論海域使用權(quán)的私權(quán)性與物權(quán)性

論海域使用權(quán)的私權(quán)性與物權(quán)性

自2002年1月1日起，《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海域法》）實(shí)施了三年多。流域使用制度在實(shí)施過(guò)程中得到了廣泛實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中取得了顯著成效，這在規(guī)范海洋使用和管理方面發(fā)揮了重要作用，但也存在許多問(wèn)題和不足。一、《海域法》對(duì)海域使用權(quán)的取得及內(nèi)容和規(guī)定存在著本(一)《海域法》行政管理色彩濃厚,公法性較強(qiáng)。我國(guó)長(zhǎng)期來(lái)有關(guān)用益物權(quán)的立法中,仍然偏重行政管理方面——公法性的規(guī)定,私法性體現(xiàn)不足?！逗Ｓ蚍ā芬膊焕?從名稱(chēng)“管理”二字就可以看出沒(méi)有擺脫明顯的行政色彩,從其立法宗旨方面來(lái)看,不論是該法條文本身的規(guī)定,還是立法者的說(shuō)明,均將加強(qiáng)海域使用管理放在首要位置。(二)對(duì)海域使用人的權(quán)利規(guī)定不夠完善。雖然《海域法》也強(qiáng)調(diào)了要保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益,但由該法濃厚的公法色彩的影響,在內(nèi)容上義務(wù)性的規(guī)定占了很大的篇幅,而對(duì)海域使用者的權(quán)利規(guī)定得不多,縱觀全部條文,只有23、27、30、31條等少數(shù)幾條涉及權(quán)利的規(guī)定,而義務(wù)性規(guī)定條文達(dá)10條以上。(三)在海域使用權(quán)的取得及內(nèi)容方面,物權(quán)性尚有不足。雖然《海域法》基本上確認(rèn)了海域使用權(quán)的物權(quán)屬性,但還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完善的程度,如對(duì)海域使用權(quán)人享有哪些物權(quán)性的權(quán)利規(guī)定不足,對(duì)海域使用權(quán)人的轉(zhuǎn)讓權(quán)、處分權(quán)設(shè)有較多限制,而對(duì)基于海域使用權(quán)的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)則根本未予規(guī)定;還有一些與其物權(quán)屬性不合的規(guī)定,如“海域使用申請(qǐng)人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書(shū)之日起,取得海域使用權(quán)”,“頒發(fā)海域使用權(quán)證書(shū),應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告”的規(guī)定等。二、海域使用權(quán)使用人行為的法律完善建議(一)《海域法》與相關(guān)法律之間存在沖突。海域使用管理制度涉及《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《海上交通安全法》等多個(gè)法律領(lǐng)域。在《海域法》立法過(guò)程中,立法部門(mén)曾對(duì)海域使用法律制度與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)研究,并提出了一些解決方案,(二)海域使用金征收過(guò)低。其一,海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)并未作統(tǒng)一規(guī)定,也不可能作統(tǒng)一規(guī)定。這是因?yàn)?我國(guó)海岸線(xiàn)綿延18000公里,各地海域的自然條件差別較大,因此由各地自行規(guī)定海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。問(wèn)題在于,目前許多地方的海域使用金實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,甚至連《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》中要求的“每年每畝不得低于100元”的最低標(biāo)準(zhǔn)也未達(dá)到。如以廣東省為例,采挖海砂用海的,每畝每年征收50-100元;油氣開(kāi)采用海的,每畝每年征收5-10元;旅游用海的,每畝每年征收10-50元。(三)出租、發(fā)包海域使用權(quán)牟取暴利的現(xiàn)象普遍存在。在目前海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下,普遍存在某些組織或個(gè)人在以低廉的費(fèi)用取得海域使用權(quán)之后,再以較高價(jià)格出租、發(fā)包給他人使用,從而獲取高額差價(jià)的情況。據(jù)調(diào)查,在某些地區(qū)這種差價(jià)甚至高達(dá)幾百倍。海域使用權(quán)人合法利用海域或?qū)⑵涫褂脵?quán)出租、發(fā)包以獲得適當(dāng)?shù)氖找媸欠稍试S的,但如果這種差價(jià)過(guò)高,則不僅損害了國(guó)家作為海域所有權(quán)人的利益,也損害了他人的利益,造成海域使用管理秩序的混亂。(四)海域使用效率不高。從目前沿海各地的海域使用情況來(lái)看,雖然用海種類(lèi)較之從前已有較大的增加,但多數(shù)仍然停留在粗放性的經(jīng)營(yíng)水平上,海洋產(chǎn)業(yè)的布局也不盡合理,由此一方面造成海洋資源破壞,也致使海洋綜合利用效益不高。至于海域的區(qū)分利用,雖從理論上講是完全可能的,但在實(shí)踐中卻少有出現(xiàn)。海洋行政主管部門(mén)的不少人士也認(rèn)為,海域的區(qū)分使用會(huì)導(dǎo)致不同海域使用權(quán)人之間因區(qū)分界限難以劃清而易引發(fā)糾紛,出于這種考慮,其一般不許可設(shè)置海域區(qū)分使用權(quán)。筆者認(rèn)為,這種考慮雖有一定道理,但應(yīng)允許部分發(fā)達(dá)地區(qū)就海域的區(qū)分使用進(jìn)行嘗試和探索,如果能夠解決技術(shù)和管理上的困難,則應(yīng)采用現(xiàn)代物權(quán)法理論建立起海域區(qū)分使用權(quán)制度。(五)海洋行政主管部門(mén)監(jiān)管力度仍然不夠。《海域法》雖然對(duì)海域使用監(jiān)管檢查的主體、使用權(quán)人在被監(jiān)管時(shí)應(yīng)遵守的義務(wù)、監(jiān)督檢查運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制及與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)等作了較為詳細(xì)的規(guī)定,(六)《海域法》及相關(guān)配套規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中的地位仍然不高。從《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》到《海域法》,海域使用制度的法律地位無(wú)疑得到了提高,其影響力和實(shí)施力度也均得到了加強(qiáng)。但其與規(guī)范土地利用與管理制度的《土地管理法》等法律的地位依然相差甚遠(yuǎn),被人們熟知和重視的程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,乃至在物權(quán)法已成學(xué)界當(dāng)前研討的熱點(diǎn)領(lǐng)域之時(shí),對(duì)海域使用權(quán)的研究卻幾乎是空白?？偨Y(jié)《海域法》實(shí)施以來(lái)取得的成就,檢討我國(guó)海域使用權(quán)制度的不足及實(shí)踐中存在的問(wèn)題,借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)和民法原理,筆者認(rèn)為,應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行完善:(一)立法觀念上應(yīng)更加明確海域使用權(quán)的私權(quán)性如前所述,目前的《海域法》是一部更傾向于公法性的法律,其內(nèi)容充斥著強(qiáng)烈的行政管理色彩。筆者認(rèn)為,《海域法》作為規(guī)范海域使用權(quán)制度的基本法律,應(yīng)圍繞海域使用權(quán)這一私權(quán)進(jìn)行立法,海域使用權(quán)不僅應(yīng)在形式上單設(shè)一章,而且在內(nèi)容上也須加以完善。當(dāng)然,在立法觀念上對(duì)海域使用權(quán)的私權(quán)性予以明確和加強(qiáng),并不意味著完全摒棄《海域法》的公法色彩,對(duì)此應(yīng)借鑒土地使用權(quán)制度的立法經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)土地使用權(quán)私權(quán)性的加強(qiáng),并不是通過(guò)摒棄《土地管理法》的公法色彩實(shí)現(xiàn)的,而主要是通過(guò)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》及后來(lái)的《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)來(lái)完成的?！逗Ｓ蚍ā芬膊豢赡芡耆饤壠涔ㄐ远?yōu)橐徊考兇馑椒ㄐ缘姆?但其他配套法律、法規(guī)在海域使用權(quán)私法性的加強(qiáng)上應(yīng)發(fā)揮更為重要作用。(二)立法政策上應(yīng)妥善處理相關(guān)部門(mén)和相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題如前所述,主管海域使用權(quán)的海洋行政主管部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)在職能劃分、管轄的事項(xiàng)與范圍上還存在的不少齟齬,《海域法》與相關(guān)法律之間也存在不少?zèng)_突,因此在具體制度設(shè)計(jì)上必須注意協(xié)調(diào)、理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系。如就灘涂的管理而言,應(yīng)當(dāng)明確屬于《土地管理法》調(diào)整范圍的,僅是潮上帶灘涂,而潮間帶灘涂和潮下帶灘涂則應(yīng)屬《海域法》調(diào)整的范圍。再就用于養(yǎng)殖的海域而言,由于在海域使用權(quán)登記和海域使用權(quán)證中已記載了海域用于養(yǎng)殖的用途及養(yǎng)殖品種,并且海域使用者負(fù)有不得擅自改變?cè)撚猛镜牧x務(wù),因此,漁業(yè)部門(mén)再予重復(fù)發(fā)放養(yǎng)殖證并無(wú)法律意義,應(yīng)予廢止,漁業(yè)部門(mén)只須審批養(yǎng)殖品種、管理養(yǎng)殖密度及方法等即可?？傊?應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)調(diào)研,通過(guò)立法、立規(guī),妥善協(xié)調(diào)和理順海洋行政主管部門(mén)和《海域法》與其他有關(guān)部門(mén)和相關(guān)法律之間的關(guān)系,避免爭(zhēng)權(quán)奪利或重復(fù)管理現(xiàn)象的發(fā)生。(三)權(quán)利定位上應(yīng)更加突出海域使用權(quán)的物權(quán)性雖然《海域法》已基本確認(rèn)了海域使用權(quán)的物權(quán)性,但其在權(quán)利的取得及內(nèi)容方面的規(guī)定仍有較大不足,有些規(guī)定甚至與其物權(quán)性相違背。我們認(rèn)為,海域使用權(quán)既然為用益物權(quán)的一種,則《海域法》中關(guān)于海域使用權(quán)的取得、內(nèi)容、效力等具體規(guī)定,即應(yīng)根據(jù)物權(quán)法的基本原理與規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)整理和改進(jìn),將那些不合物權(quán)法規(guī)則的條文予以廢棄,將涉及物權(quán)性的規(guī)定加以補(bǔ)充完善。此外,還應(yīng)從物權(quán)登記的角度完善《海域使用權(quán)登記辦法》,以使海域使用登記制度更加符合不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度的一般規(guī)則。(四)制度設(shè)計(jì)上應(yīng)遵行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則1.建立海域價(jià)值評(píng)估制度建立海域價(jià)值評(píng)估制度,是確定合理的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)所有權(quán)人利益、體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自然資源使用等價(jià)有償原則所必須的。我國(guó)的土地法律制度中已普遍建立了土地價(jià)值評(píng)估制度,《海域法》應(yīng)當(dāng)借鑒這方面的做法與經(jīng)驗(yàn),相應(yīng)地建立起科學(xué)、規(guī)范的海域價(jià)值評(píng)估制度。海域的價(jià)值評(píng)估,應(yīng)由海洋行政主管部門(mén)組織對(duì)具體海域進(jìn)行考察,以該海域的自然條件為基礎(chǔ),以海洋功能區(qū)劃為依據(jù),就其利用價(jià)值作出評(píng)估結(jié)論,作為海域使用管理和使用金征收的依據(jù)。實(shí)行海域價(jià)值評(píng)估制度,必然引起海域使用權(quán)其他制度的變革。如以招投標(biāo)的方式確定海域使用權(quán)制度的推行,有效地避免、克服海域利用效益低下的局面;減少對(duì)海域利用方式和用途變更的限制,只要海域使用者不違背海洋功能區(qū)劃和相關(guān)義務(wù)(如不得污染環(huán)境)的規(guī)定,可徑由其依效率最大化原則自由使用;同時(shí),海域價(jià)值評(píng)估制度的建立,也必將對(duì)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押等制度的建立和完善,起到極大的促進(jìn)作用。2.在保障村集體及其成員優(yōu)先使用的前提下全面推行招標(biāo)、拍賣(mài)制度設(shè)計(jì)我國(guó)的海域使用權(quán)制度,當(dāng)然應(yīng)考慮到我國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí),如果不加區(qū)別地就所有海域均實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)制度,會(huì)導(dǎo)致部分村集體及其成員不能取得海域使用權(quán),從而影響社會(huì)的穩(wěn)定。保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)先使用權(quán),是現(xiàn)實(shí)狀況在立法上的適當(dāng)考量和權(quán)宜之計(jì),也符合我國(guó)基本的立法政策。但海域使用權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)方式取得,更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。在建立海域價(jià)值評(píng)估制度及其他配套制度之后,應(yīng)適時(shí)地全面推行海域使用一權(quán)取得中的、招標(biāo)、拍賣(mài)制度。3.構(gòu)建海域使用權(quán)出讓合同制度在國(guó)有土地使用權(quán)制度中,我們已建立了較為完善的土地使用權(quán)出讓合同制度,而在我國(guó)目前的海域使用權(quán)取得方式中,行政許可方式卻占據(jù)主要地位。海域與國(guó)有土地一樣,同屬于國(guó)家所有,國(guó)家在出讓海域使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)也均是基于所有者和管理者的雙重身份,因此,在全面推廣海域使用權(quán)招投標(biāo)制度的同時(shí),也應(yīng)考慮借鑒國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同制度構(gòu)建海域使用權(quán)出讓合同制度。海域使用權(quán)出讓合同制度建立以后,將和招投標(biāo)制度一起使海域使用權(quán)在取得方式上更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和物權(quán)法的原理。4.允許以海域使用權(quán)設(shè)立抵押從理論上講,允許海域使用權(quán)設(shè)立抵押,是海域使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的必然體現(xiàn)。我國(guó)《海域法》未規(guī)定海域使用權(quán)的抵押?jiǎn)栴},為一重大疏漏和不足,反映了立法觀念的局限性。我們認(rèn)為,以海域使用權(quán)設(shè)立抵押,應(yīng)為海域使用權(quán)人的一項(xiàng)重要權(quán)利,也是海域使用權(quán)人的一種重要的融資方式,對(duì)于提高海域開(kāi)發(fā)利用的力度,推進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義;同時(shí),這也是在制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)海域使用權(quán)私權(quán)性的重要表現(xiàn)。故此,立法上應(yīng)當(dāng)對(duì)海域使用權(quán)的抵押作出明確的規(guī)定。5.完善海域的承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)制度就我國(guó)目前情況來(lái)看,海域的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)上均只是債權(quán)。近年來(lái),在不少地方出現(xiàn)了村集體侵害村民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象,其他享有海域使用權(quán)的組織或個(gè)人侵害