管理主義與政治哲學(xué)西-沃之爭與公共行政學(xué)

管理主義與政治哲學(xué)西-沃之爭與公共行政學(xué)

一、公共行政學(xué)實證研究的兩大理論范式自20世紀(jì)80年代中國的行政一體化以來，經(jīng)過許多科學(xué)家的不懈努力，中國的行政一體化取得了很大進(jìn)步。在二十多年的時間里,我國行政學(xué)界引進(jìn)了大量的西方理論,也發(fā)表了無數(shù)作品。然而我國行政學(xué)界的研究偏愛于宏大敘事的規(guī)范研究,傾向于政治學(xué)、歷史、哲學(xué)、社會學(xué)等視角論述問題,喜歡使用“機制”、“模式”、“制度變遷”等宏大的概念。我國行政學(xué)研究的現(xiàn)狀是概念演繹分析和問題演繹分析性質(zhì)的對策研究泛濫,而采用邏輯實證的方法對具體數(shù)據(jù)、經(jīng)驗材料進(jìn)行定性、定量的調(diào)查、研究、分析卻極端匱乏,僅占研究總數(shù)的5%左右1,即使有數(shù)據(jù)收集與分析也只是很簡單地羅列。這一方面是由于我國處于社會轉(zhuǎn)型階段,社會矛盾激化,許多重大的價值問題還未確定等原因,促使了規(guī)范研究的繁榮。但另一方面也反映出公共行政學(xué)界在科學(xué)實證方面的訓(xùn)練極其匱乏。這種嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)性失衡”造成了理論與現(xiàn)實的脫節(jié),阻礙了行政學(xué)知識的增長,也導(dǎo)致了公共行政學(xué)科嚴(yán)重的合法性危機。我國公共行政學(xué)實證研究與規(guī)范研究的分化嚴(yán)重,這在世界上有沒有先例?如果有的話,有沒有什么共同的思想源流?這種分野除了與我國所處的時代背景有關(guān)之外,與公共行政學(xué)科之間有什么必然關(guān)系?或者是學(xué)科本身的什么原因?qū)е铝诉@樣的區(qū)分?從我國的具體問題聯(lián)系到世界范圍的公共行政學(xué)科,實際上在學(xué)科發(fā)展的歷史中,效率與民主就是公共行政學(xué)中最根本的矛盾論題,貫穿著學(xué)科的百年歷史。而學(xué)術(shù)研究中的實證研究和規(guī)范研究的分化與爭論,主宰了公共行政學(xué)術(shù)研究發(fā)展的歷程。日本學(xué)者西尾勝歸納了公共行政學(xué)這兩大譜系,一個以科學(xué)管理為源頭,它關(guān)注管理技術(shù)、組織理論等內(nèi)容;另一個以政治學(xué)、法學(xué)、哲學(xué)為源頭,它重點關(guān)注公民權(quán)利、政府責(zé)任、社會公平與正義等價值內(nèi)容。前者的目標(biāo)在于如何提高行政效率,即政府以最少成本和最經(jīng)濟方式從事行政管理和提供公共服務(wù);后者則努力體現(xiàn)公共行政的公共性價值。效率準(zhǔn)則與民主(或公共)精神是公共行政學(xué)交織又排斥的雙重訴求,公共行政學(xué)正是在對這兩大譜系的應(yīng)對、協(xié)調(diào)中獲得了自身發(fā)展。公共行政學(xué)的這兩個譜系形成了兩大理論范式:傳統(tǒng)的“威爾遜-韋伯范式”和“民主行政范式”。“威爾遜-韋伯范式”服膺于技術(shù)理性和專業(yè)主義的巨大成就,認(rèn)為行政學(xué)應(yīng)成為一門研究如何高效執(zhí)行且普遍適用的“科學(xué)”,哲學(xué)方法論應(yīng)立足于邏輯實證主義。“民主行政范式”強調(diào)對行政過程的參與,注重民主精神、公共性、社會公平和正義等價值問題,方法論則認(rèn)為立足于政治哲學(xué)的規(guī)范研究。本文的論述涉及這兩大范式及其各自具有代表性的大師西蒙、沃爾多的理論對話,并將這種爭論與我國行政學(xué)的研究現(xiàn)狀結(jié)合。這將有助于我們更好地理解和反思我國公共行政學(xué)的現(xiàn)狀,也有利于更清晰地認(rèn)識行政學(xué)下一階段研究應(yīng)該選擇的路徑。二、管理儒學(xué)與邏輯理論的價值(一)效率與效能的關(guān)系公共行政研究中管理主義與邏輯實證主義價值觀有一個重要信條:效率至上。這與公共行政學(xué)建立的時代密切相關(guān)。19世紀(jì)中期以來,伴隨西方國家工業(yè)化、全球化和城市化進(jìn)程的逐步深入,各種社會問題和政治問題日益凸顯,小且弱的政府和政黨分肥制越來越無法適應(yīng)社會的發(fā)展變遷。另外,當(dāng)時政治腐敗盛行。公共工程的承包合同往往給那些賄賂政府官員的人或者關(guān)系親密的人。因此,19世紀(jì)末以來進(jìn)步主義的政府改革運動,都強調(diào)公務(wù)員隊伍的職業(yè)化、價值中立以及競爭力,其邏輯基礎(chǔ)均是效率。伍德羅·威爾遜也是進(jìn)步主義改革運動的參加者,其思想價值觀自然是以效率為準(zhǔn)則的。威爾遜在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》將行政研究的目標(biāo)定位于:首先是發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鲂┦裁?其次在于發(fā)現(xiàn)政府如何通過最少的金錢和精力成本,以最大可能的效率來做這些恰當(dāng)?shù)氖?。威爾遜由此將行政活動從政治活動中分離開來,這其中內(nèi)含了明顯的效率要求。公共行政學(xué)初期在古德諾、泰勒、法約爾、古利克、厄威克等學(xué)者的推動下發(fā)展,逐漸形成了單中心主體、政治-行政二分、強調(diào)命令-服從的組織模式、價值中立、效率至上的價值觀。包括梅奧主義也被認(rèn)為是強化了家長主義,因為強調(diào)他的目標(biāo)同樣是提高工人生產(chǎn)率,用一種更成熟的方式強化了控制。西蒙是管理主義途徑最具代表性的大師,他被認(rèn)為與沃爾多聯(lián)手結(jié)束了公共行政學(xué)的正統(tǒng)時期。西蒙雖然對正統(tǒng)行政學(xué)理論提出了批評,但同樣更多地關(guān)注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原則,并提倡在行政研究中運用科學(xué)方法,即在政策制定中運用實證方法,也同樣認(rèn)為“決策前提中最重要的……就是效率準(zhǔn)則”(p.218)。西蒙對效率價值的堅守,以及對行政學(xué)的本質(zhì)看法與他所批判的古利克并無二致。管理主義取向與政治過程取向的區(qū)別,一個很重要的方面體現(xiàn)在對公共預(yù)算的態(tài)度上。因為預(yù)算涉及資金,容易計量。管理途徑的公共行政支持理性的效能預(yù)算體系。“成本效能”是預(yù)算制定時考慮的重點。在此途徑下,不同政府功能的財源分配以及不同層級的分配,主要取決于成本利益關(guān)系。而政治途徑則認(rèn)為,預(yù)算是政治問題而非事務(wù)性的。預(yù)算分配代表政治系統(tǒng)對于各種價值順序的正式偏好,是不同團體競逐公共資金的結(jié)果。這種結(jié)果會與不同群體、政治人物的力量變化及公眾政治觀點的變化相聯(lián)系(pp.22-34)。而西蒙認(rèn)為預(yù)算文件可以為成本收益提供比較依據(jù),把預(yù)算當(dāng)做控制效率的工具使用(p.231)。這深切地反映了西蒙對公共行政學(xué)的科學(xué)主義定位和價值傾向。(二)對公共行政學(xué)科化的批判在方法論上,管理主義取向堅持采用價值中立的邏輯實證方法對公共行政進(jìn)行構(gòu)建和研究。邏輯實證主義認(rèn)為行為規(guī)律可以通過仔細(xì)觀察顯露的行為而邏輯地總結(jié)出來。它遵循特定嚴(yán)格約束的科學(xué)研究方法:確立問題,提出相關(guān)因素關(guān)系的假設(shè),設(shè)計和執(zhí)行能驗證這些關(guān)系的研究方案,而且這些研究必須是經(jīng)驗性的,是以對客觀現(xiàn)實的觀察為基礎(chǔ)而非主觀的信念(p.74)。西蒙認(rèn)為“化學(xué)實驗從其可重復(fù)性中獲得有效性——即科學(xué)權(quán)威性;如果不能足夠詳細(xì)地描述化學(xué)實驗的可重復(fù)性,那它就沒什么用。在行政中,我們連說明在行政‘實驗’中發(fā)生了什么現(xiàn)象的本領(lǐng)都很匱乏,更不用說保證實驗的可重復(fù)性了”。由此可見,管理主義學(xué)者在方法上追求研究設(shè)計的嚴(yán)謹(jǐn)性,資料收集和分析的精確性,結(jié)果的可重復(fù)性,強烈反對規(guī)范研究散文式的寫作,認(rèn)為這類研究論斷新奇、充滿爭議卻缺乏清晰的證據(jù),并不是嚴(yán)格的科學(xué)和學(xué)術(shù)。在對公共行政的學(xué)科定位問題上,西蒙的管理主義、邏輯實證主義價值觀決定了他對公共行政的科學(xué)主義定位,主張建立一門真正的“行政科學(xué)”。他力主將價值要素與事實要素分離(這與威爾遜將“政治-行政”分離有某種程度的重合),并提出評價決策是判斷決策與宗旨之間的純粹事實關(guān)系(pp.49-51)。在如何將公共行政科學(xué)化的問題上,西蒙首先給出科學(xué)的基本設(shè)定是:第一,科學(xué)只關(guān)心論斷含義的事實層面,而不是道德層面,而事實要素才是行政科學(xué)的本質(zhì)。第二,實踐科學(xué)與理論科學(xué)只在道德方面存在差異(p.310)。然后將行政科學(xué)(“ScienceofAdministration”中文版翻譯成“管理科學(xué)”,但翻譯成“行政科學(xué)”也許更恰當(dāng))歸納成以下結(jié)論:行政科學(xué)同任何一門科學(xué)一樣,只關(guān)心事實論述。科學(xué)體系中沒有道德論斷的立足之地,一旦有道德論述的出現(xiàn),我們總可以將其分解成事實和道德兩部分,只有前者與科學(xué)有關(guān)(pp.312-313)。在西蒙看來,自然科學(xué)和社會科學(xué),以及不同的學(xué)科之間的“科學(xué)論述在邏輯上并不存在不同。它們之間的任何差異,都是由于研究對象的不同,而不是內(nèi)在本質(zhì)不同”(p.231)。西蒙把公共行政置于“統(tǒng)一科學(xué)”思想的指導(dǎo)下,為公共行政學(xué)科學(xué)化與學(xué)科化做出了巨大貢獻(xiàn)。管理主義取向的學(xué)者對民主價值都表現(xiàn)出不同程度的冷漠,甚至是對立。一方面,公共行政創(chuàng)設(shè)的時代背景是美國政府處于極度腐敗、低效、無能的狀態(tài),因此學(xué)者們主張將行政從骯臟的政治中剝離出來,試圖建立一個純粹技術(shù)性的執(zhí)行領(lǐng)域。另一方面,公共行政的理念更多的是來自工商界,而工商界集權(quán)式的管理在19世紀(jì)創(chuàng)造出了巨大的財富。因此管理主義學(xué)者在不同程度上認(rèn)為民主造成了分裂、低效、腐敗等問題,這顛覆了18-19世紀(jì)民主、分權(quán)的信念。例如伍德羅·威爾遜就認(rèn)為“權(quán)力只要不是不負(fù)責(zé)的,就沒有危險。如果權(quán)力被拆分,并分配給很多人共用,那它就會變得模糊;而當(dāng)權(quán)力變模糊,也就變得不負(fù)責(zé)任”。不得不說的是,責(zé)任主體匿名化問題確實是民主的一個軟肋。西蒙雖然沒有表現(xiàn)出如此極端地反對民主的態(tài)度,但他也主張價值中立,只考慮“事實要素”,而不考慮道德倫理。三、政治哲學(xué)的取向和規(guī)范研究的價值(一)范式轉(zhuǎn)型的前提:民主與民主的并行過于強調(diào)科學(xué)管理與效率準(zhǔn)則的取向?qū)е鹿残姓芯颗c民主政府的基本要求相去甚遠(yuǎn),因而遭到了一些學(xué)者的強烈質(zhì)疑與批評。批評者認(rèn)為,這種機械式的效率,忽略了許多重要方面,不利于學(xué)科的發(fā)展,而且非人格化的官僚制體系壓抑了人性。例如馬爾庫塞就批判道:“工藝的合理性已經(jīng)成為政治的合理性”,“(技術(shù)理性)廣泛合理性(這種合理性促進(jìn)效率和增長),本身就是不合理的”,“科學(xué)管理的產(chǎn)物,……削弱了否定思考能力,理性的批判能力”(pp.487-498)。奧斯特羅姆則批評“伍德羅·威爾遜、他的同代人以及他們的追隨者所進(jìn)行的范式轉(zhuǎn)型可以看作是一種倒退,而不是進(jìn)步性的發(fā)展”(p.170)。Lilienthal則體現(xiàn)了美國獨特的反國家主義思想,他提出:“我們怎么能為了享受一個強大的中央政府帶來的便利,就逃避臃腫、強大的政府帶來的長遠(yuǎn)的邪惡呢?”他認(rèn)為只有徹底的分權(quán)才是解決之道。與管理主義、實證主義的學(xué)者敵視、漠視民主相反,眾多持有政治哲學(xué)取向的學(xué)者在批判“威爾遜-韋伯”范式的同時,很早就意識到民主價值是公共行政不可或缺的組成部分,并認(rèn)為只有民主價值才能彌補這種范式的局限。萊維坦指出,“一個民主國家的公務(wù)員,除非他對民主的意義、公民的尊嚴(yán)、人民公仆觀念持堅定的贊賞態(tài)度,否則他是無法履行好自己的職責(zé)的”。他還提到“行政體系的性質(zhì)與政府哲學(xué)原則的性質(zhì)同等重要。行政體系在執(zhí)行法律時滲入民主精神和意識形態(tài)、尊重人的尊嚴(yán),這具有至高無上的重要性”。Kingsley則認(rèn)為“一個科學(xué)的手段,只有在這樣一個穩(wěn)定的社會環(huán)境中才可能運行:接受共同思想體系的有效政治綱領(lǐng),擁有一個普遍的價值觀”。也就是說單靠技術(shù)理性是無法支撐社會運作的,技術(shù)手段的運行必須以共同的價值為基礎(chǔ),在西方這價值就是民主的思想。Fries則從另一個角度論述行政民主,“在技術(shù)的世界,政治和立法過程無法單獨保證民主。但這不意味著我們不能朝著民主現(xiàn)在的方向前進(jìn)”。事實上,正因為政治與立法過程無法保證民主,行政民主才顯得尤為重要和珍貴。眾多政治哲學(xué)取向?qū)W者已達(dá)成共識,公共行政的效率研究必須建立在民主精神、憲政原則、社會正義等規(guī)范性價值基礎(chǔ)上。現(xiàn)代民主社會中,行政直接關(guān)系到公眾的切身利益,不能脫離民主。因此“民主制行政”的新范式應(yīng)該成為公共行政的目標(biāo)。(二)效率研究與科學(xué)在方法論上,政治哲學(xué)取向的公共行政學(xué)倡導(dǎo)充滿價值關(guān)懷的規(guī)范研究方法。規(guī)范研究是以價值問題為核心關(guān)注點、以解讀和詮釋文本為主要表現(xiàn)形式、通過邏輯、想象、思辨等方法來回答某個學(xué)科的基本問題乃至世界重大問題的研究路徑。規(guī)范研究在公共行政學(xué)領(lǐng)域中傾向從價值方面理解政治生活和公共行政,注重對政治思想史上重要文本的詮釋與批判,也強調(diào)回答“應(yīng)當(dāng)是什么”等規(guī)范性價值問題。政治哲學(xué)取向堅持公共行政學(xué)的研究要維護對憲政、民主等政治傳統(tǒng),要關(guān)注公平、正義等基本價值,要能促進(jìn)美好社會等目標(biāo),學(xué)術(shù)的研究不能被科學(xué)主義統(tǒng)一。在學(xué)科定位上,邏輯實證主義者將民主、正義、美好生活等價值目標(biāo)寓于效率過程中或者是排除在效率過程之外,不予討論,只是通過實證途徑來研究行政效率,致力于建立一門普遍適用的行政科學(xué)。但一些思想家認(rèn)為這種盲目追求所謂的科學(xué)方法,實證主義,排除價值的研究方法,壓抑了人性,限制了知識的來源,也壓制了學(xué)術(shù)的創(chuàng)造性與批判能力,“實證主義必須在現(xiàn)實中找到實現(xiàn)概念的手段,理論與實踐、真理與事實間的一致。哲學(xué)的思想變?yōu)榭隙ǖ乃枷?哲學(xué)批判只能在社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行,并且把種種非實證的概念誣蔑為純粹思辨、夢想或幻覺”(p.560)。規(guī)范研究者則認(rèn)為公共行政研究離不開規(guī)范價值的分析,公共性是效率研究的前提,行政效率研究必須置于特定的價值文化背景中,必須與有關(guān)自由、民主、國家的作用等問題的政治學(xué)理論相結(jié)合。因此他們不認(rèn)為公共行政學(xué)必須是一門嚴(yán)格的科學(xué),不應(yīng)用狹義的“科學(xué)”來衡量公共行政學(xué)的所有知識,并將不符合所謂“科學(xué)”的知識斥之為偽科學(xué),排除在公共行政學(xué)的領(lǐng)域之外。公共行政學(xué)可以是科學(xué),是藝術(shù),也可以是一門專業(yè),或者都是。社會科學(xué)不應(yīng)該只關(guān)注科學(xué),還要著眼于社會變化。規(guī)范研究者沒有匆忙地為公共行政劃定僵化的學(xué)科邊界,他們訴求知識來源的多元性,廣泛借用其他學(xué)科的理論成果,將公共行政學(xué)建立在廣泛的政治、歷史、哲學(xué)文化、社會的基礎(chǔ)之上,也使得公共行政更加具有人文關(guān)懷的色彩。四、對邏輯實證主義的質(zhì)疑批判1947年,西蒙出版了《管理行為》一書。稍后,另一位重要的行政學(xué)者沃爾多出版了《行政國家》。公共行政領(lǐng)域的這兩本至關(guān)重要的著作突顯了公共行政學(xué)中兩種學(xué)術(shù)旨趣之爭:是實證取向的行政科學(xué),還是價值取向的政治哲學(xué)?這場爭論的導(dǎo)火索是沃爾多在《民主行政理論的發(fā)展》一文中對西蒙理論進(jìn)行批評,“我認(rèn)為不存在一個可以將價值加以排除的‘事實決策’的領(lǐng)域。決策就是要從備選項中進(jìn)行選擇;在備選項中選擇就是導(dǎo)入價值。赫伯特·西蒙的(邏輯實證主義)方法論阻礙了他對行政學(xué)研究作出更大貢獻(xiàn)”。對西蒙的效率至上觀念,沃爾多也進(jìn)行了抨擊,事實上,西蒙的《管理行為》一書在捍衛(wèi)行政學(xué)是一門抽象科學(xué),以及核心價值是效率的觀念。然而普遍趨勢很清楚,就是弱化、擴展、社會化甚至是拒斥效率觀念。這暗諷了西蒙的理論已經(jīng)過時。西蒙對沃爾多的批評給予了強烈反擊,辛辣地諷刺沃爾多及其代表的政治理論家不懂邏輯,“我相信腳注中的斷言是不正確的……期望沃爾多先生會更加特別地指明邏輯的斷裂是在哪兒發(fā)生的,指明還有什么是達(dá)到我所得出的結(jié)論的正確前提和推理思路”。西蒙還批評沃爾多沒有用嚴(yán)格的邏輯實證方法,得出結(jié)論并不可靠,“沃爾多先生在文章中沒有定義關(guān)鍵術(shù)語,因為他沒有系統(tǒng)地設(shè)置前提,他的觀點從哲學(xué)跳到心理學(xué),再跳到歷史學(xué)然后又跳回來”。西蒙在文章中抨擊了政治哲學(xué)取向的規(guī)范研究方式。他認(rèn)為大多數(shù)規(guī)范研究的政治理論家采用“散漫的、文學(xué)性的、隱喻性的方式寫作”,因此大多數(shù)政治理論“裝飾著斷言、謾罵、隱喻,但很少具有說服力”。西蒙諷刺政治哲學(xué)家根本就不懂實證主義,又怎么能誣蔑實證主義妨礙了民主行政?德魯克也在該文章對沃爾多提出質(zhì)疑:沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囟x民主,沒采用嚴(yán)格的推理方式,回避了自己提出的大組織的問題,以及將私人組織與公共行政統(tǒng)一對待造成混亂等。沃爾多對西蒙、德魯克的反擊又再次做出了回應(yīng)。沃爾多直截了當(dāng)?shù)乇砻鲗壿媽嵶C主義抱有敵意。但沃爾多并非全盤否定實證主義,他并不反對作為“思想、調(diào)查技巧或行動的實證主義和經(jīng)驗主義”,但認(rèn)為實證主義不是“哲學(xué)的終點和哲學(xué)本身,只是研究的工具,不能壟斷真理”。我們看出在對待邏輯實證主義的態(tài)度上,西蒙認(rèn)為它本身就是目的,而沃爾多則是工具論的觀點。對于西蒙批評的政治理論家不懂實證主義的問題,沃爾多認(rèn)為并不一定非要懂邏輯實證主義才能評價它,才能得出正確的結(jié)論,用非實證的方法也能得到實證主義的結(jié)論,例如《管理行為》中的“溝通”那一章節(jié),完全可以用非實證主義的方法得出?！叭说乃季S過程還是個秘密……許多科學(xué)家的重要結(jié)論是通過將前提作廢而得到的?！痹谡?wù)摰秸卫碚摏]有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫿Y(jié)構(gòu),在不同的領(lǐng)域跳來跳去,沃爾多評論到,“我不后悔‘從哲學(xué)跳到心理學(xué),再跳到歷史學(xué)然后又跳回來’,因為我的行政研究領(lǐng)域是多元的。我不用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜握撔问?是因為我不需要”。西-沃之爭實際上就是代表了公共行政的管理主義與政治哲學(xué)這兩種思維方式和哲學(xué)方法論的沖突,從宏觀的角度說是代表了以工具理性為特質(zhì)的現(xiàn)代性與以民主為特征的政治傳統(tǒng)的緊張。他們以及所代表的兩種取向的爭論焦點可以歸納成以下幾點。其一,學(xué)科定位:公共行政是一門科學(xué)嗎?西蒙的邏輯實證主義主張用自然科學(xué)、邏輯實證主義的方法,研究行政組織、行政行為、行政決策等問題,進(jìn)而發(fā)展成一門真正的行政科學(xué)。前文已經(jīng)論述過西蒙將行政學(xué)科學(xué)化的方式,這里就不贅述了。沃爾多則認(rèn)為公共行政不能用狹義的科學(xué)去衡量,它更像是一門專業(yè)。社會科學(xué)不僅是理論學(xué)說,也是社會中一切的現(xiàn)象、制度安排等。社會科學(xué)與自然科學(xué)同樣都為人類發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。其二,哲學(xué)方法論:實證還是規(guī)范?從對學(xué)科的定位上我們可見這兩者在方法論上的區(qū)別。西蒙主張將公共行政從行政諺語中解放出來,他的方法就是引入邏輯實證主義和行為主義的社會科學(xué)方法。西蒙以一種經(jīng)驗主義立場,采用嚴(yán)密的邏輯推理和自然科學(xué)技術(shù)手段,將公共行政學(xué)統(tǒng)一于科學(xué)的觀念之下。沃爾多等政治理論家認(rèn)為邏輯實證主義的方法將人性置于危險的境地:把人當(dāng)成手段而不是目的。民主的倫理應(yīng)該是康德式的,民主的精神應(yīng)該滲透到公共行政的研究中。眾多規(guī)范研究取向的學(xué)者對科學(xué)一統(tǒng)甚至神化的趨勢十分?jǐn)骋?安克斯密特曾說,“后現(xiàn)代主義的目的是,抽取科學(xué)和現(xiàn)代主義的根基”。法伊爾阿本德也曾批評:“科學(xué)是最新、最富有侵略性、最教條的宗教機構(gòu)?！痹谡軐W(xué)取向?qū)W者那里,公共行政學(xué)不能回避討論什么是應(yīng)該的,什么是好的等規(guī)范性價值問題。公共行政的知識應(yīng)該有廣泛的來源,得出正確、有意義、有價值的結(jié)論的方式也是多元的。其三,價值問題:效率至上還是民主本位?西蒙的管理主義取向試圖將事實要素與價值要素分開,而行政科學(xué)在他的理論中與任何科學(xué)一樣,只關(guān)心事實論述。只關(guān)注事實要素就是行政學(xué)意義上的價值中立,不考慮其他哲學(xué)價值,而效率就成了事實要素里的最高價值尺度。雖然效率準(zhǔn)則在非商業(yè)組織比在商業(yè)組織中的應(yīng)用復(fù)雜得多,但西蒙明確地講到“效率準(zhǔn)則是價值的共同衡量尺度”,“每項決策的制定,必須把決策當(dāng)成效率問題來處理”(pp.222,254)。西蒙將效率置于公共行政的基礎(chǔ)地位,使之具備了學(xué)科身份和地位。但沃爾多所代表的政治哲學(xué)取向強烈譴責(zé)這種中立和效率至上的價值觀,“效率這個觀念是價值中立的甚至是反民主的,它是民主行政理論進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。堅持效率作為行政“科學(xué)中的核心地位……這樣的看法侵蝕著美國社會的根基”。這些學(xué)者認(rèn)為公共行政必須引入其他價值觀,諸如公共性、憲政原則、正義精神等,其中最重要的就是民主。技術(shù)合理性不能成為政治合法性,行政不應(yīng)該憑借效率就能獲得合法地位,“在一個民主社會,能使一樣?xùn)|西獲得合法性權(quán)威的只有民主本身”。而對于公共行政中如何實現(xiàn)民主的具體問題,沃爾多等人嘗試性地給出了一些途徑,比如文官應(yīng)具備民主意識、尊重公民權(quán)的態(tài)度,可允許各種公民團體參加到行政過程中表達(dá)利益、幫助行政決策,等等。公共行政學(xué)的百年,就是始終在這兩條沖突的路徑上搖擺著發(fā)展。實際上,這兩條路徑彼此沖突,但也彼此支撐。威爾遜曾論述到,“作為美國行政科學(xué)基礎(chǔ)的原則,本質(zhì)上應(yīng)該包含民主政策的原則”。只是這條原則通常被我們忽略了。公共行政由兩部分組成,“公共”有賴于政治哲學(xué),若沒有民主等價值作為目標(biāo),邏輯實證主義就是無根的浮萍,“不斷上升卻又哪都到不了”。但公共行政同時又依賴于“行政”的管理主義理性。若是沒有管理主義的實證研究,我們就無法了解和解釋真實世界的情況,這種情況下得出的規(guī)范性結(jié)論必然是低質(zhì)量的或虛假的。五、選擇發(fā)展路徑,逐步改進(jìn)公共行政學(xué)的研究“西-沃之爭”對公共行政學(xué)的發(fā)展起到了雙刃劍的作用。一方面“西-沃之爭”引起了公共行政學(xué)的身份危機。公共行政學(xué)沒有自己原創(chuàng)的理論,沒有達(dá)成普遍共識的學(xué)科核心問題與概念,沒有自己獨特的方法論等,都使得公共行政學(xué)至今的學(xué)科地位和身份依舊不斷受到挑戰(zhàn)與質(zhì)疑。另一方面,正因為