我國城市入戶門檻的影響因素研究發(fā)展主義政府與城市落戶門檻關(guān)于戶籍制度改革的反思

我國城市入戶門檻的影響因素研究發(fā)展主義政府與城市落戶門檻關(guān)于戶籍制度改革的反思

一、戶籍制度改革的進程:從公民權(quán)利到非正義的轉(zhuǎn)變在計劃體制時代形成的戶籍改革是一個尚未實施的改革方案。(1)無論是個人還是社會層面,無論是計劃經(jīng)濟時代還是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期,戶籍制度作為極為基礎(chǔ)的制度而影響廣泛。在個人層面,從生命伊始到生命終結(jié),從衣食住行到婚喪嫁娶,從職業(yè)選擇到職業(yè)流動,人的尊卑貴賤、身份等級,都與戶口類別(或者戶口性質(zhì))緊密牽連。由于戶口類別定義了一個人的國民地位,因此戶口也被視為“中國第一證件”(田炳信,2003)。在社會層面,戶籍制度是服務于各種國家利益的更廣泛的經(jīng)濟和政治制度的一部分(王新華,2001),成為社會管理但也隔離城鄉(xiāng)的行政基石(Chan&Zhang,1999;Wang,2005)。例如,在計劃經(jīng)濟背景下,限制城鄉(xiāng)人口遷移的政策措施,對通過城鄉(xiāng)人口的計劃配置有效實施國家快速工業(yè)化戰(zhàn)略起到了決定性的作用(Cheng&Selden,1994;Chan&Zhang,1999)。在經(jīng)濟發(fā)展方式和體制雙重轉(zhuǎn)型的背景下,生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動性加大,戶籍制度對于維持中國勞動力在國際市場上的成本比較優(yōu)勢乃至中國在全球經(jīng)濟中作為“世界工廠”的地位具有重要意義(Chan&Buckingham,2008)。但由于戶籍制度(特別是備受關(guān)注的戶口遷移政策)在政治上表現(xiàn)出對公民權(quán)利的身份歧視(Solinger,1999;Alexander&Chan,2004;王小章,2009),在社會上分割了城鄉(xiāng)居民從而加劇了階層分化和城鄉(xiāng)差距(俞德鵬,2002;Wu&Treiman,2004;李強,2004;陳映芳,2005;吳曉剛,2007;陸益龍,2008),在經(jīng)濟上違反市場經(jīng)濟的要素配置規(guī)律從而降低經(jīng)濟增長的績效也阻礙了城市化的進程(蔡昉,2000;蔡昉等,2001;蔡禾、王進,2007),要求改革的呼聲此起彼伏。(1)依照社會輿論的普遍看法,公平、正義應該是戶籍制度改革的首要價值,改革的終極目標是取消落戶門檻,回歸公民自由定居和遷徙的權(quán)利。與公眾殷切期盼形成博弈之勢的是緩慢的戶籍制度改革現(xiàn)狀。近年來戶籍制度變化的軌跡呈現(xiàn)出一些喜憂參半、耐人尋味的信息。一方面,對戶籍制度改革的呼聲有所回應,中央和“地方版”的戶籍新政不斷出臺,其中部分城市的有些改革更是被媒體譽為具“革命性”或“里程碑”式的意義(例如2001年石家莊市推出的降低城市落戶門檻的改革和2009年上海市推出的持居住證人員申請戶口的試行辦法)。(1)另一方面,陳金永和巴金漢(Chan&Buckingham,2008)、黃樂嫣和拉米亞(Davies&Ramia,2008)的研究指出,邁向上述終極目標的改革實施路徑曲折迂回。無法回避的是,地方化的“擠牙膏式”改革成為當前戶籍制度改革的最大特色。城市落戶準入條件的設(shè)立已成為地方政府的權(quán)限,在很大程度上反映出城市政府對戶籍改革的取向和進程的控制。吳開亞等(2010)對全國46個城市的落戶準入條件的分析顯示,城市戶籍籬笆盡管被多數(shù)人認為該“拆”,但它卻依然屹立不倒。地方政府普遍設(shè)置面向精英群體傾斜的城市落戶障礙,而各城市落戶障礙只表現(xiàn)為一種程度上的差距,并沒有質(zhì)的不同。對一般民眾而言,落戶渠道雖然理論上存在但剛性的門檻卻高不可攀。最新的戶籍制度改革思路釋放出的仍然是改革難以一步到位的信號。(2)改革的實際進程顯然遠滯后于公眾的預期,戶籍制度改革成為迄今為止中國改革領(lǐng)域中最難啃的“釘子戶”之一。上述觀察帶出了一些有關(guān)拆除根深蒂固的城市戶籍籬笆的困惑。第一是戶口功能的悖論。學者期待戶籍制度只負載人口統(tǒng)計而非劃分人口層級的功能;而事實上在公共產(chǎn)品短缺的時代,戶籍制度除了被用于居住登記之外,還被地方政府用于界定公共服務對象,成為有選擇性地配置公共資源的簡單、直接的篩選機制,助力地方政府實現(xiàn)地方利益。第二是公眾期望的改革愿景與城市落戶改革的現(xiàn)實取向相矛盾。公眾的要求是一國之下“公民平權(quán)”、全國范圍遷徙自由;而地方的落戶改革努力更多地傾向戶口門檻化、貨幣化、利益化。地方的落戶政策強調(diào)的價值不是平等、融合,而似乎在于調(diào)整和優(yōu)化當?shù)厝丝诮Y(jié)構(gòu),是基于地區(qū)發(fā)展、吸引人才和提升城市競爭力的考量,給公眾留下只向少數(shù)“有才”(通常是指受過良好教育并擁有學位或是專業(yè)資格)或向“有錢”(能夠在市場上購買高檔公寓或是進行大筆投資、開辦公司)者開戶籍口子的印象。第三是城市落戶的開放面和開放對象與現(xiàn)實需求偏離。改革思路是提出開放50萬人口以下的二、三線小城市,但人口普查資料和專項調(diào)查卻顯示,大部分的城市非戶籍人口(流動人口)集中在一線大城市。小城市對大多數(shù)流動人口缺乏吸引力,究其原因,與主要的大城市相比,小城市的工作機會、社會福利和生活設(shè)施相對缺乏。此外,目前部分大城市實施的流動人口落戶制度,僅允許本轄地內(nèi)(通常是同一城市的行政范圍)的非常住戶籍人口在滿足一定條件后轉(zhuǎn)為常住戶口,超過一個特定的行政轄區(qū)就不適用。但大部分流動人口卻是跨市、跨省就業(yè)和居住。概括而言,建立在“本地人口”和“外來人口”區(qū)分基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)分割仍然存在,時至今日,中國的城市并沒有出現(xiàn)對大多數(shù)流動人口而言有實質(zhì)意義的廢除落戶限制的破冰舉措。上述困惑和矛盾反映出城市落戶的現(xiàn)實門檻與徹底拆除城鄉(xiāng)戶籍藩籬的復雜性。對此現(xiàn)象的理性反思,有助于客觀認識城市自由落戶改革面臨的障礙所在,以更加準確地理解以城市落戶條件為圓心的戶籍制度改革的方向和路徑。已有的大量分析戶籍制度改革障礙的文獻提供了眾多分析向度和定性判斷,但基于實證考察的定量探討尚不多見。我們認為,在城市落戶呈現(xiàn)出由中央縱向管制轉(zhuǎn)為地方橫向自治的現(xiàn)實背景下,城市政府擁有很大的自由裁量權(quán),可以根據(jù)自身利益決定城市落戶的具體條件,各城市落戶改革的進程客觀上必然受局部利益左右,地方政府設(shè)定的落戶門檻的高低和對落戶對象的篩選是認識阻礙城市戶籍制度改革實際進程的重要風向標。本文構(gòu)造城市落戶門檻指數(shù)以量化比較各地城市落戶條件,以地方政府職能作為觀察戶籍制度改革進程的一個重要視角,探究地方政府在考慮城市落戶政策時究竟有著怎樣的行為邏輯。透過緩慢的城市落戶改革表象,對地方政府設(shè)置落戶門檻的邏輯進行深層次的體制追問。二、“發(fā)展主義”的中國實踐政府職能體現(xiàn)著政府的執(zhí)政觀念,地方政府的職能定位和變化(包括政治職能、經(jīng)濟職能和公共職能)在很大程度上聯(lián)系著社會經(jīng)濟發(fā)展和體制變動趨勢下的地方利益。(1)在缺乏市場政治的前提下(即選民不能自由地從不同的政策銷售商那里選取政治產(chǎn)品及服務團隊),地方政府的具體職能重點和實現(xiàn)方式受行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治經(jīng)濟資源的行政動員能力、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求、地方?jīng)Q策者偏好、公共財政體制和狀況、政府績效評價方式等一系列外部和內(nèi)部條件約束(周平,2007;周黎安,2008;馬斌,2009)。中國的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)實際上是分割型的,不同級別的政府有著不同的權(quán)力范圍和相應的職責。一方面,隨著中國融入全球經(jīng)濟體系程度的加深和轉(zhuǎn)型時期中央—地方關(guān)系的調(diào)整,地方政府促進經(jīng)濟增長、調(diào)節(jié)社會分配、提供公共產(chǎn)品和服務的職能被不斷強化和放大。另一方面,隨著行政性放權(quán)和分稅制的實施,為地方政府的職能定位和行為邊界提供了一個充滿彈性的自主性選擇空間。在發(fā)展資源相對短缺、區(qū)域經(jīng)濟競爭日趨激烈的年代,地方政府基于內(nèi)外部約束條件,總是傾向于最大限度地利用和擴充這種自主性空間,強化作為“經(jīng)濟人”的自利趨勢,以實現(xiàn)能被政績顯示的各種地方目標(張軍、周黎安,2008)。當?shù)胤秸倪@種行為取向帶有普遍性時,即使各自為政和發(fā)展環(huán)境各異,也在某種程度上模糊了地方經(jīng)濟發(fā)展模式的區(qū)域性和個性化差異,同時讓自上而下推行的預設(shè)政策目標在執(zhí)行中變得似是而非。政府職能的落實有賴于公共支出。從公共財政支出中看到的不僅是經(jīng)濟發(fā)展的特點,而且是社會結(jié)構(gòu)和公平正義的塑造。從這一角度探討政府職能和公共財政的文獻指出,如果政府職能主要體現(xiàn)在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、配置資源和調(diào)節(jié)收入分配上,相應的公共支出的需求(包括公共投資支出、公共消費支出和轉(zhuǎn)移性支出三大類別)針對不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段的主要制約因素呈現(xiàn)出不同的規(guī)模和結(jié)構(gòu)特征(Mus-grave,1959,1986a,1986b;Musgrave&Musgrave,1989;Buchanan&Musgrave,1999)。從政府所面臨的管治環(huán)境看,處于經(jīng)濟發(fā)展早期階段的地方,生產(chǎn)性投資不足是制約發(fā)展的主要因素,為了改善投資環(huán)境,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的公共投資支出在總支出中所占的比重較高。處于經(jīng)濟發(fā)展中期階段的地方,政府主要面對的是維持經(jīng)濟起飛的基礎(chǔ)和減弱日益顯露的市場經(jīng)濟外部性(市場失靈)矛盾,導致用于彌補市場缺陷等方面的公共支出(例如社會保障支出和公共產(chǎn)品支出)大幅度增加。在經(jīng)濟發(fā)展成熟階段的地方,隨著人均收入的增加,政府面對的是除衣、食、住、行等基本生活消費以外的日益增長的高層次社會人文需求,以及日益多元的社會關(guān)系和社會利益,公共資源更多地被用于提供服務的公共事業(yè)支出和調(diào)節(jié)利益的社會保障支出。上述觀點對中國不同發(fā)展水平地區(qū)的公共支出需求有啟示意義:要有巨大的可供支持的資本才能滿足政府職能的實現(xiàn)。在中國的政治經(jīng)濟語境中,如果結(jié)合考慮廣義概念上的地方宏觀稅負水平,(1)地方政府職能的實現(xiàn)無可避免地要回應財政體制約束下公共財政缺口的壓力,塑造出開源節(jié)流的公共資源調(diào)配邏輯。(2)伴隨對開源節(jié)流的落實是培育了政府“發(fā)展主義”的經(jīng)濟運行形態(tài)以及催生了一個市場化的社會。發(fā)展主義的理論預設(shè)認為經(jīng)濟增長是社會進步的先決條件,其發(fā)展理念是將各種發(fā)展統(tǒng)歸為以經(jīng)濟增長為主。就中國而言,不難觀察到轉(zhuǎn)型時期發(fā)展主義的表現(xiàn)形式是過度強調(diào)政商合作,政府間比拼投資擴張,追逐財政收入的最大化,增長順理成章地演繹成壓倒一切的政府工作重點,并與各種形式的政績考核掛鉤(汪大海、唐德龍,2005;張軍、周黎安,2008)。(3)市場化的社會指的是市場吞并社會(熊培云,2010;遲福林,2010)。不但生產(chǎn)要素(土地、資金和勞動力)的屬性和配置,甚至政府調(diào)節(jié)利益格局、社會分配的職責都被過分地讓渡給市場去定義而束縛于“市場體制”之中,地方政府惟市場馬首是瞻,假“市場調(diào)節(jié)”之名,把市場凌駕于社會公平之上?！鞍l(fā)展主義”加大了地方政府對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的熱情和“投資饑渴”,而市場化的社會弱化了地方政府對本區(qū)域公共事業(yè)的關(guān)心和承擔力度,相關(guān)的開支在公共財政中處于弱勢地位。一言以蔽之,在經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型下對服務于經(jīng)濟增長的投入(例如能改善本地投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施)遠遠高于對服務于公民權(quán)益平等的社會管理體系建設(shè)的投入。地方性的公共政策需要匹配發(fā)展主義的邏輯,是地方政府采取的調(diào)控公共資源配置的制度指引。在市場當?shù)赖臅r代,以政府為主導的公共政策領(lǐng)域發(fā)生了許多變化。在價值上,從理想主義轉(zhuǎn)向了實用主義;在政策目標上,從關(guān)注社會公平轉(zhuǎn)向了關(guān)心經(jīng)濟效率;在社會保障的提供主體上,社會福利的主要提供者從國家/單位轉(zhuǎn)向了個人和家庭;在社會保障提供的機制上,從國家計劃轉(zhuǎn)向了市場主導(岳經(jīng)綸,2007)。公共政策目標的選擇涉及政府職能實現(xiàn)的成本和收益預期。分稅制下財權(quán)與事權(quán)的不對等使得上級政府能將一些公共責任以缺乏資金配套的命令形式轉(zhuǎn)移到下級政府。雖然地方政府的職能配置和行為邊界受上級政府決策的約束,但由于轉(zhuǎn)型時期地方政府利益的客觀存在,事實上難以要求地方政府在決策貫徹中漠視對本位利益的實質(zhì)損害。如果上級政府的決策與地方利益發(fā)生沖突,地方政府在整體利益和局部利益的博弈中會通過基層權(quán)力運作和地方政策修正上級既定決策的內(nèi)容,使決策的執(zhí)行效果偏向自身的利益取向,過分者會導致權(quán)力尋租。在一個人口大國快速工業(yè)化、城市化的發(fā)展階段,站在地方政府的施政立場,城市落戶政策更多地是資金、人才這些有限“核心資源”制度化的競爭機制和社會服務、社會保障這些主要受地方財政約束的公共物品的理財工具。政府更關(guān)心把城市人口分類并置于不同的權(quán)利范疇。而站在人民大眾的立場,落戶門檻可能是一代人或完成身份跳躍或陷入無止境漂泊的命運分界線,他們更為關(guān)心利益待遇的差別能否被“清零”。從這個角度看,轉(zhuǎn)型時期的城市落戶門檻或許是一種體制上的必然產(chǎn)品。探討戶籍制度改革的障礙,需要更好地認識在政府職能和財政體制的約束下,城市落戶條件在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中被賦予哪些特定的功能。以下關(guān)于城市落戶門檻特征和影響因素的實證分析提供了這方面的啟示。三、城市規(guī)范層影響因素分析為了從實證上回答城市存在著何種落戶門檻以及落戶門檻與哪些因素相關(guān),我們首先采用投影尋蹤模型(Projectionpursuitmodel)構(gòu)造城市落戶門檻指數(shù)對不同城市落戶門檻的高低進行排序,然后采用因子分析方法對多個指標對落戶門檻的影響力度進行分析,最后用聚類分析方法對不同城市之間落戶門檻影響因子的作用強度和結(jié)構(gòu)屬性進行探討。(一)基于中國城市標準化的群落數(shù)據(jù)來源實證分析中樣本城市的選取主要考慮城市吸引力和樣本覆蓋面兩大因素。一般認為,經(jīng)濟越發(fā)達、發(fā)展機會越多的城市更受外來人口青睞,落戶剛性需求也越大。因此,樣本城市的選取依據(jù)兩個條件:1.覆蓋全國所有省區(qū)和所有城市行政級別;2.在中國社會科學院編著的《2009年中國城市競爭力藍皮書:中國城市競爭力報告》中綜合競爭力處于前100名。同時滿足這兩個條件的城市共有46個,覆蓋了4個直轄市、27個省會城市、15個其他級別城市。從地域分布看,18個樣本位于東部地區(qū),占樣本總體39%;15個位于西部地區(qū),占樣本總體33%;13個樣本位于中部地區(qū),占樣本總體的28%。落戶門檻指數(shù)構(gòu)建的原始數(shù)據(jù)采集于樣本城市現(xiàn)行的落戶政策文件,因子分析的原始數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中樣本城市的市轄區(qū)數(shù)據(jù)或據(jù)此整理的數(shù)據(jù)。由于拉薩市的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失,剔除拉薩市后得到因子分析和聚類分析的樣本城市數(shù)為45個。(二)不同城市戶籍制度的評價指標優(yōu)化根據(jù)中央和各地政府現(xiàn)行有關(guān)城市落戶的政策法規(guī),城市落戶渠道大致可歸納為投資、就業(yè)、家庭團聚、特殊貢獻和其他5個一級渠道。一級渠道下又可劃分出若干個二級渠道。相應地,每個渠道都有具體的規(guī)定細則。這些細則構(gòu)成了評價落戶準入條件高低的多維變量和系列指標(見圖1)。城市落戶政策的開放度很大程度上取決于城市政府對新增城市人口數(shù)量和質(zhì)量的控制,對城市落戶政策改革的研究有必要關(guān)注城市政府在制定落戶條件時的傾向性。圖1所列的5類一級落戶渠道中,“特殊貢獻”和“其他”兩類涉及的人群面狹窄,樣板意義大于普遍意義。“家庭團聚”條件在《國務院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當前戶口管理工作中問題意見的通知》(國發(fā)24號)中有明確規(guī)定,地方政府調(diào)控的余地不大。由于以上三類渠道對于絕大部分擬落戶城市的人口僅具有典型意義,因此在比較各城市落戶門檻時,只重點關(guān)注投資和就業(yè)這兩大渠道的落戶操作條件。針對城市落戶渠道的多維和多變量、落戶條件之間的相對重要性及評價標準容易受主觀干擾等特性,為了客觀地比較各城市的落戶門檻,我們選用直接由原始樣本數(shù)據(jù)驅(qū)動、被廣泛應用于處理由非線性、非正態(tài)多維數(shù)據(jù)構(gòu)成的評價問題的投影尋蹤模型,求解反映各城市落戶條件綜合特征的落戶門檻指數(shù),以落戶門檻指數(shù)的差異水平進行不同城市之間落戶門檻的評價和比較。其基本思想是把高維數(shù)據(jù)投影(轉(zhuǎn)換)到低維空間上,采用投影目標函數(shù)來衡量投影數(shù)據(jù)在低維空間的散布結(jié)構(gòu),優(yōu)化投影方向,尋找使該目標函數(shù)達到極大(或極小)的投影值,然后根據(jù)該投影值進行高維數(shù)據(jù)的特性分析(金菊良等,2004)。在對樣本城市落戶門檻各評價指標的原始數(shù)據(jù)進行標準化處理,以消除各指標單位的不同和指標數(shù)據(jù)量綱大小差異的基礎(chǔ)上,我們構(gòu)造投影指標函數(shù)和投影目標函數(shù),優(yōu)化最佳投影方向,求解出各樣本指標的投影值。由于該值反映了各城市落戶條件的綜合特征,因此可被定義為城市落戶門檻指數(shù)。落戶門檻指數(shù)值越大,說明城市落戶門檻越高。落戶門檻指數(shù)構(gòu)建的基本步驟如下。1.指標總個數(shù)n設(shè)第i個樣本城市的第j個落戶指標為:xij(i=1,2,…n;j=1,2,…m),n表示樣本城市總個數(shù),m表示落戶指標總個數(shù)。采用式(1)、(2)對城市落戶門檻各評價指標的樣本數(shù)據(jù)進行正向標準化處理,以消除各指標單位的不同和指標數(shù)據(jù)量綱大小的差異。2.密度因子的確定實質(zhì)是把m維數(shù)據(jù)yij綜合成為以為投影方向的一維投影特征值,第i個樣本城市的投影特征值zi為:定義投影指標Q為:式(4)中,s(α)為類間距離,用樣本序列的投影特征值的均方差表示為:d(α)為類內(nèi)密度,用投影特征值的兩兩距離ri1i2=|zi1-zi2|表示為:式(6)中,R為估計局部散點密度的寬度指標,與具體問題的數(shù)據(jù)特性有關(guān),研究表明其取值范圍為,通常可取R=m;f(R-ri1i2)為單位階躍函數(shù),可簡單令f(R-ri1i2)=R-ri1i2;當R>ri1i2時,I(R-ri1i2)=1,反之為0。3.最優(yōu)投影方向向量通過求解投影目標函數(shù)最大化以尋找能反映各落戶指標數(shù)據(jù)特征的最優(yōu)投影方向,當式(4)取最大值時,所對應的αue03e為最優(yōu)投影方向向量。此問題轉(zhuǎn)化為如下優(yōu)化問題:這是一個非線性優(yōu)化問題,采用加速遺傳算法對其進行優(yōu)化,通過計算得最優(yōu)投影方向。4.各樣本城市群落門檻由上述求得的最佳投影方向αue03e值,將統(tǒng)一標準化后的評價指標代入(3)式,得到各樣本城市的投影值zi(即城市落戶門檻指數(shù)),zi值越大,說明城市落戶門檻越高。通過對城市落戶門檻指數(shù)值差異化的比較,可對各城市落戶門檻進行排序和分類。(三)基于因子分析法的城市戶城市落戶門檻高度的影響因素采用圖2中的指標體系進行量化分析。在指標選取上,我們既考慮了現(xiàn)有文獻對落戶改革障礙分析的研究維度,也考慮了政府職能、提供公共物品能力與落戶門檻設(shè)置的關(guān)系。鑒于該指標體系是一個多維指標交集且部分指標所反映的內(nèi)涵存在重疊,采用因子分析法降低指標數(shù)據(jù)空間的維數(shù)和去除指標之間重疊的信息,尋找出基于原始數(shù)據(jù)的基本特性對城市落戶門檻高低做出顯著貢獻的若干主因子。具體包括指標數(shù)據(jù)標準化、確定主因子個數(shù)和計算綜合因子得分等3個步驟(張剛等,2004)。1.城市總個數(shù)與前文有關(guān)落戶門檻數(shù)據(jù)標準化的處理方法類似,設(shè)第i個樣本城市的第j個落戶門檻影響指標為xij(i=1,2,…n;j=1,2,…m),n表示樣本城市的總個數(shù),m表示落戶門檻影響指標的總個數(shù)。圖2中共包含22個指標,采用式(1)、(2)進行正向標準化處理,得到的數(shù)據(jù)矩陣記為Y=[yij]n×m。為了使用于因子分析過程的數(shù)據(jù)具備更強的可比性且變量漸進遵從正態(tài)分布N(0,1),采用式(8)對正向標準化數(shù)據(jù)yij進行統(tǒng)一標準化,得到新的數(shù)據(jù)矩陣Z=[zij]n×m,變換公式為:式中,zij為統(tǒng)一標準化數(shù)據(jù);為第j個指標的均值;sj為第j個指標的標準差。2.指標ujk的公共因子t用公式(9)確定45個樣本城市的22個測量指標與綜合包含各指標信息的公共因子之間的關(guān)系(g個公因子):寫成因子模型的矩陣形式:式中,U=(u1,u2,…um)T,uj為第j個指標的因子得分;A=(ajk)m×g為因子載荷矩陣,其元素ajk反映了公共因子fk對于指標uj的載荷量;F=(f1,f2,…fg)T;ε為與公因子相對的特殊因子,ε=(ε1,ε2,…εm)T,εj只對相應的uj起作用。通過計算標準化數(shù)據(jù)矩陣(zij)n×m的相關(guān)系數(shù)矩陣R=(rij)n×m,求解相關(guān)矩陣R的特征值λ1>λ2>…>λm>0和對應的特征向量β1,β2,…βm。特征值λj表示各公共因子在解釋城市落戶門檻上的作用大小,對應的特征向量βj就是統(tǒng)一標準化向量zj在新坐標下各公共因子上的系數(shù)。選擇g個特征值λ1>λ2>…>λg>1的主因子代替全部指標綜合解釋其對城市落戶門檻的影響。由于初始因子的綜合性太強,為了更清晰地識別因子含義,通過因子旋轉(zhuǎn),使載荷盡可能向±1、0的方向靠近,從而降低因子綜合性,凸顯其實際意義(見表1)。3.因子得分分析因子得分函數(shù)表達式為:式中,fik表示主因子的因子得分;為標準化數(shù)據(jù);Bm×g為因子得分系數(shù)矩陣。由式(12)構(gòu)造綜合因子值Fi:式中,Fi為綜合因子得分;αk為公共因子的方差貢獻率;fik為因子得分。根據(jù)綜合因子得分Fi可以對影響樣本城市落戶門檻的主因子進行綜合排序(見表2)。(四)方法:集a型、中小型、為了進一步認識落戶門檻影響因素在不同城市的特點,有必要根據(jù)影響因子的作用強度以及結(jié)構(gòu)屬性的相似度對樣本城市進行分類。具體采用組間連接層次聚類法進行聚類分析,以克服簡單地根據(jù)綜合因子Fi得分值的大小將樣本城市分類的主觀性和隨意性。其基本思路是從45個樣本城市的5個影響落戶門檻的主因子中,找出度量指標之間相似程度的統(tǒng)計量,按相似程度的大小來分類。主要步驟如下。1.把每個樣本城市看作g維空間(g為因子個數(shù))中的一個點,由式(13)(平方歐式距離法)計算各樣本間的距離。先把每一個樣本城市視為一類,找出距離最小的兩個樣本城市合并為一個新類。式(13)中,dij表示樣本城市i和樣本城市j之間的距離;fik、fjk表示第i、j個樣本城市在第k個主因子上的值。2.由式(14)逐步計算新類與其他剩余類之間的距離,取類間距離最小的兩類合并為另一個新類(該距離恰是兩個合并類的離差平方和增加值的兩倍),即把離差平方和增加最小的類合并,直到所有樣本城市都被歸入合適的類。在同一類別內(nèi),各樣本城市的離差平方和(方差)較小,而不同類別的樣本城市之間的離差平方和較大。設(shè)n個樣本城市分為s類G1,G2,…Gs,類Gp與類Gq合并為類Gr,則類Gr與任意一類Gs的距離Dsr為:式(14)中,p、q、r、s分別為類Gp、Gq、Gr、Gs的樣本城市數(shù);Dsp、Dsq和Dpq分別為類Gs與類Gp、類Gs與類Gq、類Gp與類Gq間的距離。45個樣本城市落戶門檻影響因子的作用強度和結(jié)構(gòu)屬性相似度的聚類過程如圖3所示,聚類結(jié)果如圖4所示。四、治理目標:城市群落門檻與經(jīng)濟總量增長“重增長”圖5顯示了根據(jù)投影尋蹤模型得出的各城市綜合落戶門檻指數(shù)分布格局。對比表2中的落戶門檻指數(shù)值,如果對一些非關(guān)鍵性的結(jié)果存而不論,一個最顯著的發(fā)現(xiàn)是各地城市落戶門檻只有程度上的差距而沒有本質(zhì)上的不同,折射出轉(zhuǎn)型過程中地方政府利益的共同性和各地發(fā)展條件的不同性。一方面,從全國來看,地方“自為”的城市落戶門檻是多維的、常態(tài)的,帶有普遍性,構(gòu)成了人口流動障礙的制度和體制基礎(chǔ)。從政策的“聚焦點”和“發(fā)力點”看,無一例外地指向財富和人才,目標都是為了吸引實現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟增長所需的生產(chǎn)要素。從落戶門檻實施時間的縱向比較看,位于落戶門檻指數(shù)前列的北京、上海、廣州等城市早在20世紀90年代就已設(shè)置落戶門檻,其經(jīng)濟發(fā)展的相對成功成為其他城市效仿的參照,昔日的領(lǐng)跑者在戶籍制度上的改革定位和預期的“政策紅利”也被視為成功經(jīng)驗的組成部分而為其他后進城市樹立了里程碑式的標桿效應。在當前GDP掛帥的考核體系下,在福利資源尚稀缺并且地區(qū)不平衡的情況下,面對GDP增速與依賴地方財政收入的公共物品提供之間,為了不在競爭中落伍,作為某個單獨個體的城市政府難以做出與其他城市政府截然不同的選擇。另一方面,以城市為單位的落戶門檻高低有異,反映出各地發(fā)展條件的不均衡和城市吸引力的差別。綜合來看,落戶門檻高的城市一般是綜合實力強、落戶需求大的經(jīng)濟發(fā)展一線城市。從地域分布看,落戶門檻指數(shù)居高的城市主要位于東部沿海地區(qū),落戶門檻低的城市則相對集中在中西部地區(qū),反映出經(jīng)濟的發(fā)展水平和開放度并不必然與戶籍的開放度成正比。從人口結(jié)構(gòu)看,流動人口比例越高的城市,城市落戶準入條件越高,折射出城市政府在無法有效控制城市實際常住人口不斷增加的同時,不向外來人口開放需要動用本地資源的公共服務項目。城市落戶門檻“度”的差別也反映出廣泛存在的資源越來越不公平地向更高權(quán)力中心集中、落戶規(guī)定與行政權(quán)力左右下的城市綜合發(fā)展條件相互共振的現(xiàn)狀?；谝蜃虞d荷分析提取的影響城市落戶門檻高度的主因子(見表3)顯示,影響落戶門檻高度的指標遍布經(jīng)濟社會的多個層面,展示了盤根錯節(jié)的落戶障礙構(gòu)成。其中,城市落戶門檻高度與地方經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)“重增長”的關(guān)系最值得關(guān)注。一方面,城市財力對落戶門檻影響力明顯(占總體貢獻率的35%)。貢獻率高的指標都指向經(jīng)濟總量,昭示財經(jīng)總量越大的城市其落戶門檻傾向越高。另一方面,落戶門檻與城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的相關(guān)性遠較財力的相關(guān)性小(因子載荷值僅為“財政經(jīng)濟實力”因子的18%)。隨著改革開放的深入,各地經(jīng)濟發(fā)展條件有異,城市間發(fā)展差距的分野明顯。但這種差距更多地表現(xiàn)為總量水平,而不是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度的差距。事實上,各地方政府財政收入高度依賴的經(jīng)濟增長點類似(如制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè))?？偭吭鲩L和結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟發(fā)展的兩個方面,但帶出的警示是,每個城市都重視依靠廉價勞動力擴充經(jīng)濟總量以掌控更多的資源,但落戶門檻高度的降低并不必然與財經(jīng)總量的增長“對接”。各城市似乎缺乏通過優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提高競爭力的應有熱情,也普遍缺乏為推進戶籍制度改革付出成本的動力。落戶門檻高度的降低不與經(jīng)濟總量的增加“對接”還體現(xiàn)在城市建設(shè)物化度和城市對外依賴度這兩個因子對落戶門檻的影響強度上。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看,城市建設(shè)物化度和城市對外依賴度對落戶門檻高度的總和影響力度雖然不如經(jīng)濟總量那么顯著,但作為認識落戶門檻高度的參照卻不可忽視,因其背后連接著區(qū)域競爭的生態(tài)和地方財政的使用。如果對比各城市的經(jīng)濟總量、對外依賴度和外來人口規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),對外依賴度高的城市一般都是在城市競爭力排名中靠前的城市,也是人口流入的熱點城市,其經(jīng)濟總量的增加更加依賴外來廉價勞動力。表3的分析結(jié)果包含這樣的含義,落戶門檻高的城市往往是那些有更強基礎(chǔ)設(shè)施投資能力、對外有更多依賴的城市。提供公共服務產(chǎn)品能力高、利用外部資源多的城市并不熱衷為戶籍制度改革的可能受益者調(diào)動財政積累,財政增量部分(包括預算和非預算收入)并非主要用于擴大公共服務面。(1)這進一步說明,在經(jīng)濟增長的成果和社會成員的利益分配之間出現(xiàn)了某些斷裂。邏輯上,這是投資依賴型的地方經(jīng)濟發(fā)展模式的必然延伸:為了在區(qū)域競爭中搶占有利地位,有發(fā)展沖動的政府的投資重點更多地指向?qū)?jīng)濟增長起支撐和先導作用的基礎(chǔ)設(shè)施,而非導向民生利益調(diào)節(jié)和公共物品更公平的配置。與此對應的思考是,以某些城市的實力,擴大落戶面、推動戶籍制度改革已不是能不能做、而是愿不愿做的既得利益問題。消費水平是影響落戶門檻高度的另一重要因子,其對落戶門檻高度的影響力僅次于財力總量。消費水平是城市吸引力在生活領(lǐng)域的引信,既映襯出城市富裕程度,又蘊含滿足社會公共需求的壓力的存在。社會保障支出和民生事業(yè)的攤子越攤越大,意味著政府需要聚集更多的資源。消費水平高的城市不僅有體量比較大的經(jīng)濟,還有來自常住人口(戶籍人口和外來人口)不斷擴大的公共物品和公共服務的需求,存在著擴大財力、使之與事權(quán)相匹配的現(xiàn)實要求,而準入制度成為城市政府應對的普遍思維和地方機制。城市戶口從來就不單純是一種居住登記,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下還涵帶有一套價值和福利意蘊。源于社會管理需求的戶籍制度在轉(zhuǎn)型時期被城市政府異化為競爭資金、人才,增加本級財政和緩解對公共產(chǎn)品沖擊的政策工具。落戶條件的背后是強調(diào)根據(jù)外來人口群體中社會經(jīng)濟狀況的異質(zhì)性,制度化地整合其中小部分,排他大部分。當?shù)胤秸湟暤馁Y源和競爭的對象是資金和精英而非低端的外來普通工人時,地方政府既無可能也無必要物化戶籍制度改革。城市落戶門檻影響因子的作用強度和結(jié)構(gòu)屬性相似度的聚類結(jié)果(見圖4)顯示,各主因子對落戶門檻高度的影響并不是獨立簡單的線性對應。結(jié)合評價指標對主因子的作用強度(見表4)可看出,同一指標對不同主因子的作用力度不但強弱不均(表現(xiàn)在因子分值大小的差別上)而且或相互加強或相互分離(表現(xiàn)在因子分值的符號差別上),使得同時考慮作用強度和結(jié)構(gòu)屬性相似度的城市聚類結(jié)果與僅基于綜合因子Fi的分值大小劃分的城市分類不完全一致。從類別趨同性看以及比照城市落戶門檻指數(shù)的大小,高落戶門檻中的少數(shù)一線城市自成一類(類規(guī)模為4),其落戶門檻高度受綜合因子Fi的影響程度十分顯著。除深圳外,(1)有40個樣本城市落入另外兩類(類規(guī)模分別為26和14)。這兩類的城市既有省會級別、實力比較雄厚的大城市,也有后發(fā)的地級二線城市,經(jīng)濟總量和發(fā)展速度存在較大差異,城市落戶門檻指數(shù)既有高序位也有中、低序位,但共同的特征是綜合因子Fi對落戶門檻高度的作用力度會受5個主因子中某個因子的影響指向的不同而呈現(xiàn)出相對減弱的情況。這里聚類分析結(jié)果的表征意義有二:第一,由于分析城市落戶門檻高度和影響因素的指標體系同是多維多層的社會經(jīng)濟度量標尺,城市社會經(jīng)濟不同側(cè)面的結(jié)構(gòu)屬性會對城市落戶門檻的設(shè)置構(gòu)成多向的、基于經(jīng)驗觀察不容易判斷的復雜影響。第二,不同類別“類規(guī)?！钡牟顒e顯示,除了少數(shù)城市之外,大部分城市的落戶門檻高度相同性和影響因素同質(zhì)化的傾向明顯。影響公因子的結(jié)構(gòu)屬性對落戶門檻的復雜影響可以通過深圳案例做進一步注解。聚類過程揭示,深圳是一個可以自成一類的特殊的城市標本(見圖3)。深圳的落戶門檻指數(shù)在所有樣本城市中排名第2,而影響落戶門檻的綜合因子Fi的分值在所有樣本城市中最低(見表2)。統(tǒng)計上對此的解釋是,雖然通過因子分析提取的影響落戶門檻的5個公因子都滿足統(tǒng)計意義上的顯著性水平,但由于各公因子相互滲透且影響方向不盡一致,當復合成綜合因子時,此消彼長下總體影響力被分解。與其他樣本城市相比,深圳的經(jīng)濟總量和消費水平因子對落戶門檻高度的正向影響力處于很弱的水平,而其他因子的正向影響力偏強。由于影響落戶門檻的5個公因子的作用力因強度指向相反而互相抵消影響力度,導致綜合因子Fi的影響度下降。表2的結(jié)果顯示,深圳的情況比較極端但也不能視為僅有的孤立點。在很多樣本城市中,5個公因子的各自影響并非為單一導向,在不同程度上降低了綜合因子的影響度。限于篇幅,本文未能對公因子結(jié)構(gòu)屬性對落戶門檻的影響展開更詳盡的分析。在后續(xù)研究中,我們將通過通徑分析(Pathanalysis)這一多元統(tǒng)計分析方法進一步探討各公因子對城市落戶門檻的直接影響力和間接影響力,以刻畫出公因子結(jié)構(gòu)屬性統(tǒng)計解釋背后所指代的政治經(jīng)濟生態(tài)。上述落戶門檻高度及其影響因素的量化分析表明,城市落戶門檻是佐證“發(fā)展主義”政府的標本切片。城市落戶門檻普遍存在且在設(shè)置上基本相同;高的落戶門檻往往不是設(shè)立在經(jīng)濟落后的城市,而是存在于經(jīng)歷了經(jīng)濟增長、經(jīng)濟實力強大的城市之中。不管是資源吸取能力強的城市還是財政收入不足、公共物品供應壓力大的城市,地方政府都缺乏推動自由落戶、讓落戶門檻歸零的天然激勵。戶籍制度改革進程在經(jīng)過多輪起伏后似乎仍然停留在原點。五、轉(zhuǎn)型時期地方政府職能與戶籍結(jié)構(gòu)的嬗變推進契合民意的戶籍制度改革是當前構(gòu)建和諧社會、調(diào)整收入分配的重要一步。對于城市落戶改革的走向,強調(diào)公平正義、發(fā)展共享是主流思想。大量研究(張數(shù)義、杜綱建,2001;黃仁宗,2002;王太元,2005)表明,改革的最大障礙在于戶口類型隱含著各種各樣的不同權(quán)益。深化改革的關(guān)鍵,在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會保障等諸多公共服務和福利與戶口類型剝離。彭希哲等(2009)提出,城市落戶改革的本質(zhì)是決策者放棄以限制人口自由遷移的權(quán)利及其相關(guān)的社會福利來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的工具性目標,將農(nóng)村進城人口的權(quán)利保障及其正義性置于政策目標序中的優(yōu)先