水資源稅費(fèi)政策的國際比較

水資源稅費(fèi)政策的國際比較

水資源稅收（稅費(fèi)）政策被用作控制水資源需求和保護(hù)水環(huán)境的經(jīng)濟(jì)工具。世界上許多國家都使用了它。其基本原理是政府通過頒布取水許可證來管理取水者從水源地直接取水的權(quán)力,并對取水許可的擁有者征收相應(yīng)的稅或費(fèi),即水資源稅(費(fèi))。由于歐盟國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和水資源狀況的不同,水資源稅(費(fèi))征收管理政策的情況也不盡相同。一、英國:扶持、征收、補(bǔ)償、補(bǔ)水等的統(tǒng)一管理早在1969年,英國的河流管理機(jī)構(gòu)便開始對直接從地表或地下取水的用戶征收水資源費(fèi)。1997年5月英國召開了水資源峰會(huì),中央政府重新對水資源費(fèi)政策進(jìn)行了評估,研究了近30年間政策實(shí)行中出現(xiàn)的問題,如過量發(fā)放取水許可證、發(fā)放的許可證沒有有效期、對用水戶的取水行為影響不大等等,對英格蘭、威爾士取水許可和水資源費(fèi)政策進(jìn)行了修改。如今,英格蘭和威爾士地區(qū)的水資源由環(huán)境署(EnvironmentAgency)統(tǒng)一管理,它也承擔(dān)起審批和發(fā)放取水許可證的職責(zé),并對發(fā)放的許可證征收一次性的申請費(fèi)以及每年相應(yīng)的水資源費(fèi)。英國環(huán)境署規(guī)定,在英格蘭和威爾士地區(qū),凡從地表或地下取水,日取水量超過20立方米的企業(yè)或個(gè)人,一般都需要向環(huán)境署申請取水許可證,并交納相應(yīng)的費(fèi)用。土地排水工程排水、給船只灌水、在環(huán)境署知情下測試地下水質(zhì)時(shí)取用水、消防用水、緊急取水等得到豁免。取水許可證(有效期一般為12年)明確規(guī)定了取水的地點(diǎn)、數(shù)量和用途,申請的程序如圖1所示。英國的水資源費(fèi)政策主要是以回收行政費(fèi)用為目標(biāo),水資源費(fèi)并不體現(xiàn)取水的環(huán)境成本或其他的外部成本。取水者在申請取水許可時(shí),不但要交納一次性的申請費(fèi),每年還要交納相應(yīng)的水資源費(fèi),其中申請費(fèi)相對固定,但水資源費(fèi)卻是變化的,其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)環(huán)境署預(yù)算的財(cái)政支出而逐年調(diào)整。如環(huán)境署預(yù)算2008~2009財(cái)政年度行政費(fèi)用為11億英鎊,并計(jì)劃1.37億英鎊(12.5%)的費(fèi)用應(yīng)由水資源費(fèi)收入來補(bǔ)償,2008~2009年的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則以回收1.37億英鎊為目標(biāo)來制定。對取水者來說,每年交納水資源費(fèi)的多少取決于許可證上授予的取水量和相應(yīng)的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè),水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不相同。一般的夏季取水的費(fèi)用會(huì)高于冬季取水,水資源短缺地區(qū)取水的費(fèi)用會(huì)高于水資源豐富地區(qū)取水的費(fèi)用,若取水者能返回抽取的水資源,那么水源費(fèi)會(huì)少很多。二、水資源稅政策上世紀(jì)50~60年代,德國聯(lián)邦政府在全國推行水資源稅的提案沒有得到通過,于是一些州政府開始在地方層面上征收水資源稅。德國州政府實(shí)行水資源稅政策不是以行政命令手段為宗旨,而是期望運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來輔助行政命令手段的執(zhí)行。1988年巴登-符騰堡州(BadenWürttemberg)成為德國第一個(gè)征收水資源稅的州,征收的主要目的是要用稅收收入補(bǔ)償當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在流域內(nèi)限用化肥而產(chǎn)生的損失。這種某個(gè)群體之經(jīng)濟(jì)利益因環(huán)境改善政策受到影響,而政府用水資源稅收入對其進(jìn)行補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象在德國其他州也普遍存在。巴登-符騰堡州水資源稅政策規(guī)定,年取水量低于2000立方米的企業(yè)和個(gè)人無需交納水資源稅,年取水量介于2000立方米到3000立方米的企業(yè)和個(gè)人可獲得50%的水資源稅折扣,另外《聯(lián)邦水管理法》和《巴登-符騰堡州水法》中規(guī)定的一些無需取水許可的取水行為,不交水資源稅。巴登-符騰堡州的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)對不同水源和不同取水用途做了區(qū)分,并按實(shí)際取水量向企業(yè)和個(gè)人征收。具體來說,水源被劃分為地表水和地下水,取水用途被劃分為公共供水、熱泵用水、冷卻用水、灌溉用水和其他用途。其中,取用地下水的稅率普遍高于取用地表水的稅率。另外,對于一些耗水量巨大的生產(chǎn)企業(yè),政府會(huì)給出一些稅收折扣以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),有的企業(yè)得到的稅收折扣甚至高達(dá)90%。在剛開始施行的前3年中,巴登-符騰堡州水資源稅的年收入為8000萬歐元,以后年收入基本都穩(wěn)定在7000萬歐元。這些收入中的一部分用于補(bǔ)償農(nóng)民出于保護(hù)環(huán)境在土地利用方面的限制。巴登-符騰堡州水資源稅政策的經(jīng)驗(yàn)被德國其他州效仿。漢堡州(Hamburg)是德國另一個(gè)征收水資源稅的典范。1989年漢堡州采用了不同于巴登-符騰堡州的原則和規(guī)定,制定了獨(dú)特的水資源稅政策。與巴登-符騰堡州的水資源稅不同,漢堡州僅對取用地下水資源者征收水資源稅,水資源稅的大小則按取水許可證上授予的取水量來計(jì)算,只有當(dāng)實(shí)際取水量超過許可授予的取水量時(shí),稅率才按實(shí)際取水量來計(jì)算。對于年取水量少于1萬立方米的用戶以及其他一些特殊情況,免征水資源稅。漢堡州的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)按照不同的地下水質(zhì)量和取水戶來區(qū)分,取用水質(zhì)好的地下水比取用含氧較高的淺層地下水要交納更高的水資源稅,而公共供水取水的稅率一般低于其他取水的稅率。如今由于德國聯(lián)邦政府沒有關(guān)于水資源稅的統(tǒng)一規(guī)定,因此州政府在制定地方性水資源稅費(fèi)政策時(shí)有很大的自由度,促使許多新的政策手段被采用,不同的經(jīng)驗(yàn)也在各個(gè)州之間得到借鑒和改進(jìn)。三、法國水資源費(fèi)的編制法國的水資源費(fèi)政策建立在流域綜合管理的基礎(chǔ)之上。根據(jù)1964年的水法(64/1245號),法國境內(nèi)創(chuàng)建了6個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)。隨后1966年的法律(66/700號)規(guī)定,如果公司、個(gè)人的行為造成了水質(zhì)惡化、或在自然界取用水資源、或改變了流域的水環(huán)境,都需要支付相應(yīng)的費(fèi)用。水法規(guī)定6個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)有權(quán)力設(shè)計(jì)本流域內(nèi)的水資源費(fèi)框架,同時(shí)決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不同于其他國家的水資源費(fèi)政策,法國水資源費(fèi)的多少不但取決于用水戶抽取水量的大小,還取決于其消耗水量的大小,即最終有多少水資源返回到取水源,因此,用水戶應(yīng)交納的水資源費(fèi)等于抽取水量乘以相應(yīng)的取水費(fèi)率加上消耗水量乘以相應(yīng)的消耗費(fèi)率。另外,其他因素也影響法國水資源費(fèi)的多少,例如取水地點(diǎn)和取水源頭,一般來說在河流上游取水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比在下游取水要高,因?yàn)楹恿魃嫌蔚乃|(zhì)更好,而地下水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也比地表水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高。法國水資源費(fèi)政策的主要目標(biāo)是為了增加財(cái)政收入,它的收入與排污費(fèi)政策的收入一同被用于補(bǔ)償流域機(jī)構(gòu)發(fā)展水資源和治理污染所需的開支。雖然法國水資源費(fèi)政策對環(huán)境保護(hù)起到了一定的幫助,但環(huán)境保護(hù)本身并非水資源費(fèi)政策的直接或主要目標(biāo),因此法國各個(gè)流域機(jī)構(gòu)制定的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都相對很低,總的水資源費(fèi)收入也不高,平均只占流域機(jī)構(gòu)供水、排水工程總成本的2%至5%。四、荷蘭水資源稅政策荷蘭的水資源稅方案包括征收兩種不同的稅:一種稅是地方政府向企業(yè)征收的地下水取用稅,其主要目的是為了增加地方財(cái)政收入,用于補(bǔ)貼地下水資源的研究工作和污染控制手段。另一種稅是國家對取用地下水資源者征收的水資源稅。作為政府綠色稅改革的一部分,荷蘭中央政府為了減少地下水的開采量,1995年開始對直接取用地下水的企業(yè)和生活用水戶收取高的水資源稅,對于取用地表水則不收任何的費(fèi)稅。2000年,荷蘭中央政府對取用地下水的稅收標(biāo)準(zhǔn)為:水務(wù)公司取水0.16歐元/m3,工業(yè)和農(nóng)業(yè)取水0.12歐元/m3。荷蘭的水資源稅政策有兩個(gè)目標(biāo):一是通過對取用地下水征收更高的稅,實(shí)現(xiàn)縮小取用地表水與取用地下水之間的成本差異。荷蘭是一個(gè)地下水資源豐富的國家,相比于地表水,地下水的水質(zhì)更好,同時(shí)對離地表水源較遠(yuǎn)的用戶來說,開采成本更低,因此荷蘭整個(gè)國家70%的用水取自于地下水。然而,過度開采地下水往往會(huì)引起許多問題,例如抽水成本增加、地面下沉、河流斷流以及海水倒灌造成土壤鹽漬化,等等。因此,荷蘭中央政府決定通過對地表水和地下水征收有差別的水資源稅,從而達(dá)到影響不同種類水資源取水量的目的。荷蘭水資源稅政策的另一個(gè)目標(biāo)是增加國家財(cái)政收入,擴(kuò)大稅收種類和稅收基礎(chǔ)。1992年,中央政府關(guān)于進(jìn)一步調(diào)高石油稅的決議被否決,為了填補(bǔ)國家財(cái)政收入的不足,征收水資源稅的設(shè)想被提出。隨后,1995年中央政府通過國家法律確定了水資源稅的法律地位,同時(shí)還規(guī)定由財(cái)政部和中央環(huán)境稅署共同負(fù)責(zé)水資源稅的征收和管理,其收入全額納入財(cái)政國庫。供水公司和企業(yè)有責(zé)任自我監(jiān)測并提供準(zhǔn)確的取水?dāng)?shù)額。荷蘭水資源稅的大小取決于實(shí)際取水量和相應(yīng)的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)。由于荷蘭水資源稅的目標(biāo)主要是為了在調(diào)控地表水和地下水取用量比例的同時(shí),增加政府財(cái)政收入,因此水資源稅標(biāo)準(zhǔn)的制定主要取決于政治勢力之間的協(xié)商和考慮。在特殊情況下,取水戶無需交納水資源稅,如年取用地下水資源量少于4萬立方米的企業(yè)和個(gè)人、水泵每小時(shí)取水量小于10立方米的企業(yè)和個(gè)人、特發(fā)緊急情況(例如火災(zāi))取用地下水資源的、利用地下水清洗可循環(huán)利用的包裝物等。五、歐盟水資源保護(hù)政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為中國提供了澄清1.強(qiáng)化水資源增值稅管理水資源有別于一般物質(zhì)資源和商品,是人類生存最基本的必需品之一,政府是唯一有權(quán)發(fā)放取水許可證的機(jī)構(gòu),它在許可權(quán)的審批及水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定中有壟斷性的地位。從國外經(jīng)驗(yàn)來看,無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,無論是水資源相對豐富的國家還是嚴(yán)重稀缺的國家,各國政府都高度重視水資源稅費(fèi)的管理,明確政府及其有關(guān)部門的角色定位和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),通過完善體制、加強(qiáng)立法、創(chuàng)新政策,不斷強(qiáng)化和優(yōu)化水資源稅費(fèi)管理。如荷蘭1995年中央政府通過國家法律確定了由財(cái)政部和中央環(huán)境稅署共同負(fù)責(zé)水資源稅的征收和管理;英國水資源費(fèi)政策規(guī)定,水資源由環(huán)境署統(tǒng)一管理,承擔(dān)起審批和發(fā)放取水許可證的職責(zé),并對發(fā)放的許可證征收一次性的申請費(fèi)以及每年相應(yīng)的水資源費(fèi);法國境內(nèi)創(chuàng)建了6個(gè)流域管理機(jī)構(gòu),水法規(guī)定6個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)有權(quán)力設(shè)計(jì)本流域內(nèi)的水資源費(fèi)框架,同時(shí)決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此,我國在未來水資源稅(費(fèi))完善和改革中,應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),準(zhǔn)確定位政府及其有關(guān)部門在水資源稅(費(fèi))征收、管理中的角色和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé),要通過完善體制、加強(qiáng)立法、創(chuàng)新政策、創(chuàng)建信息平臺(tái)等一系列措施,加強(qiáng)水資源稅(費(fèi))征收和管理,并以此實(shí)現(xiàn)節(jié)約水資源、保護(hù)水環(huán)境的政策目標(biāo)。2.水資源稅政策目標(biāo)的各國適用的比較從以上分析中可以看到,征收等于庇古費(fèi)的水資源費(fèi)只是國家政府可能要追求的政策目標(biāo)之一。每個(gè)國家根據(jù)本身的水資源狀況和已有的水資源管理制度,都制定了各不相同的政策目標(biāo),從而達(dá)到不同的政策效果。具體到以上分析的歐盟四國,他們的水資源費(fèi)政策目標(biāo)也不盡相同,有的國家運(yùn)用其中的一種目標(biāo),也有的國家把幾種目標(biāo)組合起來。英國以回收行政費(fèi)用為目標(biāo);德國巴登-符騰堡州征收水資源稅的主要目的是要用稅收收入補(bǔ)償當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在流域內(nèi)限用化肥而產(chǎn)生的損失;荷蘭的水資源稅政策有兩個(gè)目標(biāo),一是實(shí)現(xiàn)縮小取用地表水與取用地下水之間的成本差異,二是增加國家財(cái)政收入;法國水資源費(fèi)政策的主要目標(biāo)是為了增加財(cái)政收入。1998年Zabel等學(xué)者通過比較的方法對法國、德國、荷蘭和英格蘭與威爾士水資源費(fèi)政策的效用進(jìn)行了評價(jià)。研究運(yùn)用OECD評價(jià)經(jīng)濟(jì)政策的框架,從經(jīng)濟(jì)效益、財(cái)政效益、政策成本、環(huán)境影響、實(shí)用性、接受能力等六個(gè)方面對4個(gè)國家和地區(qū)的水資源費(fèi)政策進(jìn)行了評價(jià),表1中列舉了評價(jià)的結(jié)果。從表1中可以看出,水資源費(fèi)政策在各國發(fā)揮的效用各不相同,任何政策手段適用的領(lǐng)域都是有限的,不同政策目標(biāo)決定了不同政策設(shè)計(jì)和政策效果。因此,研究中國的水資源費(fèi)政策應(yīng)以明晰政策目標(biāo)為起點(diǎn),這樣才能更好地理解和評價(jià)水資源費(fèi)政策的執(zhí)行效果。3.水資源費(fèi)的分配從上述各國的實(shí)際情況來看,水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低并不一定完全遵循于經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,而是取決于國家的政策目標(biāo),水資源費(fèi)可以低至為零,也可以高至市場最大可承受的范圍。英國政府決定對取水權(quán)增收費(fèi)用水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)預(yù)算下一年的政策行政費(fèi)用來制定,同時(shí)對于不同的取水水源、取水季節(jié)、取水區(qū)域和取水行業(yè),政府收取的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不相同。德國巴登-符騰堡州的水資源稅標(biāo)準(zhǔn)對不同水源和不同取水用途做了區(qū)分,水源被劃分為地表水和地下水,取用地下水的稅率普遍高于取用地表水的稅率。荷蘭水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定主要取決于政治勢力之間的協(xié)商和考慮。法國水資源費(fèi)的多少不但取決于用水戶抽取水量的大小,還取決于其消耗水量的大小,一般來說在河流上游取水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比在下游取水要高,因?yàn)楹恿魃嫌嗡|(zhì)更好,而地下水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也比地表水的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高。因此,我國在制定水資源稅(費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)時(shí),既要反映市場上水資源供給需求狀況,又要反映水資源豐歉和季節(jié)的差異,還要體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控目的。4.稅收征管,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督歐盟一些國家稅法規(guī)定水資源稅款專門用于水資源的管理與開發(fā),并取得了顯著的成效。我國水資源稅也應(yīng)分別納入中央、地方預(yù)算,提高透明度,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督;堅(jiān)持稅款專用原則,用所征稅款設(shè)立中央和地方兩級水資源治理基金,專門用于水資源的治理、保護(hù)、環(huán)?？蒲虚_發(fā)、宣傳教育、技術(shù)培訓(xùn)、環(huán)保監(jiān)測儀器的購建等;此外,要為水資源費(fèi)設(shè)立專門基金賬戶,進(jìn)行專門管理,提高基金保值增值能力,防止基金流失與貶值,并建立基金風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制和成本效益分析機(jī)制,以提高基金使用效益。5.水資源稅費(fèi)征管模式水資源稅(費(fèi))征管模式是與特定的行政管理體制相聯(lián)系的,管理手段的采用需要以一定的條件為前提。不同國家具有不同的水資源稅