)系對政策后果的影響。歐洲大陸尤其德國和荷蘭政策網(wǎng)絡(luò)植根于合作主義或法團(tuán)主義的傳統(tǒng)，注重宏觀層面的研究政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成要素政策網(wǎng)絡(luò)有某些共同的構(gòu)成要素，包括資源的相互依賴、多元行動者與目標(biāo)、界線、相對穩(wěn)定的持久關(guān)系等。政策網(wǎng)絡(luò)的特征官僚制市場體制政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基礎(chǔ)雇傭關(guān)系合同資源交換依賴程度依賴獨立互相依賴交換手段權(quán)威價格信任解決沖突和協(xié)調(diào)的方式規(guī)則和命令議價和法庭外交文化從屬競爭互惠政策網(wǎng)絡(luò)理論的應(yīng)用及評價政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)政策過程的多元主體的參與和獨立性，注重協(xié)調(diào)及信任機(jī)制的構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)在政策過程中各種活動者之間的平等協(xié)商和相互妥協(xié)，達(dá)成共識，形成合力，實現(xiàn)政策目標(biāo)，提高政策績效。政策網(wǎng)絡(luò)理論修正了多元主義、法團(tuán)主義的研究假設(shè)，假設(shè)國家與社會不是一個均質(zhì)的整體，而是分離的、不統(tǒng)一的實體。但是，政策網(wǎng)絡(luò)概念過于模糊寬泛，這削弱了它的解釋力。政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用于中國一方面，在當(dāng)前我國全面深化改革的新形勢下，黨和國家提出了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，國家鼓勵公共決策與政府管理中的多元主體參與，政府主體與非政府主體的合作共治，這為政策網(wǎng)絡(luò)理論提供了更好的大背景。另一方面，作為一個關(guān)系型社會，中國的政策過程存在比西方更為復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)的方法對這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行研究，得到有解釋力的結(jié)論。3.3作為現(xiàn)代政策研究組織的智庫3.3.1智庫的形成、特征和類型智庫的形成智庫或思想庫是政策活動者或政策主體的一個重要構(gòu)成因素。它是由各種專家、學(xué)者以及退休官員等組成的跨學(xué)科、多領(lǐng)域的綜合性決策咨詢機(jī)構(gòu)，其主要的工作是幫助公共部門尤其是政府做決策咨詢，提供政策相關(guān)信息，以提高公共政策的質(zhì)量。智庫是由于人類處理日益復(fù)雜的社會問題的需要而產(chǎn)生的。智庫的特征第一，以改進(jìn)政策制定為目標(biāo)；第二，研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性；第三，從事政策研究和咨詢的相對獨立性；第四，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)理論和先進(jìn)技術(shù)手段。智庫的類型官方智庫半官方智庫民間智庫跨國智庫3.3.2智庫的體制、地位與功能智庫的體制智庫一般采用理事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制，大都設(shè)有一個理事會或顧問委員會，由政界要人、學(xué)術(shù)專家、著名律師以及對政治問題感興趣的大公司經(jīng)理組成。各個智庫各有特色，研究體制有分有合，不斷變化，形成了以專業(yè)為核心的研究單位和以任務(wù)為核心的研究小組交叉運(yùn)行的模式。最有代表性的是蘭德公司發(fā)明的“矩陣制”和巴特爾研究所采用的“研究項目組制”。智庫的地位智庫在當(dāng)代公共決策中占有舉足輕重的地位。作為政策研究與咨詢的專門機(jī)構(gòu)，智庫是當(dāng)代國家政治生活的一個縮影和重要組成部分。它是政策科學(xué)的發(fā)源地和成長的搖籃，也是決策過程必不可缺的環(huán)節(jié)。智庫的功能智庫的基本功能有：（1）提供政策建議，充當(dāng)咨詢參政機(jī)構(gòu)；（2）提供學(xué)術(shù)思想，充當(dāng)認(rèn)識機(jī)構(gòu)；（3）提供政策結(jié)果信息，充當(dāng)評估機(jī)構(gòu)；（4）向政府輸送官員和專家，充當(dāng)人才交流、儲備機(jī)構(gòu)；（5）制造輿論、傳播觀點，充當(dāng)宣傳機(jī)構(gòu)。3.3.3智庫的研究方法和手段智庫在研究方法上特別注意強(qiáng)調(diào)如下幾個方面：（1）促使研究人員熟悉“反向?qū)W科”的思維方式或核心思想；（2）鼓勵研究人員從整個社會的宏觀角度出發(fā)，理解政策制定過程，拓寬研究思路，拓寬視野和專業(yè)知識；（3）經(jīng)常對實際運(yùn)用中行之有效的方法論加以總結(jié)，鼓勵優(yōu)秀的研究人員總結(jié)其智慧成果；（4）鼓勵創(chuàng)新，不斷構(gòu)建新的方法論；（5）仍然肯定經(jīng)驗和推理的作用。智庫也非常注重運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)、手段及工具尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。這些技術(shù)、手段及工具對現(xiàn)代智庫產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要體現(xiàn)在：（1）將這些工具用于智庫的科學(xué)管理，諸如人事、資金、課題和專家咨詢系統(tǒng)之中；（2）將這些工具用于智庫的研究和咨詢，諸如大量計算、建立模型等之中；（3）這些工具本體的開發(fā)應(yīng)用，也是智庫的重要研究領(lǐng)域。3.3.4中國特色新型智庫的建設(shè)目前，政策研究組織已成為我國現(xiàn)代決策組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策研究組織大體可分為以下五種類型：（1）隸屬于黨委或政府部門的純行政性政策研究組織；（2）行政性和學(xué)術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織；（3）中科院、社科院及高校下設(shè)的相應(yīng)系、所、室等學(xué)術(shù)性政策研究組織；（4）企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織；（5）由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織。中國智庫發(fā)揮的功能第一，研究長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，確定發(fā)展目標(biāo)，為改革和建設(shè)指明方向；第二，為決策者提供具體的政策措施和建議；第三，對個案進(jìn)行論證和分析，提供科學(xué)決策依據(jù)。中國智庫存在的問題智庫的體制、機(jī)制和運(yùn)作方式不完善；各類智庫的發(fā)展缺乏總體設(shè)計和協(xié)調(diào)，體制內(nèi)的智庫受行政干擾較大，體制外或民間智庫發(fā)展不成熟；智庫所掌握的政策科學(xué)知識在國家的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展以及決策科學(xué)化、民主化過程中的應(yīng)用有待強(qiáng)化；智庫所掌握的研究方法及分析技術(shù)相對落后。推進(jìn)中國特色新型智庫建設(shè)（1）完善中國特色新型智庫體制機(jī)制，探索中國特色新型智庫的組織形式、管理方式，加強(qiáng)智庫自身建設(shè)；（2）加強(qiáng)智庫發(fā)展總體設(shè)計和協(xié)調(diào)，大力發(fā)展各級各類智庫，尤其是體制外或民間智庫；（3）充分發(fā)揮智庫作為溝通學(xué)界、政界及社會聯(lián)系橋梁和紐帶作用，強(qiáng)化政策相關(guān)知識及信息的應(yīng)用，為黨和國家的科學(xué)決策提供高質(zhì)量的智力支持；（4）大膽借鑒國外先進(jìn)研究方法和手段，加強(qiáng)智庫政策分析者的培養(yǎng)與訓(xùn)練，提高政策分析的素質(zhì)和能力。簡述官方政策活動者的政策角色及其相互關(guān)系。如何看待非官方政策主體尤其是公民在政策過程中的地位與作用？試比較中西方政策活動者的政策角色及發(fā)揮作用方式的異同。為什么說智庫是現(xiàn)代化公共決策鏈條中不可或缺的一環(huán)？閱讀案例材料，探討如何推進(jìn)中國特色新型智庫建設(shè)。4.1政策制定概述4.1.1政策制定的內(nèi)涵政策制定是指從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案出臺的一系列功能活動環(huán)節(jié)所組成的政策形成過程，包含議程設(shè)立、方案規(guī)劃和方案合法化三個基本環(huán)節(jié)或階段。其中，方案規(guī)劃涉及問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、結(jié)果預(yù)測和方案比較與抉擇等功能活動。4.1.2政策制定的基本模式全面理性模式全面理性模式（comprehensive-rationalmodel）又稱純粹理性模式（pure-rationalitymodel），泛指決策者能夠依據(jù)完整而綜合全面的資料作出合理的決策。根據(jù)林德布洛姆的論述，全面理性模式的要點是：（1）決策者面對一個既定的問題；（2）理性人首先應(yīng)該清楚自己的目標(biāo)、價值或要點，然后予以排列優(yōu)先順序；（3）他能夠列出所有達(dá)成其目標(biāo)的備選方案；（4）調(diào)查每個備選方案所有可能的結(jié)果；（5）比較每個備選方案的可能結(jié)果；（6）選擇最能達(dá)成目標(biāo)的備選方案。概括說來，全面理性模式的主要難題有：第一，在政策制定中，決策者往往并不是面對一個既定的問題，而是需要根據(jù)一些現(xiàn)象的表征去探查問題的所在，這往往是一件相當(dāng)困難的事；第二，在政策制定中，目標(biāo)、價值的排列往往因目標(biāo)不清晰及價值沖突，使得決策者猶豫不決；第三，要列出所有達(dá)成目標(biāo)之備選方案及每個方案的所有可能后果，在人類能力有限、環(huán)境影響不確定及時間成本受限制的情況下也難以做到。有限理性模式有限理性模式（boundedrationalitymodel）是西蒙（HerbertA·Simon）和馬奇在批評全面理性模式及對行政決策研究的基礎(chǔ)上提出的。它的要點是：決策者在決策過程中對備選方案的選擇，所追求的不是最優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。西蒙和馬奇的有限理性模式對全面理性模式做了深層次的批評，并強(qiáng)調(diào)政策制定中非理性因素的重要性。這個模式在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和公共行政學(xué)中有廣泛的影響。但是，這一模式主要是為學(xué)術(shù)理論服務(wù)的，而不是為實際的政策分析服務(wù)的。根據(jù)西蒙和馬奇的看法，有限理性的決策步驟是：（1）確定需要解決的問題或所要制定的目標(biāo)；（2）決定最低標(biāo)準(zhǔn)或水準(zhǔn)，使所有被接受的方案都能符合這一標(biāo)準(zhǔn)；（3）選擇一個可行的方案；（4）評估這一方案；（5）決定這一方案是否已符合所確定的最低標(biāo)準(zhǔn)；（6）如果此方案無法操作，再檢查其他的方案，并逐一通過評估過程；（7）如果這一方案是可行的，即可開始行動；（8）執(zhí)行之后，評定此方案及難易程度，并將資料作為提高或降低標(biāo)準(zhǔn)的參考。漸進(jìn)模式漸進(jìn)模式（incrementalistmodel）是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政策分析家林德布洛姆提出的。這一模式的大意是，政策制定所根據(jù)的是過去的經(jīng)驗，經(jīng)過漸進(jìn)變遷的過程，而獲得共同一致的政策。它以現(xiàn)行的政策作為基本方案，在與其他新方案相互比較后，制定出對現(xiàn)行政策修改、增加的新政策。基本內(nèi)容是：（1）目的或目標(biāo)的選擇，對為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的行動進(jìn)行經(jīng)驗分析，兩者是相互交織、密不可分的；（2）決策者只考慮解決問題的各種可供選擇方案的一部分，這些方案同現(xiàn)行政策只有量上或程度上的差異；（3）對每一可供選擇的方案來說，決策者只能對其可能產(chǎn)生的某些“重要”后果進(jìn)行評價；（4）決策者所面臨的問題經(jīng)常被重新界定，漸進(jìn)主義允許對目的—手段和手段—目的進(jìn)行無限的調(diào)整，從而使解決問題的“正確方法”并不是唯一的；（5）考察一個決策的優(yōu)劣，并不要求各種各樣的分析者一致認(rèn)為這一決策是達(dá)成既定目標(biāo)的最有效的手段，而是看他們是否直截了當(dāng)?shù)匾恢峦膺@一決策；（6）漸進(jìn)決策的形式，從本質(zhì)上來說是補(bǔ)救性的，它更多的是為了改革當(dāng)今的具體的社會弊病，而不是為了未來的社會目標(biāo)。評價這一模式的合理之處在于，比較符合政策分析的實際，承認(rèn)政策制定者缺少時間、信息和其他資源，而這一切都是對解決現(xiàn)實問題的各種可供選擇的方案進(jìn)行全面的分析時所必需的。同時，人們是注重實際的，并不總是尋求解決某一問題，而是尋求解決“將起作用的某些問題”的最佳方法，通過漸進(jìn)方式作出的是有限的、注重實效并容易被人接受的決策或政策。但是，這一模式也存在重大缺陷。它傾向于保守主義、安于現(xiàn)狀和忽視社會變革尤其是革命；它注重目前短期目標(biāo)，而忽視長遠(yuǎn)目標(biāo)；它不適應(yīng)于政治性和戰(zhàn)略性決策。混合掃描模式埃齊奧尼宣稱混合掃描理論把理性決策和漸進(jìn)決策兩方面都考慮到了，高級的理性決策過程確定了行動的基本方向，而漸進(jìn)決策形成過程則為理性決策做準(zhǔn)備，并在根本性的決策作出后加以實施?；旌蠏呙枥碚撛试S同時使用理性模式和漸進(jìn)的決策模式。應(yīng)該指出，混合掃描模式主要是建立在理論推導(dǎo)的基礎(chǔ)之上的，這一模式如何運(yùn)用于實際并不清楚。不過，它畢竟提醒人們注意到這樣的一個重要的事實，即就決策的重要性而言，范圍的不同決定了應(yīng)使用不同的決策模式。最優(yōu)化模式最優(yōu)化模式（optimalmodel）或規(guī)范最優(yōu)模式（normativeoptimalmodel）是德洛爾提出的帶有綜合性質(zhì)的模式。這種模式的四種基本假設(shè)是：（1）優(yōu)化的政策制定包含了一種增加合理性內(nèi)容的努力。（2）在復(fù)雜的最優(yōu)化政策制定中，超理性的過程起著重要的作用。（3）這些超理性的政策制定階段可以由各種手段來加以改善（4）在現(xiàn)代國家中的實際政策制定雖然傾向于因循守舊、漸進(jìn)變化、維持現(xiàn)狀與常規(guī)，但與政策所面臨的問題、人們的抱負(fù)水平、可利用的備選方案和政策過程自身的知識等的變化速度相比，大部分當(dāng)代的政策制定的實踐已經(jīng)滯后，這能夠而且應(yīng)該改善。德洛爾的最優(yōu)化模式試圖克服全面理性模式的缺陷，確定一個更全面和合理的模式，尤其是力圖將決策過程的理性因素和非理性因素結(jié)合起來。但是，這一模式也有明顯的局限性，是一個折中的模式。有的學(xué)者認(rèn)為，德洛爾在結(jié)合超理性因素的同時，強(qiáng)調(diào)全面理性的許多因素，這不恰當(dāng)；另一些學(xué)者則提出，德洛爾的模式重述了全面理性模式的許多步驟，但是加上一些警告，以避免說它不切實際的批評。此外，當(dāng)決策者根據(jù)德洛爾的模式從事價值、目標(biāo)、期望等的初步評估時，應(yīng)該使用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)都不明確。4.1.3超越理性模式與漸進(jìn)模式之爭1.垃圾桶模式及多源流框架當(dāng)選擇機(jī)會出現(xiàn)時，問題、解決方案和參與者這三股溪流匯合。這個匯合點好比垃圾桶，各種垃圾被扔進(jìn)來，混合在一起，從垃圾桶里出來的東西就是政策。垃圾桶里有些什么垃圾，取決于可得垃圾桶的混合程度，取決于貼在備選垃圾桶上的標(biāo)簽，取決于目前正在生產(chǎn)的是什么垃圾，以及取決于垃圾從所在地收集和搬出的速度。多源流模型金登認(rèn)為，當(dāng)問題源流、政策源流和政治源流匯合時，“政策之窗”就打開了。政策之窗的開啟在很大程度上是因為問題源流和政治源流的重大事件，而這些政治事件有些是可以預(yù)測的（如政府的更替、國會的選舉），有些則是不可預(yù)測的。若要這三股獨立的源流沖開政策之窗就需要政策企業(yè)家的努力，他們能將這些源流匯合起來。該框架片面強(qiáng)調(diào)問題源流、政策源流和政治源流的各自獨立性，忽視了這三者之間的相互聯(lián)系以及整個社會發(fā)展對政策制定的影響；政策制定過程被看做變化莫測和沒有規(guī)律的，因而缺乏預(yù)測力。2.有限理性模式的拓展約翰·福里斯特認(rèn)為，至少有五種不同的決策類型與六種重要的情況相聯(lián)系，而對管理者來說，怎樣做才算是理性的，這取決于他們的工作環(huán)境，即決策類型和決策者所做決策的種類因議題與制度背景的差異而不同。他所提出的五種不同的決策類型分別是：最佳決策、滿意決策、搜尋決策、談判（協(xié)商）決策和組織性決策。他提出選擇決策類型的五個參數(shù)：行為者（決策者）、環(huán)境、問題、信息和時間。3.循證決策模式循證決策的基本原則有兩條。第一，決策要以證據(jù)為基礎(chǔ)，任何一項政策都要有“強(qiáng)證據(jù)”來支持。第二，公共政策與社會科學(xué)知識結(jié)盟。循證決策的核心是使政府的政策行動更具理性，它強(qiáng)調(diào)“證據(jù)選擇”，即決策者必須從真實的政策效果中仔細(xì)挑選能夠支持政策的證據(jù)。循證決策要求有完善的“知識管理”的戰(zhàn)略步驟做支撐。這包括四個方面的內(nèi)容：信息平臺，政策網(wǎng)絡(luò)，專家參與和政策學(xué)習(xí)。4.2政策制定的過程議程設(shè)立方案規(guī)劃政策合法化4.2.1議程設(shè)立政策議程是指將政策問題提上政府議事日程、納入決策領(lǐng)域的過程。將一個政策問題提到政府機(jī)構(gòu)的議程之上是解決該問題的關(guān)鍵一步。政策議程實際上也就是政治組織，尤其是黨政機(jī)關(guān)確定政策問題的輕重緩急。政策議程的形成過程，也就是問題有望獲得解決的過程。政策議程的分類建立政策議程的途徑：（1）政治領(lǐng)袖；（2）政治組織；（3）代議制；（4）選舉制；（5）行政人員；（6）利益集團(tuán)；（7）專家學(xué)者；（8）公眾；（9）大眾傳播媒介；（10）危機(jī)突發(fā)事件。議程設(shè)立的動員模型及策略科布：外在創(chuàng)始型（outsideinitiationmodel）、政治動員型（mobilizationmodel）、內(nèi)在創(chuàng)始型（insideinitiationmodel）。鮑姆加特納和瓊斯：積極型（建構(gòu)型）動員和解構(gòu)型動員。金登的多源流模型建立在問題源流、政策源流、政治源流三種信息流的基礎(chǔ)上。根據(jù)科布和愛爾德等人的觀點，建立政策議程的策略包括：一是社會中部分團(tuán)體或者個體主動介入，政府只是有限介入。二是政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會中的團(tuán)體或個人只是有限介入。三是政府及社會團(tuán)體與個人都主動介入。在確定議程中，還應(yīng)注意時間與問題焦點的變化。4.2.2方案規(guī)劃所謂方案規(guī)劃，指的是對政策問題的分析研究并提出相應(yīng)的解決辦法或方案的活動過程，它包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、結(jié)果預(yù)測、方案抉擇等基本環(huán)節(jié)。方案規(guī)劃的特征方案規(guī)劃的目的是解決既定的政策問題。方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設(shè)計和方案擇優(yōu)。方案規(guī)劃既是一種研究的活動，又是一種政治行為。方案規(guī)劃的原則格羅弗·斯塔林集中性（concentration）清晰性（clarity）變遷性（changeability）挑戰(zhàn)性（challenge）協(xié)調(diào)性（coordination）一致性（consistency）《政策科學(xué)》（2003年）信息完備原則系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則科學(xué)預(yù)測原則現(xiàn)實可行原則民主參與原則穩(wěn)定可調(diào)原則方案規(guī)劃的程序問題界定目標(biāo)確立方案設(shè)計結(jié)果預(yù)測方案抉擇4.2.3政策合法化政策合法化的概念與作用所謂政策合法化，是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┑囊幌盗袑彶?、通過、批準(zhǔn)、簽署與頒布政策的行為過程。所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化過程；政策合法化是有目的的活動；政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限實施的活動；政策合法化是主體依照法定程序?qū)嵤┑囊幌盗行袨檫^程。政策合法化在政策過程中占有舉足輕重的地位，它在實踐上具有重要意義。（1）政策合法化既是政策制定過程的重要階段，又是政策執(zhí)行的前提；（2）政策合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)；（3）政策合法化是依法治國的需要。政策合法化的主體及其權(quán)限政策合法化的主體是依法有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機(jī)關(guān)。主體在政策合法化過程中應(yīng)注意的權(quán)限問題如下：主體要有合法依據(jù)；注意政策所及事項、地域、措施和手段等的職權(quán)限制；注意滯后法律的效力問題。政策合法化的過程或程序政策合法化的程序指的是政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。政策合法化的程序，應(yīng)該說是從政策規(guī)劃的終點——方案選優(yōu)或者說是政策方案的最終決定后開始的。政策合法化過程是與政策決策的領(lǐng)導(dǎo)體制緊密相連的。領(lǐng)導(dǎo)體制的不同往往導(dǎo)致政策合法化過程的不同。立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化程序基本上包括提出議案、審議議案、表決和通過議案、公布政策等環(huán)節(jié)。政策法律化政策法律化，顧名思義，就是政策向法律的轉(zhuǎn)化。具體說，就是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照立法權(quán)限和程序，將成熟、穩(wěn)定而有立法必要的政策轉(zhuǎn)化為法律。政策法律化的主體就是依法有權(quán)把政策轉(zhuǎn)化為法律的國家機(jī)關(guān)，即享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。政策法律化的條件：一是有立法必要的政策；二是成熟、穩(wěn)定的政策。政策法律化是政策合法化的一種重要而又特殊的形式。4.3政策制定的中國特色實事求是的思想路線從人民的利益出發(fā)的根本宗旨民主集中制的組織原則調(diào)查研究的優(yōu)良作風(fēng)群眾路線與協(xié)商對話的基本方法循序漸進(jìn)與重點突破相結(jié)合的決策模式什么是政策制定？它有哪些基本模式?什么是政策議程？社會問題是如何進(jìn)入政府議事日程的?用實際案例說明方案規(guī)劃的基本程序及其功能活動環(huán)節(jié)。如何看待政策合法化的地位、作用與程序?具有中國特色的政策制定的基本經(jīng)驗有哪些？結(jié)合案例材料，探討中國政策文件出臺的過程環(huán)節(jié)及其特色。5.1政策執(zhí)行概述5.1.1政策執(zhí)行及其作用我們可以把政策執(zhí)行界定為將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)檎呓Y(jié)果的行動過程。具體說，是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策意圖轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。政策執(zhí)行是整個政策過程的又一個重要階段，政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗，因而它在政策活動及其生命過程中具有至關(guān)重要的地位與作用。一方面，政策是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。另一方面，政策執(zhí)行是檢驗政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。5.1.2政策執(zhí)行研究回顧“執(zhí)行運(yùn)動”的興起20世紀(jì)七八十年代，西方國家尤其是美國公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢頗大的“執(zhí)行運(yùn)動”（implementationmovement）。它的興起以1973年普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基對美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的政策項目——“奧克蘭計劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報告一書的出版作為標(biāo)志?！皥?zhí)行運(yùn)動”的倡導(dǎo)者和追隨者們提出了各種執(zhí)行理論：行動理論、組織理論、因果理論、管理理論、交易理論、系統(tǒng)理論、演化理論?！皥?zhí)行運(yùn)動”興起的背景從理論上看，20世紀(jì)60年代末70年代初，美國政策科學(xué)研究的視野拓寬，要求對政策系統(tǒng)和政策過程的各種因素與環(huán)節(jié)作全面深入的研究。從政策實踐上看，60年代由約翰遜政府所發(fā)起的“偉大社會”改革的許多政策項目并沒有取得預(yù)期的結(jié)果，這促使人們?nèi)ピu估政策，并尋找政策執(zhí)行方面的原因。對“執(zhí)行運(yùn)動”的評價西方的“執(zhí)行運(yùn)動”大大地拓展了早期政策科學(xué)的研究范圍，將長期為人們所忽視的政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)或階段納入政策科學(xué)的視野；大大地豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。由于作為研究對象的執(zhí)行過程涉及的因素多而復(fù)雜，執(zhí)行實踐千差萬別而使執(zhí)行研究顯得十分困難，“執(zhí)行運(yùn)動”并沒有形成成熟和得到公認(rèn)的理論及范式；并且，執(zhí)行研究的倡導(dǎo)者們往往得出消極、悲觀的結(jié)論，給人描繪出政策或項目很少能起作用或取得預(yù)期目標(biāo)的令人失望的圖景。20世紀(jì)80年代中后期，作為一種思潮或時髦的“執(zhí)行運(yùn)動”衰落。政策執(zhí)行研究的復(fù)蘇隨著20世紀(jì)90年代政府改革與治理的理論和實踐變化，政策執(zhí)行研究在與治理理論等方面研究交錯中復(fù)活了。1998年，萊斯特和高津在一篇題為《回到未來：重新發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行研究》的文章中對第三代執(zhí)行研究仍持樂觀態(tài)度，并號召促進(jìn)政策執(zhí)行研究的復(fù)蘇。5.1.3政策執(zhí)行研究的途徑“自上而下”（top-bottom/top-down）途徑“自下而上”（bottom-top/bottom-up）途徑“政策/行動連續(xù)統(tǒng)”（policy/actioncontinuum）途徑工具選擇（instrument-choice）途徑5.2政策執(zhí)行的過程政策宣傳與政策分解物質(zhì)準(zhǔn)備與組織準(zhǔn)備政策試驗與全面實施執(zhí)行中的協(xié)調(diào)與監(jiān)控5.3政策執(zhí)行中的工具選擇5.3.1政策工具的內(nèi)涵與分類關(guān)于工具概念的最常見的定義是：“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個或更多目的的任何事物。”簡單地說，政策工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。事實上，政策工具既可以界定為一種客體（object），也可以界定為一種活動（activity）。迄今為止，對政策工具分類的研究成果可說是豐碩的，但是，可為工具理論奠定基本構(gòu)架的令人信服的分類似乎并不存在。這些分類方法有著某些難以克服的困難：一是這些分類都不是窮盡的，現(xiàn)有的許多分類都沒有看到非正式工具的重要性；二是大多數(shù)分類并沒有相互區(qū)別，相互間并不具有排他性，研究中存在著灰色地帶；三是這些分類的另一個障礙就是工具被看成是靜態(tài)的，主體使用工具就好像是工匠使用錘子，經(jīng)過一定時間之后就形成了習(xí)慣，工具的微小變化被忽略，對工具的觀念卻依然一成不變。5.3.2基本的政策工具強(qiáng)制性工具管制公共企業(yè)直接提供非強(qiáng)制性工具家庭和社區(qū)志愿者組織市場混合工具信息傳播和規(guī)勸補(bǔ)貼產(chǎn)權(quán)拍賣稅收和使用者付費(fèi)5.3.3政策工具的選擇政策目標(biāo)工具特性政策環(huán)境意識形態(tài)執(zhí)行者的偏好目標(biāo)團(tuán)體5.3.4政策工具的應(yīng)用古典研究途徑的支持者們提倡一種“純”工具研究及其應(yīng)用實踐。他們認(rèn)為對各種具體工具的研究應(yīng)分別獨立地進(jìn)行，人們應(yīng)要么使用這種工具，要么使用那種工具，工具的組合運(yùn)用是導(dǎo)致政策失敗的原因。現(xiàn)在，人們認(rèn)為，工具的同時并且協(xié)調(diào)的運(yùn)作更符合現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長補(bǔ)短，避免單個工具應(yīng)用的片面性。對政策工具主體的研究是對效果視角的補(bǔ)充，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了人們對建構(gòu)主義途徑的興趣日益增長。5.4政策執(zhí)行的有效性問題5.4.1政策執(zhí)行的若干理論模式過程模式執(zhí)行機(jī)關(guān)目標(biāo)群體理想化的政策環(huán)境因素政策制定過程建制政策處理回應(yīng)緊張互動模式政策相互調(diào)試部分受影響者政策執(zhí)行者調(diào)試策略環(huán)境因素反饋循環(huán)模式環(huán)境條件1.目標(biāo)顯著性；2.程序復(fù)雜性；3.可利用資源的性質(zhì)與層次擬定綱領(lǐng)分配資源執(zhí)行原則1.合法原則2.理性原則3.共識原則監(jiān)督系統(tǒng)模式執(zhí)行人員的意向標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)資源政策組織間的溝通與強(qiáng)化行動執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境溝通模式地方政府輸出的決定地方政府能力中央政府的誘導(dǎo)和約束地方政府的誘導(dǎo)和約束地方政府的政策執(zhí)行反饋自變量中間變量因變量反饋綜合模式政策問題的可辦性現(xiàn)行有效的理論與技術(shù)標(biāo)的團(tuán)體行為的多樣性標(biāo)的團(tuán)體的人數(shù)標(biāo)的團(tuán)體行為需要調(diào)適的幅度政策本身的規(guī)制能力政策本身含有充分的因果論明確的政策指令充分的財政資源執(zhí)行機(jī)構(gòu)間與執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級整合構(gòu)建執(zhí)行機(jī)關(guān)的決策規(guī)則征募執(zhí)行的人員安排外界人士參與的機(jī)會政策本身以外的因素經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)媒介對問題注意的持續(xù)大眾的支持贊助團(tuán)體的態(tài)度與資源監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持人員的熱忱與領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)執(zhí)行過程的各個階段執(zhí)行機(jī)關(guān)的政策產(chǎn)出標(biāo)的團(tuán)體對政策產(chǎn)出的服從政策產(chǎn)出的實際影響對政策產(chǎn)出所知覺到的影響政策的主要修正5.4.2影響政策有效執(zhí)行的因素政策問題的特性政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量。政策本身的因素政策的正確性；政策的具體明確性；政策資源的充足性政策以外的因素（1）目標(biāo)團(tuán)體對政策執(zhí)行的影響；（2）執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度；（3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性；（4）執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織間的溝通與協(xié)調(diào)；（5）政策監(jiān)督；（6）政策環(huán)境。5.4.3如何創(chuàng)造性地執(zhí)行政策原則性與靈活性相統(tǒng)一的要求政策的靈活變通治理“上有政策、下有對策”5.5政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗注重政策宣傳重視政策試驗狠抓政策落實及督查抓中心工作，以點帶面強(qiáng)制執(zhí)行與說服教育相統(tǒng)一什么是政策執(zhí)行？它在政策過程中有哪些作用？政策執(zhí)行研究有哪些基本途徑？簡述政策執(zhí)行過程的活動環(huán)節(jié)及其特點。結(jié)合實際論述政策執(zhí)行中如何進(jìn)行工具選擇。簡述影響政策有效執(zhí)行的基本因素。簡述政策執(zhí)行的主要理論模式。具有中國特色的政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗有哪些？結(jié)合案例材料，探討如何有效治理我國政策實踐中的“土政策”現(xiàn)象。6.1政策評估的概述6.1.1政策評估的概念與類型我們主要從政策結(jié)果的意義上來理解政策評估，把政策評估界定為：依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率、效果及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。它是政策分析的重要方面，是一種具有特定標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序的專門研究活動。我們從三個不同角度，對政策評估做出如下分類：正式評估和非正式評估內(nèi)部評估和外部評估事前評估、執(zhí)行評估和事后評估6.1.2政策評估的復(fù)雜性與必要性政策評估的復(fù)雜性政策評估的不確定性。政策效果的多樣性和影響的廣泛性。政策行動與環(huán)境改變之因果關(guān)系不易確定。有關(guān)人員抵制。政策信息系統(tǒng)不完備，獲取數(shù)據(jù)困難。政策評估的經(jīng)費(fèi)不易取得。政策評估的必要性檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑。決定政策修正、調(diào)整、繼續(xù)或中止的重要依據(jù)。有效配置資源的基礎(chǔ)。決策科學(xué)化、民主化的必由之路。6.1.3推進(jìn)我國的政策評估事業(yè)提高對評估工作及其意義的認(rèn)識政策評估制度化建立獨立的評估組織明確政策目標(biāo)，精選評估對象建立政策信息系統(tǒng)6.2政策評估過程準(zhǔn)備階段確立評估對象制定評估方案挑選和培訓(xùn)評估人員實施階段具體的調(diào)查方法和評估方法的運(yùn)用結(jié)束階段處理評估結(jié)果、撰寫評估報告6.2.2政策評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇綜合學(xué)者們的觀點，我們把政策評估的標(biāo)準(zhǔn)分為政策系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)、政策過程的評估標(biāo)準(zhǔn)和政策結(jié)果的評估標(biāo)準(zhǔn)三大類。政策系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)：包括政策主體、政策客體、政策環(huán)境、政策工具四個方面的評估標(biāo)準(zhǔn)，如合法性、合理性、適當(dāng)性、有效性、回應(yīng)性、適宜性、充分性、社會發(fā)展總指標(biāo)等。政策過程的評估標(biāo)準(zhǔn)：包括政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估、終結(jié)等過程的評估標(biāo)準(zhǔn)，如執(zhí)行能力、反應(yīng)度、充分性、適當(dāng)性、公眾參與度、可預(yù)見性、程序公正性、可行性、政治可接受性、經(jīng)濟(jì)可承受性、社會可接受性、政策影響、社會可持續(xù)發(fā)展等。政策結(jié)果的評估標(biāo)準(zhǔn)：包括效率、效益、效能、工作量、公平性、充足性、回應(yīng)性、適宜性、績效、有效性、生產(chǎn)力等。政策評估標(biāo)準(zhǔn)選擇的困難困難主要來自評估自身的復(fù)雜性或政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面的因素。另外，政策分析者本身也可能被公共部門尤其是政府部門雇用來為不同的團(tuán)體做分析工作，他（們）也許不愿意放棄多重沖突的目標(biāo)及評估標(biāo)準(zhǔn)。6.2.4政策成功與否的評判從理性分析的角度看，政策評估是指對于一個正在實施（或?qū)嵤┝耍┑恼呋蝽椖康男Ч蚰繕?biāo)的實現(xiàn)程度做出客觀的、系統(tǒng)的和經(jīng)驗性的研究。然而，由于政策目標(biāo)往往是不明確或模糊的，所以，難以確定這些目標(biāo)是否被實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度如何。政策評估也是一種政治過程，受政治和意識形態(tài)因素的影響或制約，因此，評估及其結(jié)果往往會被歪曲、濫用。一項政策沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或?qū)λ庠诮鉀Q的問題沒有發(fā)生作用，其原因是多種多樣的。概括起來，不外乎如下幾種情形：政策投入不夠；政策對象不配合；政策在目標(biāo)、內(nèi)容、管理上彼此沖突；解決某些問題的代價大于收益；有些問題紛繁復(fù)雜，解決難度大；外在因素的干擾；政策過于超前。6.3政策評估的模式6.3.1古貝和林肯的“四代評估”代際第一代評估第二代評估第三代評估第四代評估時間20世紀(jì)30年代以前30年代到1967年1967年以后的十多年1975年以后特征以測量為特征；通過實驗測量公共政策的效率與效果以描述為特征；具有高度的目標(biāo)導(dǎo)向在實地進(jìn)行調(diào)研以判斷為特征；強(qiáng)調(diào)評估公共政策能否有效地解決社會問題以協(xié)商、回應(yīng)和建構(gòu)主義為特征；肯定社會中存在多元價值觀評估模式測量性評估描述性評估判斷性評估回應(yīng)性評估6.3.2韋唐的政策評估模式分類評估模式效果模式目標(biāo)目標(biāo)達(dá)成評估模式附帶效果評估模式結(jié)果——無目標(biāo)評估模式系統(tǒng)單元——綜合評估模式顧客的關(guān)心——顧客導(dǎo)向評估模式利益相關(guān)者的關(guān)心等利益相關(guān)者模式（北美）政策委員會模式（瑞典）經(jīng)濟(jì)模式生產(chǎn)率——生產(chǎn)率模式效率成本—效能分析模式成本—利益分析模式職業(yè)化模式——同行評議模式6.3.3斯塔弗爾比姆的評估模式分類斯塔弗爾比姆（DaniellStufflebeam）等人在《評估模型》一書中，對20世紀(jì)評估發(fā)展歷程中出現(xiàn)的評估模式做了系統(tǒng)的歸納概括，將可供選擇的政策評估模式分為四大類共22種。假評估模式（2種）問題/方法取向評估模式（13種）改善/績效問責(zé)取向評估模式（3種）社會議題導(dǎo)向（倡議）模式（4種）6.3.4費(fèi)希爾的政策評估實證辯論邏輯階段：第一順序評估技術(shù)—分析論點：項目驗證（結(jié)果）組織問題：按照經(jīng)驗，該項目驗證是否達(dá)到目標(biāo)相關(guān)論點：情景確認(rèn)（目的）組織問題：項目目的與問題情景有關(guān)嗎階段：第二順序評估系統(tǒng)論點：社會論證（目標(biāo)）組織問題：政策目標(biāo)對社會整體有方法性或者貢獻(xiàn)性的價值嗎意識形態(tài)論點：社會選擇（價值）組織問題：（構(gòu)成社會順序的）組織的基本理念（或者意識形態(tài)）為沖突的解決提供了合理的基礎(chǔ)嗎6.4政策監(jiān)控6.4.1政策監(jiān)控及其作用政策監(jiān)控的概念政策監(jiān)控是為了實現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等活動進(jìn)行監(jiān)督與控制的過程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行、提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量、促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實現(xiàn)和提高政策效率。政策監(jiān)控的內(nèi)涵有如下幾點：（1）政策監(jiān)控具有特定的主體；（2）政策監(jiān)控具有特定的客體；（3）政策監(jiān)控表現(xiàn)為一個活動過程；（4）政策監(jiān)控具有目標(biāo)指向。政策監(jiān)控的作用保證政策的合法化。保證政策的貫徹實施。實現(xiàn)政策的調(diào)整與完善。促使政策終結(jié)。6.4.2政策監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)成立法機(jī)關(guān)對政策的監(jiān)控司法機(jī)關(guān)對政策的監(jiān)控行政機(jī)關(guān)對政策的監(jiān)控政黨系統(tǒng)對政策的監(jiān)控利益集團(tuán)對政策的監(jiān)控公眾對政策的監(jiān)控6.4.3政策監(jiān)控的功能活動1.政策監(jiān)督政策監(jiān)督是指政策監(jiān)控的主體從一定的制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)，對政策系統(tǒng)的運(yùn)行包括政策的制定、執(zhí)行與評估及終結(jié)活動進(jìn)行監(jiān)視和督促的行為政策監(jiān)督的三個步驟：第一，建立必要的制度、法規(guī)，明確職責(zé)；第二，監(jiān)督政策系統(tǒng)的運(yùn)行情況；第三，對違反制度、法規(guī)和政策者加以處罰，以糾正政策過程中的各種錯誤和偏差。政策監(jiān)督的內(nèi)容：一是對政策制定活動進(jìn)行監(jiān)督。二是對政策的執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督。三是對政策評估活動進(jìn)行監(jiān)督。2.政策控制政策控制是指政策監(jiān)控主體在政策過程尤其是在政策執(zhí)行中，為了保證政策的權(quán)威性、合法性和政策的有效執(zhí)行，以及達(dá)成特定的政策目標(biāo)而對政策過程尤其是執(zhí)行過程的偏差的發(fā)現(xiàn)與糾正的行為。政策控制的程序：確立標(biāo)準(zhǔn)、衡量績效和糾正偏差。政策控制的主要功能在于通過政策控制的主體對政策計劃、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等的掌握，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)期政策績效與實際政策績效之間的差距，并分析產(chǎn)生差距的原因，最后決定是重新調(diào)配資源以加大執(zhí)行力度還是對政策進(jìn)行調(diào)整終結(jié)等。方法：矩陣控制法和例外導(dǎo)向控制法政策控制的程序預(yù)期績效執(zhí)行糾偏措施糾偏措施的方案分析偏差產(chǎn)生的原因發(fā)現(xiàn)確定偏差實際績效與標(biāo)準(zhǔn)的比較實際績效的衡量實際績效3.政策調(diào)整政策調(diào)整是指在政策監(jiān)督和政策控制中所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運(yùn)行（尤其是政策執(zhí)行的效果）的反饋信息的基礎(chǔ)上，對政策方案、方案與目標(biāo)之間的關(guān)系等進(jìn)行不斷修正、補(bǔ)充和發(fā)展，以便達(dá)成預(yù)期政策效果的一種政策行為。政策調(diào)整的內(nèi)容主要包括問題的重新界定、目標(biāo)的重新確定和方案的重新擬訂等方面。政策調(diào)整的程序：第一，獲取反饋信息；第二，依據(jù)反饋信息，對政策問題、目標(biāo)和方案等進(jìn)行認(rèn)真的分析研究；第三，進(jìn)行實際的修正、調(diào)整、補(bǔ)充和完善工作，并將新的方案用于實踐，開始新一輪的監(jiān)控過程。簡述政策評估及其意義。政策評估有哪些基本類型？如何評判政策的成功與失敗？簡述政策評估的基本模式。政策監(jiān)控有哪些功能活動環(huán)節(jié)？結(jié)合案例材料，討論如何實施政策評估以及選擇評估標(biāo)準(zhǔn)。7.1政策終結(jié)7.1.1政策終結(jié)概述政策終結(jié)的研究源于20世紀(jì)50年代，最初由拉斯韋爾提出，他將政策終結(jié)看做政策過程中的一個環(huán)節(jié)或階段。1976年，《政策科學(xué)》雜志出版了關(guān)于政策終結(jié)的一期特刊。作為這一特刊的編輯，巴達(dá)克在卷首語中首次力圖對政策終結(jié)為什么出現(xiàn)、如何出現(xiàn)以及會遇到何種障礙等問題做出概括。《國際公共行政學(xué)雜志》（InternationalJournalofPublicAdministration）1997年第12期有一個“公共政策和組織終結(jié)”的專欄，收錄了五篇論文，它們?nèi)拷⒃谙惹暗恼呓K結(jié)文獻(xiàn)特別是考夫曼和狄龍的著作的基礎(chǔ)上。政策終結(jié)的定義：政策決策者通過對政策進(jìn)行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策的一種行為。政策終結(jié)發(fā)生在政策評估之后，是人們主動進(jìn)行的、提高政策績效的一種政策行為。以下三種情況都可以看做政策終結(jié)：（1）政策使命的結(jié)束；（2）失誤政策的廢止；（3）穩(wěn)定的長效政策轉(zhuǎn)化為法律。強(qiáng)制性更替性靈活性政策分析學(xué)者對政策過程的階段、功能活動環(huán)節(jié)做了不同的劃分。盡管他們所劃分的階段或環(huán)節(jié)不同，但多數(shù)學(xué)者將政策終結(jié)放在政策過程的最末端，即最后的一個環(huán)節(jié)或階段，將之視為理性化的政策過程的最后結(jié)果，或政策（政治過程）的一個有機(jī)組成部分。然而，終結(jié)也往往被當(dāng)做過程的開端而不只是末尾，即糾正一項錯誤的政策或項目，或修正項目的假定。政策終結(jié)的作用：節(jié)省資源提高績效避免僵化優(yōu)化政策7.1.2政策終結(jié)的原因、類型與方式政策終結(jié)的原因財政困難政府的低效率政治意識形態(tài)行為理論的變化學(xué)習(xí)政策終結(jié)的原因還在于政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性政策終結(jié)的分類狄龍依據(jù)遇到的阻力依次遞減，把政策終結(jié)分為如下四種類型：一是功能的終結(jié)；二是機(jī)構(gòu)的終結(jié)；三是政策本身的終結(jié)；四是項目的終結(jié)。道格拉斯·博圖恩和約翰·C·卡默在《終結(jié)的政治》一文中，將狄龍的四分法歸并為兩分法，將政策終結(jié)歸納為兩類：功能性終結(jié)和結(jié)構(gòu)性終結(jié)。巴達(dá)克則從時間的維度將政策終結(jié)劃分為三種：一是爆發(fā)型，；二是漸減型；三是混合型。政策終結(jié)的方式政策廢止政策替代政策合并政策分解政策縮減政策法律化7.1.3政策終結(jié)的障礙利益相關(guān)者的心理抵觸現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的持續(xù)性行政機(jī)關(guān)的聯(lián)盟利益集團(tuán)的阻礙程序上的復(fù)雜性社會輿論的壓力高昂的成本7.1.4政策終結(jié)的策略重視說理工作，消除人們的抵觸情緒公開政策評估結(jié)果，積極爭取支持力量建立利益補(bǔ)償機(jī)制舊政策終結(jié)與新政策出臺并舉，緩和政策終結(jié)的壓力“力場分析”閃電策略傳播試探性信息正確處理政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關(guān)系7.2政策周期政策周期的研究可以追溯到拉斯韋爾，他在1956年的《決策過程》中將政策過程劃分為如下七個階段：情報、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)、評價。這七個階段不僅描述了公共政策是如何制定的，而且描述了應(yīng)該怎樣制定公共政策最早形成政策周期理論的是美國政策學(xué)家瓊斯。在他看來，一個完整的政策過程包括了認(rèn)知/界定、聚合、組織、表達(dá)、議程設(shè)定、規(guī)劃、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估以及調(diào)整/終結(jié)11個環(huán)節(jié)，這構(gòu)成一個周期或循環(huán)。后來，發(fā)展出種種的關(guān)于政策過程及政策周期的理論。7.2.1政策周期的概念政策周期是指政策經(jīng)過制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)等階段后形成了一個周期；同時它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，它常常是原有政策的延續(xù)，是為適應(yīng)新情況對原政策加以調(diào)整，從而形成政策的一個新周期，實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。影響政策周期長短的因素包括：目標(biāo)、環(huán)境和難度。政策終結(jié)的研究既是一個政策周期研究的終點，又是一個新周期產(chǎn)生的起點；它既意味著一個舊周期的結(jié)束，又意味著一個新周期的開始。由于政策周期還意味著新舊政策的循環(huán)，因此，政策周期理論的研究還包括對新舊政策二者之間關(guān)系的研究。政策制定階段政策執(zhí)行階段政策評估階段政策監(jiān)控階段政策終結(jié)階段7.2.2政策周期的種類政策生命周期政策變動周期政策運(yùn)行周期7.2.3中國的政策周期中國政策周期的特點從一項具體政策來看，一方面我國目前尚處于社會主義初級階段，各方面體制、制度不完善；另一方面中國地域遼闊，各地區(qū)差異大，發(fā)展不平衡。因此，在我國，一項政策并非完全按照制定—執(zhí)行—評估—監(jiān)控—終結(jié)的程序進(jìn)行，而是表現(xiàn)為傳達(dá)期、貫徹期和變通期。從政策與政策之間的更替來說，我國的政策周期一般較短，政策目標(biāo)不斷調(diào)整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。周期性的經(jīng)濟(jì)政策（擴(kuò)張—緊縮—再擴(kuò)張—再緊縮）導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷呈現(xiàn)繁榮—衰退—再繁榮—再衰退的循環(huán)變化過程，對形成經(jīng)濟(jì)波動、加劇波動幅度起著關(guān)鍵作用。7.2.4研究政策周期的現(xiàn)實意義一是提高政策制定的科學(xué)性。二是鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。三是促進(jìn)新的、充滿活力的政策的產(chǎn)生。四是推動全面深化改革和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。7.3政治—經(jīng)濟(jì)周期7.3.1什么是政治—經(jīng)濟(jì)周期所謂政治—經(jīng)濟(jì)周期，是指周期性的政策變化使經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期與經(jīng)濟(jì)緊縮期的交替變換中，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展隨著周期性的政策變化呈現(xiàn)出不同的發(fā)展周期。7.3.2政治—經(jīng)濟(jì)周期的理論模型

政黨選民機(jī)會主義黨派主義非理性機(jī)會主義模型黨派模型理性理性機(jī)會主義模型理性黨派模型7.3.3中國的政治—經(jīng)濟(jì)周期周期性的政策變化使經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期和經(jīng)濟(jì)緊縮期的交替變換之中，并呈現(xiàn)出如下的特點：經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期與歷次黨代會或重要人代會具有一一對應(yīng)關(guān)系，每次經(jīng)濟(jì)收縮與歷次政府經(jīng)濟(jì)緊縮政策相關(guān)。濟(jì)擴(kuò)張政策與經(jīng)濟(jì)緊縮政策相互交替變動，構(gòu)成了中國特有的政策周期。但是，這兩種政策的目標(biāo)、方針和內(nèi)容是迥然不同的。（1）在經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定關(guān)系上，前者追求經(jīng)濟(jì)增長和高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；后者追求經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，降低通貨膨脹率。（2）在工業(yè)和農(nóng)業(yè)關(guān)系上，前者實行重工輕農(nóng)，刺激工業(yè)生產(chǎn)增長，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)與工業(yè)增長率比率；后者實行重農(nóng)輕工，扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)，縮小農(nóng)業(yè)與工業(yè)增長率比率。（3）在社會總需求與社會總供給關(guān)系上，前者刺激總需求膨脹，主要表現(xiàn)為投資膨脹。（4）在貨幣政策上，前者實行通貨膨脹政策，超額發(fā)行現(xiàn)金，超規(guī)模發(fā)放貸款，貨幣供給增長大大超過社會財富和經(jīng)濟(jì)增長。（5）在計劃與市場關(guān)系上，前者擴(kuò)大市場機(jī)制的范圍，減少指令性計劃指標(biāo)。（6）在中央與地方關(guān)系上，前者偏重于“放權(quán)讓利”，后者強(qiáng)調(diào)地方服從中央。解釋政策終結(jié)和政策周期的概念。簡述政策終結(jié)的種類、方式與作用。政策終結(jié)的主要障礙有哪些？如何加以克服？簡述我國政策周期與政治—經(jīng)濟(jì)周期的特點。試論述政策周期與經(jīng)濟(jì)（發(fā)展）周期的關(guān)系。分析案例材料，論述政策終結(jié)的必要性。8.1政策變遷概述8.1.1什么是政策變遷政策變遷是指政策因外部環(huán)境或自身構(gòu)成要素的變化而不斷演化的過程，表現(xiàn)為政策學(xué)習(xí)、政策創(chuàng)新、政策擴(kuò)散、政策移植、政策轉(zhuǎn)移、政策維持等形式。而政策變化可以界定為：在一個短的周期中，決策者通過政策評估及監(jiān)測，在獲得政策執(zhí)行及政策結(jié)果的信息之后，需要對政策去向做出維持、延續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)的判斷和選擇過程。可以從以下幾個方面來把握政策變遷的內(nèi)涵：第一，政策變遷表現(xiàn)為政策的長期發(fā)展演化，貫穿于政策過程的始終，是由各種各樣的變量組成的對政策產(chǎn)生影響的動態(tài)過程。第二，政策變遷并不具有特定的主體，既可以是政策制定者本身這個主體施加的影響而導(dǎo)致的變化，也可以是由政策相關(guān)的利益群體施加的變化，還可以是其他任何偶然因素對政策施加的影響，因而具有主體的多樣性。第三，政策變遷是政策內(nèi)外部要素相互作用的產(chǎn)物，離不開特定的環(huán)境尤其是政治環(huán)境或政治生態(tài)及政治文化的影響與制約。8.1.2政策變遷的原因與類型1.政策變遷的原因政策總是基于特定的社會問題，以特定的時間和條件為轉(zhuǎn)移。任何政策都是相關(guān)利益主體相互博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。任何政策都需要一個不斷完善的過程。2.政策變遷的類型局部變化和整體變遷（政策創(chuàng)新）。內(nèi)生變遷和外生變遷。強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。8.1.3政策變遷的解釋框架政策變遷研究的開端可以追溯到20世紀(jì)50年代林德布洛姆的著作，他提出的漸進(jìn)主義理論可以說是第一個較為系統(tǒng)的政策變遷模式。萊斯特與斯圖爾特將西方公共政策變遷理論的發(fā)展分為四個階段：概念發(fā)展階段（20世紀(jì)70年代末至80年代中期）模型構(gòu)建階段（20世紀(jì)80年代中期至90年代末）經(jīng)驗檢測階段（目前的工作）整合修正階段（未來的工作）20世紀(jì)70年代末80年代初，政策變遷為學(xué)者們所重視，成為政策科學(xué)研究的一個基本主題，政策變遷被看作一個持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展又伴有中斷發(fā)生的復(fù)雜變化過程。學(xué)者們從不同的視角或運(yùn)用不同的理論來解釋政策變遷的因果過程，形成了制度主義、理性選擇、社會經(jīng)濟(jì)變化、多元主義、政策網(wǎng)絡(luò)和意識形態(tài)等多種研究途徑。從20世紀(jì)80年代中期開始，政策分析家們在前期研究成果的基礎(chǔ)上，拓展、深化政策變遷的研究，建構(gòu)了多種更為復(fù)雜的概念框架或理論模型，除了倡導(dǎo)聯(lián)盟、間斷—平衡、多源流和制度理性分析四種概念框架之外，還有循環(huán)模型，共識模型，演化模型，設(shè)計模型，學(xué)習(xí)模型和綜合模型。8.2政策變遷的兩種基本模式8.2.1兩種模式劃分的理論依據(jù)政策變遷的兩種基本模式是：（1）常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續(xù)性；（2）非常規(guī)變化模式——范式轉(zhuǎn)換或間斷—平衡模式，即政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷或飛躍，新的政策取代舊的政策?；魻柕热苏J(rèn)為，常規(guī)變化模式以“吸取經(jīng)驗教訓(xùn)”的學(xué)習(xí)類型作為基礎(chǔ)，非常規(guī)變化或范式轉(zhuǎn)換模式以“社會學(xué)習(xí)”（對社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展特別是價值觀、意識形態(tài)變化的感知）作為基礎(chǔ)。8.2.2常