關(guān)于房產(chǎn)稅的幾個問題

關(guān)于房產(chǎn)稅的幾個問題

一、房產(chǎn)稅的實質(zhì)房產(chǎn)稅是以房屋為稅對象的稅收。任何一個家庭或任何一個人都必須擁有或占用房屋。因此,房產(chǎn)稅與每一個家庭、每一個人都息息相關(guān)。中國正在進行住房制度改革,這是中國建立和完善市場經(jīng)濟體制的客觀要求。中國住房制度改革的根本目的是建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的住房制度,實現(xiàn)住房商品化、社會化、貨幣化,停止住房實物分配,改善居民居住條件,滿足居民不斷增長的住房需求。中國居民住房私有化、市場化是住房制度改革的必然結(jié)果。這就為房產(chǎn)稅提供了穩(wěn)固而可靠的稅源。然而,中國現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度仍然是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物,帶有濃厚的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的色彩。雖然中國房產(chǎn)稅制度大致經(jīng)歷了四次變遷,但每次變遷都未能擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛,都是在細枝末節(jié)上“修修補補”,而不是對主體結(jié)構(gòu)進行變革。按照中國現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度的規(guī)定,個人居住的房屋是免稅的。個人居住的房屋免稅是不符合市場經(jīng)濟要求的。“家庭裝修熱”表明,免除個人房產(chǎn)稅是不利于社會公平的,也不利于效率資源配置。(1)因此房產(chǎn)稅研究主要解決這樣一個問題:如何構(gòu)建符合市場經(jīng)濟體制要求的房產(chǎn)稅制度?換言之,如何進行符合市場經(jīng)濟體制要求的房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新?那么,房產(chǎn)稅究竟是什么性質(zhì)的稅種?其本質(zhì)特征是什么?房產(chǎn)稅是一個具有財產(chǎn)稅性質(zhì)的稅種。在財產(chǎn)稅課稅體系中,房產(chǎn)稅屬于個別財產(chǎn)稅或選擇財產(chǎn)稅。(2)用產(chǎn)權(quán)的方法分析房產(chǎn)稅可以得出全新的觀點。從表現(xiàn)形式看,房產(chǎn)稅是以房屋為課稅對象,以房屋價值或租金收益為計稅依據(jù)的稅收。但從實質(zhì)上看,房產(chǎn)稅是對房屋產(chǎn)權(quán)的征稅。這里涉及到產(chǎn)權(quán)概念的界定。產(chǎn)權(quán)是一個既抽象又具體的概念。美國經(jīng)濟學(xué)家巴澤爾認為:“個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成?！?3)。登姆塞茨指出:“產(chǎn)權(quán)是一種社會工具,其重要性就在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易的合理預(yù)期?！?4)房屋價值或租金收益的產(chǎn)生是以房屋產(chǎn)權(quán)為依托的。因此,房產(chǎn)稅是對房屋產(chǎn)權(quán)的征稅。這是房產(chǎn)稅最本質(zhì)的特征。產(chǎn)權(quán)是由收益權(quán)與控制權(quán)結(jié)合而成的一個有機體,去掉有機體的任何一個部分,都會破壞產(chǎn)權(quán)這個有機體的性質(zhì)與功能。房產(chǎn)稅所針對的正是這個意義上的房屋產(chǎn)權(quán)。這點可以解釋中國現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度規(guī)定對個人居住房屋免稅的部分原因。中國住房制度改革以前,中國國內(nèi)企業(yè)中職工對其住房只擁有殘缺產(chǎn)權(quán)。職工可以住在企業(yè)的職工宿舍,這是一種收益權(quán),但是,職工對自己的住房沒有控制權(quán),不能任意修整、買賣、調(diào)換等等。(5)房產(chǎn)稅對殘缺產(chǎn)權(quán)條件下的個人居住房屋免稅是可以理解的。隨著中國住房制度改革的深入,房屋私有產(chǎn)權(quán)會得到確立。如果仍然沿用計劃經(jīng)濟體制條件下產(chǎn)生的房產(chǎn)稅制度,繼續(xù)對私有產(chǎn)權(quán)條件下的個人居住房屋免稅是毫無道理的。用產(chǎn)權(quán)方法分析房產(chǎn)稅,還可得出這樣的結(jié)論:從形式上看,房產(chǎn)稅是對物稅;從本質(zhì)上看,房產(chǎn)稅是對人稅。因為房屋是一種消費品,但它更是一種資本品,房屋的大小、裝修程度、地址等基本可以反映家庭、個人的富裕程度和負擔能力。房產(chǎn)稅是一個古老的稅種。中國是最早征收房產(chǎn)稅的國家?，F(xiàn)在,世界上許多國家都征收房產(chǎn)稅或征收帶有房產(chǎn)稅性質(zhì)的稅收。從世界各國實際情況看,按不同的課稅基礎(chǔ)和計稅標準,可將房產(chǎn)稅分為房屋財產(chǎn)稅、房屋收益稅、房屋消費稅和房屋所得稅四類,但只有前三類才是真正意義上的房產(chǎn)稅,房屋所得稅應(yīng)列為所得稅類。這就導(dǎo)致了房產(chǎn)稅在不同的時代、在不同的國家名稱往往不一致。有的國家稱房屋稅;有的國家將房產(chǎn)稅與土地稅合在一起稱房地產(chǎn)稅(或稱土地稅、土地及土地改良物稅);有的國家將房屋、土地或其他不動產(chǎn)合并征稅,稱不動產(chǎn)稅,其主要課稅對象仍然是房屋和土地;還有的國家稱財產(chǎn)稅,課稅對象仍以住宅、房地產(chǎn)等為主。雖然世界各國對房產(chǎn)稅冠以不同的稱呼,或?qū)⑵浜喜⒌狡渌惙N中一起課征,但不能掩蓋房產(chǎn)稅的本質(zhì)特征。不動產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅等仍帶有房產(chǎn)稅的性質(zhì),因此,對房產(chǎn)的分析和比較基本上也適用上述稅種。既然世界上許多國家都征收房產(chǎn)稅或征收帶有房產(chǎn)稅性質(zhì)的稅收,那么其課稅的理論依據(jù)是什么?換言之,為什么國家可以對房屋產(chǎn)權(quán)征收房產(chǎn)稅?亞當·斯密說:“對于借國家善政而存在的資源,課以特別的稅,或使其納稅較多于其他大部分收入資源以支援國家的費用,那是再合理沒有的?！?6)埃格特森認為:“國家強制實施所有權(quán)會提高個人所擁有的資產(chǎn)價值,這種國家行為構(gòu)成了市場交換所一個基石?！?7)房屋產(chǎn)權(quán)是一種借國家善政而存在的資源,國家可以通過供給制度確立和保護房屋產(chǎn)權(quán),并提高房屋價值。比如,政府在某人的房屋前修筑和養(yǎng)護一條道路,假定其他情況不變,這人的房屋必定升值。房屋產(chǎn)權(quán)的確立必須依賴政府供給的公共商品,如國防和警察保護等。公共商品供給是房屋產(chǎn)權(quán)確立的必要條件。制度供給是公共商品供給的另一個例子。如中國住房制度改革實質(zhì)是居民住房制度創(chuàng)新,它帶來的直接結(jié)果是居民住房私有化,使房屋產(chǎn)權(quán)明晰化,為房屋這種商品進行市場交換構(gòu)造了一個穩(wěn)固基石。美國經(jīng)濟學(xué)家羅森指出:“財富稅是財富所有者為了從政府得到好處,而支付的款項?！?8)既然房屋產(chǎn)權(quán)所有者從政府得到了諸如產(chǎn)權(quán)確立、產(chǎn)權(quán)保護、房屋升值等這樣一些好處,那么,就應(yīng)當向政府繳納房產(chǎn)稅。二、市場機制和分稅制財政體制的特征建立符合市場經(jīng)濟體制要求的房產(chǎn)稅制度具有重大的意義。過去,房產(chǎn)稅曾是一個“耀眼”的稅種。在商品經(jīng)濟條件下,房產(chǎn)稅的主體地位逐步為所得稅性質(zhì)的稅種和流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)的稅種所取代。因此,人們有一種誤解,認為房產(chǎn)稅這個稅種可有可無,其重要性已喪失。但是,在現(xiàn)代西方市場經(jīng)濟國家,房產(chǎn)稅仍然發(fā)揮著其他稅種不可替代的重要作用。自二十世紀八十年代中期以來,美國充分發(fā)揮房產(chǎn)稅這只“有形之手”的作用,積極鼓勵居民購買房屋,擴大有效需求,從而刺激經(jīng)濟穩(wěn)步增長。1986年美國對稅制進行了大規(guī)模改革,惟獨保留了房產(chǎn)稅條文中的優(yōu)惠政策。這種“網(wǎng)開一面”的做法保證了美國居民享受扣稅的優(yōu)惠,時至今日仍是刺激美國購房熱潮的催化劑,對推動美國房產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。其重要表現(xiàn)就是:每個季度新房成交率及房屋銷售數(shù)目的報告,都會在華爾街引起股票市場的的反應(yīng)。(9)中國正在進行經(jīng)濟體制改革,其最終目標是確立市場經(jīng)濟體制,市場經(jīng)濟體制的建立和完善,必須高度重視房產(chǎn)稅的作用。為什么在市場經(jīng)濟體制條件下必須充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的作用呢?在市場經(jīng)濟體制條件下,市場機制是社會經(jīng)濟中資源配置的基本方式。市場機制能有效調(diào)節(jié)供給和需求,使社會資源得到合理的配置。市場機制運行的特點是以交易為基礎(chǔ)的分散決策。這種分散化的以適追逐個人利益極大化為目標的決策方式(資源配置方式),最終會產(chǎn)生社會利益極大化的副產(chǎn)品,也就是使資源配置達到帕累托效率狀態(tài)。(10)但市場機制不可能解決所有消費品供給的效率問題。市場機制對公共商品的供給是無效率的。這就決定了公共商品供給應(yīng)由政府來完成。公共商品供給同樣需要滿足效率條件。分工有助提高效率。如果把政府視為組織的話,那么政府分權(quán)可以提高政府的生產(chǎn)效率。這是因為政府分權(quán)實質(zhì)上就是政府組織的分工行為。公共商品可以劃分為全國性公共商品和地方性公共商品。全國性公共商品的特點是各社會成員均可享用,受益范圍是全國性,如國防就是一例。全國性公共商品的邊際成本應(yīng)該從總體上等于整個社會成員消費該公共商品的邊際社會受益之和。從滿足這個效率條件出發(fā),全國性公共商品應(yīng)由中央政府供給。地方性公共商品是指由地方居民消費的公共商品。它的受益面是地區(qū)性的而非全國性的。地方政府比中央政府能更深入了解轄區(qū)內(nèi)居民對地方公共商品的需求,因此由地方政府供給地方性公共商品要比中央政府統(tǒng)一供給有效率。生產(chǎn)公共商品是有成本的,必須依靠穩(wěn)固的收入來源。公共商品供給的層次性需要建立分稅制財政體制。分稅制財政體制的特點是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán),按稅種劃分中央收入和地方收入。地方性公共商品有兩種類型:一是閉合性地方公共商品,二是開放性地方公共商品。閉合性地方公共商品是指該公共商品提供的勞務(wù)主要由該地居民享用。開放性地方公共商品是指該公共商品提供的公共勞務(wù)“溢出”轄區(qū),其他地方的居民也能同時受益。對于閉合性地方公共商品供給來說,要由地方居民承擔的地方稅來解決。對于開放性地方公共商品供給來說,則要分清受益外溢的情況,一部分由當?shù)鼐用癯袚?另一部分則要由上級政府予以補助。11建立合理的地方稅體系和分清中央對地方的效率補助是地方性公共商品效率供給的前提。效率地方稅體系的構(gòu)建必須確立主體稅種。地方稅主體稅種的選擇應(yīng)滿足以下條件:一是稅源充裕穩(wěn)固;二是稅基應(yīng)具有地方性和普遍性的特點;三是能滿足閉合性地方公共商品的需求。房產(chǎn)稅是地方稅主體稅種的理想選擇。房屋是不動產(chǎn),不能隨意移動,隱匿比較困難,故房產(chǎn)稅稅源比較確定。隨著人口增加和經(jīng)濟發(fā)展,房屋也在不斷增加,房產(chǎn)價值也因時代變遷、有效需求增加而提高,所以房產(chǎn)稅稅源充裕穩(wěn)固。房產(chǎn)具有固定的座落地點,不能隨意移動,地域性強,而且房產(chǎn)與每個家庭、每個人都息息相關(guān)。因此,房產(chǎn)稅稅基具有地方性和普遍性的特點。房產(chǎn)不可隱匿的特點,減少了偷稅的可能性,征收相對方便。房產(chǎn)稅基本滿足閉合性地方公共商品的需求。從上述分析可以看出,以房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種是適當?shù)?。英國的地方稅較為簡單,只有一種財產(chǎn)稅,房產(chǎn)稅是英國實質(zhì)意義上的財產(chǎn)稅,分為兩種類型:住房財產(chǎn)稅和營業(yè)房產(chǎn)稅。從上述邏輯性分析可以得出這樣的結(jié)論:在市場經(jīng)濟體制條件下,必須充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的作用。按照市場經(jīng)濟體制要求,中國從1994年起開始實行分稅制財政體制。這就要求地方政府收入的獲得形式必須是規(guī)范的、具有法律剛性的。然而,在中國,地方政府預(yù)算外收入和制度外收入基本上與預(yù)算內(nèi)收入“并駕齊驅(qū)”,難分伯仲。地方政府預(yù)算外收入和制度外收入實質(zhì)是地方政府收取的費,其收取方式具有很大的靈活性,缺乏法律剛性,隨意性大,這樣就導(dǎo)致了許多不良后果。為什么地方政府對費非常青睞呢?一個重要的原因,就是規(guī)范的收入形式,即稅收,不能滿足地方政府生產(chǎn)地方性公共商品對資金的需要。中國現(xiàn)在的地方稅收體系是無效的,費的膨脹已雄辯地證明了這一點。前面已經(jīng)指出,在市場經(jīng)濟體制條件下,充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的作用,以房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種是理想的選擇。在中國,房產(chǎn)稅成為地方稅的主體稅種必須滿足下列條件:一是稅源的擴大;二是房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新。中國在二十世紀八十年代末、九十年代初提出以房地產(chǎn)業(yè)為龍頭,全面發(fā)展經(jīng)濟的策略。從結(jié)果看,其乘數(shù)效應(yīng)并不明顯。其中重要的原因就是中國居民住房私有產(chǎn)權(quán)沒有得到普遍確立;房產(chǎn)稅稅基窄,作用不明顯。中國住房制度改革是一場深刻的產(chǎn)權(quán)制度革命。隨著中國住房制度改革的逐步深入,以及居民收入水平的提高,居民對房屋的有效需求會不斷增加,必然刺激房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,從而帶動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為房產(chǎn)稅帶來穩(wěn)固的稅源,同時,也為充分發(fā)揮房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的杠桿作用創(chuàng)造條件。建國以來,中國的房產(chǎn)制度大致經(jīng)歷了四次變遷,歷次變遷都是以計劃經(jīng)濟體制為背景,以房屋模糊產(chǎn)權(quán)為前提。這就導(dǎo)致中國房產(chǎn)稅作用的弱化。長期以來,中國的房產(chǎn)稅一直是一個“不起眼”的稅種,占整個工商稅收的2%左右。但是,1987年房產(chǎn)稅收入比1986年增加16億元,增長近8倍,而且自1987年以來,房產(chǎn)稅呈直線型增長,這充分表明中國的房產(chǎn)稅具有非常大的潛力。因此,建立符合市場經(jīng)濟體制的房產(chǎn)稅制度,進行房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新,擴大房產(chǎn)稅稅基,對于實行分稅制財政體制,進行費改稅,刺激房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進經(jīng)濟增長,建立和完善市場經(jīng)濟體制具有重大意義。三、房產(chǎn)稅研究的總體思路和價值取向從國內(nèi)外房產(chǎn)稅研究的現(xiàn)狀看,缺乏系統(tǒng)全面的房產(chǎn)稅理論,關(guān)于房產(chǎn)稅研究的專著極少或根本沒有,一般都是將房產(chǎn)稅納入財產(chǎn)稅體系進行綜合研究。國外對房產(chǎn)稅的經(jīng)濟效應(yīng),稅負轉(zhuǎn)嫁等問題有較全面的闡述和分析,但都是以西方國家的社會背景和經(jīng)濟背景為出發(fā)點。國內(nèi)關(guān)于房產(chǎn)稅的理論分析較少,基本都是圍繞制度構(gòu)建展開研究的,這些研究缺乏對房產(chǎn)稅機理的深入分析,不能從產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟體制、財稅體制這樣一些大背景下展開全面系統(tǒng)的研究。中國正在進行市場化取向的改革,建立符合市場經(jīng)濟體制的房產(chǎn)稅制度非常重要。房產(chǎn)稅研究應(yīng)以此為中心,結(jié)合中國實際,借鑒國外經(jīng)驗,通過對房產(chǎn)稅機理的深入剖析,為房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新提供理論指導(dǎo)和指明方向。因此,房產(chǎn)稅研究不是具體的政策制定,而只是為房產(chǎn)稅制度設(shè)計提供理論指導(dǎo)和基本的設(shè)計原則。房產(chǎn)稅研究主要遵循的思路和分析的框架是:———房產(chǎn)稅經(jīng)濟效應(yīng)和稅負轉(zhuǎn)嫁分析。在國內(nèi)外現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上,著重分析在市場化進程中的房產(chǎn)稅經(jīng)濟效應(yīng)和稅負轉(zhuǎn)嫁,為研究如何進行制度創(chuàng)新提供鋪墊?！慨a(chǎn)稅制度供給的效率原則。房產(chǎn)稅供給必須實現(xiàn)配置效率和管理效率的統(tǒng)一?！獓獾慕?jīng)驗和啟示。分析