當(dāng)代地方政府財(cái)稅理論與實(shí)踐前沿問(wèn)題

當(dāng)代地方政府財(cái)稅理論與實(shí)踐前沿問(wèn)題

F810：A1000-176X(2010)07-0012-06地方政府的職能演進(jìn)大致經(jīng)歷了虛擬主體、單一主體和網(wǎng)絡(luò)化主體等三個(gè)發(fā)展階段。虛擬主體是指，在戰(zhàn)后北歐福利國(guó)家興起的初始階段，中央政府是國(guó)家社會(huì)公共產(chǎn)品和福利性服務(wù)生產(chǎn)，以及國(guó)內(nèi)民主體系建設(shè)的核心組織者，地方政府的職能非獨(dú)立化。1959年，馬斯格雷夫(Musgrave)在《公共財(cái)政理論》中提出地方政府主要追求資源分配效率的職能劃分論斷。蒂博特(Tiebout)和布坎南(Buchanan)也是此時(shí)期地方發(fā)展理論的代表人物。20世紀(jì)70年代興起的地方分權(quán)化自治運(yùn)動(dòng)、地方政府體制和組織結(jié)構(gòu)變革、城市公民意識(shí)與社會(huì)革命思潮等，地方政府逐步成為公共產(chǎn)品、社會(huì)服務(wù)和福利制度供給的主體。相應(yīng)地，地方政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、地方政治學(xué)、地方社會(huì)學(xué)和地方公共管理等分支學(xué)科的迅速發(fā)展成為地方政府獨(dú)立化階段的理論標(biāo)志。在全球化和區(qū)域一體化的開(kāi)放經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，沿著生產(chǎn)性要素跨地區(qū)自由流動(dòng)的線索，在稅收和財(cái)政支出研究之外，非對(duì)稱信息、逆向選擇、代理問(wèn)題、社會(huì)規(guī)制、政治分析、道德風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)失敗、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、投票和公共選擇理論等理論與工具，不斷匯聚到地方公共經(jīng)濟(jì)理論與應(yīng)用研究體系之中。地方治理理論、財(cái)政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism)、財(cái)政分權(quán)、稅收競(jìng)爭(zhēng)和稅收輸出、地方公共債務(wù)和政府間轉(zhuǎn)移支付等，成為地方政府網(wǎng)絡(luò)化主體時(shí)代地方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究的重要發(fā)展方向。本文依據(jù)比較系統(tǒng)的理論與實(shí)踐前沿綜述，歸納出當(dāng)代地方政府財(cái)稅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的如下幾個(gè)核心命題。一、現(xiàn)代都市財(cái)政壓力與地方稅收結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)演變研究受景氣周期波動(dòng)、經(jīng)濟(jì)衰退或者財(cái)產(chǎn)價(jià)值下降的影響，地方政府經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題。例如，20世紀(jì)70年代中期，紐約市出現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)加利福尼亞州2004年度也出現(xiàn)了300億美元的預(yù)算缺口[1]。由此，如何運(yùn)用制度工具消除經(jīng)濟(jì)周期和收入波動(dòng)對(duì)地方稅收的負(fù)面影響，是地方政府經(jīng)濟(jì)分析中的重要命題。地方政府深知地方公共產(chǎn)品的地理受益范圍以及本地區(qū)居民的偏好和實(shí)際需要，而且地方政府對(duì)提高本轄區(qū)內(nèi)的居民福利具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，因此，在地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，地方政府的創(chuàng)新需要非常迫切。除增強(qiáng)地方預(yù)算的透明度，建立預(yù)算平衡的制度保障之外，如何提升地方稅收收入的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)地方政府在不同階段內(nèi)的收入平滑化，是地方政府經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求。該領(lǐng)域需要研究的重點(diǎn)問(wèn)題包括：(1)在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，地方政府如何通過(guò)儲(chǔ)蓄、借款和稅收等工具提升維護(hù)預(yù)算平衡的能力，以及地方政府是否需要推行應(yīng)急和解困基金模式？(2)地方政府如何能夠降低稅收基礎(chǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的敏感性，提高稅基的連續(xù)性，構(gòu)建具有良好流動(dòng)性的地方稅收收入結(jié)構(gòu)體系？(3)在面對(duì)預(yù)算缺口時(shí)，地方政府如何適時(shí)制定周期性的財(cái)政政策，調(diào)整稅收和開(kāi)支歸宿政策，以維護(hù)地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力？(4)地方政府為抵消公共開(kāi)支波動(dòng)的影響被迫借款時(shí)，采取何種策略激勵(lì)有能力通過(guò)儲(chǔ)蓄和借貸部分抵消不利影響的家庭發(fā)揮作用？(5)地方政府為減輕經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，是否應(yīng)該實(shí)施制度性的平衡預(yù)算約束，以便在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來(lái)之前預(yù)先增稅和減少開(kāi)支？二、中央與地方間垂直府際關(guān)系的發(fā)展與演變趨勢(shì)研究在全球化、民主化潮流影響下，政治管理領(lǐng)域的現(xiàn)代化改革推動(dòng)了傳統(tǒng)國(guó)家與政府的轉(zhuǎn)型。中央、區(qū)域和地方三個(gè)不同層級(jí)政府的支出職能存在差異，相應(yīng)地在中央、州/省和地方政府等各級(jí)政府組成的系統(tǒng)中形成了垂直的收入結(jié)構(gòu)。關(guān)于政府層級(jí)職能分工，馬斯格雷夫指出，中央政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)收入再分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，地方政府主要追求資源分配效率。20世紀(jì)50、60和70年代中，在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用研究的帶動(dòng)下，聯(lián)邦—州(省)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均衡化、中央與地方政府之間再分配政策和資金融通責(zé)任分工、中央與地方政府間的垂直和水平關(guān)系等問(wèn)題研究迅速展開(kāi)。伯瑞克很早針對(duì)政府間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行研究，并就政府間補(bǔ)助形成了系統(tǒng)論述。布倫南與布坎南指出，地方分權(quán)是對(duì)政府盲目擴(kuò)張趨勢(shì)的一種有效抑制措施。在一些發(fā)展中國(guó)家，由于地方稅收權(quán)力被中央政府嚴(yán)格限制，中央政府提供的政府間轉(zhuǎn)移支付(intergovernmentaltransfer)通過(guò)保證地方政府擁有充足和穩(wěn)定的收入流，以及為地方政府提供無(wú)條件的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付等途徑，逐漸成為地方政府收入的重要來(lái)源。但是，哥倫比亞、巴西、南非、印度、阿根廷和中國(guó)等行政組織體系規(guī)模龐大、國(guó)家治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，而且正在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國(guó)家，激勵(lì)制度、組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與其國(guó)內(nèi)地域的行政劃分、組織、運(yùn)行及管理的傳統(tǒng)架構(gòu)產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的外延大多停留在國(guó)家—省級(jí)之間的關(guān)系上。即使在美國(guó)，聯(lián)邦政府與地方政府之間的關(guān)系也在進(jìn)行根本性的重構(gòu)。從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，由于嚴(yán)重的赤字，缺少盈余為地方提供財(cái)政支持，聯(lián)邦政府的預(yù)算削減方案實(shí)施后，聯(lián)邦政府對(duì)州、地方政府和城市的經(jīng)濟(jì)援助逐漸停止，聯(lián)邦政府不再是地方政府支出的資金來(lái)源。在20世紀(jì)70年代后期，聯(lián)邦政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐漸被提供聯(lián)邦就業(yè)方案、就業(yè)和培訓(xùn)法案、反蕭條財(cái)政援助和應(yīng)急地方公共工程等援助形式所取代。到1982年，聯(lián)邦政府對(duì)全部城市的經(jīng)濟(jì)援助降到自有來(lái)源收入的18.4％，到1986年受稅收改革法案中收入分享、特別法案等制度變化的影響，該指標(biāo)進(jìn)一步降到低于12％，標(biāo)志著聯(lián)邦—地方合作時(shí)代的結(jié)束。該領(lǐng)域需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題包括：(1)在當(dāng)代多層政府系統(tǒng)中，中央以下各級(jí)地方政府被賦予何種權(quán)利，保持何種規(guī)模，以及在何種程度上與中央政府開(kāi)展合作或進(jìn)行政策干預(yù)？(2)地方政府如何矯正在政府支出成本與收益方面和中央政府間的信息不對(duì)稱，如何避免向地方政府授權(quán)的道德風(fēng)險(xiǎn)或代理人問(wèn)題，確保中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力？(3)在強(qiáng)烈依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付的國(guó)家或地區(qū)，地方政府開(kāi)支增加如何避免對(duì)中央政府的財(cái)政地位和財(cái)政狀況產(chǎn)生負(fù)面影響？(4)如何構(gòu)建地方政府的財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管措施，以約束地方政府在政府規(guī)模、債務(wù)、支出和財(cái)政平衡上謹(jǐn)慎從事，避免危及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定？(5)如何在重新分配支出功能、收入來(lái)源下放和分散制定財(cái)政政策等方面進(jìn)行政策權(quán)衡，保證政府間財(cái)政關(guān)系的垂直失衡不至于延緩公共部門(mén)的整體改革方向，有效地構(gòu)建出中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)框架？三、財(cái)政聯(lián)邦主義與地方財(cái)政分權(quán)的趨勢(shì)與對(duì)策研究理論上，普遍認(rèn)為財(cái)政分權(quán)(fiscaldecentralization)模式，可以改善地方公共部門(mén)在提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中的資源配置效率。布倫南與布坎南指出，地方分權(quán)是對(duì)政府盲目擴(kuò)張趨勢(shì)的一種有效抑制措施。Oates將財(cái)政分權(quán)定義為各個(gè)層級(jí)的政府在地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上均具有獨(dú)立的自由決定權(quán)[2]。依照各級(jí)地方政府財(cái)政決策自由程度的差異，伯德(Bird)和維蘭庫(kù)特(Vaillancourt)將財(cái)政分權(quán)分為分散、授權(quán)和委托等三種類(lèi)型。新興工業(yè)化國(guó)家韓國(guó)，在20世紀(jì)的80和90年代，經(jīng)過(guò)一攬子的地方財(cái)政結(jié)構(gòu)改革之后，地方政府占到國(guó)家全部稅收的21.3%；韓國(guó)地方政府支出已經(jīng)占到全國(guó)政府支出總量的39.1％；此外，地方政府的財(cái)政自給率在2001年上升到66.5％。韓國(guó)財(cái)政結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成了分散化的趨勢(shì)。該領(lǐng)域需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題包括：(1)在財(cái)政分權(quán)模式下，地方政府如何提升關(guān)于公共產(chǎn)品質(zhì)量和財(cái)政資金使用的獨(dú)立決策能力？(2)財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府公共預(yù)算的制定與執(zhí)行、對(duì)公共部門(mén)規(guī)模具有何種影響機(jī)制，及其實(shí)際影響效果的系統(tǒng)性評(píng)估問(wèn)題？(3)如何在發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建基于地方民意的財(cái)政反饋機(jī)制，提高地方政府實(shí)施公共管理與執(zhí)行地方財(cái)政預(yù)算的能力，以便通過(guò)財(cái)政預(yù)算的渠道準(zhǔn)確體現(xiàn)地方投票人的公共產(chǎn)品偏好問(wèn)題？否則財(cái)政分權(quán)對(duì)于公共產(chǎn)品的成本內(nèi)部化和提高資源配置效率將沒(méi)有實(shí)際意義。(4)地方財(cái)政分權(quán)將誘發(fā)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，如何評(píng)價(jià)政府間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)分權(quán)化成本—收益結(jié)構(gòu)的真實(shí)影響？(5)如何進(jìn)行分權(quán)化比例和政府規(guī)模之間、財(cái)政分權(quán)與區(qū)域公共產(chǎn)品最優(yōu)供給之間以及中央政府預(yù)算與地方政府預(yù)算之間等內(nèi)生關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度問(wèn)題？(6)財(cái)政分權(quán)如何借助對(duì)地方民主選擇的影響產(chǎn)生一個(gè)有利于提高政府的收入能力的分權(quán)化的稅收結(jié)構(gòu)問(wèn)題？四、分權(quán)化的稅收結(jié)構(gòu)與地方政府收入多樣化趨勢(shì)研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與稅收汲取能力日益提升，加之地方具備一定程度的自治權(quán)利，使得地方政府借助稅收收入多元化維持政權(quán)穩(wěn)定成為現(xiàn)代地方政府的發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)中，劃分地方稅收的基準(zhǔn)是地方政府實(shí)施稅收管理、自行制定稅率和自行設(shè)置稅種的可行性和復(fù)雜程度。在分權(quán)化的現(xiàn)代政府稅收結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，中央政府主要依靠公司所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅和消費(fèi)稅等稅種的組合；銷(xiāo)售稅、財(cái)產(chǎn)稅和零售稅等則成為地方政府的稅收工具組合。良好的地方財(cái)政收入來(lái)源結(jié)構(gòu)主要包括個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅和零售稅、財(cái)產(chǎn)稅和土地稅、政府間轉(zhuǎn)移收入，以及使用者費(fèi)、許可證收費(fèi)、停車(chē)稅(費(fèi))、燃油稅、汽車(chē)銷(xiāo)售和過(guò)戶稅、擁擠稅、通行稅等。否則，若增值稅列為地方稅種將催生地區(qū)貿(mào)易保護(hù)主義，造成不同資源稟賦地區(qū)間的收益差距顯著；地方政府制定公司稅也會(huì)導(dǎo)致地方稅收負(fù)擔(dān)的向外輸出，地方收入受經(jīng)濟(jì)周期性嚴(yán)重影響。在地方政府收入多樣化趨勢(shì)下，應(yīng)做重點(diǎn)研究的相關(guān)問(wèn)題包括：(1)在中央—地方共享稅種中，如何設(shè)計(jì)中央政府向地方政府分配增值稅收入的合理機(jī)制和分享方法，如何限制中央政府控制公共預(yù)算？(2)在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，如何針對(duì)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)行降低不同地區(qū)實(shí)際操作復(fù)雜性的制度安排？(3)如何降低地方政府稅收管理成本，在地方公共支出受益地區(qū)和稅收負(fù)擔(dān)地區(qū)之間體現(xiàn)空間對(duì)等原則？(4)地方政府在增加收入和獲取經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定稅收政策工具時(shí)，如何減少對(duì)中央政府政策效力的扭曲作用？(5)在發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)展地方稅收基礎(chǔ)時(shí)，如何克服財(cái)產(chǎn)所有權(quán)法律體系、財(cái)產(chǎn)交易和價(jià)值轉(zhuǎn)移方面的制度缺陷，以便對(duì)財(cái)產(chǎn)、土地等稅收工具實(shí)施嚴(yán)格有效的管理，降低稅收收入的嚴(yán)重流失？(6)在中央政府嚴(yán)格限制地方稅收權(quán)力的情況下，如何保障地方政府獲得穩(wěn)定的收入流，如何在中央和地方政府之間達(dá)成根據(jù)成本補(bǔ)償原則實(shí)施補(bǔ)貼的契約安排，確保地方政府在補(bǔ)貼數(shù)量、預(yù)算規(guī)模、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和投資方向上不失去主動(dòng)權(quán)？五、地方政府資本市場(chǎng)融資工具與制度創(chuàng)新趨勢(shì)研究對(duì)大多數(shù)財(cái)政收入非常有限的地方政府而言，地方政府收入具有時(shí)間限制。在特定時(shí)期，政府現(xiàn)金流的產(chǎn)生能力不足，此外，還要受到無(wú)法預(yù)期的各類(lèi)突發(fā)事件、意外事故或者收入減少等因素的影響。因此，地方政府必須要實(shí)現(xiàn)政府收入的穩(wěn)定化和地方支出預(yù)算的平滑化，以保證公共服務(wù)的供給目標(biāo)。除依照慣例建立應(yīng)急性的儲(chǔ)備基金制度外，地方政府還需拓展投融資領(lǐng)域，在資本市場(chǎng)上積極進(jìn)行融資制度與融資工具的創(chuàng)新，改善地方公共服務(wù)職能的行動(dòng)空間和選擇余地。當(dāng)前，地方政府的資本融資模式已經(jīng)由單純依靠免稅的有價(jià)證券市場(chǎng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變，逐漸脫離了原有的固定收益和固定期限的傳統(tǒng)形式，在債務(wù)工具以及投融資雙方的風(fēng)險(xiǎn)收益等方面發(fā)展迅速。地方政府在資本市場(chǎng)上進(jìn)行的公共資本開(kāi)支的融資工具創(chuàng)新主要包括市政債券、商業(yè)票據(jù)和即期票據(jù)、銀行同業(yè)信用透支、銀行信用證、期貨買(mǎi)賣(mài)、可變利率和擔(dān)保、復(fù)合息票、資本租賃協(xié)議等等。例如，美國(guó)地方政府的投資領(lǐng)域非常廣泛，主要有產(chǎn)權(quán)投資市場(chǎng)、共同基金、國(guó)庫(kù)券及政府票據(jù)等。此外，很多的美國(guó)地方政府依據(jù)本地區(qū)的財(cái)政和金融問(wèn)題，以及解決問(wèn)題的資金來(lái)源構(gòu)成情況，大多制定一項(xiàng)長(zhǎng)期的資本改善規(guī)劃(CIP，capitalimprovementplanning)，以緩解地方財(cái)政預(yù)算的支出壓力。在地方政府資本市場(chǎng)融資工具創(chuàng)新趨勢(shì)不斷深化的背景下，在該領(lǐng)域中應(yīng)關(guān)注并研究以下一些主要問(wèn)題：(1)如何弱化一些中等規(guī)模的或者小型地區(qū)對(duì)各類(lèi)“創(chuàng)造性的金融工具創(chuàng)新”的依賴，提升她們對(duì)資本市場(chǎng)融資收益與風(fēng)險(xiǎn)的平衡能力以及對(duì)大規(guī)模短期債務(wù)的償付能力？(2)在資本市場(chǎng)融資過(guò)程中，如何處理地方政府與投資銀行、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、賣(mài)方、托管人和投資者等外部金融交易主體間的技術(shù)關(guān)系和法律關(guān)系？(3)如何控制地方政府進(jìn)行資本融資活動(dòng)的經(jīng)常性成本和日常管理費(fèi)用，從制度上提升地方政府公共產(chǎn)品和服務(wù)在資本市場(chǎng)上投資操作的合法性？(4)在資本市場(chǎng)金融規(guī)劃中，地方政府如何妥善處理與中央政府和其他上級(jí)政府及其他地方政府間的政治關(guān)系，以及各方在傳統(tǒng)預(yù)算支出程序和公共責(zé)任分割中的關(guān)系？六、城市經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)地方政府間社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作問(wèn)題研究當(dāng)前，分權(quán)化、全球化、都市化和私有化的浪潮和發(fā)展趨勢(shì)相互交織，打破了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與空間的傳統(tǒng)平衡關(guān)系。官僚體系的、層級(jí)制的地方政府模型正在轉(zhuǎn)變成為網(wǎng)絡(luò)化的治理模式，地方公共政策的制定開(kāi)始通過(guò)公私合作(public-privatepartnerships)的模式來(lái)完成。城市密集地區(qū)的制度安排和機(jī)構(gòu)組織、地方性公共活動(dòng)形式以及地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，逐漸出現(xiàn)強(qiáng)力都市區(qū)政府(powermetropolitangovernment)和公共選擇(publicchoice)兩大流派。前者強(qiáng)調(diào)只有建立更加強(qiáng)大的完全覆蓋城市區(qū)域的大都市區(qū)機(jī)構(gòu)組織，才能提升資源分配和整體規(guī)劃的效率。公共選擇學(xué)派則主張保留分散化的地方機(jī)構(gòu)組織模式，鼓勵(lì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的選擇自由，認(rèn)為地區(qū)間的橫向協(xié)作可以實(shí)現(xiàn)多樣性的市場(chǎng)供給。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，遵循Olson和Hardin的集體行動(dòng)邏輯，城市間合作提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、分享收益成為一種典型的城市地方政府集體行動(dòng)(collectiveactionproblem)。在城市密集地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的決定和影響機(jī)制上，應(yīng)重點(diǎn)研究如下幾個(gè)問(wèn)題：(1)如何在城市政府間就稅基、企業(yè)區(qū)位、資本投資和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)成合作框架，確立區(qū)域性的總體政策目標(biāo)和分配措施，消除不同規(guī)模地區(qū)在收益分配和成本分擔(dān)上的分歧，確保地區(qū)間合作的公平性？(2)如何在地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力非對(duì)稱性均衡的情況下，弱化各城市在政治勢(shì)力和消費(fèi)偏好上的差異，優(yōu)先在政治組織團(tuán)體性較強(qiáng)和具有共同財(cái)產(chǎn)來(lái)源的地區(qū)間，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作，獲取聯(lián)合收益，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)？(3)如何在缺少懲罰性條款，以及地區(qū)人口、政治、財(cái)政能力和外部環(huán)境多變的情況下，制定保障地區(qū)間進(jìn)行長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作的制度性激勵(lì)？七、地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)位選擇與協(xié)同供給趨勢(shì)研究公共產(chǎn)品理論起源于外部性原理，薩繆爾森、布坎南和庇古是公共產(chǎn)品研究領(lǐng)域的先驅(qū)。地方公共產(chǎn)品是根據(jù)公共產(chǎn)品的外溢性范圍不同而劃分出來(lái)的一種公共產(chǎn)品類(lèi)型。地方政府的基本職能就是對(duì)本轄區(qū)居民提供合格的足量公共產(chǎn)品。根據(jù)自身屬性的不同和收益外部性的空間差異，地方公共產(chǎn)品分為內(nèi)地區(qū)獨(dú)占型、地區(qū)關(guān)聯(lián)型和內(nèi)地區(qū)共享型等三種類(lèi)型[3]。公共產(chǎn)品及其服務(wù)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的福利效應(yīng)是決定居民選擇居住社區(qū)的重要因素。為滿足地方對(duì)公共產(chǎn)品的需求多樣性，通常會(huì)形成由多個(gè)社區(qū)共同構(gòu)成的地區(qū)體系[4]。公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)致消費(fèi)者的“用腳投票”。由于溢出效應(yīng)，地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)位將是一個(gè)基于博弈分析的區(qū)域公共設(shè)施的選址問(wèn)題。只有多個(gè)地方政府聯(lián)合生產(chǎn)公共設(shè)施時(shí)才出現(xiàn)帕累托改進(jìn)[5]。在消費(fèi)者自由流動(dòng)的情況下，公共產(chǎn)品的空間選址將是一個(gè)滿足受益均衡的系統(tǒng)。關(guān)于地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)組織與聯(lián)合供給模式問(wèn)題，1961年，奧斯特洛姆、蒂博特和沃淪做了進(jìn)一步的延伸和發(fā)揮，明確指出，公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)需要區(qū)分開(kāi)，前者既可以由私人來(lái)承擔(dān)，也可由公共部門(mén)來(lái)承擔(dān)。當(dāng)代，地方政府在公共產(chǎn)品的供給已經(jīng)呈現(xiàn)聯(lián)合生產(chǎn)的趨勢(shì)。否則，地區(qū)間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)將導(dǎo)致企業(yè)轉(zhuǎn)移到低稅收地區(qū)，遷出地區(qū)的稅基流失會(huì)使稅收失衡，從而使政府將為地方公共產(chǎn)品融資的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給非本地居民。威爾森的模型曾經(jīng)證實(shí)，一個(gè)地區(qū)稅率的提高會(huì)使其他地區(qū)受益，資本的流動(dòng)將導(dǎo)致非最優(yōu)化的低資本稅率，并使公共產(chǎn)品供應(yīng)不足[6]。因此，在不具備地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作政策的環(huán)境下，公共服務(wù)的供給將僅停留在次優(yōu)的水平[7]。在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)上，地方分權(quán)化的供給模式以及公私合營(yíng)合作等工具將成為主流[8]。在地方公共產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)位選擇與協(xié)同供給方面，地方政府應(yīng)重點(diǎn)研究的問(wèn)題包括：(1)地方公共產(chǎn)品的屬性、類(lèi)型、特征及其在生產(chǎn)供給上的歷史規(guī)律是什么，以及地方公共產(chǎn)品對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式影響效應(yīng)的評(píng)價(jià)問(wèn)題？(2)中外地方性公共產(chǎn)品在主客體、供給模式、具體措施、實(shí)施條件以及對(duì)地區(qū)福利均衡化目標(biāo)的影響機(jī)制有何差異，對(duì)中外各國(guó)的政治改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以及構(gòu)建跨越行政區(qū)劃界限的現(xiàn)代區(qū)域治理體系具有何種指導(dǎo)意義？(3)如何確立地方公共產(chǎn)品聯(lián)合生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)與激勵(lì)工具，以及聯(lián)合生產(chǎn)模式對(duì)構(gòu)建高度依存的區(qū)域生產(chǎn)力布局網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)集聚結(jié)構(gòu)體系有何種作用？(4)在多個(gè)地方政府針對(duì)公共產(chǎn)品在空間上進(jìn)行博弈競(jìng)爭(zhēng)或者聯(lián)合生產(chǎn)的情況下，能夠產(chǎn)生均衡化公共福利效應(yīng)的地區(qū)間共享型公共設(shè)施的最優(yōu)區(qū)位選址如何確定？八、地方政府財(cái)政與稅收競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展與工具演變研究隨著現(xiàn)代地方政府的財(cái)政分權(quán)程度日漸提高，地方政府為爭(zhēng)奪外資、原材料或者在產(chǎn)業(yè)分工中占得先機(jī)而制定差異性的地區(qū)性稅收競(jìng)爭(zhēng)措施。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局變成為“零碎分割的內(nèi)部市場(chǎng)和受地方政權(quán)控制的蜂窩狀經(jīng)濟(jì)格局。關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)，Zodrow和Mieszkowski認(rèn)為，稅收競(jìng)爭(zhēng)就是降低稅率和公共服務(wù)水平的政府行為[9]。Mintz和Tulkens指出，“在地方政府有權(quán)開(kāi)征自己稅收的聯(lián)邦制國(guó)家中，一個(gè)政府通過(guò)改變自己和其他政府的相對(duì)稅率和稅收政策會(huì)影響到相鄰政府的稅收收入和稅基規(guī)模”[10]。Wilson將稅收競(jìng)爭(zhēng)描述為“一種公共服務(wù)產(chǎn)出和稅率都過(guò)低的狀態(tài)，這意味著聯(lián)邦政府可以通過(guò)要求每一個(gè)地區(qū)增加其公共服務(wù)產(chǎn)出而提高國(guó)家福利”[6]。除上述的稅收競(jìng)爭(zhēng)工具之外，地方政府還經(jīng)常采用土地優(yōu)惠、財(cái)政返還和各種獎(jiǎng)勵(lì)等其他的地方競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)影響當(dāng)?shù)囟惢６愂崭?jìng)爭(zhēng)與合作是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中引起較多爭(zhēng)議的論題。Tiebout認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)政府向公共服務(wù)的消費(fèi)者征收有效率的稅收價(jià)格[11]。Kehoe、Edwards和Keen認(rèn)為，如果稅收競(jìng)爭(zhēng)能夠保證政府收稅的權(quán)利也具有積極意義。Zodrow和Mieszkowski指出稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致稅基轉(zhuǎn)移到低稅收地區(qū)，即稅收失衡致使政府將為地方公共產(chǎn)品融資的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給非本地居民[9]。在一個(gè)不具備稅收合作政策的環(huán)境下，政府將采取一個(gè)次優(yōu)水平的公共服務(wù)供給水平。Oates則認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)致使地方政府的公共支出低于有效的均衡水平[12]。之后，Zodrow和Mieszkowski及Wilson研究證明，一個(gè)地區(qū)稅率的提高會(huì)使其他地區(qū)受益，資本的流動(dòng)將導(dǎo)致非最優(yōu)化的低資本稅率，并使公共產(chǎn)品供應(yīng)不足[9-10]。Bucovetsky和Wilson研究了不同規(guī)模區(qū)域之間的“非均衡稅收競(jìng)爭(zhēng)”，認(rèn)為大型區(qū)域的稅率相對(duì)較高，其不熱衷于通過(guò)減少稅率來(lái)競(jìng)爭(zhēng)資本[13]。Mieszkowski和Zodrow建立了大都市區(qū)模型(metropolitanmodels)[14]。Janeba建立了不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的稅收競(jìng)爭(zhēng)模型，認(rèn)為不完全競(jìng)爭(zhēng)和廠商流動(dòng)性并不會(huì)產(chǎn)生相互增強(qiáng)效應(yīng)以至加劇稅收補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)。Osmundsen，Hagen和Schjelderup及Mezzetti從“委托—代理問(wèn)題①”的角度闡述了稅收競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)效性。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，OECD和EU非常關(guān)注稅收競(jìng)爭(zhēng)。OECD國(guó)家專(zhuān)門(mén)制定稅收條約限制避稅，避免對(duì)在資本進(jìn)口國(guó)運(yùn)營(yíng)的跨國(guó)公司的收益進(jìn)行重復(fù)征稅而引起稅收輸出。EU成員國(guó)也被要求對(duì)本國(guó)內(nèi)和外國(guó)所有者之間不公平待遇進(jìn)行限制。當(dāng)前，地方政府財(cái)政與稅收競(jìng)爭(zhēng)中的重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容包括：(1)地方政府間在稅收收入與財(cái)政支出上的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以及城市化郊區(qū)化交錯(cuò)發(fā)展的區(qū)域一體化趨勢(shì)有何影響？(2)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)非均衡增長(zhǎng)條件下，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府如何規(guī)避惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，擺脫累積循環(huán)的陷阱？(3)為消除惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)造成的扭曲效應(yīng)，地方政府間的對(duì)稱信息、區(qū)域共同市場(chǎng)與區(qū)域稅收系統(tǒng)管理等三大機(jī)制如何形成并發(fā)揮作用？(4)在發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)規(guī)范地方政府活動(dòng)、監(jiān)督和激勵(lì)地方政府行為、形成健康的政府間關(guān)系有何影響，地方政府的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范如何建立？(5)為緩解地方政府間的財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，如何推進(jìn)地方政府稅收收入結(jié)構(gòu)，以及地方稅率調(diào)整和稅收征管領(lǐng)域的制度改革？