論環(huán)境保護的國家意志

論環(huán)境保護的國家意志

在中國提出實現(xiàn)環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變的今天，有一個問題需要特別提出來進行思考和探討，這就是“環(huán)境保護國家意志”問題。之所以突出這個問題，是因為歷史性轉(zhuǎn)變是一種重大和根本的轉(zhuǎn)變，這個過程不但離不開而且還特別需要“國家”這個主體發(fā)揮特殊和關(guān)鍵的作用。正如治理國家需要正確的國家理論指導(dǎo)一樣，環(huán)境保護作為國家治理的一個具體領(lǐng)域，也非常需要關(guān)于環(huán)境保護國家意志的闡釋。一引人關(guān)注的變化進入“十一五”以來，中國政府關(guān)于環(huán)境保護的一系列新的提法和表述引起了人們的關(guān)注。首先是《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“經(jīng)濟社會發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，隨后溫家寶總理在第六次全國環(huán)境保護大會上提出保護環(huán)境與經(jīng)濟增長要“并重”和“同步”。這些出自國家最高行政權(quán)力機構(gòu)的重要論述，顯然不是一般性的即興表態(tài)，而是經(jīng)過慎重研究做出的重大決策。在提出這些方向性理念的同時，國家采取了一系列重要的環(huán)境保護政策舉措，例如，中央發(fā)布了《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，加大了環(huán)境保護的指標和分量。國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計局組織10個省區(qū)進行綠色國民經(jīng)濟核算試點，力圖把環(huán)境退化的代價從GDP中分離出來，以反映經(jīng)濟發(fā)展的真正效果。同時，國家環(huán)?？偩中汲闪⑷A東、華南、西北、西南、東北5個區(qū)域環(huán)保督查中心，加上正在批復(fù)之中的華北環(huán)保督查中心，這樣不久就會共有6個區(qū)域環(huán)保督查中心開始工作，其監(jiān)管范圍覆蓋了全國內(nèi)地31個省市自治區(qū)，這是近年來國家環(huán)境保護管理體制上比較大的變化。如何看待和理解這種變化？可以看到，這些變化的核心是國家行為的變化，是國家對于環(huán)境保護的理念和行動有了很大強化。它表明一種明確而堅定的加強環(huán)境保護的政治基礎(chǔ)已經(jīng)基本形成，可以說，環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是環(huán)境保護國家意志的上升。二什么是環(huán)境保護國家意志？我們可以把國家最高權(quán)力系統(tǒng)關(guān)于環(huán)境保護的政治意愿和行動部署的集合稱為“環(huán)境保護國家意志”。在這里，國家最高權(quán)力系統(tǒng)包含國家層面的政黨、立法、行政、司法等權(quán)力機構(gòu)。由這個定義可知，環(huán)境保護的國家意志由兩個部分組成：“國家意愿”和“國家行動”。國家意愿是指國家采取的環(huán)境保護的理念和決心，主要反映國家對環(huán)境保護的認知和態(tài)度，是一種主觀景象。國家行動則是指國家在環(huán)境保護方面所做出的承諾和要求，體現(xiàn)了對于環(huán)境保護的實際行動。把上述結(jié)構(gòu)用圖1表示。國家意志的特點是它超越于各種部門、地方和個體的利益和意志之上，既是這些主體之利益和意志的合理綜合，又不受其拘囿。在一定程度上，國家意志是為了克服這些局部利益的局限而存在的，因此不排除國家意志與局部利益具有一定的對立性。在環(huán)境保護上這個特點更為突出，因為環(huán)境作為公共資源具有開放性，更加需要“國家”這個公共利益的維護者來預(yù)防和糾正局部主體對環(huán)境的過度利用。圖1環(huán)境保護的國家意志以往，人們常把“國家意愿”與“國家意志”等同使用，現(xiàn)在可以看到，國家意愿只是國家意志的一部分，是其基礎(chǔ)和先導(dǎo)，二者一字之差，含義有別。在環(huán)境保護上，國家意愿加上足夠強度的國家行動，才能形成完整的環(huán)境保護國家意志。三環(huán)境保護國家意志的發(fā)展歷程回顧中國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的歷程，可以看到它也是環(huán)境保護國家意志不斷提高的過程。從20世紀80年代國家確立“環(huán)境保護是一項基本國策”，到后來實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學發(fā)展觀，可以看到一條明確的國家意愿的演進軌跡。進入新世紀以來，國家關(guān)于環(huán)境保護的政治意愿明顯增強。在建設(shè)和諧社會和用科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的總的治國理念旗幟下，提出了新型工業(yè)化、人與自然和諧、文明發(fā)展道路、環(huán)境友好型社會等綱領(lǐng)性環(huán)保理念。進入“十一五”后，國家進一步把環(huán)境保護提高到與經(jīng)濟發(fā)展并重和同步的地位。隨著這些與環(huán)境保護有直接和密切關(guān)系的國家執(zhí)政理念開始在經(jīng)濟社會發(fā)展中逐步實施，環(huán)境保護的政治屬性和政治地位都得到了提升。在這些上升的國家意愿基礎(chǔ)上，國家采取了大量加強環(huán)境保護的行動，先后三次頒布了淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝、產(chǎn)品目錄，這些目錄中有許多是由于環(huán)境污染原因而被列入的，由于這些目錄帶有指令性，因此，對于解決大量分散的污染企業(yè)具有根本性作用。繼“九五”期間淘汰8.4萬家污染嚴重又治理無望的企業(yè)之后，“十五”以來又重點淘汰了4萬多家（條）污染嚴重的企業(yè)或生產(chǎn)線，對20多個行業(yè)近3000家企業(yè)實施了清潔生產(chǎn)審核，反映出國家促使經(jīng)濟增長方式向環(huán)境友好方向轉(zhuǎn)變的明確指向。總之，國家過去三十多年里在環(huán)境保護方針、原則、政策、法律、機構(gòu)、投入、工程等方面所采取的大量措施構(gòu)成了環(huán)境保護國家意志的重大發(fā)展?？梢哉J為，到目前為止的中國環(huán)境保護事業(yè)，總體上是國家推動型的。毫無疑問，環(huán)境保護國家意志的形成是一個逐步發(fā)展的過程，我們不能苛求在任何時候國家對于環(huán)境保護的意志總是很高很強的，因為任何主體對于環(huán)境保護的知識都是在學習和實踐中積累出來的?，F(xiàn)在，環(huán)境保護的國家意志達到了新的高度，人們都相信，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展水平提高，國家關(guān)于環(huán)境保護的政治意愿和行動部署只會強化，不會后退。四歷史性轉(zhuǎn)變需要強大的國家意志第六次全國環(huán)境保護大會提出環(huán)境保護要實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，使環(huán)境保護與經(jīng)濟增長并重和同步，這是因為中國環(huán)境形勢依然十分嚴峻，長期積累的環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了相當嚴重的程度。六次大會指出，中國主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，水、大氣、土壤等污染日益嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染持續(xù)增加。流經(jīng)城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積356萬平方公里，沙化土地面積174萬平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少?！笆濉逼陂g，環(huán)境保護指標沒有完成，2005年全國二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化學需氧量僅減少了2%，均未完成削減10%的控制目標[1]。另據(jù)有關(guān)部門信息，人民群眾對水污染事件的反映和投訴越來越多。全國約1/3的水體喪失了直接使用功能，重點流域40%以上的水質(zhì)沒有達到治理要求，不少地方出現(xiàn)了有河皆干、有水皆污的狀況，近海水域赤潮接連發(fā)生。工業(yè)和城鄉(xiāng)水污染治理仍然滯后，企業(yè)違法違規(guī)排污現(xiàn)象屢禁不止，全國污水排放量中有一半是工業(yè)污水。2006年上半年，GDP同比增長10.9%，但單位GDP能源消耗和污染物排放總量都不降反增[2]。引起這些嚴重局面的原因，目前的分析，主要是從三方面來說明的：一是認識問題，一些地方忽視長遠利益和全局利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長。二是經(jīng)濟增長方式粗放，資源能源消耗高。三是環(huán)保監(jiān)管不力，環(huán)境執(zhí)法屢屢受挫，環(huán)境監(jiān)管力量薄弱[3]。可以看到，環(huán)境問題并不能簡單地歸咎于環(huán)保部門的工作，而是需要從決策、經(jīng)濟、管制等方面尋求對策，即解決環(huán)境問題的對策要從三個方面來考慮：提高環(huán)境保護意愿；改善經(jīng)濟增長方式；加強環(huán)境監(jiān)管。為什么說實現(xiàn)環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變需要強大的國家意志？這是因為這三個對策都需要國家的強力行動。第一，提高地方環(huán)保意愿的關(guān)鍵之處在于國家引導(dǎo)。地方的行為是受國家政策主導(dǎo)的，如果地方?jīng)]有很好地貫徹中央的環(huán)保意志，說明在國家層面還缺少具有足夠作用力的引導(dǎo)性環(huán)保政策。中國古代兵法說“上無疑令，則眾不二聽”（上級的指示必須邏輯一致，下級才能明確貫徹執(zhí)行），國家對于地方必須顯示堅定和一貫的決心。過去在環(huán)境保護問題上，國家一方面強烈要求地方采取堅決的環(huán)境保護措施，另一方面在一些只有國家才能決定的環(huán)保政策方面卻又頗費躊躇。例如關(guān)于大幅度提高排污收費標準的政策建議，在20世紀90年代被多次提出，但一些經(jīng)濟部門以加重企業(yè)負擔為由加以反對，結(jié)果使排污收費政策一直處在弱政策狀態(tài)，地方環(huán)保部門難以靠這個政策去遏制企業(yè)排污，這種“高高舉起，輕輕放下”的情況就是“疑令”狀態(tài)。第二，改善經(jīng)濟增長方式需要國家做出強有力的決策。中國經(jīng)濟增長方式粗放是一個整體性問題，這與過去國家比較強調(diào)經(jīng)濟增長速度有關(guān)?，F(xiàn)在國家已經(jīng)意識到過度刺激地方追求經(jīng)濟增長速度會產(chǎn)生包括環(huán)境問題在內(nèi)的不利后果，所以已經(jīng)在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中弱化了速度要求而增加了對經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的關(guān)注，這說明通過改變經(jīng)濟增長方式來解決環(huán)境問題，雖然地方有很大的作為，但主要取決于國家的決心和決策。國家是經(jīng)濟政策的主要制定者和實施者，改變經(jīng)濟增長方式首先要從國家行動做起?！耙钥茖W發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局”首先是在國家層面上提出的命題。第三，加強環(huán)境監(jiān)管迫切需要國家做出更強的制度安排。環(huán)境監(jiān)管的具體過程發(fā)生在基層，但監(jiān)管的權(quán)力來自于國家的法律授權(quán)。目前，環(huán)境管理上“無法可依”和“執(zhí)法不嚴”是同時存在的，執(zhí)法不嚴也與法律規(guī)定本身不嚴有關(guān)。為什么出現(xiàn)環(huán)?！笆胤ǔ杀靖?，違法成本低”？因為許多環(huán)保法律法規(guī)中，法律責任的規(guī)定都比較輕（例如地方環(huán)保部門的罰款上限僅數(shù)萬元），處罰程序漫長，這對嚴格執(zhí)法都是先天不足。全國大部分地方的環(huán)保部門都是政府的直屬機構(gòu)，地位和權(quán)威差強人意，執(zhí)法效果受到局限，這與國家層次上的相關(guān)體制安排是有關(guān)的。我們在很多地方調(diào)研時都聽當?shù)卣耐菊f，如果國家提高環(huán)保部門級別和地位，增加環(huán)保編制和經(jīng)費，則地方很快會效仿，基層環(huán)保執(zhí)法力量就會很快得到加強。這些情況都說明，加強環(huán)境監(jiān)管，國家行為至關(guān)重要。在明確要求地方加強執(zhí)行現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)的同時，迫切需要國家對環(huán)保法律進行大幅度強化，較大程度地增加違法者的法律責任并增加對于環(huán)保部門的授權(quán)。總之，相對于我們面臨的環(huán)境問題的嚴重程度而言，目前環(huán)境保護的國家意志還需要更大的增強。可以說，解決中國環(huán)境問題的重點突破口是在國家層面。中國有的著名經(jīng)濟學家主張“中國應(yīng)該采取世界上最嚴厲的環(huán)境政策”，這首先是指要采取更加嚴厲的國家政策。五國家在環(huán)境保護中的特殊作用其實，不僅是在環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變這樣特殊時刻才需要強大的國家意志，而是在任何時候國家在環(huán)境保護中始終具有主導(dǎo)地位，這是由環(huán)境保護的特殊性質(zhì)和國家的特殊職能所決定的。今天我們看到，隨著中央提出以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，需要國家做的事情越來越多了，包括扶助貧困、社會保障、公平分配、保護環(huán)境等。在中國，國家在環(huán)境保護中的作用一直是一個很受重視和不斷探討的現(xiàn)實和理論問題。那么，為什么在環(huán)境保護問題上要特別強調(diào)國家的作用？回答這個問題需要追溯到“如何理解環(huán)境問題的實質(zhì)？”這個基本問題上去。環(huán)境問題的實質(zhì)是人與人的利益沖突，這種沖突來自自然環(huán)境承載力的有限性與人類個體追求自身利益極大化的天然本性之間的矛盾。當一部分人過度使用環(huán)境（例如超標排污）的時候，其他人使用同類環(huán)境資源的利益就受到了擠壓或損害，環(huán)境問題就出現(xiàn)了。從這個角度看，環(huán)境問題表現(xiàn)為人與人的利益斗爭，是一個政治問題。國家是什么？國家是人類為了調(diào)解利益沖突、保持社會秩序、實現(xiàn)相互合作而建立的具有強制力的政治組織。為了實現(xiàn)這些目標，國家必須把個人自由限制在一個合理的范圍之內(nèi)。而為了做到這一點，國家必須擁有強制性的暴力手段，這就是為什么國家要建立政府、軍隊、警察和法院等國家機器的原因。由是觀之，環(huán)境問題既然是人與人之利益沖突的政治問題，那么在環(huán)境保護方面采取強制性的措施就是國家的天然職能?？梢哉f，環(huán)境保護作為一種公益性很強的事業(yè)，特別需要“國家”這個擁有特殊公共職能的主體發(fā)揮作用。英國左翼思想家佩理·安德森認為：“為什么會選擇國家作為一個反思的中心問題？——十分有必要重提歷史唯物主義的一個基本原理：階級之間的長期斗爭最終是在社會的政治層面，而不是在經(jīng)濟或文化層面上得到解決?！本褪钦f，作為重大利益沖突的環(huán)境問題，不能僅在經(jīng)濟或文化的層面上尋求解決之道，而必須通過國家的作用而在政治層面上解決問題，也就是說環(huán)境保護需要強大的國家意。在環(huán)境保護中，“國家”的概念根據(jù)其相對的對象而言有三種不同的含義：一是在國際上作為民族國家的整體代表，體現(xiàn)包含全體國民利益在內(nèi)的整體環(huán)境利益；二是在國內(nèi)相對于“地方”而言，“國家”代表中央的意志；三是相對于公民、社會而言，“國家”代表進行社會管理的政權(quán)系統(tǒng)的取向。國家對于環(huán)境保護的重要意義和作用也是通過這三個方面分別表現(xiàn)出來的。首先，在國際上，維護一個國家的正當發(fā)展權(quán)益和環(huán)境權(quán)益，雖然各種社會組織或公民個人等都能起到相應(yīng)的作用，但誰能比“國家”能更有力和有效地做到這一點呢？國家主權(quán)是由擁有軍隊等“國家暴力”的國家機器來保障的，因此，國家行為毫無疑問是維護我們在國際上合法的發(fā)展權(quán)益和環(huán)境權(quán)益的首要力量。其次，相對于地方行為而言，國家的意愿和行動對于全國環(huán)境保護的取向和成效具有決定性的影響，因為國家權(quán)力是一種中央權(quán)力，國家可以通過這種權(quán)力而基本上是強制性地來貫徹其關(guān)于環(huán)境保護的決策。雖然地方可能對中央具有合法或不合法的反作用，但地方終究是處在接受和服從的地位。當我們說地方政府應(yīng)該對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責的時候，實際上已經(jīng)隱含著一個前提：國家責無旁貸地對整個國家的環(huán)境資源具有統(tǒng)籌、指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)的權(quán)力，當然也天然地負有保護環(huán)境的責任。所以，國家意志在全國各級環(huán)境保護行動中具有最為重要的作用。為什么要對干部進行環(huán)保績效考核？就是為了向地方發(fā)出新的國家意志信號，當這種考核真正能夠?qū)Ω刹康娜斡卯a(chǎn)生影響特別是決定性影響的時候，地方的行為就能與環(huán)境保護的國家意志達到一致。再次，相對于社會和公民而言，國家無疑也是一種具有強大作用力的力量。公民通過一定的政治程序把環(huán)境保護的責任和權(quán)利讓渡給“國家”，也就意味著全社會在環(huán)境利益受到國家保護的同時也必須服從國家環(huán)保法律的約束，這是國家作用的兩重性。只有國家才有立法的權(quán)力，因而環(huán)保法律在本質(zhì)上是國家意志的體現(xiàn)。在國家政治理論中，以霍布斯為代表的國家主義理論把國家稱為“利維坦”（巨大的神靈或巨獸），表明國家意志相對于社會和個人來說具有強大和絕對的力量。六環(huán)境保護的國家意志與社會意識強化環(huán)境保護的國家意志包含著多種含義：既指強化國家在環(huán)境保護中的權(quán)威和權(quán)力，也指強化國家在環(huán)境保護中的責任和行動。在這兩方面，都有一個國家與社會的關(guān)系問題——社會怎樣承擔環(huán)境保護義務(wù)和服從國家治理，以及國家如何對社會擔負環(huán)境保護責任并發(fā)揮社會力量的作用？這是一個使國家意志與社會意識相統(tǒng)一的問題。在當前環(huán)境保護國家意志發(fā)生重大變遷的時代，認真思考和探討這個基本問題無疑具有積極的意義。第一，國家意志應(yīng)突出反映環(huán)境保護的社會主流意志。嚴格來說，由于環(huán)境問題的實質(zhì)是利益沖突，所以作為協(xié)調(diào)和解決這種沖突的國家意志不可能照顧所有各方的所有利益，必然會保護一部分，限制一部分。環(huán)境保護的國家意志應(yīng)該代表社會大多數(shù)人的意志，防止國家意志被少數(shù)強勢力量所“俘獲（Capture）”。在這個問題上，目前有些地方政府傾向于保護污染嚴重的企業(yè)，實際上就是偏離了社會主流意志，國家應(yīng)該堅持與這種地方傾向作斗爭。第二，國家應(yīng)鼓勵和扶持環(huán)境保護的社會行動。國家意志對于環(huán)境保護至關(guān)重要，但不等于國家要包打天下。國家意志不應(yīng)也不必替代社會行動。實際上，除了政府管制以外，社會大眾也是對污染行為進行抵抗和制約的重要力量，當前的問題在于政府管制由于得到法律授權(quán)而表現(xiàn)為顯在的權(quán)力，而大眾的力量由于缺乏組織而呈現(xiàn)分散狀態(tài)。國家意志與社會行動相結(jié)合，可以形成一種“社會制衡型環(huán)境政策”。第三，重視和強化環(huán)境保護立法和司法的作用。國家意志包含行政、立法、司法等權(quán)力系統(tǒng)的意愿和行動，《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》很大程度上解決了行政系統(tǒng)的國家意志問題，但立法、司法系統(tǒng)如何落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護，并未見到相應(yīng)的決定。在很多人（包括很多環(huán)保系統(tǒng)人士）看來，中國已經(jīng)形成