從四個層面推進經(jīng)濟體制改革

從四個層面推進經(jīng)濟體制改革

內容提要：該文認為，推進當前經(jīng)濟體制改革的重點在四個層面：國有企業(yè)層面，重點應是國有大企業(yè)、壟斷行業(yè)和國有事業(yè)單位改革；市場層面，重點是解決要素市場“雙軌制”問題；政府層面，重點是轉變政府職能；社會保障層面，重點是社會養(yǎng)老保險中的“空帳”、社會醫(yī)療保險制度的方向、農(nóng)村社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險，以及機關事業(yè)單位社會保障制度改革等問題。

關鍵詞：經(jīng)濟體制改革，體制創(chuàng)新，改革重點

1978年開始的經(jīng)濟體制改革進程迄今已走過了27個年頭，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制已被打破，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，并逐步走向完善。但是我們對改革的進程不能估計過高。從現(xiàn)實看，有些改革進展不快，處于滯后狀態(tài)；有些改革仍止于表層，整體上沒有實現(xiàn)質的突破；有些改革思路清晰，但推進中出現(xiàn)嚴重扭曲；有些改革帶有濃厚的部門色彩，推出時就帶有明顯的缺陷；在個別行業(yè)、領域，甚至出現(xiàn)了某些不符合改革方向的做法。從總體上說，改革在領域間、行業(yè)間、地區(qū)間表現(xiàn)得很不平衡。今后幾年，改革的任務還十分艱巨，必須切實加快改革的進程，重點從四個層面推進經(jīng)濟體制創(chuàng)新。

一、國有企業(yè)層面

從產(chǎn)權變革角度看，中小型企業(yè)，市、縣(區(qū))屬企業(yè)60%-80%已完成改革，混合所有制經(jīng)濟格局已經(jīng)形成。在這一過程中，出現(xiàn)了很多問題，諸如，國有資產(chǎn)大量流失、職工利益沒有得到切實保護、存在各種腐敗行為等。對這些問題應在法律法規(guī)的框架內予以糾正、懲處。但國有企業(yè)產(chǎn)權改革的方向不應動搖，更不應刮“清算風”，走回頭路?；仡檱蟾母?0多年的歷程，可以清楚地看到，產(chǎn)權改革是逼出采的，對大多數(shù)企業(yè)來說是不得已而為之的。早在上世紀90年代初，社會各界就形成共識：要想把每一個國有企業(yè)都搞好搞活是不可能的，也是不必要的；要從整體上搞好搞活國有企業(yè)，搞好搞活國有資本；國有企業(yè)僅僅靠產(chǎn)權改革是不行的，不搞產(chǎn)權改革也是不行的?，F(xiàn)在不能因為國企改革出了一些問題就從整體上、方向上否定國企產(chǎn)權改革。從實踐看，國企改革現(xiàn)在也不可能逆轉了。

當前，國企改革的重點應是國有大企業(yè)和壟斷行業(yè)。中央和省屬國有大企業(yè)改革還沒有明顯進展，其改革涉及到中央和地方黨政機構、國有銀行、管理層、職工等多重關系，產(chǎn)權結構非常復雜，“一退了之”顯然不行。江蘇提出重點放在企業(yè)重組、做大做強上也不那么容易，一些在中小企業(yè)行之有效的改革辦法到了大企業(yè)就無法實施，近幾年對國企產(chǎn)權改革的非難影響最大的可能就是這部分大型企業(yè)。筆者認為，產(chǎn)權改革是繞不過去的一個“坎”，這些大企業(yè)只要其性質是企業(yè)，不是政府機構，就必須采用各種途徑通過產(chǎn)權改革走向市場，成為市場主體，建立法人治理結構，主動改和被動改，其差別在于改革成本不一樣。

壟斷行業(yè)與大企業(yè)一樣，屬于改革滯后的領域。目前，國有資本大約有一半左右分布在競爭性領域，另一半左右分布在壟斷性行業(yè)，大體上是“平分天下”。壟斷行業(yè)改革比國有大企業(yè)改革更為復雜，除了存在國有大企業(yè)的一些“通病”之外，還有著一些自己特有的問題，例如不少壟斷行業(yè)有著一定程度的公益性。實踐中這些行業(yè)存在的體制性障礙逐漸暴露，特別是壟斷行業(yè)的壟斷利益合法化。由于利益關系的調整，打破壟斷的改革阻力重重，《反壟斷法》遲遲不能出臺就是一個明證。對壟斷行業(yè)沖擊最大的力量將來自外資和民資。入世以后，電力、電信、鐵路、民航及公用事業(yè)等行業(yè)又必須逐步對外開放，參與國際市場競爭。2005年2月國務院出臺的“非公經(jīng)濟36條”，允許非公有資本進入電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領域，參與各類公用事業(yè)和基礎設施的投資、建設和運營，投資教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)，特別是允許非公有資本進入國防科技工業(yè)建設領域，按有關規(guī)定參與軍工科研生產(chǎn)任務的競爭以及軍工企業(yè)的改組改制，這是一個重大突破。

在國企改革的過程中，必須強化國有資產(chǎn)管理。長期以來，我國是通過深化國有企業(yè)改革推動國有資產(chǎn)管理體制改革，中共十六大以后進入了通過深化國有資產(chǎn)管理體制改革推動國企改革的新階段。從總體上看，國有資產(chǎn)管理的體制性障礙還沒有從根本上得到解決，國有資產(chǎn)管理存在資產(chǎn)質量不夠高、運營效率低、產(chǎn)權轉讓不盡規(guī)范、資產(chǎn)流失、損失等問題。這就需要突破體制性障礙，從完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求出發(fā)，對國有資產(chǎn)管理的整體架構、運作模式等進行創(chuàng)新。中共十六大以來建立的新型國有資產(chǎn)管理體制中，最大的突破是設立了國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理委員會作為出資人機構。但是，出資人機構是政府部門、事業(yè)單位，還是“運營”機構?其職責是什么?履行出資人職責的工具是什么?除“監(jiān)管”功能外它是否擁有“運營”的功能?如何集中統(tǒng)一行使所有權，做到不“缺位”又不“越位”?如何提高國有資產(chǎn)狀況的披露水平，接受各方面監(jiān)督?出資人機構在創(chuàng)建和維護良好公司治理方面如何充當積極角色，推進有效公司治理的進展?這些重要問題，需要有配套的系統(tǒng)設計，邊探索邊實施，逐步解決。

筆者認為，在競爭性行業(yè)的中小型企業(yè)、地方企業(yè)的改革基本到位之后，國有大企業(yè)、國有壟斷行業(yè)、國有事業(yè)單位的改革將要成為國資改革、國企改革的主戰(zhàn)場。入世后對外開放的深化，外資、民資的大量涌入，將會大大地加快這一進程。

二、市場層面

經(jīng)過20多年的經(jīng)濟改革，產(chǎn)品市場已經(jīng)基本上取代了過去按計劃生產(chǎn)和分配產(chǎn)品的體制。改革前絕大多數(shù)產(chǎn)品的價格都受到政府控制，到2000年全國平均按價值量計算只有約10%的產(chǎn)品價格受到政府控制或干預。產(chǎn)品市場的發(fā)育還表現(xiàn)在地方政府對本地市場的保護正在減少。

改革開放以采，相對于產(chǎn)品市場而言，包括資本市場、勞動力市場在內的要素市場培育稍顯滯后，但也有一定進展。在資本市場方面，中長期信貸市場進展較快，已經(jīng)采用準備金率和利率進行調節(jié)，包括股票、債券等在內的證券市場發(fā)展也較迅速。此外，勞動力市場、土地市場、技術市場、信息市場等也從無到有，逐步發(fā)展，其市場化程度有了明顯提高。

但是，要素市場“雙軌制”問題仍很突出。特別是要素市場化程度過低，充分暴露了中國經(jīng)濟市場化進程中的薄弱環(huán)節(jié)。在要素市場中，資本市場化程度明顯偏低。從存量資本角度來分析，以上市公司為例，流通市值比重只占股票市場總值1/3，大部分處于非流通狀態(tài)，而要實現(xiàn)全流通，則遇到很大的阻力?，F(xiàn)在正在進行股權分置改革，初步觸到了股票市場的核心問題。從增量資本角度來分析，雖然國有投資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重相對于改革初期(1980年)的%有所下降，但到2000年仍高達%，而初步按市場化運作的非國有投資只占%。尤其是反映資本要素價格的利率市場化尚未真正啟動，盡管在貨幣市場中的同業(yè)拆借市場、票據(jù)市場和公開市場業(yè)務方面開始按市場化運作，但在金融機構與企業(yè)和居民間的信貸活動中，利率仍然是管制利率。

在土地要素的雙軌制中，一方面，城鎮(zhèn)土地的所有權屬于國家，不可以流動、轉讓，但除了部分政府劃撥土地之外，城鎮(zhèn)土地的使用權可以通過一定的方式轉讓和租賃，形成城鎮(zhèn)土地使用權市場；另一方面，農(nóng)村農(nóng)用土地所有權則屬于農(nóng)村集體組織，國家規(guī)定農(nóng)村集體范圍內的農(nóng)民都享有對農(nóng)村土地的承包權，同時國家也鼓勵土地承包權的轉讓，從而形成農(nóng)村土地承包權轉讓市場。按照國家土地法的規(guī)定，農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)建設用地之間是不可以自由轉化的，城鎮(zhèn)的土地使用權市場與農(nóng)村的土地承包權轉讓市場是分割的。兩類土地之間的轉化需要經(jīng)過政府土地管理部門的審批。這種雙軌制，導致兩類土地轉換之間存在巨大的租金空間，使一些地方濫占土地現(xiàn)象屢禁不止，同時又造就了一批“失地失權又失業(yè)”的農(nóng)民。不久前，廣東省政府出臺100號令——《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，允許將集體財產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權折價入股，逐步實現(xiàn)國有土地和集體建設用地在開放的前提下，實現(xiàn)“同地、同權、同價”，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場，維護農(nóng)民的合法權益。根據(jù)該法令，集體建設用地流轉方式與國有土地一樣，可以出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。這一地方法規(guī)的出臺對于消除土地要素雙軌制具有革命性的意義，其效應值得研究。

在勞動力要素方面，由于受戶籍制度的影響，遠未形成城鄉(xiāng)勞動力一體化的市場，城鄉(xiāng)勞動力處于“雙軌”狀態(tài)。真正意義上的農(nóng)村勞動力轉移應當包含以下幾方面內容：(1)地域上從農(nóng)村到城市的轉移；(2)職業(yè)上由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，即脫離第一產(chǎn)業(yè)，進入第二、三產(chǎn)業(yè)；(3)身份上從農(nóng)民向市民轉變，在城鎮(zhèn)中能夠以平等的市民身份參與勞動力市場的競爭；(4)生活方式城市化，能完全融入城市文明之中。當然，這種完全意義上的轉移是一個漸進的過程，需要農(nóng)村、城鎮(zhèn)各級政府、社會中介機構以及農(nóng)村勞動力等各方共同努力，打破現(xiàn)有的阻礙農(nóng)村勞動力轉移的種種壁壘，探索多樣化的轉移渠道，形成以市場為導向，注重市場與政府相結合的轉移機制。

“雙軌制”是經(jīng)濟轉軌時期出現(xiàn)的奇特現(xiàn)象。產(chǎn)品市場領域的“雙軌制”曾一度成為改革的重點，經(jīng)過努力，產(chǎn)品“雙軌制”已經(jīng)基本解決。現(xiàn)在存在的突出問題是另一種雙軌制即“要素市場雙軌制”。資金市場雙軌制、土地(使用權)市場雙軌制、勞動力市場雙軌制、技術市場雙軌制、經(jīng)營管理者市場雙軌制等普遍存在，而且雙軌之間的價格落差很大。有些要素市場還存在“雙重雙軌制”問題，如土地(使用權)市場除城鄉(xiāng)分割之外，在城市土地使用權轉讓中還存在著劃撥、招投標兩種轉讓方式；勞動力市場除城鄉(xiāng)分割之外，在城市勞動力市場中也存在著從計劃經(jīng)濟走出來的勞動力和完全由市場配置的勞動力等兩種配置方式等。要素市場的雙軌制以至于復雜的“雙重雙軌制”，嚴重影響了要素資源的合理流動，并由此引發(fā)生產(chǎn)要素領域的“尋租”問題，扭曲了要素市場的功能。完善的市場體系是市場發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是使市場主體之間交易活動順利進行和市場客體自由流動不可缺少的條件。中共十六屆三中全會《決定》指出：建設統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，是今后完善社會主義市場經(jīng)濟體制的主要任務。按照《決定》的要求，必須在堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向的同時，特別注重市場體系的制度建設和體制創(chuàng)新，從根本上消除要素市場的“雙軌制”。

三、政府層面

從1984年中共十二屆三中全會《決定》到中共十六大期間，中國改革的重點是國有企業(yè)。十六大之后，盡管有爭議，但改革的重點事實上已經(jīng)轉向政府管理體制特別是政府職能轉變。溫家寶總理在《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃建議的說明》中明確指出，“著力推進政府行政管理體制改革，這是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。重點是要進一步轉變政府職能?！?/p>

政府目前面臨的挑戰(zhàn)主要來自四個方面：一是市場化的推進帶來了利益關系的大調整，使政府如何駕馭市場經(jīng)濟成了新的問題；二是民營經(jīng)濟的快速發(fā)展促進了混合所有制經(jīng)濟格局的形成，使政府傳統(tǒng)的管理理念不再奏效；三是對外開放促進了中國經(jīng)濟走向全球化，使政府的宏觀調控受到了越來越大的壓力；四是科技革命的重大突破，在帶來新的技術和市場需求的同時，也引起了投資方式、市場交易方式、企業(yè)組織方式的轉變，同樣對政府管理方式的改變提出了新的要求。

目前，政府在提高依法行政水平、增加政策透明度和統(tǒng)一性、減少行政審批和微觀事務干預、正確行使對經(jīng)濟和社會的公共管理職能等方面，還有不小差距。社會公共管理部門的職能明顯薄弱，應對突發(fā)事件的預警、組織協(xié)調和危機處理等方面的機制很不健全。在開放型經(jīng)濟不斷發(fā)展和不確定因素日趨增加的情況下，建立有效政府的任務更加迫切。

經(jīng)濟體制改革的逐步深入，越來越觸及民主政治、政權建設、干部制度、黨的領導方式等非經(jīng)濟領域。如果政治體制和上層建筑領域的改革進程跟不上經(jīng)濟體制改革的步伐，勢必導致經(jīng)濟領域的一些重大改革難以推開，或者難以到位，甚至產(chǎn)生局部逆轉。一些部門習慣于依賴行政手段對經(jīng)濟生活出現(xiàn)的問題實行禁和堵，不善于運用市場經(jīng)濟的辦法加以調節(jié)，實際效果并不理想。一些執(zhí)法部門的自由裁量權過大，在非常時期和處理突發(fā)事件的過程中公共權力容易過度膨脹。政府干預經(jīng)濟活動的權力仍然缺乏有效監(jiān)督和制約，對不當干預導致的后果缺乏責任追究，公權侵害私權、行政權侵害財產(chǎn)權、政府漠視誠信的現(xiàn)象難以根絕。

我國經(jīng)濟體制轉軌，基本上采取的是“漸進”方式或稱增量改革。其中的一個重要特點，是“體制外”包圍“體制內”，即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟“體制內”部分未能得到根本性改造的情況下，通過“體制外”與市場經(jīng)濟相適應的多種經(jīng)濟形態(tài)，包括外資經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟、個體私營經(jīng)濟等的快速發(fā)展，使整個經(jīng)濟中市場經(jīng)濟部分的比重日益增加，逐步在經(jīng)濟增長中占據(jù)主流地位。我國經(jīng)濟的巨大增長潛力，也為這種經(jīng)濟轉軌方式提供了可能。目前需要突破的是構成“體制內”核心部分所遺留下來的問題，主要是老的大型的中央和省屬國有企業(yè)(A)，國有銀行和以國資為主的資本市場(B)，以及計劃經(jīng)濟延續(xù)下來的政府職能(C)，這三者之間形成了互為依賴的“鐵三角”關系，其中C是上角，A和B是兩個下角，這三個角集中了舊體制中主要的深層矛盾，是舊體制留下的最后的堡壘。這部分經(jīng)濟的低效率，增加了整個國民經(jīng)濟的運行成本和風險，制約了經(jīng)濟結構調整和效率改進。其中的職工安置，社會保障、不良資產(chǎn)等問題，直接影響著經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

破除體制性障礙，不僅要破除影響現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，更要破除影響先進生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。今后三、五年，應當圍繞先進生產(chǎn)力發(fā)展的要求，在A和B兩個下角中重點突破。有了中共十五屆四中全會《決定》和十六屆三中全會《決定》，其思路、方向、政策已很成熟，也已為大多數(shù)執(zhí)政者接受，關鍵在于把握節(jié)奏，有序進行，妥善處理好各方面的利益關系。

與此同時，特別是三、五年以后，最困難的突破可能是在C，即政府職能轉變。這將是經(jīng)濟轉軌進行“決戰(zhàn)”的主戰(zhàn)場。這一突破將涉及政治體制的“高端”改革。其動力將是黨領導下的政府與社會、官方與民間的互動，來自于不同利益主體的訴求與政府規(guī)制之間的博弈和妥協(xié)；其路徑將是民主政治和法制建設的建立和完善。

四、社會保障層面

在中國，社會保障制度基本上還是從國外引進的“舶來品”，這項制度與中國的本土性知識、悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的文化積淀的結合仍然停留在非常膚淺的層面。由此推論，進一步改革是必然的。但是，改革的方向、中國的社會保障制度向何處去，目前確實難以把握。

社會保障是“社會安全網(wǎng)”，能夠增強人們生活的安全感，減少因失業(yè)和貧困帶來的不安定因素，實現(xiàn)社會穩(wěn)定健康發(fā)展。社會經(jīng)濟發(fā)展的重要目標是社會公平、消除貧困、共同富裕。社會保障是實現(xiàn)這些目標的重要手段。目前，中國的很多問題都與社會保障缺失有關。國企和壟斷行業(yè)改革中的下崗失業(yè)、“三農(nóng)”問題中的農(nóng)民流動、政府機構和事業(yè)單位改革等等無不與社會保障制度息息相關。社會保障制度改革在上世紀80年代被列為服務于國企改革的“配套改革”，90年代被列為社會主義市場經(jīng)濟體制框架的第五大支柱，現(xiàn)在這一改革已經(jīng)理所當然地走到了前沿。

社會保障制度涉及基本群眾的基本利益，現(xiàn)代社會保障制度強調普遍性和全面性，而在我國，大多數(shù)人特別是弱勢群體享受到的社會保障的“陽光”卻很少。用人本位的眼光來審視，過去的改革缺乏深切的人文關懷，下一步要從促進入自身發(fā)展的角度來研究體制創(chuàng)新問題，樹立以人為本的改革觀。改革有成本和代價，例如失業(yè)不應由失業(yè)者和下崗職工來承擔，應由政府、改革受益者等共同來承擔。我們不僅要創(chuàng)造一個競爭的市場經(jīng)濟，而且要建立一個溫暖、關懷的公平社會。過去很長一段時間，我們把手段性的東西作為最終目標，反而把最終目標忘記了?；蛘甙岩恍╇A段性的目標作為最終的長期目標，結果忽視了人的需要和人的發(fā)展。

當前，我國社會保障問題很多，諸如社會養(yǎng)老保險中的“空帳”問題、社會醫(yī)療保險制度的方向問題、農(nóng)村社會養(yǎng)老和醫(yī)療保險問題、機關事業(yè)單位社會保障制度改革問題等。在這一領域中，有些需要深化改革，有些需要完善，有些需要積極創(chuàng)新。

以社會養(yǎng)老保險為例，包括4000多萬已退休人員在內，我國上年末的參保人數(shù)只有億多人，僅占城鎮(zhèn)人口的30%左右，不及勞動力人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半。我國社會保障各項繳費比例已高達40%，在亞洲地區(qū)僅次于新加坡。為維系這一制度的正常運轉，不得不挪用在職職工的個人帳戶資金，形成了約7400億元的空帳，并且每年還在增長。我國公共養(yǎng)老保險體系的覆蓋面只占人口總數(shù)的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準。就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的55%。占中國絕大多數(shù)人口的農(nóng)村人口，基本上只能依靠土地和家庭養(yǎng)老，仍游離于社會化和共濟性的社會保障體系之外。

在農(nóng)民工已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人主力軍的情況下，社會保障缺失問題更應引起各方關注。根據(jù)國家勞動保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國目前有億農(nóng)民工，每年還在凈增500萬，但我國農(nóng)村外出務工人員養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%，醫(yī)療保險的平均參保率為10%左右。失業(yè)保險、生育保險等其他保險基本與絕大多數(shù)農(nóng)民工無緣。這些農(nóng)民工，絕不能再簡單地把他們當作“泥腿子”，而應當把他們當作城市產(chǎn)業(yè)工人的一部分。但是，目前在制度層面上，社會保險門檻高、關系轉移接續(xù)難、允許退保等都成為農(nóng)民工參保的重要障礙?，F(xiàn)在需要制度創(chuàng)新，使其既能適應農(nóng)民工流動需要，又能切合農(nóng)民工的收入水平，實行低標準準入，