合二為一：改革執(zhí)政方式的一項制度設(shè)計

合二為一：改革執(zhí)政方式的一項制度設(shè)計關(guān)于政治現(xiàn)代化的思考之一中共16大政治報告對政治建設(shè)和政治體制改革作了精辟的闡述,其精神必將對未來中國的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。如今，民主與法制已是不可逆阻的世界潮流，相對而言，中國近20年在這方面已經(jīng)跨出了重要的一步。較為激進的看法是這還遠遠不夠，中國的民主進程還十分緩慢。在經(jīng)濟改革把外圍的障礙基本掃清之后，其體制的核心的問題仍有待解決。不過，愈來愈多的知識界人士認為，漸進的改革是中國發(fā)展的最佳路徑，任何劇烈的社會動蕩都將嚴重地遲滯中國的進步。而弱勢群體則永遠是劇烈動蕩的最大受害者。因此，體制內(nèi)改革一在現(xiàn)體制的框架下實現(xiàn)體制的創(chuàng)新與變革，便成了一種最為可能和有效的選擇。有觀點認為，中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人最重要任務(wù)之一是在保證國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時，以制度建設(shè)為重點，依照市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)要求，構(gòu)建現(xiàn)代國家體制。事實上，任何成熟的市場經(jīng)濟無一不是法制經(jīng)濟，依法執(zhí)政是完善市場經(jīng)濟體制的必然選擇。在目前條件下，要成功地完成政府職能的轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)法治的目標，就必須按照16大報告給出的路徑，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，經(jīng)過法定序使黨的主張成為國家意志，從而實現(xiàn)依法行政、司法獨立、法大于權(quán)的階段性目標，為走向更為成熟的民主國家奠定基礎(chǔ)。必須認識到，任何制度的形式和實質(zhì)都是有內(nèi)在聯(lián)系的，實質(zhì)決定形式，形式又制約內(nèi)容的演變。制度的規(guī)范化、程序化將有效地制約領(lǐng)導(dǎo)人的隨意發(fā)揮。就這一意義而言，程序有時比結(jié)果更為重要。當前，中國的執(zhí)政方式人治色彩仍較為濃厚，比如由此衍化的〃文件治國〃甚至被認為是天經(jīng)地義的事。像一些市、縣委常常會對治下的全體公民發(fā)出指令性的某某通知或決定，應(yīng)該說，這是不符合法治精神的。即便是執(zhí)政黨，它的指令也應(yīng)該是僅能約束自己的黨員，如要推及黨外公民，必須要轉(zhuǎn)化為國家的意志。因此，經(jīng)過法定程序治理國家，是當今中國亟需解決的問題。近兩年來，〃黨政分開〃又開始被一些媒體提及。我們知道，早在上一世紀80年代中后期，在談到政治體制改革時就提出了這一設(shè)想。不過，由于眾所周知的原因，中國高層之后對此表示了謹慎的緘默。這應(yīng)當是出于對局面可能會由此而導(dǎo)致失控的考慮。根據(jù)中國的國情，在相當長的時期內(nèi)實現(xiàn)黨政分開幾乎是不可能的。必須尋求另外的途徑，給出一種可以被接受的改革方式。此外，在中國的政治實踐中，現(xiàn)體制所暴露出的弊端，除了距法治的要求尚遠外，在效率上也存不少在問題。例如黨政分設(shè)的多頭領(lǐng)導(dǎo)、黨政首長的摩擦和制肘（而不是互相制約和監(jiān)督）等等。另外,在經(jīng)濟和人力資源上也是一種低效的配置和占用，信息傳導(dǎo)往往也因此而失真甚至被阻斷。當年在哲學(xué)的范疇里，提出一分為二，楊獻珍偏要說合二為一,因此受到了嚴厲批判。時間過去了差不多半個世紀，在中國的政治體制改革方面，我們不妨也作一種〃合二為一〃的嘗試。當然，這不同于楊獻珍的那個〃合二為一〃，而是指中國黨政機構(gòu)的整合。這種整合,是以經(jīng)過法定程序治理國家為目的的，決不等同于期間所說的〃一元化領(lǐng)導(dǎo)〃。它的特征是以合乎法理的嚴格程序為載體。規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，加速推進中國的法治進程，并在這一進程中提高執(zhí)政效率、發(fā)展民主。具體地說，這一方式就是以憲法和中共黨章為依據(jù)，以黨的中央和地方委員會為主體，將其與人大等國家機構(gòu)進行整合，并實行委員的常任制。下面，本文就這一制度設(shè)計的設(shè)想，作一些簡要的闡述和分析。黨的委員會與同級國家機關(guān)進行整合，就是經(jīng)黨代會選舉產(chǎn)生一級委員會后，將絕大多數(shù)委員推薦到人代會，作為人大常委的候選人。以現(xiàn)實條件，他們的當選是毫無疑問的。在比例上，黨委委員應(yīng)占人大常委的三分之二。這樣，人大常委的運作將直接由黨委主導(dǎo)。以一個地級市為例，市委委員的絕大多數(shù)都是當然的人大常委，書記、常委擔(dān)任市級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其余的將推薦到司法等重要部門任職，黨委的職能部門也將撤并至國家機關(guān)。而人大常委則實行常任制。這樣，在黨內(nèi)，市委委員實際上也實行了常任制和專任制，強化了市委的領(lǐng)導(dǎo)，精簡了機構(gòu)和人員（黨的機構(gòu)撤并后，可保留一兩個處理日常黨務(wù)的辦事部門，經(jīng)費由黨費及黨營產(chǎn)業(yè)收入中支出），市委常委和書記的操控權(quán)將會受到市委會的較大的制約和監(jiān)督；在黨外，由于人大常委由市委直接主導(dǎo)，其最高權(quán)力機關(guān)的地位將名符其實。這里，本文就這一設(shè)想提出一個初步的框架設(shè)計，并就其互動關(guān)系和運作作一些說明（仍以中等規(guī)模的地級市為例）。首先，由區(qū)、縣黨代會選出市黨代會代表，其中的大多數(shù)應(yīng)推薦為市人大代表候選人。一般情況下，他們中的絕大多數(shù)將肯定當選。這部分人的比例，應(yīng)占市人大代表的三分之二左右。然后，以同樣方式選舉產(chǎn)生黨的市委會和人大常委會。市委委員的人數(shù)，應(yīng)當在70——120人為宜。如以100人計，其中的80人應(yīng)當推薦為市人大常委委員，則市人大常委委員的總數(shù)應(yīng)為120人左右（市委委員及人大常委委員的數(shù)量，要根據(jù)人口及經(jīng)濟總量等因素考慮）。人大常委委員為專職，并由他們組成專門委員會或工委展開工作。由市委會選舉產(chǎn)生的市市委常委和書記、副書記可以設(shè)想作如下安排：市委書記任人大常委主任；1名副書記任市長；1名副書記任政協(xié)主席；1名副書記任人大常委副主任（可同時兼任紀委書記）。一般情況下，中等城市的市委常委組成人員為13人左右，除上述一正三副四名書記外，其余的常委可分別擔(dān)任以下職務(wù)：人大常委副主任1—2人；副市長4——5人；法院院長1人，檢察長1人；軍隊1人；重要縣區(qū)的書記1人。在機構(gòu)整合方面，以工作性質(zhì)為整并原則，人隨事走。例如，組織部黨的組織發(fā)展等黨內(nèi)事務(wù)留在市委的辦事機構(gòu)，干部考核、任免等職能則歸并到市政府及人大常委；宣傳部可歸并至市政府，統(tǒng)戰(zhàn)部自然就歸并到市政協(xié)。市紀委，原來與監(jiān)察局合署辦公,根據(jù)其職能，應(yīng)改為與檢察院和署。其它的一些委員會，如、企工委（各地的設(shè)置不一）等，本來就是歸口性的協(xié)調(diào)層次，很多情況下其常設(shè)機構(gòu)是為分管領(lǐng)導(dǎo)的工作班子，其職能，在人大、政府的機構(gòu)中會得到充分的體現(xiàn)，而且歸并后的效率會更高。至于政策研究室、辦、黨校等部門和單位，歸并至人大、政府系列的合理性，就更顯而易見。上述的設(shè)想，至少體現(xiàn)了兩方面的意義。其一，執(zhí)政方式在相當?shù)某潭壬系靡砸?guī)范，市委的決策，實際上就體現(xiàn)為人大常委的決策,人大最高權(quán)力機關(guān)的地位也因之得以確立。其二，執(zhí)政效率提高，權(quán)力運作層次減少，改變了雙重領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀。我們知道，目前的執(zhí)政方式，一定程度上虛化了人大的職權(quán)。而在同一方向，黨、政各有一套操控機制。例如公安局，屬于政府系列，上有分管副市長,而在市委方面,則有及分管副書記;作為協(xié)調(diào)機構(gòu)，又將法、檢“協(xié)調(diào)”進去。這樣，領(lǐng)導(dǎo)層次增加，也不利于司法部門獨立審判；而在監(jiān)督方面又缺乏有效的機制。當市委委員實行了專任制，其中的大多數(shù)又同時擔(dān)任人大常委委員的時候，他們的作用就會凸顯出來。在黨內(nèi)，黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會這一點，將會得到實際落實。可以想見，專職的而且大多數(shù)在最高權(quán)力機構(gòu)任職的委員們，將會在重大事務(wù)上,發(fā)揮集體決策作用。任何少數(shù)，都將很難對他們的意見進行操控。而他們在人大的工作，很重要并且最經(jīng)常的就是對行政系統(tǒng)及法檢部門的監(jiān)督，職務(wù)的要求，也將對他們的判斷及決定，發(fā)揮重要的影響。另一方面，書記、常委們在擔(dān)任相應(yīng)行政職務(wù)后，將會用更多的時間處理所任職務(wù)的日常工作；影響所及，在常委會里，就會打破原來的條條（分管）思維格局，而代之以相應(yīng)職務(wù)所要求的制衡思維，就會分別從人大、政府、政協(xié)和法、檢的角度對重要問題提出意見。這樣，在某種意義上，黨內(nèi)的決策過程，實際上也是國家機構(gòu)的決策過程。更重要的是，這樣的制度安排，將會在程序和權(quán)力運作的過程中，真正落實黨委會作為黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)以及人大為最高權(quán)力機關(guān)的地位。眾所周知，按黨章規(guī)定，在黨委全會閉幕期間，由常委會代行全委職權(quán).因此，當要決定重大事項時，通常先召開書記碰頭會進行溝通，然后交常委會議決.如果是政府方面的事，再由政府做出規(guī)定于以實施.在這種情況下，書記主導(dǎo)的情況很容易發(fā)生。按照本文設(shè)計的制度安排，首先，作為人大常委主任的市委書記，在溝通議決過程中，很難不會考慮他比較了解的大多數(shù)人大常委委員的意見；即使出現(xiàn)分岐，導(dǎo)致市委常委會的決策與人大常委主體意見的不同，同時也是市委絕大多數(shù)的人大常委委員集體，將會毫不困難地否定前者的決定。當然，這里會碰到一些技術(shù)或程序上的問題，如人大常委的例會不一定那幺及時，對此，我們可以給出兩條途徑：一是由市委委員為主體組成的人大常委專門委員會或工委，對政府及法、檢部門的監(jiān)督是日常性的，他們可以提出及時召開人大常委會議進行審議；二是由于市委委員及人大常委委員事實上已實行了常（專）任制，市委全會和人大常委會的會議制度改革也水到渠成，如借鑒西方議會的會議方式，市委全會和人大常委會就重要事務(wù)做出及時的反映，是完全可能的。同時，根據(jù)人大常委會人數(shù)的增加（這是很必要的）和職能的強化，應(yīng)當充實其專門委員會及相關(guān)工委，如預(yù)算委員會、人事任免及編制工委等等。曾被邀請到中南海討論問題的一位專家談到：執(zhí)政黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)型的基本制度框架已經(jīng)具備，問題在于如何理順關(guān)系一一執(zhí)政黨內(nèi)部黨代會與委員會的關(guān)系、執(zhí)政黨與其它政權(quán)機關(guān)和社會團體等的關(guān)系,等等。因此，在現(xiàn)制度的基本框架內(nèi)理順關(guān)