關于中國郊區(qū)化的思考

關于中國郊區(qū)化的思考

“縣市同城”是指行政區(qū)域內的市、區(qū)政府單位或區(qū)政府單位的合并地、相鄰的城市區(qū)域。在江蘇早已實行市代縣體制,曾經有10個地級市存在這種現(xiàn)象。“市縣同城”現(xiàn)象的存在,使得市縣建設關系錯綜復雜,存在很多問題。例如中心市區(qū)狹窄,發(fā)展空間局促,縣域發(fā)展緩慢,尤其城市化指標偏低,社會事業(yè)發(fā)展艱難,中心城市的城郊結合部管理交叉混亂,極易成為中心城市空間拓展的“緊箍圈”,十分不利于城市空間結構的優(yōu)化。由于利益主體的相對獨立,區(qū)內許多建設項目重復建設,浪費現(xiàn)象較嚴重,縣域新城建設大都不成系統(tǒng),缺乏足夠的吸引力,造成整個城市系統(tǒng)發(fā)展的畸形化。由此在最新一輪的江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中研究提出,在中心城市有較大規(guī)模且發(fā)展較快,原有市域空間已不適應或不能滿足城市總體規(guī)劃所確定的城市發(fā)展需要,可以考慮撤縣建區(qū)。目前,江寧,錫山等郊縣都已經改成市轄區(qū)。這樣南京、無錫等城市在行政命令的干預下,市區(qū)面積有了很大的擴張,同時也使得的該地區(qū)的利益主體得到統(tǒng)一。這必將可以避免出現(xiàn)割裂規(guī)劃、基礎設施不銜接、新城建設鋪大攤子卻遲遲形成不了城市功能等問題,大大加強人流、物流、資金流、信息流等要素流的強度,有力地促進了這些地區(qū)的城市郊區(qū)化的進程?！俺房h建區(qū)”方案的實施,其本身也是一種中國特有的郊區(qū)化模式。根據發(fā)達國家大都市區(qū)人口增長的周期變動,一些學者提出城市化進程的空間周期理論,即由向心城市化、城郊化,逆城市化和再城市化四個連續(xù)的質變階段,城市郊區(qū)化是城市化進程中的一個階段。那么中國都市是否普遍進入了郊區(qū)化階段,中外郊區(qū)化有何區(qū)別,以及中國應走什么樣的郊區(qū)化道路?這些問題引起了筆者的思考,下面就主要圍繞這些問題作一闡述。1中國城市化的發(fā)展歷程戰(zhàn)后,若干發(fā)達國家從鄉(xiāng)村到城市的人口遷移逐漸退居次要地位,一個全新的規(guī)模龐大的城鄉(xiāng)人口流動的逆過程開始出現(xiàn),這就是城市的郊區(qū)化過程。到70年代初,美國費城、底特律、克利夫蘭、波士頓,華盛頓諸城,新建住宅的80%分布在郊區(qū)。巴黎60年代后期共有320萬個居住單位,其中200萬個位于郊區(qū)。20世紀80年代中后期以來,中國城市學界首先在北京進行研究。研究表明,北京在1964～1982年間全市人中的年均增長率為1.09%,東城,西城、宣武、崇文中心4區(qū)的人口還以年均0.21%的速度緩慢增長。1982～1990年間,全市人口年均增長率上升到2.00%,但中心區(qū)的人口年均增長率卻為負0.43%,4個區(qū)的人口絕對數(shù)量都在減少,常住戶籍人口實際上減少了143496人。進入90年代,一些學者分析了城近郊區(qū)1990～1995年間1002例遷居新房戶的抽樣調查資料,發(fā)現(xiàn)除了中心區(qū)和近郊區(qū)的區(qū)內遷居外,有29.7%,即298例由中心區(qū),遷到近郊區(qū);有6.2%,即62例由近郊區(qū),遷到中心區(qū)。中心區(qū)的凈遷出量占實際有效樣本數(shù)的23.6%,近郊區(qū)則是凈遷入區(qū)。不僅人口如此,北京二環(huán)以內的工業(yè)以及二環(huán)到三環(huán)之間的工業(yè)都在向近郊的外圍地區(qū)甚至遠郊搬遷。然后在廣州、上海、沈陽、大連、杭州、蘇州、無錫、常州等城市進行實證研究。我國這些大城市的實證研究表明,這些城市差不多在同一個時段,也重復著和北京類似的現(xiàn)象。由此我們可以推斷出,中國大城市的發(fā)展已經處在一個從向心集聚轉向離心分散的轉折時期,進入了郊區(qū)化階段。由于我國經濟基礎薄弱,工業(yè)化絕大部分地區(qū)仍處在初級階段,當前我國主要是人口和工業(yè)的郊區(qū)化,尚未進入商業(yè)和辦公業(yè)的郊區(qū)化。2西方發(fā)達國家郊區(qū)化階段的差異中國大城市雖然目前開始進入了城市郊區(qū)化階段,但與西方發(fā)達國家郊區(qū)化階段仍有許多差異。為真正了解中國城市郊區(qū)化,以便于未來制定合理的城市發(fā)展方針與政策,下面將從以下三個方面,對中外城市郊區(qū)化作一比較。2.1改革開放新時期中國的社會形態(tài)20世紀80年代,在我國從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的同時,郊區(qū)化在我國的大城市開始萌芽。我國也隨著改革開放的不斷深入和體制的不斷創(chuàng)新日臻強盛,人民生活水平不斷提高,城市的各項基礎設施的建設成果斐然,設施的水平與改革開放前相比也有很大的提高,但仍然不能滿足發(fā)展的需要。西方發(fā)達國家的郊區(qū)化可追溯到30年代經濟危機時期,50、60年代達到了高潮。大危機過后,在開放的市場經濟條件下,人民生活日益富裕,交通條件有了很大的改善。可以看出中西方郊區(qū)化在宏觀背景條件上大致相似,唯一不同是中國郊區(qū)化開始的時間比西方的晚得多,但中國目前的經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平要比比西方這一時期的水平高出許多。2.2通過文化政策帶動城市郊區(qū)化,推進城市住房制度改革首先,西方都市中心區(qū)的社會、環(huán)境狀況惡化,對人口外遷產生推動作用。而中國城市是在城市土地管理制度和住房制度改革后,因功能置換帶來的舊城改造推動人口和工業(yè)的外遷。雖然城市邊緣和內城居住環(huán)境進一步惡化,但是人們對中心區(qū)仍然懷有依戀之情。西方城市人口遷往郊區(qū),主要是追求高質量的人居環(huán)境,而中國居民則主要為了能擴大一點住房面積,改善最基本的生活空間。其次,現(xiàn)代化交通和通信等基礎設施的完善,家庭轎車的普及,為西方的中產階級打開了通向郊區(qū)的大門。在我國誠然城市交通通信等基礎設施建設,降低了經濟聯(lián)系的距離磨擦系數(shù),縮短了城郊聯(lián)系時間,降低了大城市集聚性對工業(yè)和居民的吸引力,促進城市郊區(qū)化。但近年來,我國盡管居民的小汽車占有量有上升趨勢,但對郊區(qū)化基本不發(fā)揮作用。最后,我國政府以及相關的管理部門,在我國城市郊區(qū)化進程中起了很大的作用。中國在計劃經濟年代,在“嚴格控制大城市”方針的指導下,大城市外圍建設了若干以工業(yè)為主導的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。當時,企業(yè)的外遷都是依行政命令而行,一些沒有發(fā)展用地或污染大的企業(yè)被責令從城區(qū)遷往郊區(qū)。改革前中國城市住房建設由國家統(tǒng)包,采取單位建房、單位分房的制度,不利于住房制度市場發(fā)育,同時又限制了人們選擇住宅的主動性。80年代以來,中國出臺了許多新的住房改革政策,主要表現(xiàn)在住房的商品化,房地產的復興,城市住房投資主體多元化。這一系列政策與措施的制定和實施,大推動了我國郊區(qū)化進程。以上分析,可以得出中國城市的郊區(qū)化,是因為近年來城市第三產業(yè)的發(fā)展和舊城改造,土地價值規(guī)律的作用,而使一部分居住城區(qū)人口被迫向郊區(qū)遷移,是一種被動的郊區(qū)化。西方國家是在中產階級日益壯大、小汽車普及和追求舒適的人居環(huán)境的大背景下形成的自發(fā)性的郊區(qū)化。2.3城市郊區(qū)的分布特點由于郊區(qū)化機制的中西差別,也就帶來了不同的結果。首先,在西方,很長時間以來是低收入者在內城集聚,富裕階層從中心市外遷,導致中心市財政入不敷出,出現(xiàn)中心衰敗。而中國城市中心區(qū)魅力依舊,在高強度的資金投入下,欣欣向榮,毫無衰退跡象。其次,發(fā)達國家,遷往郊區(qū)的主要是富裕階層和中產階級。而在我國城市集聚所帶來的優(yōu)勢仍然存在,留在市中心區(qū)的主要是在舊城改造過程中,能買得起商品房的較富裕的階層。外遷的是并不富裕的工薪階層,他們?yōu)榱巳〉幂^廉價的住房,遷到離中心較遠的郊區(qū)。第三,我國城市企業(yè)的外遷早于人口外遷,長期以來外遷企業(yè)的生活配套設施沒有同步跟上,很多職工由于不滿意郊區(qū)的生活條件,如副食供應差,商業(yè)設施少,子女入學難等,不愿意隨企業(yè)搬出,而采取白天去郊區(qū)上班,晚上回城休息的通勤方式。這種方式與西方國家的剛好相反。第四,郊區(qū)化過程中,城市向外擴展的形態(tài)不同。西方國家小汽車的普及,道路基礎設施的完善,人們?yōu)樽非蟾哔|量的人居環(huán)境,一般將住房選擇在距市中心1小時車程內的干道邊和小城鎮(zhèn)中是非常普遍的現(xiàn)象。城市沿伸展軸向外擴展20公里以上,城市空間結構呈放射狀。但在我國,私人小汽車擁有率低,公共交通系統(tǒng)不完善,缺乏捷運系統(tǒng),不能滿足長距離快速出行的要求,并且郊區(qū)教育質量差,吸引力弱。此外,我國勞動力普遍工資偏低,城市居民住房仍以政府提供為主,能夠私人購買商品房的不多。企業(yè)、居民都盡可能選擇距中心區(qū)最近點,郊區(qū)化范圍有限,僅在約10公里左右,城市以“攤大餅”圈層形式向外擴展。第五、按同心圓和扇形模式理論,西方城市存在著按不同收入水平的社會階層地域分異,一般收入越高,其住地離市中心區(qū)越遠。在中國這種分異不明顯。但隨著城市流動人口的過快增長,外來人口越來越多地集聚在靠近城市中心區(qū)的近郊區(qū),因為城市中心區(qū)的管理嚴格、規(guī)范,沒有或很少有私房出租,而郊區(qū)(特別是城鄉(xiāng)交界帶)則管理相對松散,并有大量農民住宅可以出租。這些外來民工多以籍貫職業(yè)聚居,易形成一定規(guī)模、具有共同的利益和某些集團的意識行為的民工社區(qū)“雛形”,如北京的“浙江村”、“新疆村”等。這給我國城市管理帶來諸多不便。3“企業(yè)+城市核心”的企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀一切事物的發(fā)展演化,對社會都是有利有弊的。城市的發(fā)展也是如此。我們研究郊區(qū)化的目的是要趨利避害,使得郊區(qū)化更加符合我國經濟和社會發(fā)展的規(guī)律,為城市的可持續(xù)發(fā)展鋪平道路。郊區(qū)化可以被利用的積極方面有:(1)疏散了大城市中心區(qū)過密的人口,改善了人居環(huán)境。1982～1990年間北京的城市中心區(qū)每平方公里的居住人口下降了944人。(2)土地有償使用制度的實行,導致了土地的功能置換分散了那些不適合在城市中心區(qū)發(fā)展的工業(yè)企業(yè),減緩了環(huán)境污染。沈陽市輕工局利用地租級差,實施了“騰籠換鳥“的易地搬遷工程;沈陽市計委1994年對76家企業(yè)做了易地改造和建設規(guī)劃。又如北京市規(guī)劃部門曾對四個城區(qū)的126個企業(yè)作了搬遷規(guī)劃,一半以上已經實現(xiàn),其中94%的企業(yè)是因為振動嗓聲、廢氣廢水、易燃易爆等污染擾民因素,6%因古都文化保護和城市規(guī)劃的需要。(3)有利于發(fā)揮城市中心區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢,獲得更高的土地利用效率,實現(xiàn)更有效的城市中心職能。功能置換出的土地,大都改為高收益的第三產業(yè),如金融,房地產,保險等行業(yè)。(4)帶動了郊區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展,推進了城鄉(xiāng)一體化進程。郊區(qū)化擴大了郊區(qū)范圍,郊區(qū)介于城、鄉(xiāng)之間,城鄉(xiāng)的經濟、社會系統(tǒng)在這里融匯、交替,導致郊區(qū)產業(yè)多、門路廣、效益大、收入高,這對普通農村的啟示和鼓勵很大,由此增強了城鄉(xiāng)的經濟聯(lián)系,推動農村經濟的發(fā)展,加快了城鄉(xiāng)一體化進程。勿庸諱言,我國的郊區(qū)化過程中也產生了一些問題,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)我國的郊區(qū)化帶有被動的色彩,遷往郊區(qū)的大部分為工薪階層,他們一般以自行車和公共汽車為通勤工具,不可能也不愿意搬得過遠。近域遷移導致城市建成區(qū)的四周蔓延,給城市的基礎設施帶來很大的壓力。(2)郊區(qū)化的過程中土地的利用缺乏規(guī)劃和管理,使得城市以一種分散化、低密度的方式向外拓展。從而產生了許多土地利用不經濟的情況。比如:不顧中國土地稀缺的國情和老百姓的實際購買力,在郊區(qū)建了許多空房率很高的高檔別墅;外遷工業(yè)在郊區(qū)的分布分散缺乏組織,占地較多,有時出現(xiàn)二次搬遷和污染擴散的現(xiàn)象;城市的邊緣區(qū)水土資源浪費嚴重,這一城市生態(tài)支持系統(tǒng)重要組成部分遭到破壞,影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。(3)城市中心區(qū)進行舊城改造的過程中,由于缺乏資金,房地產開發(fā)商參加進來,政府的作用越來越小。迫切需要改造的地方,由于密度高,拆遷量大,回遷率高,可能因獲利小而得不到改造。而且房地產商在商業(yè)利潤的驅動下,常常過分提高容積率,人口密度非但沒有降低反而更高。(4)在我國郊區(qū)化的進程中,城市的交通問題也日益顯著。由于我國的企業(yè)的郊區(qū)化與人口的郊區(qū)化不一致,產生了職工白天到郊區(qū)工作,晚上回到主城區(qū)的通勤方式,增加了城市交通的負荷,以南京的大廠區(qū)為例,每天有80次班車往返,主要運送在主城區(qū)住宿,而在大廠區(qū)工作的職工,這給本來已經交通擁擠的長江大橋增加了負擔。而且隨著郊區(qū)化強度的增加和城市中心擴散源的擴大,平均通勤距離的延長,人們收入水平的提高,小汽車產量日增,價格趨降,加上中國人特強的攀比心態(tài),中國大城市離小汽車發(fā)展失控的時代就不遠了。4我國的郊區(qū)化模式上面我們比較了中西郊區(qū)化,可以知道中國郊區(qū)化是在中國特有的背景條件下產生的,我國的郊區(qū)化不可能照搬照抄西方的郊區(qū)化模式。已有的經驗表明,我國應走有中國特色的郊區(qū)化道路,只有這樣才能使我國的郊區(qū)化更加符合我國城市和經濟、社會發(fā)展的規(guī)律,促進城市的可持續(xù)發(fā)展。4.1是政府調控力度的。據目前,我國在市場規(guī)律的調節(jié)下,企業(yè)的遷址可能實現(xiàn)其利潤的最大化,但由于只重視企業(yè)自身利益而忽視了城市與區(qū)域發(fā)展的整體的和長遠的利益,導致城市的土地利用效益低下。因此我們還要加強政府的調控力度。我們應在主管部門的主持下,以規(guī)劃部門為主體,組織各委、辦、局,并吸收專家學者參加,在對各城市充分調查研究的基礎上,調整、完善城市規(guī)劃,統(tǒng)籌規(guī)劃土地合理使用方式、產業(yè)布局和功能置換的時序,協(xié)調和監(jiān)督各部門在計劃上的一致性。比如“撤縣建區(qū)”,勢必要對城市和郊區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃,并在此基礎上協(xié)調城市產業(yè)發(fā)展、基礎設施和各類城市要素市場建設,從而有效地推動郊區(qū)化進程。4.2逐步限制城市郊區(qū)化,推動城市持續(xù)健康發(fā)展首先,要加強公共交通基礎設施的建設,選擇發(fā)展城市捷運系統(tǒng),修建高速公路、輕軌和地鐵等通勤手段。根據我國的經濟發(fā)展水平和家庭平均收入狀況,便宜、快捷的城市公共交通會得到各階層收入家庭的普遍歡迎。它不僅利于限制城市轎車的發(fā)展,推動城市郊區(qū)化,而且對城市中郊遷的貧困階層無疑也是一項重要的家庭收入補貼。同時它也能促使城市以“飛地”式和軸向等模式發(fā)展,逐步形成良好的城市空間結構。其次,應借鑒西方國家,如何使大量的城郊土地沒有被大規(guī)模的郊區(qū)推進所吞沒的辦法,制定有效的措施,防止我國特大城市建成區(qū)過度蔓延。比如:應對非法占用綠地、隔離帶等到非建設用地的單位,征收高補償稅,迫使土地還原其原有的性質。對管理綠地、隔離