論我國金融監(jiān)管法律體系的重構(gòu)

論我國金融監(jiān)管法律體系的重構(gòu)

隨著中國居民金融投資需求的增加和金融創(chuàng)新的加速發(fā)展，各種金融產(chǎn)品的銷售已成為中國金融機(jī)構(gòu)常見的業(yè)務(wù)，金融產(chǎn)品市場(chǎng)的迅速擴(kuò)張也是中國居民金融資產(chǎn)形式多樣化的現(xiàn)實(shí)例子。①1然而,金融理財(cái)產(chǎn)品在近年來也成為了引發(fā)法律紛爭(zhēng)的一個(gè)源頭,投資者與商業(yè)銀行之間因?yàn)槔碡?cái)產(chǎn)品的“零收益”或“負(fù)收益”而引發(fā)的爭(zhēng)訟層出不窮,②2而由保險(xiǎn)公司推出的附加有理財(cái)功能的投資連結(jié)保險(xiǎn)也曾經(jīng)遭遇投保人集中退保的風(fēng)潮,③3這些現(xiàn)象可以說從一個(gè)側(cè)面表明了當(dāng)下我國金融市場(chǎng)投資者保護(hù)與監(jiān)管法律制度的完備程度還不足以充分應(yīng)對(duì)理財(cái)產(chǎn)品業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展。我國法學(xué)界對(duì)于理財(cái)產(chǎn)品相關(guān)問題的既往研究涉及金融理財(cái)合同的法律性質(zhì)、④4理財(cái)產(chǎn)品銷售中保底條款的合法性爭(zhēng)議、⑤5理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)的投資者法律保護(hù)⑥6等議題。而本文對(duì)此問題的研究以我國金融監(jiān)管體系為切入點(diǎn),試圖論證現(xiàn)有的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式所存在的弊病,進(jìn)而主張應(yīng)當(dāng)引入“功能監(jiān)管”的理念來對(duì)我國金融法律制度的諸多方面予以重構(gòu)。一、金融理財(cái)合同的履行梳理一下我國金融理財(cái)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)格局,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行、證券公司、基金管理公司、信托公司、保險(xiǎn)公司等不同類型的金融機(jī)構(gòu)都已經(jīng)在向公眾投資者提供不同形式的理財(cái)服務(wù),包括商業(yè)銀行銷售的人民幣或外幣理財(cái)產(chǎn)品、證券公司的客戶資產(chǎn)管理服務(wù)、基金管理公司的證券投資基金、貨幣市場(chǎng)基金以及特定客戶資產(chǎn)管理(專戶理財(cái))、信托公司募集的信托投資產(chǎn)品,而保險(xiǎn)公司則開發(fā)出了附加有投資理財(cái)功能的新型險(xiǎn)種(包括分紅險(xiǎn)、投資連結(jié)險(xiǎn)、萬能壽險(xiǎn)等)。從理論上看,盡管現(xiàn)實(shí)中各種類型的金融理財(cái)產(chǎn)品名稱多樣,所屬的金融機(jī)構(gòu)不一,產(chǎn)品銷售的目標(biāo)群體也不完全相同,但從金融機(jī)構(gòu)與投資者之間的法律結(jié)構(gòu)中仍然可以歸納出它們?cè)诨緦傩陨系闹T多共同點(diǎn)。首先,投資者在投資金融理財(cái)產(chǎn)品時(shí),與金融機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行交易的一個(gè)環(huán)節(jié)就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)在大多數(shù)情況下是貨幣資金,部分特殊情況下也可能是實(shí)物資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移(例如證券公司的定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù))。具體來說,理財(cái)產(chǎn)品的投資者不僅是將財(cái)產(chǎn)的占有轉(zhuǎn)移給金融機(jī)構(gòu),而且是在外觀上將財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)利一并轉(zhuǎn)移給作為受托人的金融機(jī)構(gòu)(商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等),由金融機(jī)構(gòu)以自己的名義⑦7獨(dú)立地對(duì)該項(xiàng)并不屬于金融機(jī)構(gòu)固有財(cái)產(chǎn)的資金或?qū)嵨锫男泻贤s定的資產(chǎn)管理行為。其次,投資者與金融機(jī)構(gòu)之間的理財(cái)合同具有三個(gè)方面的特性,分別是投資者以獲取資產(chǎn)的增值收益為目的而將資產(chǎn)交由專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)管理;不同投資者的資產(chǎn)進(jìn)行了混同,以整體的形式對(duì)外投資(單一客戶的理財(cái)計(jì)劃除外);金融理財(cái)產(chǎn)品投資者的收益主要仰賴于他人(即金融機(jī)構(gòu))所作出的努力,而非來自投資者自身的投資判斷和選擇。最后,投資于各種金融理財(cái)產(chǎn)品的投資者通過與金融機(jī)構(gòu)簽訂理財(cái)合同而與后者建立起一種信賴與被信賴的關(guān)系,這種關(guān)系的存在有兩個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ):其一,通過募集資金或?qū)嵨锒峁┵Y產(chǎn)管理服務(wù)的主體是受到金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的具備特許資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu),投資者基于對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其雇傭的專業(yè)人士管理資產(chǎn)能力的信任而參與相應(yīng)的投資理財(cái)計(jì)劃;其二,投資者需要向金融機(jī)構(gòu)支付相應(yīng)的資產(chǎn)管理費(fèi)用作為對(duì)價(jià),以換取金融機(jī)構(gòu)承諾提供專業(yè)的理財(cái)服務(wù)。然而,目前我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同類型理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管卻呈現(xiàn)出一種“彌散”的狀態(tài),不同種類的金融理財(cái)產(chǎn)品分別適用各自的監(jiān)管規(guī)則,而出自不同監(jiān)管部門的監(jiān)管規(guī)則對(duì)于各自“治下”的金融理財(cái)產(chǎn)品的發(fā)行條件、募集對(duì)象、審批條件和程序、信息披露要求、投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、資金使用要求、監(jiān)管措施以及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容均是“各自表述”。從金融行政監(jiān)管的隸屬關(guān)系來看,我國金融市場(chǎng)上各類理財(cái)產(chǎn)品的“婆婆”有這么幾家:中國銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)信托投資計(jì)劃和商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管職責(zé);券商的客戶資產(chǎn)管理、證券投資基金、貨幣市場(chǎng)基金和基金管理公司專戶理財(cái)金由中國證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管;⑧8三類新型人身保險(xiǎn)產(chǎn)品的監(jiān)管當(dāng)局則是中國保監(jiān)會(huì)。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各類金融理財(cái)產(chǎn)品的審批要求也不盡相同。信托投資計(jì)劃的募集無須通過銀監(jiān)會(huì)的事先審批;三類新型人身保險(xiǎn)產(chǎn)品的銷售則應(yīng)當(dāng)報(bào)送保監(jiān)會(huì)備案,通常情況下不適用審批程序;⑨9商業(yè)銀行的個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品發(fā)售原則上以類似備案程序的報(bào)告制為主,特殊情況下(如銷售保證收益理財(cái)計(jì)劃)才有必要獲得銀監(jiān)會(huì)的許可;基金管理公司獲得專戶理財(cái)業(yè)務(wù)的資質(zhì)后,證監(jiān)會(huì)并不要求其將理財(cái)產(chǎn)品逐項(xiàng)申報(bào)核準(zhǔn);而對(duì)于證券公司辦理集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)和專項(xiàng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)以及證券投資基金和貨幣市場(chǎng)基金的募集,證監(jiān)會(huì)則要求一律逐項(xiàng)審批(參見表1)。盡管理論上的分析和總結(jié)有助于揭示各類金融理財(cái)產(chǎn)品的內(nèi)在法律共性,但現(xiàn)實(shí)監(jiān)管規(guī)則的“割據(jù)”現(xiàn)象卻是顯而易見的。如果再選取各種監(jiān)管法律規(guī)則中關(guān)于金融理財(cái)產(chǎn)品發(fā)行對(duì)象的范圍要求以及是否允許金融理財(cái)產(chǎn)品的管理機(jī)構(gòu)向投資者作出“保本保息”承諾的規(guī)定為例來進(jìn)行比較分析的話,我們可以更容易地觀察到我國金融市場(chǎng)理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管“政出多門”的現(xiàn)實(shí)圖景。具體來說,各監(jiān)管部門對(duì)于金融理財(cái)產(chǎn)品的銷售(或曰發(fā)行、募集)對(duì)象的要求有不少的差異,并非所有的理財(cái)產(chǎn)品都可以向不特定的投資對(duì)象銷售。對(duì)于證券投資基金、貨幣市場(chǎng)基金、分紅保險(xiǎn)和萬能壽險(xiǎn),監(jiān)管部門沒有設(shè)置法定的準(zhǔn)入門檻,這意味著這些理財(cái)產(chǎn)品的募集是可以面向普通大眾的,而其他類型理財(cái)產(chǎn)品的銷售對(duì)象則是有限定條件的。監(jiān)管規(guī)則為信托投資產(chǎn)品資金的募集對(duì)象設(shè)置了人數(shù)的上限,即參與單個(gè)信托計(jì)劃的自然人人數(shù)最多50人;(19)10對(duì)于證券公司的客戶資產(chǎn)管理和基金管理公司的專戶理財(cái),證監(jiān)會(huì)分別設(shè)置了數(shù)額不一的資金門檻;對(duì)于商業(yè)銀行的個(gè)人理財(cái)產(chǎn)品,除了投資金額方面的起點(diǎn)要求之外,銀監(jiān)會(huì)還要求商業(yè)銀行必須對(duì)客戶進(jìn)行產(chǎn)品適合度評(píng)估;(20)11至于投資連結(jié)保險(xiǎn),保監(jiān)會(huì)要求銷售對(duì)象應(yīng)限定為具有相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)承受能力的客戶人群。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面,大多數(shù)理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則不允許金融機(jī)構(gòu)向投資者作出“保本保息”的承諾。例外的情況有三處:一是保監(jiān)會(huì)允許保險(xiǎn)公司對(duì)投保人承諾最低保證利率;二是證監(jiān)會(huì)目前已經(jīng)允許基金管理公司募集“保本型基金”,保證基金份額持有人在保本周期到期時(shí),可以獲得投資本金保證;三是銀監(jiān)會(huì)則允許商業(yè)銀行發(fā)行保證收益理財(cái)計(jì)劃,但同時(shí)要求商業(yè)銀行不得無條件向客戶承諾高于同期儲(chǔ)蓄存款利率的保證收益率(參見表2)。(21)12二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管:“三足鼎立”的監(jiān)管模式從上文的分析可知,我國金融市場(chǎng)的監(jiān)管法律規(guī)則并非是從理財(cái)產(chǎn)品的共同法律屬性出發(fā)而統(tǒng)一協(xié)調(diào)制定的,而是由各個(gè)監(jiān)管部門(銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))基于各自部門的監(jiān)管需要和監(jiān)管便利而分頭出臺(tái)的,這使得目前我國關(guān)于金融理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管法律規(guī)則呈現(xiàn)出明顯的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”特點(diǎn)。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管(institutionalregulation或entityregulation)是指將金融機(jī)構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù),即同一類型金融機(jī)構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管,這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。(41)13換言之,當(dāng)下中國的監(jiān)管體制強(qiáng)調(diào)的是基于金融機(jī)構(gòu)的類型劃分而確定監(jiān)管權(quán)力的邊界,即由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行和信托投資公司,證監(jiān)會(huì)則負(fù)責(zé)監(jiān)管證券公司和基金管理公司,而保監(jiān)會(huì)監(jiān)管保險(xiǎn)公司。在這樣的體制下,監(jiān)管者的權(quán)力行使的指向主要不是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的某項(xiàng)業(yè)務(wù)或某種產(chǎn)品,而是金融機(jī)構(gòu)本身。舉例而言,對(duì)于銀監(jiān)會(huì)而言,只要是商業(yè)銀行的經(jīng)營活動(dòng),都被納入其監(jiān)管權(quán)力的覆蓋范圍之內(nèi),而不問商業(yè)銀行的具體的業(yè)務(wù)或其產(chǎn)品在法律定性上屬于存貸款還是證券或保險(xiǎn)范疇。具體就本文討論的金融理財(cái)產(chǎn)品而言,各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使對(duì)象只是其負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的那些金融機(jī)構(gòu),并在此基礎(chǔ)之上它的監(jiān)管權(quán)力才延伸到特定類型金融機(jī)構(gòu)所推出的理財(cái)產(chǎn)品。由此可見,不同類型的金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)盡管在廣泛意義上都是具有類似法律性質(zhì)的理財(cái)產(chǎn)品,(42)14但在適用監(jiān)管法律規(guī)則方面卻是五花八門,其背后最重要的原因就在于作為理財(cái)產(chǎn)品“賣方”的商業(yè)銀行、證券公司、信托投資公司、基金管理公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)接受的是不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。正是這種以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主導(dǎo)的監(jiān)管模式,才直接造就了現(xiàn)實(shí)理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則多頭并舉的格局。客觀地說,我國金融市場(chǎng)以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主導(dǎo)的監(jiān)管模式并非出于某種刻意的設(shè)計(jì),而是由中國金融市場(chǎng)的演化歷程以及當(dāng)下中國金融市場(chǎng)的諸多特質(zhì)所決定的,因而具有了某種歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性。一方面,盡管我國金融市場(chǎng)不同領(lǐng)域的融合程度近年來有逐步提升的趨勢(shì),但分業(yè)經(jīng)營的基本原則仍然是現(xiàn)行法律規(guī)則所強(qiáng)調(diào)的,例如《商業(yè)銀行法》第43條所要求的“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù),不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資”以及《證券法》第6條規(guī)定的“證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理,證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立”。與之相適應(yīng)的是,我國金融監(jiān)管體制也經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)體制改革之初的人民銀行一家主導(dǎo)發(fā)展為銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“三足鼎立”的格局。這樣的一種監(jiān)管體制在過去總體上適應(yīng)了金融市場(chǎng)的整體需要,也有利于監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管能力的專業(yè)化培養(yǎng)。自然地,在分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的模式下,監(jiān)管者的監(jiān)管活動(dòng)幾乎是完全圍繞著金融機(jī)構(gòu)來展開的,畢竟在這一體制下,金融機(jī)構(gòu)的類型只要是給定的,它所從事的金融業(yè)務(wù)和所提供的金融產(chǎn)品也就是明確的,因此強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的體制模式非但不會(huì)有什么問題,反而會(huì)顯示其職責(zé)劃分清晰、高效率的一面。另一方面,我國金融市場(chǎng)的自由化程度還相對(duì)較低,尚存大量的行政性管制,尤其在金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入以及金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的審批方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)還享有范圍較大的權(quán)力行使和裁量空間,再加上我國不少金融機(jī)構(gòu)還具有國資控股的背景,(43)15監(jiān)管當(dāng)局和金融機(jī)構(gòu)之間形成了某種類似上下級(jí)的關(guān)系,甚至監(jiān)管機(jī)構(gòu)所代表的國家政權(quán)在事實(shí)上為金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營提供了某種形式和程度的隱性擔(dān)保。我國金融市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中的這一特點(diǎn)也就決定了每一家金融機(jī)構(gòu)都必須有一個(gè)歸口的“主管單位”,它可以充分調(diào)動(dòng)各項(xiàng)國家資源來負(fù)責(zé)審批金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入,監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營,特殊情況下還要保證金融機(jī)構(gòu)的有序市場(chǎng)退出,而恰恰金融監(jiān)管部門在同時(shí)扮演著這樣一種“主管單位”和“隱性擔(dān)保人”(44)16的角色。因此,在金融理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則的確立和相應(yīng)的監(jiān)管實(shí)踐活動(dòng)中,處理不同監(jiān)管者之間關(guān)系的首要原則就是有利于明確政治責(zé)任的歸屬,進(jìn)而劃分監(jiān)管權(quán)力邊界的最主要方法就是看金融理財(cái)產(chǎn)品是由哪一類型的金融機(jī)構(gòu)推出的,而不是越過金融機(jī)構(gòu)的層面去剖析理財(cái)產(chǎn)品的法律內(nèi)核并考察其本質(zhì)上的法律屬性,因而造成了“各家自掃門前雪”、“誰家孩子誰抱走”的現(xiàn)實(shí)監(jiān)管格局。同時(shí),在較高層級(jí)的立法缺失的狀況之下,缺乏協(xié)調(diào)的各監(jiān)管機(jī)構(gòu)墨守著剛性的權(quán)力邊境線,各自制定著具有相當(dāng)差異性的監(jiān)管規(guī)則,盡管需要適用這些不同監(jiān)管規(guī)則的理財(cái)產(chǎn)品是屬于同一類型的金融服務(wù)?？梢赃@么說,作為各類型金融機(jī)構(gòu)一項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)的理財(cái)產(chǎn)品已經(jīng)不能用傳統(tǒng)的諸如“銀行、證券、保險(xiǎn)”這樣的行業(yè)分類模式來將其對(duì)號(hào)入座,但是在現(xiàn)實(shí)的中國金融市場(chǎng)大背景之下,它也不得不被“嵌入”到既有的以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主導(dǎo)的體制中去。畢竟,在管制程度相當(dāng)高的我國金融市場(chǎng),任何金融機(jī)構(gòu)的任何一項(xiàng)新業(yè)務(wù)的推出都無法游離于特定的“上級(jí)”監(jiān)管機(jī)構(gòu),因而才有了現(xiàn)實(shí)中商業(yè)銀行的理財(cái)產(chǎn)品、券商的理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)公司的理財(cái)產(chǎn)品等這樣的劃分。三、局部監(jiān)管:對(duì)投資者利益保護(hù)的反思“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式之下的監(jiān)管規(guī)則體系格局在短期內(nèi)固然有利于確保各金融監(jiān)管部門“守土有責(zé)”,彼此之間也相對(duì)容易地劃清權(quán)力的邊界;但是,長期來看,這種監(jiān)管架構(gòu)無法契合金融理財(cái)產(chǎn)品的本質(zhì)法律屬性,很有可能成為阻礙金融市場(chǎng)整體監(jiān)管有效性的一個(gè)消極因素。以往,由于銀行、證券、保險(xiǎn)等各金融領(lǐng)域之間的防火墻十分堅(jiān)固,彼此的交叉融合并不常有,因此強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的體制模式是應(yīng)有之義;不過,隨著金融分業(yè)經(jīng)營的壁壘逐漸被打破,尤其是在面對(duì)理財(cái)服務(wù)這類典型的跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品時(shí),傳統(tǒng)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式的弊端也就會(huì)逐漸顯露出來了。事實(shí)上,在混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)下,即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于慣例確認(rèn)各自的監(jiān)管權(quán)力范圍,但紛涌而出的跨市場(chǎng)創(chuàng)新又會(huì)迅速模糊這種邊界。(45)17就我國金融理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管現(xiàn)狀而言,監(jiān)管法律規(guī)則的“政出多門”給監(jiān)管部門帶來的一個(gè)顯而易見的負(fù)擔(dān)就是“重復(fù)勞動(dòng)”以及由此帶來的立法和執(zhí)法資源利用的不經(jīng)濟(jì)。對(duì)于法律性質(zhì)高度相似的同類產(chǎn)品,監(jiān)管規(guī)則卻并不是統(tǒng)一制定的,而是由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“多頭”行事,基于各自部門工作需要的考量而出臺(tái)適用范圍有限的監(jiān)管規(guī)則。如果說不同部門的監(jiān)管法律規(guī)則之間的內(nèi)容重疊還不至于對(duì)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和投資者利益的保護(hù)帶來太多問題的話,那么傳統(tǒng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式在面對(duì)金融理財(cái)產(chǎn)品這類新型產(chǎn)品時(shí),它的弊端事實(shí)上已經(jīng)逐漸表現(xiàn)了出來。其一,“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式強(qiáng)調(diào)每一種類型的金融機(jī)構(gòu)都有它所明確對(duì)應(yīng)的一家監(jiān)管機(jī)構(gòu),在表面上實(shí)現(xiàn)了“人盯人”戰(zhàn)術(shù)的完美運(yùn)用,但在現(xiàn)實(shí)的金融交易活動(dòng)中,這種監(jiān)管模式卻不得不面對(duì)局部監(jiān)管真空的尷尬。目前出自各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)于規(guī)制金融理財(cái)產(chǎn)品的法律規(guī)則所針對(duì)的都是由金融機(jī)構(gòu)作為受托人而開展的投資理財(cái)服務(wù),但在我國金融市場(chǎng)上還活躍著一大批民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人,它們并未在金融監(jiān)管部門“登記造冊(cè)”,但也和金融機(jī)構(gòu)一樣,提供著委托理財(cái)?shù)姆?wù),例如各類理財(cái)工作室、投資咨詢公司、“陽光私募”等等。對(duì)這類非金融機(jī)構(gòu)的受托理財(cái)行為,盡管有不少質(zhì)疑其合法性的觀點(diǎn),但最高法院的傾向性意見認(rèn)為,在原則上,凡是依法具有獨(dú)立民事主體資格的法人和自然人都可以作為委托人簽訂委托理財(cái)合同。(46)18對(duì)于這些民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人而言,“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式顯然在一定程度上要失靈了,因?yàn)樗麄儾]有“對(duì)口”的監(jiān)管單位。進(jìn)而,我們就應(yīng)當(dāng)擔(dān)心投資者的權(quán)利保護(hù)是否會(huì)因此出現(xiàn)了短板?，F(xiàn)實(shí)告訴我們這種擔(dān)心并非是多余的,一些打著“私募基金管理人”旗號(hào)的民間理財(cái)專家通過各種公開宣傳的方式招徠客戶,已經(jīng)將募集資金的對(duì)象擴(kuò)展至不特定的社會(huì)公眾。(47)19出于保護(hù)公眾投資者利益的考量,這類公開募集資金的融資行為本應(yīng)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格規(guī)制之下進(jìn)行,履行一定的信息披露義務(wù),但是目前我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系在此問題上的應(yīng)對(duì)顯然是欠完備的。其二,“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式之下各監(jiān)管單位在大多數(shù)情況下各行其是地行使監(jiān)管權(quán)力很有可能給被監(jiān)管者帶來尋找“監(jiān)管套利(regulatoryarbitrage)”(48)20的機(jī)會(huì),即由于不同部門之間監(jiān)管法律規(guī)則約束的程度不一,從而使得被監(jiān)管者有機(jī)會(huì)通過各種安排令自己適用最寬松的監(jiān)管要求,從而達(dá)到規(guī)避法律的目的,而這種規(guī)避法律的行為就有可能以投資者利益保護(hù)的削弱為代價(jià)。例如,我國信托法律制度對(duì)集合信托投資計(jì)劃的募集對(duì)象作出了嚴(yán)格的限制,要求參與計(jì)劃的自然人通常情況下不得超過50人,顯然立法者的目的是想把這種理財(cái)形式嚴(yán)格限定在“私募”的范疇之內(nèi),然而在實(shí)際的金融交易活動(dòng)中,大量的公眾投資者卻可以利用銀信合作機(jī)制,通過購買銀行理財(cái)產(chǎn)品而“借道”成為信托理財(cái)?shù)耐顿Y者,在這個(gè)過程中,商業(yè)銀行以客戶的理財(cái)資金為信托財(cái)產(chǎn),與信托公司簽署資金信托合同,設(shè)立單一資金信托,從而規(guī)避了《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》對(duì)資金募集對(duì)象的限制。(49)21由此可見,正是因?yàn)椤皺C(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式下監(jiān)管者執(zhí)法的“惟名不惟實(shí)”,從而有可能為金融市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)的整體有效性造成了損害。(50)22如果說“套利行為”發(fā)生在同一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的不同監(jiān)管法律規(guī)則之間,那由這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出事后彌補(bǔ)還相對(duì)容易的話,而一旦被監(jiān)管者針對(duì)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)則進(jìn)行“套利”的話,那問題要得到解決的難度就大大增加了。其三,以特定類型金融機(jī)構(gòu)為中心而展開監(jiān)管活動(dòng)的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式往往會(huì)引致一個(gè)后果,就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作重心主要不是放在保護(hù)公眾投資者利益之上,而是以維系金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)可控性以及整個(gè)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)安全性為依歸的。從以往我國金融機(jī)構(gòu)對(duì)各類理財(cái)產(chǎn)品的監(jiān)管實(shí)踐來看,大致可以看出這么一種態(tài)勢(shì):監(jiān)管者在監(jiān)管法律規(guī)則制定過程中,投資者權(quán)益保護(hù)最初并不處于優(yōu)先順位。舉例而言,2005年《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》第1條所界定的立法目的是“加強(qiáng)商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理”以及“促進(jìn)個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展”,而在出臺(tái)該《暫行辦法》的同時(shí),銀監(jiān)會(huì)還頒布了《商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》,可見對(duì)于監(jiān)管部門來說,盡管它并不會(huì)否認(rèn)投資者保護(hù)的重要意義,但其首要職責(zé)顯然是負(fù)責(zé)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)在推出理財(cái)產(chǎn)品這項(xiàng)新業(yè)務(wù)時(shí)必須保證風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性,例如要求完善內(nèi)控體系、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、限制金融機(jī)構(gòu)的保底承諾等。然而,直到銀行理財(cái)產(chǎn)品遭遇因“零收益”、“負(fù)收益”而引發(fā)的各種爭(zhēng)議之后,人們發(fā)現(xiàn)理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)中最大的一個(gè)問題可能就是產(chǎn)品的復(fù)雜程度與投資者的風(fēng)險(xiǎn)承受能力不匹配以及商業(yè)銀行存在的大量誤導(dǎo)甚至欺詐投資者的行為,(51)23自此銀監(jiān)會(huì)才開始逐步重視投資者權(quán)利的保護(hù),先后發(fā)文要求商業(yè)銀行不得將理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行大眾化推銷、設(shè)定5萬元的銷售起點(diǎn)金額、在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)當(dāng)面對(duì)客戶進(jìn)行產(chǎn)品適合度評(píng)估、限制銀信合作理財(cái)產(chǎn)品的發(fā)售對(duì)象等等。這些事實(shí)中所反映出問題的一個(gè)根源就在于“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式下監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的審慎監(jiān)管相對(duì)于商業(yè)行為監(jiān)管占據(jù)了絕大多數(shù)的監(jiān)管資源,再加上我國理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則的立法層級(jí)普遍不高,監(jiān)管機(jī)構(gòu)難免從自身“本位主義”的角度出發(fā)來開展監(jiān)管工作,對(duì)投資者保護(hù)這一金融市場(chǎng)的重要監(jiān)管目標(biāo)事先缺乏足夠的敏感性,因而往往只能求諸于事后的補(bǔ)救。四、機(jī)構(gòu)監(jiān)管與金融基本功能監(jiān)管制度既然“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式與現(xiàn)有的金融市場(chǎng)之間存在的上述種種不協(xié)調(diào)已經(jīng)顯現(xiàn)出來,那么未來我國金融市場(chǎng)監(jiān)管改革方案的設(shè)計(jì)在觀念上就應(yīng)當(dāng)引入“功能監(jiān)管(functionalregulation)”的思路?！肮δ鼙O(jiān)管”理論最早由哈佛大學(xué)商學(xué)院默頓教授提出,主張依據(jù)金融體系的基本功能來設(shè)計(jì)監(jiān)管制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào),也就是說,“功能監(jiān)管”模式重點(diǎn)關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)所從事的經(jīng)營活動(dòng),而并非金融機(jī)構(gòu)本身,因?yàn)榻鹑隗w系的基本功能比金融機(jī)構(gòu)本身更具穩(wěn)定性,盡管具體金融功能的表現(xiàn)形式可能是多樣的,但只要保持金融監(jiān)管方式與金融基本功能這兩者之間的制度適應(yīng)性,就可以達(dá)到有效監(jiān)管的目的。(52)24美國前財(cái)長魯賓則將“功能監(jiān)管”形容為是“一個(gè)監(jiān)管過程,在這一過程中,一種特定的金融功能由同一監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管,無論這種業(yè)務(wù)活動(dòng)由哪一個(gè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營?！?53)25其實(shí),基于對(duì)當(dāng)下“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式缺陷的認(rèn)識(shí)而提出在我國金融市場(chǎng)強(qiáng)化“功能監(jiān)管”的觀點(diǎn)在近年來已經(jīng)逐漸為金融決策部門所接受,(54)26相信這方面制度演化的大致趨勢(shì)已不可動(dòng)搖。具體到本文所討論的金融理財(cái)產(chǎn)品,要真正走向“功能監(jiān)管”,就應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行積極的修正。需要說明的是,“功能監(jiān)管”模式要求金融監(jiān)管法律規(guī)則超越以往部門立法的局限,在更高的層面實(shí)現(xiàn)對(duì)金融理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)則的有效協(xié)調(diào),但這并不意味著就有必要為之量身定做一部《金融理財(cái)產(chǎn)品法》。面對(duì)層出不窮的金融產(chǎn)品創(chuàng)新,一套設(shè)計(jì)良好的法律制度規(guī)則應(yīng)當(dāng)是在較為寬闊的時(shí)空范圍內(nèi)具有前瞻性和普遍適用性,而不只是一種“頭痛醫(yī)頭”式的簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì),否則的話,立法將永遠(yuǎn)落于現(xiàn)實(shí)金融市場(chǎng)的發(fā)展之后。具體來說,通過強(qiáng)化“功能監(jiān)管”理念而改進(jìn)我國金融理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管需要對(duì)既有的證券、基金、銀行、信托等諸方面的法律制度進(jìn)行全方位的重新詮釋。(一)“功能監(jiān)管”在我國的適用我國《證券法》第2條第1款對(duì)“證券”這一法律術(shù)語作了一個(gè)非常窄的界定,即只包括股票、公司債券以及國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券。(55)27因此,本文所討論的各類理財(cái)產(chǎn)品在我國現(xiàn)行的法律體系下,無法被認(rèn)定為“證券”,自然也就不能適用《證券法》來對(duì)這類產(chǎn)品的發(fā)行和資金募集進(jìn)行規(guī)制。相應(yīng)地,《證券法》的相關(guān)內(nèi)容也就無法成為理財(cái)產(chǎn)品投資者保護(hù)的法律依據(jù)。這種立法現(xiàn)狀其實(shí)反映了長期以來我國金融市場(chǎng)分業(yè)監(jiān)管體制下過度強(qiáng)調(diào)“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”而缺乏“功能監(jiān)管”的意識(shí),簡(jiǎn)單地認(rèn)為只有中國證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的證券公司作為中介所服務(wù)的上市公司融資活動(dòng)才是證券發(fā)行。(56)28在這里,我們不妨與美國1933年《證券法》作一個(gè)比較。該部法律的第二節(jié)(a)(1)1對(duì)證券的界定采取了非常寬泛的方式,除了股票、債券、各類衍生產(chǎn)品之外,還囊括了“投資合同”(InvestmentContract)這一彈性概念。而1946年美國聯(lián)邦最高法院在SECv.W.J.HoweyCo.一案中,提出了一種檢驗(yàn)方法(日后被稱為Howey檢驗(yàn)),以判斷一項(xiàng)合同是否構(gòu)成了《證券法》所定義的“投資合同”,從而應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)管。Howey檢驗(yàn)包含四項(xiàng)要素,分別是:(1)1利用錢財(cái)進(jìn)行投資(AnInvestmentofMoney)。(2)2投資于一個(gè)共同事業(yè)(InaCommonEnterprise)。(3)3僅僅由于發(fā)起人或第三方的努力(SolelyfromtheEffortsofOthers)。(4)4期望使自己獲得利潤(LedtoExpectProfits)。(57)29依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),美國法院曾先后認(rèn)定金銀投資計(jì)劃、會(huì)所會(huì)籍、酒庫的存庫單據(jù)等屬于“投資合同”的范疇,故應(yīng)當(dāng)受到《證券法》的約束。從中我們可以發(fā)現(xiàn),各類金融理財(cái)產(chǎn)品在美國法下完全可能被認(rèn)定為“證券”的一種表現(xiàn)形式,因而金融機(jī)構(gòu)發(fā)售這類產(chǎn)品的行為自然要受到證券法中關(guān)于證券發(fā)行和資金募集規(guī)則內(nèi)容的約束;然而,這樣的一種認(rèn)定在我國現(xiàn)有的法律制度框架下是并不能夠成立的。其實(shí),學(xué)術(shù)界關(guān)于擴(kuò)大《證券法》適用范圍的主張?jiān)缫延兄?其立論基礎(chǔ)在于認(rèn)為只有《證券法》的適用范圍放寬了,證券市場(chǎng)經(jīng)營產(chǎn)品的種類才會(huì)豐富,多層次的證券市場(chǎng)才會(huì)拉開,各層次市場(chǎng)上的多種證券買賣活動(dòng)才會(huì)活躍,市場(chǎng)活動(dòng)才會(huì)有活力,證券市場(chǎng)才會(huì)有較大的發(fā)展。(58)30與之不同的是,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大《證券法》適用范圍的基本理由在于,這樣做可以將《證券法》的諸多預(yù)防發(fā)行人欺詐的內(nèi)容適用于包括金融理財(cái)產(chǎn)品在內(nèi)的各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品的發(fā)行,從而有助于系統(tǒng)性地提升對(duì)投資者利益的保護(hù)水平,從而取代已被現(xiàn)實(shí)證明是“碎片化”了的各監(jiān)管當(dāng)局的行政立法行為,以最大程度地避免監(jiān)管真空地帶的出現(xiàn),同時(shí)也能夠遏制金融機(jī)構(gòu)和其他經(jīng)營實(shí)體的監(jiān)管套利行為?？少Y借鑒的是,“功能監(jiān)管”理念最早在美國的立法中集中體現(xiàn)是1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》(Gramm-Leach-BlileyAct,GLBA)。這部法律專門設(shè)了“功能監(jiān)管”一章,廢除了聯(lián)邦證券法對(duì)于商業(yè)銀行的適用豁免,要求商業(yè)銀行的大部分證券業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交單獨(dú)的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)或子公司進(jìn)行,并接受SEC的監(jiān)管。(59)31GLBA的規(guī)定修改了1934年《證券交易法》(SecuritiesExchangeActof1934)的有關(guān)內(nèi)容,不再將銀行排除于證券經(jīng)紀(jì)及自營商的定義之外,因此銀行經(jīng)營的證券業(yè)務(wù)也將被SEC的監(jiān)管權(quán)限所覆蓋,須向SEC登記注冊(cè)。同時(shí),為了制約金融創(chuàng)新可能導(dǎo)致的監(jiān)管套利行為,GLBA還授權(quán)SEC分辨何種混合型金融產(chǎn)品應(yīng)受其監(jiān)管。(60)32如果說當(dāng)初在起草《證券法》時(shí),我國立法者考慮到為了避免貪大求全而可能導(dǎo)致的長期爭(zhēng)論以及拖累整部法律的出臺(tái),因而只是給證券下了一個(gè)范圍極其有限的定義,(61)33那么在金融市場(chǎng)已相對(duì)發(fā)達(dá)的今天,可以說這部法律已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)的需要了。在未來對(duì)我國證券法律制度進(jìn)行重構(gòu)時(shí)必須融入“功能監(jiān)管”的理念,應(yīng)當(dāng)意識(shí)到《證券法》并不只是證監(jiān)會(huì)、證券公司和上市公司的法律,只有通過擴(kuò)展“證券”的概念才能保證金融市場(chǎng)的所有投資者都能享受到同等而且足夠的法律保護(hù)水平。在這方面,我們不妨借鑒日韓等國在近年來以“功能監(jiān)管”為導(dǎo)向的金融法制改革,來擴(kuò)展“證券”的法律定義。2006年,日本通過制定《金融商品交易法》“吸收合并”了《金融期貨交易法》、《投資顧問業(yè)法》等法律,徹底修改《證券交易法》,將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念,最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務(wù)作為法律的規(guī)制對(duì)象,以避免產(chǎn)生法律的真空地帶,構(gòu)筑了從銷售、勸誘到資產(chǎn)管理、投資顧問的橫向的、全方位的行業(yè)規(guī)制和行為規(guī)制的基本框架,從以往的縱向行業(yè)監(jiān)管法轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)投資者為目的的橫向金融法制。(62)34類似地,2007年韓國國會(huì)通過的《有關(guān)資本市場(chǎng)和金融投資業(yè)的法律》(又被稱作《資本市場(chǎng)統(tǒng)合法》)對(duì)“金融投資商品”的概念進(jìn)行了抽象性的定義,屬于該定義的所有金融投資商品都被納入該部法律的適用范圍。(63)35(二)主體范疇不同我國金融理財(cái)產(chǎn)品所引發(fā)種種社會(huì)爭(zhēng)議的一個(gè)制度性源頭其實(shí)就在于金融機(jī)構(gòu)為了盡可能地?cái)U(kuò)展理財(cái)產(chǎn)品的客戶群而向一部分沒有足夠風(fēng)險(xiǎn)辨別和承受能力的普通投資者銷售了結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜、并不適宜于非專業(yè)投資者購買的產(chǎn)品,盡管監(jiān)管者已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題,但現(xiàn)有的監(jiān)管法律規(guī)則卻始終沒能很好地解決這個(gè)問題。例如,媒體曾報(bào)道一位毫無理財(cái)知識(shí)的77歲老太太竟成為了銀行的“理財(cái)貴賓”,在銀行的理財(cái)建議下,老太太將原打算用作存款的數(shù)十萬元先后投資了大量理財(cái)產(chǎn)品,在虧損發(fā)生之后才知道銀行不會(huì)對(duì)她的投資進(jìn)行“保底”。(64)36實(shí)踐中,金融機(jī)構(gòu)往往以“買者自負(fù)”為自身開脫,而投資者則以“賣方有責(zé)”來予以反駁。其實(shí)在某種程度上雙方說得都沒錯(cuò),但問題的關(guān)鍵在于目前我國的理財(cái)產(chǎn)品發(fā)行制度未明確區(qū)分資金募集的方式究竟是“公開募集”還是“非公開募集”。對(duì)于前者,依照一般法律原理,需要接受監(jiān)管者較多的監(jiān)管,資金募集人也需要履行較為嚴(yán)格的信息披露和說明義務(wù),也即更多強(qiáng)調(diào)“賣方有責(zé)”;而至于“私募”的形式,所受到監(jiān)管的嚴(yán)厲程度會(huì)相對(duì)減少,但法律會(huì)要求資金的募集對(duì)象不得是不特定的社會(huì)公眾,同時(shí)不允許采取廣告宣傳等公開勸募形式,換句話說更著重于“買者自負(fù)”。依據(jù)美國1933年《證券法》的要求,公開發(fā)行證券的一方要履行登記注冊(cè)以及信息披露的義務(wù)。而對(duì)于“私募”發(fā)行,因其發(fā)行對(duì)象是特定的,與公共利益無甚關(guān)聯(lián),因此完全可以通過當(dāng)事人之間的契約來解決大部分的投資者保護(hù)問題,而不必過多適用強(qiáng)制性法律規(guī)定。為此美國1933年《證券法》的第4(2)2條(65)37豁免了私募發(fā)行者的登記注冊(cè)和信息披露義務(wù),從而客觀上降低了融資的成本。至于“公募”和“私募”的界限劃分,美國聯(lián)邦最高法院在1953年審理SECv.RalstonPurinaCo.一案中提出“需要標(biāo)準(zhǔn)(needtest)”,即發(fā)行的對(duì)象如果是可以實(shí)施自我保護(hù)而不需要《證券法》注冊(cè)制度保護(hù)的投資者,則該次發(fā)行可被界定為“私募發(fā)行”,從而豁免相關(guān)法律義務(wù)。(66)38實(shí)踐中,判斷是否有此“需要”的事實(shí)依據(jù)通常包括受要約的人數(shù)、與發(fā)行人的關(guān)系、投資經(jīng)驗(yàn)、財(cái)富狀況以及發(fā)行手段等。而在投資基金領(lǐng)域,美國1940年《投資公司法》(InvestmentCompanyActof1940)也對(duì)“私募”作了界定,根據(jù)該法第3(C)(1)1條和第3(C)(7)7條設(shè)立的基金被認(rèn)定為私募基金,從而不受《投資公司法》的約束,但仍應(yīng)適用1933年《證券法》以及美國證券交易委員會(huì)頒布的關(guān)于私募發(fā)行的規(guī)則。其中,《投資公司法》第3(C)(1)1條所要求的條件是受益人應(yīng)少于100人,而第3(C)(7)7條則要求發(fā)行的證券應(yīng)全部由“合格買家”持有。(67)39在借鑒域外法律制定和法律實(shí)踐的基礎(chǔ)之上,經(jīng)過2005年修訂之后的我國《證券法》其實(shí)已經(jīng)明確對(duì)這兩種資金募集方式作了區(qū)別,在監(jiān)管要求上也分別適用不同的規(guī)則。(68)40應(yīng)當(dāng)說,這樣的制度規(guī)則可以比較好地協(xié)調(diào)投資者權(quán)利保護(hù)與促進(jìn)市場(chǎng)效率這兩大價(jià)值目標(biāo)之間的關(guān)系。然而,在我國“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主導(dǎo)的金融監(jiān)管體系之下,這樣的一套區(qū)分“公募”和“私募”的法律制度被人為地限制在股票、債券等個(gè)別的金融產(chǎn)品范圍之內(nèi),各種類型的金融理財(cái)產(chǎn)品無法與這套制度對(duì)接,進(jìn)而形成了監(jiān)管上的重大缺失。所以我們會(huì)看到,推廣理財(cái)產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)往往在募集資金時(shí)希望適用“公募”的規(guī)則,以期通過廣告宣傳擴(kuò)大銷售的對(duì)象范圍,而在履行義務(wù)時(shí)卻又向“私募”規(guī)則靠攏,假定投資者都是具有足夠的專業(yè)知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力,因此并未充分告知投資者產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、特性以及風(fēng)險(xiǎn),甚至還不時(shí)存在有欺詐行為。同樣的缺失在我國《證券投資基金法》中的表現(xiàn)更為明顯。在這部法律的立法過程中,盡管法律草案中規(guī)定了“基金可以向社會(huì)公眾募集,也可以向特定對(duì)象募集”,并在草案第九章對(duì)私募基金作了專門界定,并充分借鑒了域外成熟的私募發(fā)行法律制度,然而在寧可滯后、不愿超前的保守立法思想的影響之下,最終出臺(tái)的《證券投資基金法》不再保留關(guān)于“私募”的內(nèi)容,成了一部跛腳法律,由此導(dǎo)致了因公募、私募界限的模糊而規(guī)避監(jiān)管的問題。(69)41盡管我國金融市場(chǎng)的各家監(jiān)管者也分別出臺(tái)了不少監(jiān)管規(guī)則,對(duì)金融機(jī)構(gòu)理財(cái)產(chǎn)品的銷售對(duì)象范圍作了一定的限制,而且他們?cè)谝欢ǔ潭壬弦惨庾R(shí)到了資金募集方式的區(qū)分是一項(xiàng)事關(guān)投資者保護(hù)的重要的基礎(chǔ)性工作,但是“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的模式在整體上制約了現(xiàn)有規(guī)則的體系性和權(quán)威性,使得制止規(guī)避法律行為的成本較高,而且大量存在于民間的“私募基金”又不受既有監(jiān)管規(guī)則的約束。如果“功能監(jiān)管”的理念能夠被接受的話,那么只要依照本文之前的建議,延伸“證券”的法律定義,擴(kuò)大《證券法》的適用范圍,將各類出自金融機(jī)構(gòu)或者非金融機(jī)構(gòu)的理財(cái)產(chǎn)品都統(tǒng)一納入《證券法》中關(guān)于區(qū)分并規(guī)制公募和私募的法律框架之下,相信可以對(duì)目前規(guī)則繁雜且效率有限的理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管活動(dòng)梳理出一條制度的主線,以此為基礎(chǔ)來展開理財(cái)產(chǎn)品監(jiān)管的具體法律操作?？紤]到目前我國金融市場(chǎng)“分業(yè)經(jīng)營”的實(shí)際情況,在現(xiàn)階段的制度變遷過程中,起到搭建基本制度框架作用的“功能監(jiān)管”理念尚無法完全取代“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的現(xiàn)實(shí)。以商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品為例,對(duì)于銀監(jiān)會(huì)來說,應(yīng)當(dāng)有責(zé)任根據(jù)不同產(chǎn)品的性質(zhì)來界定哪些類型的產(chǎn)品只適于特定的有投資經(jīng)驗(yàn)的對(duì)象購買,如掛鉤衍生工具的結(jié)構(gòu)性理財(cái)產(chǎn)品、投資境外資本市場(chǎng)的產(chǎn)品等。(70)42考慮到這類產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,不具備專業(yè)知識(shí)的普通投資者短期內(nèi)不可能通過商業(yè)銀行的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)告知來完全地了解其特性,因此監(jiān)管者就應(yīng)當(dāng)將其完全排除在“公募”范疇之外,嚴(yán)格禁止采取公開宣傳的資金募集方式。也就是說,在目前尚處轉(zhuǎn)型階段的中國金融市場(chǎng),可以通過“功能監(jiān)管”模式下《證券法》對(duì)“公募”和“私募”的差異化約束機(jī)制和“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式下各監(jiān)管者有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)判斷和考量,雙管齊下地提升理財(cái)產(chǎn)品大眾投資者保護(hù)的程度,同時(shí)又不妨礙一些風(fēng)險(xiǎn)較高、客戶群體定位于“小眾”投資者且并不尋求公開發(fā)行的理財(cái)產(chǎn)品在現(xiàn)階段的正常發(fā)展。(三)金融產(chǎn)品供給側(cè):信托法律關(guān)系的視角要實(shí)現(xiàn)我國金融市場(chǎng)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)換,一個(gè)必須要克服的現(xiàn)實(shí)障礙就是以往對(duì)信托法律制度過于狹隘的理解。經(jīng)濟(jì)體制改革之初,信托業(yè)作為一項(xiàng)“增量改革”的措施而在中國出現(xiàn),但它從一開始就似乎偏離了“受人之托、代人理財(cái)”的本來面貌,而成為了經(jīng)營存貸款、證券、實(shí)業(yè)投資等全方位業(yè)務(wù)的“金融百貨公司”。在經(jīng)歷了六次的治理整頓之后,監(jiān)管部門對(duì)信托業(yè)進(jìn)行了重新的法律定位,在我國“分業(yè)經(jīng)營”的語境之下將其作為區(qū)隔于銀行、證券、保險(xiǎn)的一個(gè)金融行業(yè),在法律上排他地由監(jiān)管部門所核準(zhǔn)的信托投資公司來經(jīng)營。在2001年《信托法》頒布并施行之后,國務(wù)院辦公廳發(fā)文,明確要求“未經(jīng)人民銀行、證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn),任何法人機(jī)構(gòu)一律不得以各種形式從事營業(yè)性信托活動(dòng),任何自然人一律不得以任何名義從事各種形式的營業(yè)性信托活動(dòng)?！?71)43但是,這樣一種建立在風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格控制基礎(chǔ)之上的監(jiān)管體制不免有矯枉過正之嫌,以至于信托法律關(guān)系和《信托法》被人為地限制了適用范圍,信托法律制度在現(xiàn)代金融活動(dòng)中的優(yōu)越性無法得到充分體現(xiàn)。由于我國監(jiān)管者把信托視為一個(gè)特定的金融行業(yè),因此信托法律是否成立不是通過考察其交易結(jié)構(gòu)和法律特性,而是要看金融機(jī)構(gòu)有沒有拿到監(jiān)管者頒發(fā)的“信托牌照”。在金融理財(cái)產(chǎn)品領(lǐng)域,要保證其健康可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵之處,其實(shí)就是如何有效地建構(gòu)起保護(hù)投資者利益的法律平臺(tái)。在這方面,目前主要依靠各監(jiān)管者的部門立法顯然是不夠的。而理論上的一個(gè)最優(yōu)選擇即是引入信托法律關(guān)系來作為保護(hù)理財(cái)產(chǎn)品投資者的基本法律框架。因此,在未來的制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)當(dāng)摒棄那種把信托視為一個(gè)行業(yè)的做法,轉(zhuǎn)而選擇“功能監(jiān)管”的路徑,把信托視為各類金融機(jī)構(gòu)都可能從事的一項(xiàng)具體業(yè)務(wù),把信托法律關(guān)系看成是上述金融業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中銀行與客戶之間的一種基本法律關(guān)系。這樣做既不會(huì)損害現(xiàn)有的金融風(fēng)險(xiǎn)控制體系,又可以提升金融市場(chǎng)整體的投資者法律保護(hù)的水準(zhǔn)。起源于英國的信托是衡平法所認(rèn)可的一種關(guān)系,這種關(guān)系因財(cái)產(chǎn)歸屬于受托人(trustee)而產(chǎn)生,且信托關(guān)系使得受托人有義務(wù)為受益人(beneficiary)的利益而擁有這些財(cái)產(chǎn)。(72)44就學(xué)理上而言,信托的兩大要素分別為信托財(cái)產(chǎn)的移轉(zhuǎn)和信托財(cái)產(chǎn)的管理。(73)45比照現(xiàn)實(shí)金融理財(cái)產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu),我們不難從中提煉出這兩大信托成立的要素:一方面投資者將自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移給金融機(jī)構(gòu),另一方面負(fù)有管理財(cái)產(chǎn)義務(wù)的金融機(jī)構(gòu)以自身的名義處分這部分財(cái)產(chǎn)以進(jìn)行投資活動(dòng)。盡管在目前中國金融分業(yè)監(jiān)管體制的約束之下,將《信托法》適用于商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司作為受托人的理財(cái)活動(dòng)存在無法逾越的法律障礙,畢竟信托投資公司可以成為營業(yè)性信托法律關(guān)系中的受托人,(74)46但是只要這樣的監(jiān)管法律障礙在未來能夠被移除的話,那么從純粹的商事法律規(guī)范的角度出發(fā),以信托法律關(guān)系來理解廣泛意義上的理財(cái)業(yè)務(wù)顯然就不是什么難事了。更為重要的是,將信托制度引入理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)可以最大限度地保護(hù)投資者的利益。大眾投資者與金融機(jī)構(gòu)之間存在著事實(shí)上的不對(duì)等關(guān)系,金融機(jī)構(gòu)在控制了他人財(cái)產(chǎn)之后擁有了以自己的行為影響投資者投資結(jié)果的能力,而投資者則必須承受這種他所不能支配的投資行為帶來的結(jié)果,因此形成了信托法律關(guān)系所認(rèn)定的理財(cái)產(chǎn)品投資者相對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有的“脆弱性(vulnerability)”。為了平衡雙方的利益,約束金融機(jī)構(gòu)的行為,激勵(lì)其為投資者利益行事,在信托法律關(guān)系之中,基于作為受托人的金融機(jī)構(gòu)與投資者之間的信義關(guān)系,(75)47前者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信義義務(wù),這種義務(wù)意味著一人必須以對(duì)他人最大限度誠實(shí)和忠誠的方式和為了他人的最大利益而行事。(76)48我國《信托法》雖然沒有使用“信義義務(wù)”一詞來界定受托人的義務(wù),但是該法第25條規(guī)定了“受托人應(yīng)當(dāng)遵守信托文件的規(guī)定,為受益人的最大利益處理信托事務(wù)”以及“受托人管理信托財(cái)產(chǎn),必須恪盡職守,履行誠實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的義務(wù)?！比缭摋l款能被援引作為保障理財(cái)產(chǎn)品投資者利益的一項(xiàng)法律依據(jù),那勢(shì)必會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)形成更大的約束,但是由于根深蒂固的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”思維,把信托視作一項(xiàng)特許的金融行業(yè),因此監(jiān)管規(guī)則的制定者在客戶與金融機(jī)構(gòu)之間是否構(gòu)成信托關(guān)系這一問題上基本上采取回避的態(tài)度。例如,銀監(jiān)會(huì)一方面承認(rèn)把個(gè)人理財(cái)視為銀行的一項(xiàng)信托業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管是一項(xiàng)國際通例,但是又強(qiáng)調(diào)在我國“個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)是建立在委托代理關(guān)系基礎(chǔ)之上的銀行服務(wù),是商業(yè)銀行向客戶提供的一種個(gè)性化、綜合化服務(wù)”;(77)49《證券投資基金法》盡管隱含地表達(dá)了其作為《信托法》特別法的地位,(78)50但是在最終的法律文本中,立法者卻回避了給基金下一個(gè)法律上的定義;(79)51而最高法院在對(duì)委托理財(cái)合同進(jìn)行性質(zhì)界定時(shí),認(rèn)為“實(shí)踐中絕大多數(shù)委托理財(cái)更符合委托代理法律關(guān)系的特征”,而“絕大多數(shù)委托理財(cái)行為與信托行為的構(gòu)成條件相去甚遠(yuǎn)”,其中一個(gè)理由就是“委托理財(cái)適用信托法所規(guī)定之信托行為時(shí),涉及監(jiān)管部門審批、信托機(jī)構(gòu)資質(zhì)、以信托方式從事委托理財(cái)活動(dòng)的資質(zhì)等系列問題”,(80)52但問題就在于,我國《合同法》“委托合同”一章中為受托人所設(shè)定的義務(wù)在程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜于《信托法》的要求,更何況《信托法》在受托人義務(wù)方面所確立的最大利益原則以及誠實(shí)、信用、謹(jǐn)慎、有效管理的要求是法律強(qiáng)制要求的,不能通過當(dāng)事人之間的約定免除。(81)53信托制度在保護(hù)投資者利益方面的另一個(gè)有利之處在于法律確保信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性,即信托一旦有效設(shè)立,信托財(cái)產(chǎn)即從委托人、受托人以及受益人的自有財(cái)產(chǎn)中分離出來,成為一項(xiàng)獨(dú)立運(yùn)作的財(cái)產(chǎn),僅服從于信托目的。(82)54我國《信托法》也規(guī)定了“信托財(cái)產(chǎn)與屬于受托人所有的財(cái)產(chǎn)相區(qū)別,不得歸入受托人的固有財(cái)產(chǎn)或者成為固有財(cái)產(chǎn)的一部分”;“受托人死亡或者依法解散、被依法撤銷、被宣告破產(chǎn)而終止,信托財(cái)產(chǎn)不屬于其遺產(chǎn)或者清算財(cái)產(chǎn)”;通常情況下“對(duì)信托財(cái)產(chǎn)不得強(qiáng)制執(zhí)行”;“受托人管理運(yùn)用、處分信托財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的債權(quán),不得與其固有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的債務(wù)相抵銷”以及“受托人管理運(yùn)用、處分不同委托人的信托財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù),不得相互抵銷”。然而,《信托法》所設(shè)計(jì)的這樣一套保護(hù)委托人的嚴(yán)密制度卻因?yàn)槭芟抻谖覈扔械慕鹑诒O(jiān)管體制而無法適用于大多數(shù)的理財(cái)產(chǎn)品投資者。就商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品來說,通過設(shè)立專門的銀行“信托賬戶”(trustaccount)是避免理財(cái)資金混同于銀行固有資產(chǎn)的一種有效措施,但是在《信托法》以外我國目前并無法律制度可給予其制度支持。事實(shí)上,一些監(jiān)管者也在其制定的監(jiān)管規(guī)則中載入了類似信托法保證信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性的規(guī)范內(nèi)容,例如《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試行辦法》規(guī)定的“證券公司辦理集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù),應(yīng)當(dāng)保證集合資產(chǎn)管理計(jì)劃資產(chǎn)與其自有資產(chǎn)、集合資產(chǎn)管理計(jì)劃資產(chǎn)與其他客戶的資產(chǎn)、不同集合資產(chǎn)管理計(jì)劃的資產(chǎn)相互獨(dú)立,單獨(dú)設(shè)置賬戶、獨(dú)立核算、分賬管理”以及《基金管理公司特定客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》規(guī)定的“基金管理公司從事特定資產(chǎn)管理業(yè)務(wù),委托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于資產(chǎn)管理人和資產(chǎn)托管人的固有財(cái)產(chǎn),并獨(dú)立于資產(chǎn)管理人管理的和資產(chǎn)托管人托管的其他財(cái)產(chǎn)。資產(chǎn)管理人、資產(chǎn)托管人不得將委托財(cái)產(chǎn)歸入其固有財(cái)產(chǎn)?！辈贿^,這種出自部門規(guī)章的“財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性”規(guī)范卻很有可能因其內(nèi)容屬于基本民事法律制度范疇而被《立法法》質(zhì)疑其有效性。(83)55從之前的分析我們可以大致發(fā)現(xiàn),當(dāng)下以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為主要導(dǎo)向的中國金融監(jiān)管體制忽略了信托最重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值:作為金融市場(chǎng)各個(gè)領(lǐng)域都可能需要的法律制度平臺(tái)。這個(gè)制度平臺(tái)應(yīng)該是貫穿整個(gè)金融市場(chǎng)的,而不是簡(jiǎn)單地把這個(gè)平臺(tái)視為一種特定金融行業(yè)。而本文所提倡的“功能監(jiān)管”取向正是希望打破既有的制度樊籠,重新審視并