我國環(huán)境資源管理的利益機(jī)制研究

我國環(huán)境資源管理的利益機(jī)制研究

摘要：環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)是一個經(jīng)濟(jì)問題。當(dāng)前，要解決環(huán)境資源問題，就必須從經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益手段來管理。根據(jù)環(huán)境資源管理的利益不相容的成因，在治理環(huán)境污染中采取有效的激勵約束措施，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的利益機(jī)制，對于防治環(huán)境污染和我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境資源管理；利益不相容；利益機(jī)制

環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)是一個經(jīng)濟(jì)問題。當(dāng)前，要解決環(huán)境資源問題，就必須從經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)利益手段來管理。根據(jù)環(huán)境資源管理的利益不相容的成因，在治理環(huán)境污染中采取有效的激勵約束措施，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的利益機(jī)制，對于防治環(huán)境污染和我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。所以，構(gòu)建環(huán)境資源管理的利益機(jī)制就成為我國資源環(huán)境管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

1我國環(huán)境資源管理的現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代末期以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在中國集中出現(xiàn)，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益突出。資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境容量不足，逐漸成為中國發(fā)展中的重大問題。

基于環(huán)境資源問題的嚴(yán)重性，我國將環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，采取了一系列措施加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。經(jīng)過努力，近年來，中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的趨勢開始減緩，工業(yè)污染物的排放量有了明顯下降，部分流域污染治理初見成效，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境開始得到改善，全社會的環(huán)境保護(hù)意識也得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

工業(yè)污染防治是我國環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國工業(yè)污染防治戰(zhàn)略正逐步實(shí)現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即從末端治理向源頭和系統(tǒng)控制轉(zhuǎn)變，從濃度控制向總量和濃度控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從點(diǎn)源治理向流域和區(qū)域綜合治理轉(zhuǎn)變，從簡單的企業(yè)治理向調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。2005年，中國關(guān)停污染嚴(yán)重、不符合產(chǎn)業(yè)政策的鋼鐵、水泥、鐵合金、煉焦、造紙、紡織印染等企業(yè)2600多家。

強(qiáng)化城市環(huán)境保護(hù)。

針對我國城市化進(jìn)程中的環(huán)境問題，我國政府采取一系列綜合措施，加強(qiáng)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展城市環(huán)境綜合整治定量考核，開展城市園林綠化工作，使城市環(huán)境逐步改善，部分城市環(huán)境質(zhì)量有明顯改善。到2004年底，全國城市綠化覆蓋率為%，綠地率為%，人均公共綠地面積為平方米，分別比2000年增長%、%和平方米，其中人均公共綠地面積翻了一番。

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。

我國政府確立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展指導(dǎo)方針，開展大規(guī)模植樹造林，加強(qiáng)森林資源管理，啟動森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。目前，全國森林面積達(dá)億公頃，森林覆蓋率達(dá)%，森林蓄積量達(dá)億立方米。

在水土保持方面，“十五”期間，全國綜合治理水土流失面積萬平方公里，綜合整治小流域11500多條，建設(shè)基本農(nóng)田406萬公頃，營造水土保持林、經(jīng)果林和水源涵養(yǎng)林1533萬公頃，建設(shè)攔沙壩、坡面水系等小型水土保持工程350多萬座(處)，淤地壩7000座。

但是，由于中國正處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展的階段，也正處于經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)矛盾十分突出的時期，環(huán)境污染總體水平較高，生態(tài)退化的趨勢并未停止，環(huán)境保護(hù)的能力和體制等方面仍存在許多問題，環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。

水環(huán)境污染嚴(yán)重。

在水環(huán)境方面，中國主要河流有機(jī)化污染普遍，污染日益突出。遼河、海河污染嚴(yán)重，淮河水質(zhì)較差，黃河水質(zhì)狀況不容樂觀，松花江水質(zhì)尚可，珠江、長江水質(zhì)總體良好。

大氣環(huán)境污染程度居高不下。

在大氣環(huán)境方面，我國的大氣環(huán)境污染仍以煤煙型為主，少數(shù)城市屬于煤煙與汽車尾氣污染并重類型，酸雨污染范圍大體未變，污染程度居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國城市有大約四分之三超過國家空氣質(zhì)量三級標(biāo)準(zhǔn)?？倯腋☆w粒物是我國城市空氣中的主要污染物，60%的大中城市TSP濃度年均值超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)，28%的大中城市二氧化硫濃度年均值超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)。

工業(yè)固體廢物依舊是主要污染源。

在工業(yè)固體廢物方面，工業(yè)固體廢物的堆存占用了大量土地，并對空氣、地表水和地下水產(chǎn)生二次污染，削減工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量是我國污染物排放總量控制的內(nèi)容之一。

2環(huán)境資源管理中的利益不相容

環(huán)境資源問題，不僅是一個經(jīng)濟(jì)或技術(shù)問題，還是個涉及不同利益集體之間以及眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間的重大問題。因此，保護(hù)環(huán)境和合理利用自然資源，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，就必須著眼于人的利益。

利益不相容是我國環(huán)境資源管理的突出矛盾。利益問題是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題。評估一個制度安排好壞的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否利益相容，也就是說能否實(shí)現(xiàn)不同利益主體的利益訴求。利益問題在每一個社會經(jīng)濟(jì)單位中都會出現(xiàn)。一個人做的每一件事都涉及到利益與代價(收益與成本)，只要利益和代價不相等，就會有不同的反應(yīng)。既然個人、社會和經(jīng)濟(jì)組織的利益不可能完全一致,怎樣將自利、互利和社會利益有機(jī)地結(jié)合起來呢?那就是利益相容。

所謂利益相容，就是使社會經(jīng)濟(jì)活動中不同利益主體之間的利益互利統(tǒng)一起來，使得每人在追求其個人利益時，同時也達(dá)到了其制度安排設(shè)計(jì)者所想要達(dá)到的目標(biāo)。由于每個人從所要做的事中獲得利益與付出代價，通過對利益和代價的比較，將會對游戲規(guī)則作出合理的反應(yīng)。這樣，檢驗(yàn)一個經(jīng)濟(jì)機(jī)制或規(guī)則是否運(yùn)行良好的一個基本標(biāo)準(zhǔn)是看它能否提供內(nèi)在利益激勵人們努力工作，決策者作出有利于他主管的經(jīng)濟(jì)組織的好決策，激勵企業(yè)盡可能有效率地生產(chǎn)。盡管經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)改革，中國仍然還有許多經(jīng)濟(jì)政策和規(guī)則是利益不相容的。

利益不相容是我國當(dāng)前的資源環(huán)境管理制度存在的突出矛盾。所謂利益不相容就是現(xiàn)行資源環(huán)境管理的制度安排沒能夠使中央政府、地方政府、企業(yè)、自利的個人和社會之間的不同利益訴求實(shí)現(xiàn)互利統(tǒng)一，沒能夠使得他們在追逐其自身利益時，同時也達(dá)到了資源環(huán)境管理制度安排設(shè)計(jì)者所想要達(dá)到的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

近年來，各級環(huán)保部門加大了環(huán)境保護(hù)力度，例如圓明園防滲工程、南京紫金山擴(kuò)建工程等被國家環(huán)?？偩贮c(diǎn)名的大型項(xiàng)目。但是，一些地方還在觀望，甚至仍然在舉著“地方保護(hù)主義”旗子。為什么呢？因?yàn)椋诳此坪唵蔚沫h(huán)保問題背后，糾纏著無窮盡的利益沖突，有國家與地方政府的利益、企業(yè)的利益、公民的利益之間的碰撞。比如一個污染企業(yè)，要不要關(guān)閉或下大力氣去治理，就將牽扯這幾方的利益。首先是企業(yè)的利益，關(guān)閉與治理都是要付出巨大的成本；地方政府也在選擇關(guān)閉與處罰中，權(quán)衡著稅收的增減；公民在企業(yè)關(guān)閉、治理與任其污染中，面臨著清潔的空氣、干凈的水流與安靜的環(huán)境的得失。所以，在環(huán)境資源管理過程中，有時在企業(yè)、中央政府、地方各級政府和社會各種主體之間存在利益不相容的問題。利益不相容的結(jié)果就是作為自然資源開發(fā)利用者與環(huán)境污染者的廠商，攫取資源的同時，破壞和污染環(huán)境。

環(huán)境資源管理制度性缺陷是構(gòu)成利益不相容的主要因素。環(huán)境資源管理制度的利益激勵目標(biāo)設(shè)置不恰當(dāng)是造成利益不相容的重要原因。目前我國環(huán)境保護(hù)制度的利益激勵目標(biāo)設(shè)置就是環(huán)境保護(hù)是國家是政府的事，而消費(fèi)者和企業(yè)則是制度的被動遵守者，缺乏自覺遵守制度的利益激勵，并且一旦制度出現(xiàn)了漏洞或監(jiān)管不力，就會紛紛鉆政策的空子，以謀取私利。

環(huán)境保護(hù)執(zhí)法責(zé)權(quán)利劃分不明也是造成利益不相容的重要原因。目前，在現(xiàn)行的環(huán)境資源管理制度框架內(nèi)，環(huán)?？偩终莆辗ㄒ?guī)的制定權(quán)和解釋權(quán)，地方來制定具體的實(shí)施細(xì)則。但是行動解釋權(quán)在地方，因?yàn)榈胤礁骷壄h(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理體制，以地方黨委管理為主，地方環(huán)保部門的人、財、物資源都來自地方政府。環(huán)?？偩种贫ㄒ?guī)則，行動的資源和組織都是在地方。所以，每次環(huán)境安全大清查，基本上都是以自查為主，環(huán)?？偩殖椴?、查到的概率極小。當(dāng)利益發(fā)生沖突的時候，地方就會把環(huán)境放在一邊。

因此，要改變這種現(xiàn)狀，就必須構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的環(huán)境資源管理的利益機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)我國資源環(huán)境管理的利益相容。

3構(gòu)建環(huán)境資源管理的利益機(jī)制

所謂環(huán)境資源管理就是運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等各種手段協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源管理間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府及部門、企業(yè)法人、公民有關(guān)問題的相互利益協(xié)調(diào)，以在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)M足人民的物質(zhì)和生活需要的同時，保護(hù)為人類生存所需的資源環(huán)境。

根據(jù)環(huán)境污染及其管理機(jī)制中利益不相容問題，在治理環(huán)境污染中建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的利益機(jī)制，對于環(huán)境污染防治將起到重要作用。環(huán)境資源管理的利益機(jī)制的構(gòu)建和完善，就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立以經(jīng)濟(jì)手段為主，法律和行政手段為輔的節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境機(jī)制，將節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境由過去的政府行為，轉(zhuǎn)變成一種在利益機(jī)制驅(qū)動下的市場行為和企業(yè)行為，真正使節(jié)約資源和治理污染成為社會公眾自覺參與的行動。

我們知道，我國環(huán)境資源管理失效的原因是政策和市場失誤造成的利益不相容。構(gòu)建利益機(jī)制的目的就是要改正政策和市場失誤，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境管理各要素之間的利益相容。

價格形成機(jī)制是構(gòu)建利益機(jī)制的基礎(chǔ)。

構(gòu)建能夠反映資源的稀缺程度和供求關(guān)系的價格形成機(jī)制。建立經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制，最重要的是要改變價格形成機(jī)制和價格結(jié)構(gòu)，因?yàn)閮r格能夠反映資源的稀缺程度和供求關(guān)系資源價格真實(shí)地反映它的稀缺程度，這樣才能從利益的角度促使人們保護(hù)耕地、節(jié)約用水。可以說，完善資源價格形成機(jī)制，理順各類資源價格關(guān)系，是構(gòu)建利益機(jī)制、促進(jìn)資源節(jié)約的根本措施，也是貫徹科學(xué)發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重要內(nèi)容。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，由于不能正確認(rèn)識和評價自然資源的經(jīng)濟(jì)價值，資源價格長期背離產(chǎn)品價值，產(chǎn)生資源無價、原料低價、產(chǎn)品高價的現(xiàn)象?，F(xiàn)行資源價格機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致市場配置資源的低效率。由于資源價格形成不合理，傳統(tǒng)習(xí)慣、信息不通暢及政府對經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)制性干預(yù)等原因，資源的價格太低，不能正常地反映生產(chǎn)成本，價格的利益導(dǎo)向作用弱，從而無論是政府、企業(yè)，還是公民，都缺乏節(jié)約使用資源的利益動力。

推進(jìn)資源價格改革，完善資源價格形成機(jī)制，努力形成有利于可再生能源(比如風(fēng)能、太陽能)和替代能源發(fā)展的比價關(guān)系。資源價格形成機(jī)制的建構(gòu)要堅(jiān)持市場導(dǎo)向、節(jié)約優(yōu)先和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，以最大限度地運(yùn)用市場機(jī)制，理順資源價格關(guān)系，完善價格形成機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約，調(diào)動各方面的積極性，避免出現(xiàn)新的利益不相容問題。

構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)要求的利益引導(dǎo)機(jī)制。

利益引導(dǎo)，主要是指思想觀念的引導(dǎo)，讓人們樹立起人與自然和諧的觀念，教育和引導(dǎo)人們正確處理環(huán)境資源管理中個人利益與集體利益、局部利益與整體利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。建立利益引導(dǎo)機(jī)制，就是要根據(jù)環(huán)境資源管理的不同利益主體的不同利益訴求而建立的以政府為主導(dǎo)、市場推進(jìn)的環(huán)境資源管理的利益引導(dǎo)機(jī)制。以經(jīng)濟(jì)利益為牽引，要本著“誰污染，誰治理”、“誰開發(fā)，誰保護(hù)”和“誰投資，誰受益”的原則，調(diào)動政府、企業(yè)和社會各方面對環(huán)境資源管理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的積極性，尤其是要通過利益牽引來鼓勵公共與私營部門投資于資源和環(huán)境友好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時，各級政府加大對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，大力推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)項(xiàng)目的市場化運(yùn)作，以利益激勵為牽引，廣泛吸納社會資本、民間資本、外商投資建設(shè)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。

構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

利益協(xié)調(diào)機(jī)制就是把經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益統(tǒng)一起來，明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須建立在生態(tài)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，人們追求自身利益的行為取向不斷強(qiáng)化，人與人之間的利益關(guān)系不斷變化和重組，利益多元化格局逐漸形成。不同的社會階層和群體無論是在利益實(shí)現(xiàn)程度，還是利益表達(dá)和追求的能力方面都出現(xiàn)了明顯的差異。因此，針對環(huán)境資源管理中不同利益主體的利益不相容，構(gòu)建環(huán)境資源管理的生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制就具有十分重要的意義。

構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制，為解決跨部門的環(huán)境問題及部門間、行業(yè)間、地區(qū)間的協(xié)調(diào)提供制度框架。要用計(jì)劃、立法、市場等手段解決獲益地區(qū)或主體對受益地區(qū)或主體的利益補(bǔ)償，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價值和市場價值，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和利益進(jìn)行分割，獲益方對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出犧牲的一方進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)調(diào)，以維持“義務(wù)與權(quán)益”的平衡。

建構(gòu)利益約束機(jī)制。

利益約束機(jī)制就是在環(huán)境資源管理中，通過一定的利益機(jī)制直接對不同利益主體對環(huán)境資源消費(fèi)進(jìn)行限制和約束，同時也能夠?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境消費(fèi)合同當(dāng)事人權(quán)利的約束，以促進(jìn)了不同的利益主體之間的競爭，刺激利益主體采用市場化的手段開拓環(huán)境資源管理消費(fèi)市場的機(jī)制。

建構(gòu)利益約束機(jī)制，就是要通過建立環(huán)境資源有償使用制度，即“污染者付費(fèi)”和“實(shí)用者付費(fèi)”制度，最終目標(biāo)是以向開發(fā)利用環(huán)境資源的單位和個人收取相當(dāng)?shù)沫h(huán)境資源費(fèi)，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境資源消費(fèi)單位的利益約束，從而通過利益導(dǎo)