農(nóng)村稅費(fèi)改革本是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

農(nóng)村稅費(fèi)改革本是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入的一項(xiàng)政策，是為農(nóng)民謀求福利的，必然會(huì)受到廣大農(nóng)民的歡迎?？墒钱?dāng)上級(jí)政策對(duì)自己不利時(shí)，作為政策執(zhí)行者的下級(jí)政府，就會(huì)違背上級(jí)的政策精神，使政策名存實(shí)亡，目標(biāo)落空，從而損害廣大農(nóng)民的利益。長此下去，這種危害是十分巨大的，政府在政治上會(huì)失去信任，導(dǎo)致政治體系中公信力的喪失，政府在以后的改革中將會(huì)不得不求助于強(qiáng)制性措施來繼續(xù)改革，農(nóng)村稅費(fèi)改革的執(zhí)行效果將因此而大打折扣。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度性缺陷還表現(xiàn)在其缺乏相關(guān)的配套性改革，農(nóng)村稅費(fèi)問題的解決離不開相關(guān)問題的配套改革，如建立包括金融、價(jià)格、收入、就業(yè)、教育、保險(xiǎn)、保障等體制在內(nèi)的公正的城鄉(xiāng)宏觀政策環(huán)境、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村工業(yè)化、以現(xiàn)代科技和規(guī)模經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、改革戶籍制度、建立農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度、農(nóng)村基層民主制度建設(shè)等。農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中，不可避免地會(huì)遇到上述方面的問題，沒有相關(guān)的配套改革，對(duì)稅費(fèi)改革所產(chǎn)生的問題沒有相應(yīng)的制度來解決，只能是出現(xiàn)問題之后，再去尋找解決方法，這樣的制度設(shè)計(jì)明顯滯后，缺乏系統(tǒng)性，事實(shí)上增加了操作的難度，這樣勢必影響政策執(zhí)行的力度。

此外，隨著改革的深入，農(nóng)村稅費(fèi)體制規(guī)范，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)改革的關(guān)注會(huì)越來越少，將轉(zhuǎn)移到自身的發(fā)展問題上來。在缺乏相關(guān)政策制度配合協(xié)調(diào)的條件下，農(nóng)村稅費(fèi)改革的政度上也策執(zhí)行力度有可能不斷地降低，執(zhí)行的效果也會(huì)下降。

2000年安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，基本上是按照中央中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神實(shí)施的。重點(diǎn)是“三個(gè)取消，兩個(gè)調(diào)整，一個(gè)逐步取消”。其中“三個(gè)取消”是指取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資?！皟蓚€(gè)調(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，以第二輪土地承包面積作為計(jì)稅面積、以1998年前5年平均糧食單產(chǎn)作為計(jì)稅單產(chǎn)，全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7%；以國家糧食收購保護(hù)價(jià)為計(jì)稅價(jià)格，計(jì)算確定每個(gè)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)稅應(yīng)征稅額。同時(shí)，以農(nóng)業(yè)部規(guī)定的20%上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，作為村提留（即“一項(xiàng)改革”）。農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加一定幾年不變，征收辦法則由糧站在農(nóng)民售糧時(shí)代扣；調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅征收辦法，只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)比照農(nóng)業(yè)稅略高的稅額征收一道稅，在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積耕地上種植的農(nóng)林特產(chǎn)，不允許與農(nóng)業(yè)稅重復(fù)征收?！爸鸩饺∠笔侵福涸?年內(nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，興辦集體生產(chǎn)和公共事業(yè)所需資金，實(shí)行“一事一議”，由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定，但每人每年籌資最高不得超過15元。②從2000年以來的全國農(nóng)村稅費(fèi)改革各個(gè)試點(diǎn)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得了初步和暫時(shí)的成效，包括：（1）暫時(shí)較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有效遏制了農(nóng)村“三亂”。2000年，安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31%.（2）推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步完善了村級(jí)民主制度，有利于農(nóng)村基層組織建設(shè)。（3）改善了黨群干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但是，各地試點(diǎn)工作中也反映出了一些問題：一是稅負(fù)不公平。比如江蘇省張家港已經(jīng)處在后工業(yè)化階段，2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)由地少的向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。根據(jù)測算，農(nóng)村稅費(fèi)改革可以使張家港市全市農(nóng)民合同內(nèi)外負(fù)擔(dān)減少48.25元，減負(fù)達(dá)50.79%.但是全市農(nóng)村稅費(fèi)改革后畝均負(fù)擔(dān)增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于務(wù)工收入遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入，稅費(fèi)改革前當(dāng)?shù)厝藢幵笒伝囊膊辉阜N地，為了不違反不許拋荒的政策規(guī)定，往往把土地轉(zhuǎn)包給外地種田大戶。改革試點(diǎn)前大量農(nóng)地已經(jīng)朝著種田大戶轉(zhuǎn)移，改革試點(diǎn)使得所有農(nóng)戶（包括這些種田大戶）必須按承包畝數(shù)來支付農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加，從而可能影響其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。像張家港這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，部分鎮(zhèn)、村原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留沒有直接向農(nóng)民收取，而是由集體負(fù)擔(dān)，但費(fèi)稅改革的要求是減負(fù)要減到每一個(gè)農(nóng)戶，這樣就要求向農(nóng)戶收取這些本不直接收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，從而事實(shí)上增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。又如據(jù)調(diào)查，皖北S市有些地方由于二輪土地承包不完善，造成計(jì)稅土地面積不實(shí)，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村之間、戶之間稅負(fù)不均。雖然縱向比較負(fù)擔(dān)減輕了，但橫向比較負(fù)擔(dān)卻不平衡。比如該市某村一個(gè)村民小組稅費(fèi)改革前人均負(fù)擔(dān)93元，改革后人均負(fù)擔(dān)僅23元，畝均負(fù)擔(dān)83元；而該村另一個(gè)村民小組改革前人均負(fù)擔(dān)123元，改革后人均負(fù)擔(dān)122元，畝均負(fù)擔(dān)58元。二是許多地方基層政府在計(jì)稅技術(shù)上知法犯法。比如確定的計(jì)稅價(jià)格往往高于市場價(jià)，計(jì)稅土地面積被加大，1998年以前5年畝產(chǎn)量有虛報(bào)現(xiàn)象，計(jì)稅單產(chǎn)被加大。其結(jié)果是，實(shí)際所繳的稅費(fèi)高于應(yīng)收稅費(fèi)。三是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入減少，村級(jí)減收幅度更大。據(jù)調(diào)查，皖北S市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村在稅費(fèi)改革后失去償還舊債的能力。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源不足，年年都存在資金缺口，拖欠國家工作人員和教師工資的現(xiàn)象較為普遍。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的矛盾更加突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，皖北S市稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比改革前減少27.1%.部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)保工資尚且困難，更無力保障原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的農(nóng)村教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村道路維修等公益性事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)。而且根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一般優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和計(jì)劃生育等本屬于中央政府的事權(quán)范圍，應(yīng)由中央政府承擔(dān)支出。此外，該市村級(jí)收入減幅更大。以兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）附加作為行政村的收入，使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些村入不敷出，村組干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、烈軍屬補(bǔ)助、辦公經(jīng)費(fèi)不能得到保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，皖北S市2000年全市農(nóng)村兩稅附加收入5220萬元，同比減收6273萬元，減幅達(dá)56%.根據(jù)測算，皖北S市維持一個(gè)行政村基本運(yùn)轉(zhuǎn)每年所需最低經(jīng)費(fèi)約為3萬元，而全市附加收入在3萬元以下的村約占70%.為了完成當(dāng)年的農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)，該市一半以上的村把附稅抵作正稅，致使村組干部的合理補(bǔ)助難以落實(shí)。四是計(jì)稅農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅無法據(jù)實(shí)征收。比如安徽省政府文件規(guī)定，按照農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收的原則，對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)的部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，由征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅。比如皖北S市在實(shí)際操作中遇到3類問題：（1）是稅源檔案難以據(jù)實(shí)建立，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源廣、面積大、品種多而且涉及千家萬戶，難以做到逐戶普查、據(jù)實(shí)建檔；（2）產(chǎn)量與價(jià)格難以確定；（3）對(duì)據(jù)實(shí)征收的理解難以統(tǒng)一。農(nóng)民認(rèn)為據(jù)實(shí)征收應(yīng)該以其實(shí)際銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，不接受對(duì)未完全銷售完之前按照評(píng)定產(chǎn)量和價(jià)格計(jì)征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的做法。五是未能建立起一種可持續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支體制。許多地方在稅費(fèi)改革后暫時(shí)擱置了較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在當(dāng)前政策條件下，這方面今后也缺乏資金來源。上級(jí)政府對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁各種支出責(zé)任仍然沒有得到有效控制。六是部分農(nóng)業(yè)稅收不上來。當(dāng)前農(nóng)村約有10%～15%左右的釘子戶、難纏戶，即使手中有錢有糧，就是不納稅。有些地方政府通過辦“學(xué)習(xí)班”、“扒糧牽牲畜”、非法關(guān)押等方式“以錯(cuò)制錯(cuò)”，實(shí)際上這是通過一種非法行政手段來對(duì)付這些農(nóng)戶的非法抗稅行為。皖北S市一些村多年不繳農(nóng)業(yè)稅，其原因是這些村的農(nóng)戶缺乏法制觀念，訴諸法院或者稅收保全程序復(fù)雜，法律實(shí)施成本大。此外征收機(jī)關(guān)對(duì)新的征管方式不適應(yīng)。向農(nóng)民收錢歷來是一件費(fèi)力的事情。過去向農(nóng)民收錢是按人頭收，財(cái)稅部門往往借助于村委會(huì)，采取一些行政上的手段，收繳率可維持在一個(gè)較高水平。稅費(fèi)改革后，收費(fèi)改為收稅，農(nóng)業(yè)稅征管由行政命令突擊完成轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽控?cái)政機(jī)關(guān)征繳，村委會(huì)不再成為征收主體，不愿承接這份苦差事。部分鄉(xiāng)村干部思想上有顧慮，害怕在依法清理過程中會(huì)引發(fā)意外事件而受處分，不積極協(xié)助農(nóng)稅征收人員上門從事農(nóng)稅征繳工作，征收機(jī)關(guān)要直接面對(duì)千家萬戶，一時(shí)難以適應(yīng)。七是存在稅源流失現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，皖北S市存在著大量“有地?zé)o稅”或“有稅無地”現(xiàn)象?！坝械?zé)o稅”主要是指集體小農(nóng)場沒有納入計(jì)稅面積的土地、農(nóng)戶開墾的免稅到期的耕地未丈北S市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流人員3795人，按理，僅此一項(xiàng)每年減少財(cái)政支出3000多萬元。⑤不過這些分流人員在3年內(nèi)的收入待遇基本不變。三、農(nóng)村稅費(fèi)改革中暴露的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題及其處理原則我國各級(jí)政府間事權(quán)劃分不明晰，上級(jí)政府往往把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府，而且傾向于不時(shí)改變與下級(jí)政府的收入分配關(guān)系，增加自身的收入比例，減少下級(jí)政府的收入比例。如此上行下效，最終許多地區(qū)的縣鄉(xiāng)支出責(zé)任重，財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)也重。需要解決舊有債務(wù)問題，又要對(duì)未來新債加以控制。我國要求地方政府實(shí)行平衡預(yù)算，但是由于上述原因，仍然阻擋不住地方政府負(fù)債、暗中搞赤字財(cái)政。據(jù)調(diào)查，皖北S市2000年底共有119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債總額達(dá)到80845萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債680萬元，其中最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到1000多萬元。全市村級(jí)負(fù)債平均每村17萬元左右，最多的達(dá)到近100萬元。這些鄉(xiāng)村也擁有一定的債權(quán)，但是鄉(xiāng)村債務(wù)普遍大于債權(quán)，而且債務(wù)必須