中國憲法制度報告之違憲責(zé)任如何追究

摘要：普通公民是否可以違憲？一般而言，只有國家，而非個人，才有義務(wù)尊重并保護(hù)憲法性基本權(quán)利。能夠直接承擔(dān)違反守憲義務(wù)的憲法責(zé)任和違憲的憲法責(zé)任的主體只能是國家機(jī)關(guān)和政黨等公共團(tuán)體。在我國只有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會才是憲法適用的主體。違憲審查的客體是某項立法和某種行為，即既包括法律，法規(guī)，和規(guī)章，又包括國家機(jī)關(guān)的行為，甚至在有些國家還包括政黨的行為。我國憲法第67條，《立法法》第88條，都相應(yīng)的規(guī)定了不完全意義上的違憲審查制度，2004年全國人大常委會在法律工作委員會（法工委）下設(shè)立了“法規(guī)審查備案室”，其負(fù)責(zé)專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違法與違憲問題，但卻沒有顯現(xiàn)應(yīng)有的實際功效。實踐中，直接違憲的行為主要發(fā)生在國家機(jī)關(guān)。如果這些法律法規(guī)與憲法相抵觸，則構(gòu)成違憲，這些法律法規(guī)也就自然失去效力。那么，進(jìn)一步問，全國人大違憲怎么辦？關(guān)鍵詞：違憲違憲主體違憲審查違憲責(zé)任完善違憲審查制度違憲責(zé)任追究守憲義務(wù)中國憲法制度報告之違憲責(zé)任如何追究引言我國憲法第五條第四款明確規(guī)定：一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。然而，一直以來，我國的憲法卻只是“看上去挺美”的“紙上的權(quán)威”，現(xiàn)實生活中，違憲現(xiàn)象可謂司空見慣，甚至出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)的大面積違憲現(xiàn)象憲法的權(quán)威和效力明顯存在著“理想與現(xiàn)實”之間的鴻溝比如：80年代中期，深圳市出現(xiàn)的大量買賣國有土地的違憲現(xiàn)象。孫志剛因被收容導(dǎo)致被毆致死事件。，從而形成了我國長期“有憲法，無憲政”比如：80年代中期，深圳市出現(xiàn)的大量買賣國有土地的違憲現(xiàn)象。孫志剛因被收容導(dǎo)致被毆致死事件。我國實踐中對于違憲責(zé)任疏于追究，當(dāng)屬導(dǎo)致我國“神化”的憲法“虛化”的重要原因之一。盡管各國憲法規(guī)范和憲政實踐都確定了違憲責(zé)任，然而，實踐中，有大量的違憲行為，卻沒有違憲責(zé)任的追究。1982年憲法自頒布以來，全國人大似乎至今尚未正式處理過一件違憲審查并追究違憲責(zé)任的案件。一、違憲與違憲主體首先來討論什么叫違憲。號稱“中國憲法司法化第一案”的“齊玉苓案”已被撤銷，違憲主體再次引起爭論。普通公民是否可以違憲？依照西方憲政理論，一般而言，只有國家，而非個人，才有義務(wù)尊重并保護(hù)憲法性基本權(quán)利。以美國聯(lián)邦憲法為例，除第十三修正案（禁止奴隸制和強(qiáng)迫勞役）對政府和公民個人均具拘束力之外，其他憲法規(guī)范所約束的都只是國家行為，因此無論公民個人的不法行為多么嚴(yán)重，即使因謀殺而侵害他人生命，也只是普通刑事犯罪，而非違反憲法，只有國家未經(jīng)正當(dāng)程序而處死公民才有資格構(gòu)成違憲[1]。但是，換一種角度來看，我國現(xiàn)有法律都是根據(jù)憲法制定的，是憲法的具體化，違反憲法的法律均是無效的。那么，從廣義上講，公民違反了一般的法律，也就違反了憲法。況且，我國憲法明確規(guī)定了公民的義務(wù)，那么沒有遵守憲法所規(guī)定的義務(wù)，就可能會造成一定的社會危害性，構(gòu)成違憲，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違憲責(zé)任。這種說法看來似乎沒有錯，目前的憲法學(xué)界也存在著“廣義違憲”和“狹義違憲”的不同主張，二者分歧的焦點也正是普通的公民個人能否成為適憲的主體及現(xiàn)實地受到違憲的制裁。廣義違憲論者認(rèn)為，所有違背憲法或者破壞憲法原則的行為都是“違憲”，可以發(fā)生在國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)人的活動及公民的言行中；狹義違憲論者認(rèn)為，違憲有其特定的含義，并非任何主體均能違憲，因此，違憲主要是指法律違反憲法，或者是行政首長，國家機(jī)關(guān)等違反了憲法[2]。也有學(xué)者解釋：普通公民所謂的“違憲”通常被稱為“違反守憲義務(wù)”（或“不守憲”）[3]。嚴(yán)格的說，“違反守憲義務(wù)”與“違憲”是兩回事。違反守憲義務(wù)是相對于遵守憲法而言的，違憲是相對與適用憲法而言的。一切憲法關(guān)系主體都必須遵守憲法，因此他們都有可能出現(xiàn)違反守憲義務(wù)或不守憲的情況。但是，公民等社會個體有守憲義務(wù)，沒有適用憲法的權(quán)力，適用憲法是憲定的公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，所以，公民等社會個體只可能是不守憲或違反首先義務(wù)的主體，不能是違憲主體。由于公民等處于社會的個體地位的憲法關(guān)系主體不守憲一般表現(xiàn)為違法，只承擔(dān)違法責(zé)任，所以，能夠直接承擔(dān)違反守憲義務(wù)的憲法責(zé)任和違憲的憲法責(zé)任的主體只能是國家機(jī)關(guān)和政黨等公共團(tuán)體[3]。在一些書籍和學(xué)者的論文中對這方面的問題已經(jīng)有了比較詳細(xì)和具體的論述?！肚迦A法學(xué)》（第十一輯），清華大學(xué)出版社2007年版鄭毅《淺析憲法對公民基本權(quán)利保護(hù)之完善——從界定準(zhǔn)違憲責(zé)任的視角》發(fā)布日期：2009-08-27我個人也比較認(rèn)同狹義違憲論的觀點，因為憲法作為“公民權(quán)利的保障書”，它調(diào)整著國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的基本關(guān)系，其重心應(yīng)當(dāng)放在對國家權(quán)力的限制上。近代憲法產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)是“人民主權(quán)”、“法治”、“基本人權(quán)”、“分權(quán)”等主張，這些主張的出發(fā)點是立足于社會成員的權(quán)利不受侵犯，特別是不受國家權(quán)力的侵犯之上的。創(chuàng)立憲法的目的，就是希望通過憲法劃分各種國家機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。從這個意義上講，憲法主要是加在國家機(jī)關(guān)身上的強(qiáng)制性限制。況且，現(xiàn)實的情況是：國家權(quán)力與公民權(quán)利之間力量對比存在嚴(yán)重的失衡，面對具有強(qiáng)大權(quán)力的國家，公民權(quán)利無時無刻不在受到巨大的威脅，例如：我國文革時期憲法失效，社會一片混亂，公民幾乎完全喪了基本權(quán)利，這是一個深重的教訓(xùn)。再者公民的義務(wù)已經(jīng)通過各種法律、法規(guī)、規(guī)章、文件等規(guī)定的淋漓盡致，各種違法責(zé)任也已經(jīng)受到了充分甚至是過分的追究，作為現(xiàn)代民主運(yùn)動的偉大勝利成果的憲法，完全沒有必要、更不應(yīng)當(dāng)再充當(dāng)追究公民責(zé)任的角色，而只能是起到限制公權(quán)力、確認(rèn)和保障公民權(quán)的作用。所以，違憲是指國家機(jī)關(guān)、政黨、社會組織及國家公職人員的行為違反憲法上特定的義務(wù)或者有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件同憲法的規(guī)定和原則相抵觸和沖突[4]。從我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定看，我國政黨不是適用憲法的主體，人民法院、人民檢查院也不是適用的主體。只有全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會才是憲法適用的主體。二、違憲審查違憲審查制度是指特定的國家機(jī)關(guān)對某項立法或某種行為是否合憲所進(jìn)行的具有法律意義的審查和處理。主要包括以下要點：（1）違憲審查制度的主體是特定的國家機(jī)關(guān)。從理論上分析，就有可能是立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和其它機(jī)關(guān)。（2）違憲審查的客體是某項立法和某種行為，即既包括法律，法規(guī)，和規(guī)章，又包括國家機(jī)關(guān)的行為，甚至在有些國家還包括政黨的行為（如德國）。（3）違憲審查的標(biāo)準(zhǔn)是判斷其審查客體是否合乎憲法。（4）違憲審查機(jī)關(guān)不僅有權(quán)對審查客體進(jìn)行審查，而且有權(quán)對違憲行為做出進(jìn)一步的處罰。即違憲審查具有排它性，其結(jié)論具有終局性?？v觀各國憲法，依據(jù)違憲審查的主體不同，大致可以將違憲審查制度分為以下四種模式：立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)；普通法院行使違憲審查權(quán)；憲法委員會行使違憲審查權(quán)；和憲法法院行使違憲審查權(quán)四類。我國是立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)。由立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的范圍包括：立法機(jī)關(guān)的立法；地方立法；行政法規(guī)；地方性法規(guī)。主要是以立法機(jī)關(guān)的立法和地方立法為主。立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)主要依靠書面審查和抽象審查，沒有固定的審查程序，既有事先審查，也有事后審查，審查內(nèi)容以行政法規(guī)，地方立法和地方性法規(guī)為主，對于立法機(jī)關(guān)自己的立法也要進(jìn)行審查，但若違憲，一般并不宣布違憲并廢止，而是進(jìn)行新的立法以代替舊法，以保證立法機(jī)關(guān)自身的尊嚴(yán)和統(tǒng)治地位。立法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)這種模式最大的優(yōu)點在于它的權(quán)威性和有效性。從而保證了立法機(jī)關(guān)制定的法律得以更有效的貫徹和執(zhí)行。不過這種模式的缺點也顯而易見：（1）理論依據(jù)不足。因為憲法是人民意志的真實和完全的反應(yīng)，而立法機(jī)關(guān)只不過人民的代表而已，當(dāng)代表的意志和人民的意志發(fā)生沖突時，如果由代表自己來判斷其意志是否違憲，必然造成這種違憲審查機(jī)制形同虛設(shè)。（2）審查不利。這種模式的實質(zhì)是立法機(jī)關(guān)自己審查自己，失去了違憲審查的真正意義，達(dá)不到違憲審查的效果。（3）審查不能。因為在實行這種模式的國家中，立法機(jī)關(guān)往往是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由于權(quán)力的集中，要處理的事情很多，沒有更多的精力進(jìn)行違憲審查。且召開議會或者代表大會都要求一段時間間隔，但違憲事件的發(fā)生卻是不分時間的，這也造成了違憲審查的困難。也就是說沒有個經(jīng)常性的違憲審查機(jī)關(guān)保證違憲審查制度得以經(jīng)常性的貫徹，對于保證憲法實施很不利?？偟膩碚f，違憲審查權(quán)賦予最高權(quán)力機(jī)關(guān)，雖然決策高效，辦事統(tǒng)一，但是監(jiān)督效果并不好。任何一種模式都有其特定的優(yōu)點和不足，沒有所謂的好模式和壞模式，只有適合國情與否之分。我國憲法第67條，《立法法》第88條，都相應(yīng)的規(guī)定了不完全意義上的違憲審查制度，2004年全國人大常委會在法律工作委員會（法工委）下設(shè)立了“法規(guī)審查備案室”，其負(fù)責(zé)專門處理行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范的違法與違憲問題，但卻沒有顯現(xiàn)應(yīng)有的實際功效?？v觀各國違憲審查現(xiàn)狀和我國違憲審查的實踐，可以看出，我國的違憲審查制度十分不健全，存在的問題主要有：(1)對全國人民代表大會及常務(wù)委員會立法和各種具體的行政行為未規(guī)定相應(yīng)的違憲審查制度，對違憲審查只規(guī)定了全國人大、常委會及國務(wù)院、地方各級人大、常委會、各級政府的違憲審查權(quán)限，但對全國人大立法違憲審查問題卻未提到；同時也沒有規(guī)定對各種抽象、具體的行政行為實施審查權(quán)，違憲審查權(quán)力具有片面性。吳家麟先生所說：“自我監(jiān)督等于沒有監(jiān)督?！睂τ谶@一點，張友漁先生卻認(rèn)為“全國人大不可能違憲，除非國家制度出了問題”吳家麟先生所說：“吳家麟先生所說：“基本法律如果違憲了怎么辦？那只好由全國人大來個‘自我監(jiān)督’了，而理論與實踐都證明了：自我監(jiān)督等于沒有監(jiān)督。”張友漁先生說：“我國人大常委會違憲也不要緊，全國人大可以管，全國人大常委會對全國人大負(fù)責(zé)并報告工作，全國人大選舉和罷免它的成員，可以修改、撤消它的不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國人大可以制裁。那么，還可進(jìn)一步問，全國人大違憲怎么辦？這是決不可能的。這是對我們國家根本制度的懷疑！如果真的出現(xiàn)，那就是說整個國家成問題了。”(2)違憲審查主體模糊不清。“我國的違憲審查權(quán)并不專屬最高權(quán)利機(jī)關(guān)，國務(wù)院、地方權(quán)力機(jī)關(guān)及各級人民政府都享有一定的違憲審查權(quán)，從而形成違憲審查‘誰都可以管，但實際上誰都不管’的局面"[5]，可見我國目前違憲審查主體是不明確的，現(xiàn)在建立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為各國的共識（現(xiàn)在世界上大部分國家都成立了專門的違憲審查機(jī)構(gòu)）。(3)缺乏程序保障，缺乏可操作性?！拔覈鴳椃ㄒ?guī)定的違憲審查權(quán)實際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性"[6]，我國憲法沒有規(guī)定完整的違憲審查操作程序，而嚴(yán)格的程序是權(quán)利得以實現(xiàn)和維護(hù)的保障。如何建立和完善我國的違憲審查制度，學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了廣泛的探討，有很多學(xué)者為建立有中國特色的違憲審查模式提供了一些建議：(1)設(shè)立獨立的憲法委員會。這是費善誠教授的觀點，即在全國人民代表大會下設(shè)立獨立的憲法委員會（也可稱憲法監(jiān)督委員會），把最高國家權(quán)利機(jī)關(guān)的憲法監(jiān)督與憲法委員會的專門機(jī)構(gòu)違憲審查制度結(jié)合起來，實行以憲法委員會的專門機(jī)構(gòu)審查為主的體制。[7](2)設(shè)立憲法委員會和最高法院違憲審查庭并行的復(fù)合審查制度。這是包萬超教授的觀點，即在全國人民代表大會下設(shè)立憲法委員會，在最高人民法院下設(shè)立違憲審查庭分別行使非訴訟的、事先的審查和違憲侵權(quán)訴訟、附帶性審查。[6](3)設(shè)立專門的憲法法院。[8]和建立“違憲巡回法庭”《建立《建立“違憲巡回法庭”之創(chuàng)想》發(fā)布日期：2009-11-17文章來源：北大法律信息網(wǎng)（受能力限制，只列出以上幾點）我國選用何種違憲審查模式，應(yīng)結(jié)合我國的具體國情，還要充分的考慮現(xiàn)有法律資源的合理配置，不可全盤擯棄我國現(xiàn)有的違憲審查方式而全盤西化，以免造成資源浪費。三、違憲責(zé)任追究違憲一般違法犯罪不同，其相應(yīng)的責(zé)任追究也不一樣。對違憲主體的行為作出違憲判斷后，對其行為的追究程序機(jī)制必須與之相適應(yīng)，承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任。一般來講，違憲責(zé)任有彈劾，罷免，撤銷，宣告無效，拒絕使用，取締政治組織。追究程序中違憲責(zé)任通常與違憲主體相適應(yīng)，所以針對不同的違憲主體應(yīng)適用不同得違憲責(zé)任。1政黨違憲的責(zé)任問題政黨違憲的責(zé)任通常表現(xiàn)為解散該政黨，按照違憲審查機(jī)構(gòu)裁判糾正某項違憲行為，被在野黨和社會輿論譴責(zé)，在選舉中敗北，撤銷政黨的綱領(lǐng)或者文件等。在德、法等國，對政黨活動的合法性審查已被納入憲法法院或者憲法委員會的監(jiān)督中。實踐中，一些國家的憲法保障機(jī)關(guān)還對有關(guān)政黨違法守憲義務(wù)的行為做出了裁決和處理。有很多資本主義國家的危險審查機(jī)關(guān)追究政黨違憲責(zé)任的實例劉兆興《德國聯(lián)邦憲法法院總論》法律出版社1998劉兆興《德國聯(lián)邦憲法法院總論》法律出版社1998前面有所提到，在我國政黨不是適用憲法的主體。我國憲法和中國共產(chǎn)黨章程都規(guī)定，政黨必須遵守憲法、必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。雖然憲法規(guī)定全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，但對全國人大及其常委會如何監(jiān)督有關(guān)政黨特別是執(zhí)政黨違憲的行為，在理論中，仍然是一個缺乏深入討論和為完全達(dá)成共識的問題。在實踐中，這也是個比較敏感的需要進(jìn)一步探索的難題。[3]2國家機(jī)關(guān)的違憲責(zé)任問題實踐中，直接違憲的行為主要發(fā)生在國家機(jī)關(guān)。（1）立法機(jī)關(guān)是通過制定和修改法律法規(guī)等規(guī)范性文件對公民權(quán)利和自由進(jìn)行保障。如果這些法律法規(guī)與憲法相抵觸，則構(gòu)成違憲，這些法律法規(guī)也就自然失去效力。（2）行政機(jī)關(guān)制定的行政條例如果與憲法以及憲法基本原則憲抵觸，則構(gòu)成違憲，該條例將被撤銷，宣布無效。或者行政機(jī)關(guān)超越憲法規(guī)定的權(quán)力范圍，違反“法無明定即禁止”原則，構(gòu)成違憲，其越權(quán)行為將強(qiáng)制中止，相關(guān)負(fù)責(zé)人將接受質(zhì)詢甚至撤職或罷免。（3）由于司法獨立性原則，司法機(jī)關(guān)一般不作違憲主體。但有些國家，如德國的司法體系中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)為其觸犯憲法的判決與司法解釋負(fù)違憲責(zé)任，有相應(yīng)具有違憲審查權(quán)的機(jī)構(gòu)，如憲法法院，確認(rèn)后宣布其判決無效或司法解釋無效。在我國，人們法院和人民檢察院不是適用憲法的主體，沒有違憲者責(zé)任的說法，但是考慮到最高人民法院的司法解釋也有可能違反憲法的基本原則，如容易進(jìn)入法官造法的誤區(qū)，所以我們只能說司法解釋違背憲法基本原則，與一般法律法規(guī)一樣失去效力。（4）實踐中，國家機(jī)關(guān)的危險行為往往與其領(lǐng)導(dǎo)人的違憲行為難以嚴(yán)格區(qū)分，其責(zé)任承擔(dān)方式也是混在一起的。對于國家元首在行使職權(quán)時確認(rèn)有違憲行為的，可對其進(jìn)行彈劾彈劾（impeachment）是指特定國家機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行控告以剝奪違憲的國家領(lǐng)導(dǎo)人和重要公職人員職務(wù)的一種制裁制度，起源于英國1308年議會（見閻昭祥《英國政治制度史》），彈劾權(quán)的賦予者在世界各國是不同的。在我國，憲法第63條規(guī)定：全國人大有權(quán)罷免國家正副主席、國務(wù)院正副總理、國務(wù)委員、部長、中央軍委主席、最高法院院長和最高檢察院院長等領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)”，但這并不是說我