治安案件被侵害人權(quán)益保護(hù)問題研究

治安案件被侵害人權(quán)益保護(hù)問題研究

犯罪被害人是指合法權(quán)益遭受或可能遭受犯罪行為侵害的承受者。廣義的犯罪包括刑事犯罪與違法行為，犯罪被害人相應(yīng)地也就有刑事被害人和違法行為被害人之分，分別規(guī)定在《刑法》和《治安管理處罰法》中。[1]違法行為被害人在《治安管理處罰法》中被稱為“被侵害人”，包括治安違法行為直接侵害的公民或者單位。近年來，被害人權(quán)益在刑事司法改革中得到日益重視，與之形成對比，在治安管理處罰中，對被侵害人的重視與保護(hù)仍顯嚴(yán)重不足。一被侵害人權(quán)益保護(hù)的必要性從以下五個(gè)方面來看，在治安管理工作中，重視和加強(qiáng)被侵害人權(quán)益保護(hù)具有其必要性。（一）保護(hù)被侵害人權(quán)益是維護(hù)社會公正的需要治安違法行為和刑事犯罪行為一樣，都可能危害到公民、法人和其他組織合法權(quán)益、國家安全和社會公共安全，必須由國家機(jī)關(guān)進(jìn)行追訴和懲罰。同時(shí)也應(yīng)注意到，被侵害人是治安違法行為的直接受害者，其財(cái)產(chǎn)、人身受到違法行為的侵害，在違法嫌疑人面前處于弱者的地位。基于維護(hù)社會公正的需要，公安機(jī)關(guān)在代表國家懲處治安違法行為的時(shí)候，也應(yīng)該對被侵害人遭到損害的權(quán)益予以恢復(fù)。（二）保護(hù)被侵害人權(quán)益是防止繼續(xù)被害的需要“報(bào)復(fù)與仇恨是無法使被害人真正恢復(fù)的，它們恰恰表明被害人仍然處于犯罪人的支配之下?！盵2]只有通過讓被侵害人參與治安管理處罰程序而給予其合法、合理地發(fā)泄憤怒、仇恨以及報(bào)復(fù)的渠道，使被侵害人從根本上擺脫違法行為侵害的陰影。如果未賦予被侵害人充分參與處罰程序的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是國家變相對被侵害人進(jìn)行了第二次侵害。被侵害人因違法嫌疑人、國家機(jī)關(guān)所造成的侵害，在不良心理的支配和其他因素的推動下，可能造成被侵害人的“惡逆變”，促使被侵害人向犯罪人轉(zhuǎn)變，造成更嚴(yán)重的后果和損失。（三）保護(hù)被侵害人權(quán)益是妥善解決社會沖突的需要在報(bào)應(yīng)主義執(zhí)法理念的影響下，恢復(fù)被侵害人權(quán)益經(jīng)常被忽視，但懲罰與報(bào)應(yīng)常常不僅不能徹底解決，甚至?xí)又睾蜕罨p方的矛盾和沖突。只有在處罰的同時(shí)，采取措施促進(jìn)雙方協(xié)商、合作，共同努力恢復(fù)受損的權(quán)益，才有助于雙方的矛盾、糾紛得到徹底終結(jié)。（四）保護(hù)被侵害人權(quán)益是“矯治”違法行為人的需要從違法嫌疑人的角度而言，被侵害人深入?yún)⑴c治安管理處罰程序，可以使違法嫌疑人理解和體會到被侵害人所受到的傷害，意識到違法行為的過錯(cuò)，并通過對被侵害人受損害的權(quán)益給予恢復(fù)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)自我“救贖”，有利于違法嫌疑人改過自新。（五）保護(hù)被侵害人權(quán)益是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的需要實(shí)踐證明，如果國家對被侵害人參與追訴處罰程序的權(quán)利沒有給予足夠的重視和落實(shí)，被侵害人參與打擊違法犯罪的可能性和積極性就會大打折扣，這樣最終將使國家打擊違法犯罪、維護(hù)公共安全的目的難以實(shí)現(xiàn)。[3]如果被侵害人向公安機(jī)關(guān)報(bào)案后，被侵害人卻被公安機(jī)關(guān)忽視，游離于辦案程序之外，長此以往，被侵害人將不再信任公安機(jī)關(guān)，不會再積極地向公安機(jī)關(guān)報(bào)案，也不會積極地協(xié)助公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案。二被侵害人權(quán)益保護(hù)的不足（一）《治安管理處罰法》相關(guān)條款的梳理《治安管理處罰法》中直接涉及被侵害人的條款主要有11條，除此以外，還有一些條款雖然沒有明確規(guī)定適用于被侵害人，但從這些條款內(nèi)容上看，應(yīng)當(dāng)也可以適用于被侵害人。這些條款內(nèi)容主要有以下幾方面。（1）以保護(hù)被侵害人合法權(quán)益為立法目的《治安管理處罰法》第1條中將“維護(hù)社會治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)”作為本法的立法目的。此處所指“公民、法人和其他組織”包括被侵害人。（2）和解權(quán)、調(diào)解權(quán)根據(jù)《治安管理處罰法》第19條第2項(xiàng)規(guī)定，違法嫌疑人主動消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)減輕處罰或者不予處罰，因此，被侵害人實(shí)際上擁有與違法嫌疑人進(jìn)行和解的權(quán)利?！吨伟补芾硖幜P法》第9條規(guī)定，因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。這是對被侵害人的調(diào)解權(quán)所作的明確規(guī)定。（3）合法財(cái)產(chǎn)受保護(hù)權(quán)被侵害人的合法財(cái)產(chǎn)受保護(hù)的權(quán)利體現(xiàn)在以下兩個(gè)條款中：①違法所得退還被侵害人?！吨伟补芾硖幜P法》第11條第2款規(guī)定，違反治安管理所得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)追繳退還被侵害人。②合法財(cái)產(chǎn)不得扣押?！吨伟补芾硖幜P法》第89條第1款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件，扣押與案件有關(guān)的需要作為證據(jù)的物品時(shí)，對被侵害人或者善意第三人合法占有的財(cái)產(chǎn)，不得扣押，應(yīng)當(dāng)予以登記。（4）報(bào)案權(quán)、控告權(quán)、舉報(bào)權(quán)被侵害人遭受違法行為侵害時(shí)，有權(quán)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案、控告或舉報(bào)。根據(jù)《治安管理處罰法》第77、78條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對報(bào)案、控告、舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，并進(jìn)行登記。公安機(jī)關(guān)受理報(bào)案、控告、舉報(bào)后，認(rèn)為屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行調(diào)查；認(rèn)為不屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)告知報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人，并說明理由。（5）接受合法調(diào)查取證權(quán)被侵害人陳述是治安案件的重要證據(jù)之一。根據(jù)《治安管理處罰法》第79條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察對治安案件的調(diào)查，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。嚴(yán)禁刑訊逼供或者采用威脅、引誘、欺騙等非法手段收集證據(jù)?！吨伟补芾硖幜P法》第84、85、86條對辦案民警詢問被侵害人，在詢問地點(diǎn)、方式、詢問筆錄核對、詢問的幫助與翻譯等方面作出了規(guī)定，以保護(hù)被侵害人接受合法詢問的權(quán)利。（6）秘密、隱私受保護(hù)權(quán)《治安管理處罰法》第80條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察在辦理治安案件時(shí)，對涉及的國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)予以保密。被侵害人和違法嫌疑人一樣，都擁有秘密、隱私受保護(hù)權(quán)。（7）申請回避權(quán)根據(jù)《治安管理處罰法》第81條規(guī)定，在辦理治安案件過程中，如果辦案人員具有本條規(guī)定的需要回避的情形，則違法嫌疑人、被侵害人或者其法定代理人有權(quán)要求他們回避。（8）接受法律文書權(quán)《治安管理處罰法》第97條第2款規(guī)定，治安案件有被侵害人的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將治安管理處罰決定書副本抄送被侵害人；第101條規(guī)定，當(dāng)場作出治安管理處罰決定的治安案件，有被侵害人的，人民警察應(yīng)將決定書副本抄送被侵害人。（9）監(jiān)督權(quán)根據(jù)《治安管理處罰法》第114條規(guī)定，被侵害人有權(quán)對公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件進(jìn)行監(jiān)督。對公安機(jī)關(guān)及其人民警察不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，被侵害人有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告。（10）獲得賠償權(quán)根據(jù)《治安管理處罰法》第117條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及其人民警察違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠禮道歉；造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。（二）《治安管理處罰法》對被侵害人權(quán)益保護(hù)的不足從總體來看，《治安管理處罰法》對被侵害人權(quán)益的保護(hù)存在嚴(yán)重不足，這主要體現(xiàn)在：①有些權(quán)利對被侵害人無實(shí)質(zhì)意義，是普通公民都擁有的，或者是證人所擁有的，前者如報(bào)案權(quán)、控告權(quán)、舉報(bào)權(quán)，合法財(cái)產(chǎn)受保護(hù)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、獲得賠償權(quán)；后者如接受合法調(diào)查取證權(quán)。②有實(shí)質(zhì)意義的具體權(quán)利較少，僅有調(diào)解權(quán)，秘密、隱私受保護(hù)權(quán)，申請回避權(quán)，接受法律文書權(quán)等數(shù)項(xiàng)，而諸如和解權(quán)、知情權(quán)、意見表達(dá)權(quán)、訴權(quán)等重要的權(quán)利則語焉不詳、受到限制或完全疏漏。究其原因，筆者認(rèn)為，主要在于《治安管理處罰法》沒有合理設(shè)定被侵害人在治安案件中的主體地位。在治安案件中，被侵害人承擔(dān)著多重角色，既是違法行為的承受者、實(shí)際損害的承擔(dān)者，往往也是治安管理處罰程序的報(bào)案人、啟動者；既是提供直接、有力證據(jù)的證人，也是和解、調(diào)解、聽證等程序的參加人；既是治安案件查處的監(jiān)督者，也是不服公安機(jī)關(guān)具體行政行為的申訴者和起訴者。治安案件查處的過程需要被侵害人的參與，治安管理處罰的結(jié)果與被侵害人權(quán)益密切相關(guān)，因此，被侵害人的地位應(yīng)不僅止于報(bào)案人或證人。被侵害人是否為治安案件的當(dāng)事人呢？我們嘗試從《治安管理處罰法》、《行政處罰法》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）等相關(guān)規(guī)范中尋找答案。第一，《治安管理處罰法》中提及“當(dāng)事人”的條款極少，只有第9條和第81條，從這兩條內(nèi)容來看，治安案件的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)包括被侵害人：（1）根據(jù)第9條的規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。”能夠參加治安調(diào)解并達(dá)到調(diào)解協(xié)議的“當(dāng)事人”顯然只能是被侵害人和違法嫌疑人雙方。（2）根據(jù)第81條第1款第1項(xiàng)、第3項(xiàng)的規(guī)定，人民警察在辦理治安案件過程中，是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人的近親屬的，或者與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的，應(yīng)當(dāng)回避。此處的“當(dāng)事人”具體所指應(yīng)當(dāng)是違法嫌疑人和被侵害人，因?yàn)閺幕乇苤贫鹊脑韥砜?，如果辦案人員是本案被侵害人本人或其近親屬，或者與被侵害人有其他關(guān)系、可能影響案件的公正處理的也應(yīng)予回避。第二，《行政處罰法》全部64條中提及“當(dāng)事人”的條款計(jì)有22條，從其內(nèi)容來看，《行政處罰法》中規(guī)定的“當(dāng)事人”僅指違法嫌疑人，不包括被侵害人，與上述《治安管理處罰法》第9條、第81條中“當(dāng)事人”的含義迥然不同。第三，從《程序規(guī)定》來看，在全部240條規(guī)定中，共有38條提及“當(dāng)事人”，這些條款所規(guī)定的“當(dāng)事人”卻沒有固定、明確的內(nèi)涵，而是泛指公安機(jī)關(guān)具體辦案行為所指向的相對人，根據(jù)辦案行為的不同而指向不同的對象。（1）當(dāng)事人指被侵害人和違法嫌疑人。如第11條關(guān)于案件移送管轄后的通知，第14、17、18、19條關(guān)于回避，第81、84條關(guān)于鑒定，第98條關(guān)于案件財(cái)物隨案轉(zhuǎn)移，第10章“治安調(diào)解”，第171條關(guān)于財(cái)物退還，第215條關(guān)于涉外行政案件等規(guī)定。（2）當(dāng)事人僅指違法嫌疑人。如第43條關(guān)于行政強(qiáng)制措施，第79條關(guān)于酒精測試，第102、105、106、117、121條關(guān)于聽證，第177、178條關(guān)于代履行，第180、181、184條關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行，第222、228條關(guān)于外國人羈押或者遣返、通知使領(lǐng)館等規(guī)定。（3）當(dāng)事人指證物持有人，包括被侵害人、違法嫌疑人以及其他任何持有證據(jù)或涉案物品的人。如第77條關(guān)于價(jià)格鑒證，第95、96、97條關(guān)于證據(jù)保全，第169條關(guān)于收繳等規(guī)定。《程序規(guī)定》中對“當(dāng)事人”的“濫用”，雖然便利于法規(guī)條款的措辭，但也使被侵害人的定位更加模糊。與上述法律規(guī)范相比較，《刑事訴訟法》第106條第2項(xiàng)對當(dāng)事人的具體內(nèi)涵則作出了明確、具體的規(guī)定，凸顯了被害人與犯罪嫌疑人一樣，在刑事訴訟中具有的特殊、重要地位，這是進(jìn)一步完善被害人權(quán)益保護(hù)的重要基礎(chǔ)，值得《治安管理處罰法》借鑒。三被侵害人權(quán)益保護(hù)的完善（一）“三元結(jié)構(gòu)模式”下被侵害人地位的重設(shè)我國現(xiàn)有的治安管理處罰制度圍繞“國家—違法行為人”構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)對違法行為人的處罰，被侵害人根據(jù)公安機(jī)關(guān)查辦案件的需要而進(jìn)入程序，雖然《治安管理處罰法》現(xiàn)有的第9條、第19條第2項(xiàng)等規(guī)定賦予被侵害人對治安管理處罰程序一定的影響力，但在整體的治安管理處罰制度中，被侵害人未獲得主體地位，處于被客體化、邊緣化的狀態(tài)。這實(shí)際上是“二元結(jié)構(gòu)模式”刑罰理論對治安管理處罰理論的影響所致。我國傳統(tǒng)的刑罰理論基礎(chǔ)是刑事法律關(guān)系“二元結(jié)構(gòu)模式”，即刑事法律關(guān)系是“國家—犯罪人”二者之間的關(guān)系，犯罪的本質(zhì)是犯罪人與國家之間的沖突與對抗，而不是犯罪人對被害人法益的侵犯?！岸Y(jié)構(gòu)模式”有效地防止了被害人為追究犯罪人的責(zé)任而實(shí)施非理性、無節(jié)制的報(bào)復(fù)行為，保護(hù)了犯罪人的合法權(quán)益，但是也導(dǎo)致了對被害人的權(quán)益保護(hù)的忽視。20世紀(jì)后期以來，歐美國家刑事司法改革的推進(jìn)，使以犯罪嫌疑人、被告人為中心的傳統(tǒng)刑事司法模式發(fā)生了很大的變化，刑事司法制度開始尋求公共利益、被刑事追究者利益與被害人利益這三者之間的平衡保護(hù)，被害人開始成為刑事訴訟中的重要一極，傳統(tǒng)的“二元結(jié)構(gòu)模式”被改造成“三元結(jié)構(gòu)模式”。“三元結(jié)構(gòu)模式”克服了“二元結(jié)構(gòu)模式”中因國家極度壟斷刑罰權(quán)導(dǎo)致的刑事司法利益的失衡，在強(qiáng)調(diào)依法懲罰犯罪人的同時(shí)兼顧被害人的利益保護(hù)，及時(shí)恢復(fù)犯罪行為所破壞的社會秩序和被害人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了報(bào)應(yīng)與功利的理性協(xié)調(diào)。[4]在“二元結(jié)構(gòu)模式”影響下的原有治安管理處罰制度已經(jīng)暴露出在保護(hù)被侵害人權(quán)益方面的捉襟見肘，因此，在《治安管理處罰法》修改中，應(yīng)當(dāng)引入“三元結(jié)構(gòu)模式”理論重新設(shè)定被侵害人在治安案件中的地位，使被侵害人與違法行為人一樣，成為治安管理處罰程序的當(dāng)事人，并擁有與之相適應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。（二）《治安管理處罰法》相關(guān)條款的完善第一，以恢復(fù)被侵害人合法權(quán)益為立法宗旨和執(zhí)法原則。在《治安管理處罰法》第1條立法宗旨的規(guī)定中增加“恢復(fù)被侵害人合法權(quán)益”內(nèi)容，在第5條處罰原則中增加“辦理治安案件應(yīng)當(dāng)注重被侵害人權(quán)益的恢復(fù)與保護(hù)”。第二，明確被侵害人的當(dāng)事人地位。參照《刑事訴訟法》第106條第2項(xiàng)的規(guī)定，在《治安管理處罰法》中明確規(guī)定：“治安案件的當(dāng)事人包括被侵害人和違法嫌疑人。”第三，完善和保障以下被侵害人的程序性權(quán)利。（1）程序啟動權(quán)。當(dāng)被侵害人受到治安違法行為侵害時(shí)，有權(quán)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案、控告，公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后應(yīng)當(dāng)受理、立案，從而啟動治安管理處罰程序。（2）知情權(quán)。在治安案件查處過程中，被侵害人對受理、立案、回避、調(diào)查取證、聽證、作出處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)等案件辦理情況均有權(quán)知悉，有權(quán)查閱、復(fù)印案件材料。但以下情況除外：一是案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私；二是正在調(diào)查取證而暫未明確的案件情況，以免證據(jù)滅失或調(diào)查取證受到干擾。（3）和解權(quán)。和解權(quán)是被侵害人對自身權(quán)益合法處分權(quán)的體現(xiàn)。和解是指被侵害人與違法嫌疑人自行協(xié)商，達(dá)成協(xié)議。在《治安管理處罰法》的修改中，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的和解權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。（4）意見表達(dá)權(quán)。意見表達(dá)權(quán)是被侵害人對治安案件辦理的過程與結(jié)果發(fā)表自身意見的權(quán)利，如對案件受理、立案、調(diào)查取證、和解、調(diào)解、聽證、處罰決定等向公安機(jī)關(guān)或公共媒體、輿論發(fā)表看法和態(tài)度。（5）委托代理人權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第42條第1款第5項(xiàng)和《程序規(guī)定》第106條第2項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)事人可以委托一至二人代理參加聽證。如果此處的“當(dāng)事人”包括被侵害人，則被侵害人在聽證程序中委托代理人的權(quán)利應(yīng)毋庸置疑，但在整個(gè)治安管理處罰程序中，被侵害人是否有權(quán)委托代理人呢