中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度報告

中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度報告

統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度在中國已基本建立，但在中國農(nóng)村，是否要建立社會養(yǎng)老保險制度，目前認識還沒有統(tǒng)一。隨著農(nóng)村人口結構、家庭結構的變化和農(nóng)村城市化進程，家庭養(yǎng)老能否繼續(xù)承擔起農(nóng)村老年人養(yǎng)老的任務？社區(qū)養(yǎng)老將在中國農(nóng)村發(fā)揮什么作用？在中國農(nóng)村要不要建立社會養(yǎng)老保險制度？這些問題，需要我們回答。一家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)家庭養(yǎng)老，是子女和老人生活在一起，子女向老年人提供衣、食、住條件并照料老年人日常生活的一種養(yǎng)老方式。自兩千多年前孔子提出“父母在、不遠游”以來，家庭養(yǎng)老一直被看作是一種美德，成為中國人養(yǎng)老的主要形式。家庭是中國農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生育和養(yǎng)老的基本單元。在家庭中，父母通常把自己的大部分或全部儲蓄，花在了子女特別是兒子身上（女兒出嫁成家，變成了人家的人，是靠不住的）。子女婚嫁、建房、上學等方面的支出，全部或大部分由父母提供。父母年老之后，也理所當然的希望依靠子女安度晚年。這種養(yǎng)老習慣和養(yǎng)老模式，在當前中國農(nóng)村，仍然占居主導地位。1996年10月1日開始實施的《中華人民共和國老年人權益保障法》第十條規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人”，[1]使家庭養(yǎng)老變成一種子女的強制性義務。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的基礎已經(jīng)動搖，家庭養(yǎng)老正在面臨著多方面的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：（一）人口老齡化的挑戰(zhàn)1.中國的總人口根據(jù)國家統(tǒng)計局1%人口抽樣調(diào)查資料顯示，截至1999年底，中國的總人口為12.59億，其中農(nóng)村人口為8.7億，占總人口的69.1%。[2]根據(jù)中國人民大學人口所、南開大學人口所、中國人口信息研究中心以及聯(lián)合國等多個單位的預測，在未來30年里中國總人口仍將有所增長，但增長趨緩。預計中國總人口2010年在13.6億～13.8億之間，在2035～2045年達到最高水平，在14.5億～15.5億之間。[3]2.農(nóng)村人口的城市化隨著中國工業(yè)化進程，中國城鎮(zhèn)人口在不斷增加，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移。在1980～1999年期間，城市人口從1.91億人增加到3.89億人，平均每年增加1000萬人（如表1所示）。[4]農(nóng)村人口也在增長，由1980年的79565萬人增長到1999年的87004萬人，平均每年增加越390萬人，但增幅趨于降低。在過去的20年里，農(nóng)村的總和生育率明顯高于城鎮(zhèn)。[5]但農(nóng)村人口所占比例卻下降了10個百分點，城鎮(zhèn)人口所占比例從1980年的19.39%增加到30.9%，主要原因是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移。在過去的20年，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的規(guī)模大約在800萬～1200萬之間。按照這一發(fā)展趨勢，估計在2033～2035年農(nóng)村人口將和城市人口相等，達到7.5億。在這之前，每年約有800萬～1400萬農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)，在這之后，遷移速度放慢。到2050年，城鎮(zhèn)人口將達到8億人，占總人口的57.8%，而農(nóng)村人口將下降到5.84億，占總人口的42.2%。3.農(nóng)村人口的老齡化根據(jù)1990年第四次人口普查結果，[6]我國農(nóng)村60歲以上的老年人口為7285萬人，占當時農(nóng)村總人口的8.2%，65歲以上老年人所占比例為5.73%。在城市，65歲以上老年人所占的比例從1982年的4.68%發(fā)展為1990年的5.37%；在農(nóng)村65歲以上老年人所占的比例從1982年的5.0%發(fā)展為1990年的5.73%。[7]說明城市老齡化的速度快于農(nóng)村，但農(nóng)村老年人口的比例卻超過城鎮(zhèn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局1%人口的抽樣調(diào)查資料，在1998年底，中國65歲以上的老年人口為9239.8萬人，約占總人口的7.43%，比1990年的5.73%提高了1.7個百分點。自1982年以來平均每年以3.5%的速度增長。[8]按照這一發(fā)展趨勢預測，在2010年中國65歲以上的老年人口將達到13490萬人，約占總人口的9.8%；2020年、2030年、2040年將分別達到19030萬、26840萬、37860萬人，分別占總人口的13.12%、17.89%、24.52%。[9]表11980年以來中國人口變化表由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大量遷移，農(nóng)村人口的增長速度明顯放慢，估計到2001年前后會出現(xiàn)負增長。而農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的絕大多數(shù)又是年輕人，致使農(nóng)村人口的老齡化速度快于城鎮(zhèn)。在一些經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)，農(nóng)村人口的老齡化率已經(jīng)高于城鎮(zhèn)。如江蘇省1996年60歲以上的老人為845萬，占全省人口總數(shù)的11.9%，其中城鎮(zhèn)老人為182萬，農(nóng)村老人有663萬，農(nóng)村老年人占農(nóng)村人口的12.5%，比例高于城鎮(zhèn)。[10]廣州市天河區(qū)總人口49萬多人，其中60歲以上的老人占總人口的10.84%，而農(nóng)村老齡人口卻占農(nóng)村總人口的18%。[11]在全國水平來看，預計在20年之后，中國農(nóng)村人口老齡化的程度將比城鎮(zhèn)高出2～6個百分點。從各省市1998年的人口老齡化程度來看（如表2所示），上海、江蘇、浙江、北京、天津、重慶、山東、四川、福建、湖南、廣東、安徽、遼寧、廣西、湖北、河南已進入老齡化社會，65歲以上的老年人口已占總人口的7%以上，這些省市農(nóng)村的老齡化率已接近或超過城鎮(zhèn)。表21998年各省市人口老齡化程度續(xù)表2（二）家庭結構變化的挑戰(zhàn)在過去的20年里，我國農(nóng)村家庭結構不斷簡化，規(guī)模不斷縮小。根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查材料，1980年農(nóng)村居民戶均人口為5.54人，1990年下降為4.8人，1998年降低到4.30人。每個勞動力的負擔人口（含本人）也由2.26人降低到1.55人。[12]家庭結構的變化與計劃生育政策、農(nóng)民收入及生活觀念等有關。1.計劃生育與家庭結構家庭結構既與國家執(zhí)行的計劃生育政策有關，與農(nóng)民收入提高有關。“一對夫婦只生一個孩子”的計劃生育政策長期、廣泛執(zhí)行，必將使家庭人口結構朝四、二、二或四、二、一方向發(fā)展，即要求一對夫妻要贍養(yǎng)4個老人，撫養(yǎng)1個或2個小孩。由一對年輕夫婦和一個孩子組成的“三口之家”、老年夫婦組成的二老之家、兩代老人組成的二代老人之家以及獨身老人、高齡老人之家必將日益增多。根據(jù)北京市老年人協(xié)會1997年組織的一項調(diào)查顯示，老年夫婦家庭或一個老人單身居住的家庭，已占北京市家庭總數(shù)的34%。[13]家庭結構的這種變化，一方面對中國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提出挑戰(zhàn)，另一方面也呼喚著社區(qū)養(yǎng)老、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等新制度、新模式的發(fā)展。不過，在執(zhí)行計劃生育政策方面，各地情況并不一致。表3反映了我們2000年7月對4省市6個村人口結構的調(diào)查情況。山東省兩個村家庭獨生子女的比例較大，約占總戶數(shù)的35%左右，表明國家計劃生育政策在山東執(zhí)行得比較嚴格。而甘肅省的兩個村和河北省的一個村獨生子女家庭戶數(shù)不足2%，并且家庭中有兩個以上孩子的比例在95%左右，表明計劃生育政策在這些地區(qū)執(zhí)行得并不理想。新疆少數(shù)民族村，國家不實行一個孩子政策，屬例外情況?？傮w來看，那些經(jīng)濟比較發(fā)達、65歲以上人口占總人口7%以上的省市如上海、北京、天津、浙江、江蘇等，計劃生育政策執(zhí)行得比較嚴格。這些地區(qū)農(nóng)民“無兒養(yǎng)老”的問題將更加突出。相反，經(jīng)濟不發(fā)達的省市如青海、甘肅、河北、山西、江西、陜西、寧夏等，目前真正獨生子女的家庭并不多。表3家庭子女數(shù)調(diào)查數(shù)據(jù)2.農(nóng)民收入與家庭結構農(nóng)村居民收入增加，但子女和父母分居的家庭卻明顯增加。根據(jù)我們對農(nóng)村的實地調(diào)查情況來看，收入越高，父母與子女分開生活的比例越高。表4反映了被調(diào)查4省6村居民收入與父母獨立生活之間的關系。表中人均年收入超過2000元的三個村，有兩個村老人獨立生活的比例高于80%。而另外一個村“山東曲阜市時莊鎮(zhèn)犁鏵店村”例外。曲阜是孔子的家鄉(xiāng)，儒家孝敬父母、贍養(yǎng)父母的觀念仍然非常濃厚，子女與老人分開生活的比例較低。但曲阜犁鏵店村老年人獨立生活的比例仍然高于收入較低的甘肅的兩個村。這說明，家庭經(jīng)濟收入越高，成年子女與父母分開生活的意識也越強烈，收入與家庭規(guī)模呈負相關關系。從全國情況來看也是如此，1980年中國農(nóng)村居民人均年現(xiàn)金收入為113.12元，1990年為676.67元，1998年為2163.61元，家庭人口規(guī)模卻從1980年的5.54人下降到1998年的4.3人。子女與父母分開生活，給當前主要依靠家庭養(yǎng)老的基本制度提出了挑戰(zhàn)。1999年9月，北京某媒體曾經(jīng)報道過一退休演員猝死家中，1個月未被發(fā)現(xiàn)的事件。2000年5月8日，北京某媒體又刊出類似事件，北京豐臺區(qū)一位80歲的蔡姓老人陳尸家中，數(shù)月后才被發(fā)現(xiàn)。僅僅半年多時間發(fā)生兩起同樣性質(zhì)的事件，不能不引起人們對家庭養(yǎng)老的疑慮。表4農(nóng)村居民收入與老年人獨立生活的關系（三）耕地減少與外出做工的挑戰(zhàn)土地是大多數(shù)中國農(nóng)民賴以生存的基礎，也是農(nóng)民養(yǎng)老的最可靠、最基本的保障。農(nóng)村城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使農(nóng)村人均耕地減少，如表5所示，人均耕地逐年下降，已經(jīng)從1952年的2.82畝下降到1995年的1.17畝。人均耕地減少，農(nóng)民外出干活的人數(shù)大量增加。表6反映了人均耕地和外出干活的關系，從表中數(shù)據(jù)可以看出，人均耕地越少的村，外出干活的比例越高，5個漢族村平均每年外出干活的人數(shù)已占村總人數(shù)的28%。年輕農(nóng)民外出干活，老年人照料問題就突出起來。一些民工在外邊干幾年之后，或因父母年邁需要照顧，或因土地無人耕種而不得不來去匆匆，回家務農(nóng)，能夠長期、安心在外打做工的是少數(shù)。老年人無人照料和承包地無人耕種，也在一定程度上制約了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，制約了中國工業(yè)化的進程。表5建國以來人口與耕地的關系表6被調(diào)查村耕地、收入及人口外出情況續(xù)表6（四）家庭內(nèi)聚力下降的挑戰(zhàn)隨著20多年來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入大量增加。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)戶從第二、三產(chǎn)業(yè)中獲取的生產(chǎn)性純收入占全部生產(chǎn)性純收入的比重已從1990年的22.3%上升到1998年的39.3%；[14]這一方面表明，老年人過去在土地耕種方面經(jīng)驗的重要性下降，老年人在家庭中的權威地位也隨之下降，家庭的內(nèi)聚力也開始削弱。另一方面，年輕一代參與現(xiàn)代生活，競爭激烈，照料老年父母的意識和能力下降。社會、經(jīng)濟、文化等外部環(huán)境的變化也使年輕一代的家庭觀念受到影響，傳統(tǒng)的孝敬老人、贍養(yǎng)父母的道德觀念有所淡化。同時，面對激烈的市場競爭，年輕人也缺乏足夠的時間和精力來照料老人。家庭內(nèi)聚力下降以及子女贍養(yǎng)父母觀念、能力的弱化，使贍養(yǎng)問題的法律案件不斷上升。根據(jù)《中華老年報》報道，山西省有關單位近4年來已接待處理老人來訪2萬多起；上海市每年平均處理6000起。1994年天津市津南法院共受理贍養(yǎng)案例比1995年增長了16.7%，進入1996年后，贍養(yǎng)案件上升幅度更大，上半年比1995年同期增長了43%。[15]一般來說，中國人是不愿意將贍養(yǎng)問題“兌付公堂”的。如果父母與子女在養(yǎng)老問題上一旦出現(xiàn)糾紛，老人的吃飯就已經(jīng)成了問題。（五）貧富差距拉大的挑戰(zhàn)在自然條件較差、經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，一些家庭由于生病、多子女、子女上學、耕地少或種植品種決策失誤等原因，很快會使整個家庭處于缺吃、少穿的狀況。北京市老年學會《家庭養(yǎng)老與社會化服務》課題組曾經(jīng)于1995年6月對北京市需要照料的老人家庭進行了調(diào)查，表7反映了接受調(diào)查的606位老人的收入和支出情況。從表中數(shù)據(jù)可知，不同職業(yè)人員的收支情況差距較大。綜上所述，農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨多方面的挑戰(zhàn)，需要我們建立社區(qū)養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險等基本制度，來彌補家庭養(yǎng)老的功能弱化。社區(qū)養(yǎng)老把家庭養(yǎng)老和集中提供養(yǎng)老服務結合起來，能夠在一定程度上緩解養(yǎng)老人力資源的缺乏問題，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可以從現(xiàn)在開始為養(yǎng)老積累資金，能夠在一定程度上減輕將來養(yǎng)老的經(jīng)濟壓力。發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險，應當是今后農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設的發(fā)展方向。表7被調(diào)查老年人的收支構成二積極探索中的社區(qū)養(yǎng)老傳統(tǒng)的政府或企業(yè)辦社會所提供的各種社會福利，在市場化改革進程中不斷削弱，其經(jīng)濟援助功能正在被各種保險所代替，其非經(jīng)濟服務功能正在由社區(qū)服務機構和設施來承擔。為老年人提供社區(qū)養(yǎng)老服務，是近幾年來社區(qū)服務發(fā)展較快的領域之一。中國老齡協(xié)會提供的資料表明，中國社區(qū)養(yǎng)老服務穩(wěn)步發(fā)展，1998年底社區(qū)養(yǎng)老機構已超過16萬家，其中托老所、日間照料中心達到1.1萬家。估計在2000年底，社區(qū)養(yǎng)老機構達26萬，將有85%的社區(qū)建立老年生活服務的專業(yè)組織。老年人生活在社區(qū)，對社區(qū)具有地緣上的歸屬感、參與感，并有心理上的認同，容易接受社區(qū)提供的各種養(yǎng)老服務。這些服務包括：日常衣、食、住、行料理；定期體檢；醫(yī)療保健服務；健身娛樂活動；精神、心理健康活動；應急服務等。目前，在中國農(nóng)村開展的社區(qū)養(yǎng)老服務，按照服務對象是否付費，可分為：（一）純福利性社區(qū)養(yǎng)老服務農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)，是這種社區(qū)養(yǎng)老服務的最普遍、最典型方式。對農(nóng)村無法定撫養(yǎng)人，無勞動能力、無生活來源的老年人和殘疾人，國家明確規(guī)定，由三級政府籌集經(jīng)費，實行五保：一是保吃，供應糧、油及零花費用；二是保穿，提供衣服被褥等必需品；三是保住；四是保醫(yī)；五是保葬。1998年底，全國五保戶總數(shù)為282.8萬人，供養(yǎng)經(jīng)費主要由縣、鄉(xiāng)、村三級組織提供。除了“五保戶”由基層組織供養(yǎng)外，一些集體經(jīng)濟比較發(fā)達的鄉(xiāng)村，通過每月向老年人發(fā)放退休金，免費提供各種老年人生活服務設施等方式，來集體負責鄉(xiāng)村老年人的養(yǎng)老問題。（二）互助式社區(qū)養(yǎng)老從90年代開始，在天津、杭州等城市出現(xiàn)的老年人互助組合養(yǎng)老，是這種社區(qū)養(yǎng)老的一種形式。社區(qū)老人自發(fā)地組織起了“老年人互助組”、“老年人互助小分隊”、“老年人家庭組合公寓”等各種互助性組織，他們以“自己管理自己、自己服務自己、自己教育自己”原則，“用自己的力量和才智”來解決自身的困難和問題，他們?yōu)橛欣щy的老人做飯送飯、拆洗被褥、打掃衛(wèi)生、護理病人、代買用品、調(diào)解糾紛、心理咨詢、代理法律訴訟等，獲得老人衷心的歡迎。如天津新村街的“老年人互助小分隊”擁有42位隊員，從1991～1994年為本社區(qū)27.9%的困難老人服務2347次。杭州花園新村北村大院的“老年人組合公寓”中有20%老人生活難以自理，有48%的老年人在70歲以上，這里的老年人組織起來為有困難的同伴們進行了生活照顧、醫(yī)療護理、心理咨詢等各種服務，同時也較好地解決了老人間的相互精神慰藉問題。這種互助服務通常是“定人服務與定時服務結合、重點服務與普遍服務結合、集中服務與分散服務結合、義務服務與低償服務結合”。[16]（三）形式多種多樣的社區(qū)有償服務一般是對有支付能力的家庭按照其需要所提供的一種服務。敬老院集中供養(yǎng)，是一種典型的有償養(yǎng)老服務。1998年底，在全國農(nóng)村共辦有18612個敬老院，收養(yǎng)老人269267人，辦有273個光榮院，收養(yǎng)退伍老兵6123人。全國平均每2.5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個敬老院。在經(jīng)濟比較發(fā)達、老齡化程度較高、老年人口居住比較集中的地區(qū)，如北京、上海、天津、珠江三角洲地區(qū)、江浙地區(qū)等地，不但每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有一個敬老院，而且建立了專門的社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生保健站、社區(qū)食堂、娛樂場所、托老所、老年公寓等設施和網(wǎng)絡，一些地區(qū)還開展了電話定餐、電話咨詢和預定小時工等老年生活服務。居家養(yǎng)老，是近年來受到廣泛重視的一種家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老相結合的養(yǎng)老模式。根據(jù)上海浦東新區(qū)對2500名老人的養(yǎng)老意愿進行的調(diào)查表明，愿獨居的占50.4%，堅持與子女同住的占48%，愿進敬老院的只有占1.6%。[17]北京市的一項調(diào)查顯示，有70%以上的老人希望子女照料自己，有70%的孩子也希望自己親自照料老人。[18]老人、子女的養(yǎng)老愿望和子女的實際時間、精力常常有矛盾。居家養(yǎng)老，通過提供日托服務或上門服務等形式，解決了老人居家和子女沒有時間照料的矛盾，目前在民政部門的號召下，已在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)開展試點。例如，青島市市南區(qū)1998年建立了社區(qū)服務中心，1999年初建立了社區(qū)服務超市，在此基礎上于2000年初成立了市南區(qū)新生活社區(qū)服務總公司，負責社區(qū)的養(yǎng)老服務?？偣鞠略O新生活社區(qū)智能服務網(wǎng)絡管理中心、新生活社區(qū)智能網(wǎng)絡民眾俱樂部、新生活家政服務公司、新生活保姆公司、新生活生活用品配送公司、新生活保潔公司、新生活婚介婚慶禮儀公司等服務實體，開通了社區(qū)服務熱線電話和社區(qū)智能服務網(wǎng)絡系統(tǒng)。他們通過熱線電話向居民提供包括鐘點工、保姆、家電維修等8大系列200多個項目的家政服務，通過社區(qū)智能服務網(wǎng)絡把網(wǎng)絡管理中心與家庭、公安、醫(yī)院、家政服務、房屋單位等聯(lián)系起來，形成覆蓋整個社區(qū)的集治安報警、醫(yī)療急救、家庭防盜、咨詢服務、家政服務、文化娛樂、旅游服務為一體的社區(qū)生活服務和安全保障體系。社區(qū)居家老人可以根據(jù)自己的需求，點按裝在家中的呼叫終端機上的紅、綠、藍色按鍵，網(wǎng)絡管理中心便可立即接收到求助信號，并根據(jù)屏幕顯示的服務需求提示信息為用戶提供有效服務。目前該區(qū)已擁有一支由下崗職工、失業(yè)人員、待崗軍嫂、特困居民、有勞動能力的殘疾人等組成的200余人的專職社區(qū)服務隊伍。同時該區(qū)還建立了“時間儲蓄機制”，組織社區(qū)內(nèi)的低齡老人以勞動時間儲蓄的方式向高齡老人提供計時義務服務，獲得自己在高齡期享受低齡老人提供的計時義務服務的回報。[19]由此可見，社區(qū)養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老功能弱化之后的積極發(fā)展，它較好的解決了老年人希望居家養(yǎng)老而子女精力和時間不足的矛盾；解決了分散居住和集中服務、專業(yè)服務的矛盾，是一種有發(fā)展前途的養(yǎng)老模式。但社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的核心問題，仍然是經(jīng)費來源問題。在這方面，無論是富裕地區(qū)農(nóng)村還是貧困地區(qū)的農(nóng)村，都進行了廣泛的探索。廣東省佛山、江門、珠海等地農(nóng)村，以農(nóng)村股份合作制企業(yè)分紅作為農(nóng)民養(yǎng)老的基本資金來源，是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)的一種新的養(yǎng)老模式。這些農(nóng)村股份合作制企業(yè)的股份（初始資本金主要來源于村轉(zhuǎn)讓土地所取得的收入）通常被分為集體股、個人股和現(xiàn)金股三種類型。集體股一般占60%，股權屬農(nóng)村集體組織或企業(yè)自己所有，一般每年從企業(yè)或村集體分得的可支配紅利中提留51%作為新增集體股，這是企業(yè)今后繼續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保證。其余部分用于社會福利事業(yè)。個人股股份數(shù)隨村民個人年齡的增加而增多。如佛山市石灣區(qū)張槎鎮(zhèn)各村委（管理區(qū)），1～15歲享受1股，26～35歲享受2股，36歲以上享受3股。通常，老年人總能擁有較多的股份，老年人每年的分紅也相應地較高，老年人的生活有資金保障。例如，1996年張槎鎮(zhèn)田邊坊村每股分紅5600，老年人3股分紅年收入就為15800元。并且老年人看病每年有500元的門診補助，住院醫(yī)藥費報銷80%。這種以年齡大小來分配年齡股的制度，是這些地區(qū)老年農(nóng)民養(yǎng)老的最基本的經(jīng)濟保證。現(xiàn)金股是農(nóng)民用現(xiàn)金出資認購的股份。以股份作為養(yǎng)老的主要籌資方式，使農(nóng)村養(yǎng)老的資金來源由家庭轉(zhuǎn)向老年人自己和社區(qū)，使老年人居家養(yǎng)老不但不成為家庭的負擔，而且還常常給家庭帶來一筆額外的收入，得到了農(nóng)民的普遍歡迎。[20]在經(jīng)濟欠發(fā)達的云南省農(nóng)村，出現(xiàn)了“儲金、儲糧”雙儲會社區(qū)救助組織。這種組織于1998年建立，農(nóng)民將自己的余錢和余糧積累起來，然后通過借貸方式，來扶持發(fā)展生產(chǎn)，解決收成不穩(wěn)或天災人禍帶來的吃、穿、住、醫(yī)等困難。近10多年來，“雙儲會”組織在廣大云南少數(shù)民族農(nóng)村得到了較快發(fā)展，它扶持了30多萬戶貧困農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，使10萬家貧困戶脫貧，并通過借貸，為35萬戶會員解決了日常困難。[21]三在困惑中前進的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險早在1986年，根據(jù)國家“七五”計劃關于“抓緊建立農(nóng)村社會保險制度”的要求，民政部就開始進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的探索。1986年10月，民政部和國務院有關部委在江蘇省沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”。會議根據(jù)我國農(nóng)村實際情況確定：在農(nóng)村貧困地區(qū)，基層社會保障的主要任務是搞好社會救濟和扶貧；在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中等地區(qū)，多數(shù)人的溫飽問題已解決。在這些地區(qū)，基層社會保障的主要任務是興辦福利工廠，完善五保制度，建立敬老院，以解決殘疾和孤寡老人的生活困難；在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達和經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)，發(fā)展以社區(qū)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村）為單位的農(nóng)村養(yǎng)老保險。但是以社區(qū)為單位建立的養(yǎng)老保險制度試點并不成功，主要存在以下幾個問題：一是層次過低，范圍過小，不同村之間制度不兼容，不利于勞動力流動；二是沒有法律保障，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的“辦法”和村委會的規(guī)定，制度的穩(wěn)定性和安全性較差；三是資金主要由集體負擔，集體經(jīng)濟不發(fā)展的農(nóng)村缺乏建立社區(qū)保險制度的積極性；四是資金存入銀行或用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己辦的企業(yè)，穩(wěn)定性也很差。盡管一些集體經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，如江蘇的蘇南地區(qū)，仍然給曾經(jīng)參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌但現(xiàn)已退休的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工發(fā)放養(yǎng)老金，但從總體上來說，以縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為單位開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點是不成功的。[22]1990年7月，國務院總理辦公會議明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部負責。1991年1月，國務院決定選擇一批有條件的地區(qū)開展縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點。1991年6月，國務院發(fā)布《關于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號文件），進一步確認了農(nóng)村養(yǎng)老保險（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）由民政部負責的決定。1992年1月民政部下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》（民辦發(fā)[1992]2號），提出了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的基本方案：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集以個人繳費為主、集體補貼為輔；實行個人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個人繳納的保險費和集體對其補助全部記在個人名下；基金以縣級機構為基本核算平衡單位，按國家政策規(guī)定運營；保險對象達到規(guī)定領取年齡時，根據(jù)其個人賬戶基金積累總額計發(fā)養(yǎng)老金。經(jīng)過近8年的努力，到1998年底，全國有2123個縣、65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，參加社會保險的農(nóng)村人口有8025萬人，全年收取保險基金31.4億元，支出5.4億元，累計積累保險基金166.2億元。已有50多萬農(nóng)民開始領取養(yǎng)老金，開展這項工作的地區(qū)普遍建立了機構，基本形成了部、省、地、縣、鄉(xiāng)、村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）上下貫通的六級管理體系和服務網(wǎng)絡。[23]應當說，全國統(tǒng)一制度，以縣為單位組織開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設是比較成功的，是得到了農(nóng)民支持的。但是，自1998年國務院決定將農(nóng)村社會保險業(yè)務管理由民政部移交給勞動與社會保障部以來，是否應當由國家出面舉辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，在國家主管部門卻出現(xiàn)了不同的認識，影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的正常開展。具有代表性的一種意見認為，目前中國農(nóng)村養(yǎng)老仍然以家庭為主，一些地區(qū)農(nóng)民的溫飽問題還沒有解決，舉辦社會養(yǎng)老保險為時尚早；一些地區(qū)和部門的同志將開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險看作是增加農(nóng)民負擔；還有一些人擔心會給國家財政背上包袱；一些同志建議，富裕起來的農(nóng)民可以去參加商業(yè)人壽保險，沒有必要辦社會養(yǎng)老保險。因此我們首先要回答以下問題：目前開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是否超前？會不會增加農(nóng)民負擔？會不會給國家財政背上包袱？（一）當前開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是否超前從國際比較來看，德國、日本、丹麥、美國、加拿大等國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時一般達到了以下條件：人均GDP在2000美元以上（當年美元）；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的份額在15%以下；農(nóng)業(yè)勞動力的比例在20%以下；農(nóng)業(yè)人口占總人口的比例降到50%以下，人口自然增長率趨于下降。[24]而中國1998年人均GDP為6392元，按現(xiàn)行匯率（1美元=8.27人民幣）計算相當于773美元，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占18.4%，農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力的49.8%，農(nóng)業(yè)人口占總人口的比例為69.6%，從這些指標來看，中國當前建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度確實為時尚早。但是，從各省的情況來看，除GDP指標之外，上海、北京、天津、廣東、江蘇、浙江、遼寧、山西，福建、山東等省市均已達到或接近上述指標的要求標準，如表8所示。由于按照現(xiàn)行匯率計算的人均GDP通常是低估的。因此，在這些省市建立農(nóng)村社會保險制度是不超前的?，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是以縣為單位建立的。如果我們從各縣的情況來看，滿足以上條件的市縣會更多。因此，在有條件的市縣開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也是并不超前的。表8部分省市的經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動力比例及老齡化程度從人口老齡化程度來看，應當建立農(nóng)村社會保險制度。在各省市中，上海、北京、天津、廣東、江蘇、浙江、遼寧、福建、山東等均已進入了老齡化社會，65歲以上的老年人口已超過7%。而在工業(yè)化、城市化過程中，中國農(nóng)村人口的老齡化速度比城市快，30年之后農(nóng)村人口的老齡化水平將高出城市2～8個百分點，在那時，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老將是一個很大的問題。主要難題是家庭負擔過重，缺乏養(yǎng)老的經(jīng)濟來源。而當前開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，其功能也主要是積累資金，為解決今后農(nóng)村養(yǎng)老資金的缺乏提供一種可能。因此可以認為，中國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時機是恰當?shù)模怯锌陀^社會經(jīng)濟基礎的。（二）建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度會不會增加農(nóng)民負擔中國各省市農(nóng)民的收入和支出水平差別較大，如果實行全國統(tǒng)一的、強制性的社會養(yǎng)老保險制度，則必將超出一部分省市農(nóng)民的支付能力，將會增加農(nóng)民的負擔。研究表明，規(guī)定的繳費水平越高，無力參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民越多。[25]但是，如果堅持自愿原則，是否參加及繳費多少均由農(nóng)民自己選擇，那么就不存在增加農(nóng)民負擔問題。農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保險，實際上是將自己現(xiàn)在的資金儲蓄起來以備將來養(yǎng)老，這是一種儲蓄行為，而不是一種負擔。所謂增加農(nóng)民負擔，是向農(nóng)民要錢但農(nóng)民卻得不到相應的收益的行為。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，投保人交納一定的資金，連同集體補貼和利息一并記在個人名下，老年時領取養(yǎng)老金，其實質(zhì)是當前收入的延期消費，涉及的是農(nóng)民眼前利益與長遠利益的協(xié)調(diào)問題，并不是增加農(nóng)民負擔。從當前中國農(nóng)民的收入和支出情況來看，平均來講，中國農(nóng)民是有支付能力參加社會養(yǎng)老保險的。1998年農(nóng)村居民的年純收入每人平均為2162元，平均每人年消費支出為1590元，[26]根據(jù)國發(fā)（1990）12號通知規(guī)定，一個地區(qū)當年農(nóng)民負擔不應超過該地區(qū)上年農(nóng)民人均純收入的5%，則農(nóng)民節(jié)余資金為：2162-1590-（2162×5%）=464元。民政部基本方案設定的月繳費標準為2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，即最高檔次每年繳費為240元。這表明，農(nóng)民是有能力繳納保險費用的。即使從當年的現(xiàn)金收入和現(xiàn)金支出情況來看，也是有能力的。1998年農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入是2163.61元，現(xiàn)金支出為生產(chǎn)費用566元、生活費用1128元、上繳稅費98元，合計為1792元，現(xiàn)金收入與支出相抵，剩余371元，也是有能力繳納保險費的。從各個省市農(nóng)民平均的收入與支出來看（如表9所示），絕大多數(shù)省市的農(nóng)民是有能力參加養(yǎng)老保險的。至少，農(nóng)村居民人均純收入超過全國平均水平的13個省市，即上海、北京、浙江、廣東、天津、江蘇、福建、山東、遼寧、河北、吉林、黑龍江、河北、湖北等，農(nóng)民是有能力的。（三）建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是否會給財政背上包袱由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行的是完全積累模式，個人賬戶進行獨立核算，利息計算隨著銀行利率的調(diào)整而調(diào)整，個人將來的養(yǎng)老金支出主要來源自己過去的積累，政府既沒有財政資金投入，也沒有隱性債務，因此不會給財政帶來壓力。農(nóng)村養(yǎng)老保險由政府經(jīng)辦之后，會使國家財政背上包袱的可能性有二：一是積累資金的保值和增值，二是農(nóng)民平均余命超過10年。對于資金的保值增值問題，目前主要采取基金誰管理誰承擔保值增值責任的辦法，下級基金管理機構不能保證資金的保值和增值，可以將資金委托上一級基金管理機構管理，因此資金的保值增值責任是明確的。同時，鑒于國家利率多次調(diào)整的實際情況，目前已經(jīng)將過去承諾一個固定利率的做法改變?yōu)榉侄斡嬒?，個人賬戶資金的增殖額隨銀行利率的調(diào)整而調(diào)整，因此也不會出現(xiàn)保值增值壓力。對于農(nóng)民平均余命延長的問題，可以屆時根據(jù)已到領取年齡人員和這些人員個人賬戶積累資金的數(shù)額進行測算，如有必要，可以考慮采取適當推遲領取養(yǎng)老金的時間等辦法解決。因此，從農(nóng)村養(yǎng)老保險當前的制度來看，不會給政府背上包袱。（四）農(nóng)村養(yǎng)老為什么要由政府來經(jīng)辦目前在農(nóng)村建立的社會養(yǎng)老保險制度，是完全積累模式，并且堅持自愿原則。有一種意見認為，這樣的制度沒有必要由政府來辦，應當由商業(yè)人壽保險公司來辦。我們認為，政府經(jīng)辦有許多有利條件：一是各級政府系統(tǒng)比較健全，國家機構可以進入鄉(xiāng)村層面，在村一級也不需要專門的經(jīng)辦人員；二是農(nóng)村交通不便，人口分散，由政府機構代辦農(nóng)民繳納保險費和領取保險金也比較方便；三是農(nóng)民對政府比較了解，比較信任，而對保險公司及其保險險種缺乏足夠的信息或能力來選擇，容易出現(xiàn)矛盾；四是商業(yè)保險需要建立新的網(wǎng)絡，其運作成本一般高于社會保險；五是農(nóng)民收入很有限，保險公司在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)以及對收入較高的家庭開展有積極性，而對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或低收入家庭缺乏積極性。政府經(jīng)辦既能夠方便群眾，又能降低成本，因此由政府宣傳、經(jīng)辦農(nóng)村養(yǎng)老保險比較合理。表91998年各省市農(nóng)村居民平均收入與支出情況續(xù)表9（五）開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的積極意義在中國農(nóng)村開展社會養(yǎng)老保險，不僅僅是一個農(nóng)民養(yǎng)老問題，還有以下更加積極的意義。1.改變“養(yǎng)兒防老”觀念，促進計劃生育政策落實“養(yǎng)兒防老”是一些地區(qū)農(nóng)民千方百計違反計劃生育政策、多生孩子的主要原因。一些貧窮地區(qū)的農(nóng)民，寧愿舉家出走，放棄自家的房院，也要多生一個兒子。因為，子女特別是兒子是他們年老體衰、失去勞動能力之后的主要依靠，甚至對許多農(nóng)民來說也是惟一依靠。相反，在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，鄉(xiāng)村一般有敬老院等各種老年福利設施，養(yǎng)老費用全部或部分由集體經(jīng)濟承擔，“養(yǎng)兒防老”的觀念淡化，計劃生育工作比較容易開展，人口的自然增長率也比較低，如圖1所示。圖中反映出，越是經(jīng)濟比較落后的身份人口自然增長率越高。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)”問題，逐漸把農(nóng)民的思想從“家庭養(yǎng)老”引導到“社會養(yǎng)老”上來，對于轉(zhuǎn)變幾千年來人們“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，對于促進計劃生育這項基本國策的落實，將發(fā)揮積極的作用。圖1經(jīng)濟增長與人口出生的反向關系2.引導農(nóng)民消費近年來，農(nóng)民擺脫貧困之后，開始尋求安全保障，求神拜佛，祭祖修墳，以求“佛祖保佑”、“祖宗保佑”，紅白喜事大操大辦進行感情投資，以便有困難時好求人相助。這些封建迷信活動在農(nóng)村死灰復燃，最根本的原因就是農(nóng)民在原有的家庭保障體系中找不到安全支點。許多地區(qū)的農(nóng)民，愿意每人交2～5元來搞“敬神拜佛”活動，卻不愿意拿出2～5元參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。積極宣傳和開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，向農(nóng)民提供一條新的安全保障途徑，引導農(nóng)民追求自我保障而非“仙人保佑”，不但有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)變落后觀念，而且有利于引導農(nóng)民合理消費，提高思想認識水平。3.促進城鄉(xiāng)勞動力的流動在中國工業(yè)化過程中，大量農(nóng)村勞動力將向城市流動。但是，大量民工來去匆匆，能夠長期、安心在外做工的比較少。年輕人在外邊干幾年之后，或回家結婚生子，或父母年邁需要照顧，或到了農(nóng)忙季節(jié)，不得不回家務農(nóng)。這種局面，一方面使民工不能專心于某一專業(yè)，提高其技術水平；另一方面也使城市里的用工單位，雇用工人不穩(wěn)定，不利于其提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務水平，在一些地區(qū)還出現(xiàn)了怕農(nóng)民工返鄉(xiāng)而扣發(fā)部分工資的情況。建立農(nóng)村包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障體系，可以在一定程度上解除農(nóng)民的后顧之憂，有利于農(nóng)村富裕勞動力向城里轉(zhuǎn)移。建立農(nóng)村社會保障體系，還有利于城市有素質(zhì)的下崗職工去農(nóng)村開辟新的就業(yè)途徑。因此建立養(yǎng)老保險及其它農(nóng)村社會保障制度，有利于促進城鄉(xiāng)勞動力流動。4.有利于減輕農(nóng)民對土地的依賴，促進土地規(guī)模經(jīng)營在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，即使農(nóng)民自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工，收入很高，也不愿意放棄自己的承包地或自留地，一個重要的原因是沒有建立社會保障體系來幫助他們抵御未來生、老、病、死、傷、殘等事故風險，而土地是農(nóng)民抵御未來風險最基本、最可靠的保障。農(nóng)民寧愿用家庭輔助勞動力粗放經(jīng)營，甚至撂荒，也不放棄土地的承包權。據(jù)國務院發(fā)展研究中心對1.3萬農(nóng)戶中糧食收入占家庭收入在20%以下的3366農(nóng)戶調(diào)查，愿意轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶只占4.5%。[27]廣東省一些無子女的農(nóng)村老人，通過政府組織、自愿協(xié)議的形式，將土地與其他生產(chǎn)資料作為遺產(chǎn)轉(zhuǎn)移給愿意承擔養(yǎng)老義務的村民（甚至外來民工），解決養(yǎng)老問題，是一種比較好的形式。浙江一些農(nóng)村，規(guī)定70歲以上的無子女村民，其承包田收歸集體，由集體供養(yǎng)其老年生活。但是，農(nóng)民離農(nóng)離鄉(xiāng)不離土，不能實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，制約了農(nóng)村小農(nóng)經(jīng)濟向現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。建立社會社會養(yǎng)老保險制度，老有所養(yǎng)，有利于減輕農(nóng)民對土地的依賴，減輕對自然資源的依賴，推動農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動。四穩(wěn)妥推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的政策建議（一）現(xiàn)行基本方案符合中國農(nóng)村實際，要繼續(xù)堅持，保持政策的穩(wěn)定性現(xiàn)行方案堅持低標準起步，個人自主選擇繳費標準，實行個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的辦法，符合中國農(nóng)村的實際情況，應當繼續(xù)堅持，并逐步完善。國家關于農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本政策要穩(wěn)定，變化無常不利于這項工作的開展。例如，1986年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最早提出按商業(yè)保險運行，但商業(yè)保險公司因成本高、保費難征集而失去積極性。民政部門開展起來這項工作之后，又有人提出農(nóng)村養(yǎng)老保險應不應由政府部門辦理的問題，擔心增加農(nóng)民負擔。1998年把農(nóng)村養(yǎng)老保險移交到勞動與社會保障部門，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現(xiàn)了停頓、滑坡。在開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面認識上不統(tǒng)一，直接影響了工作人員和農(nóng)民的積極性?，F(xiàn)在農(nóng)民對于養(yǎng)老保險有三怕，“一怕干部換，二怕政策變，三怕不兌現(xiàn)”，保持基本政策的穩(wěn)定，是進一步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的前提條件。（二）要以立法形式來確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會地位通過立法的形式建立與健全社會保險與社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經(jīng)過十多年的改革探索，我國已經(jīng)建立起城鎮(zhèn)社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉(xiāng)社會救助制度的雛形。目前正在起草《社會保險法》等有關法律，這將促進我國社會保險制度的健康發(fā)展。作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，把廣大的農(nóng)民排斥在外。應當從法律上明確，不僅城鎮(zhèn)要建立社會保險制度，農(nóng)村也可以搞社會養(yǎng)老保險。只有從立法高度認識這一問題，以法律的形式保障這項工作的開展，才能推動這項工作穩(wěn)步健康地發(fā)展。（三）堅持因地制宜與自愿原則，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“一刀切”我國幅員遼闊，廣大農(nóng)村地區(qū)差別較大。受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加進來是不可能的。一定要堅持自愿原則，不能強制或強迫農(nóng)民參加養(yǎng)老保險。強迫參加不僅會增加農(nóng)民的當前的負擔，而且也不可能持久，是“好心做壞事”。只有堅持自愿原則，并通過集體補貼與政策引導，才能使這項工作健康持續(xù)地運行。對經(jīng)濟條件好的富裕地區(qū)來說，集體補貼一部分，個人繳納一部分，經(jīng)濟條件是允許的，農(nóng)民是有積極性的。貧窮地區(qū)的農(nóng)民，普遍開展養(yǎng)老保險的條件不成熟。但是部分農(nóng)民具有保險意識。他們小錢當大錢花，參加養(yǎng)老保險的積極性甚至比富裕地區(qū)還高。在自愿的前提下，無論是貧窮地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以搞養(yǎng)老保險。在開展養(yǎng)老保險方面不能“一刀切”，更不能將已經(jīng)開展起來的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以“一刀切”的方式轉(zhuǎn)給商業(yè)保險。應當允許有條件的地區(qū)繼續(xù)開展社會養(yǎng)老保險，不愿意繼續(xù)這項工作的地區(qū)可以轉(zhuǎn)向商業(yè)保險。我們在調(diào)查時地方的同志普遍反映，不要對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行“一刀切”政策。煙臺等地的同志反映，至少應允許沿海發(fā)達地區(qū)在自愿的前提下，繼續(xù)開展這項工作。（四）堅持個人賬戶積累模式，不搞社會統(tǒng)籌，不搞個人賬戶空賬現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，堅持個人賬戶積累模式，資金全部進入個人賬戶。在戶口遷移等情況下可以退?；蜣D(zhuǎn)保。這有利于保證農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險制度的自主性，也有利于該制度運行的靈活性。由于大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險缺乏集體補貼，不能向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險那樣實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式。搞社會統(tǒng)籌，表面上“公平”，但條件不允許，“殺富濟貧”，農(nóng)民目前是沒有積極性的。根據(jù)目前經(jīng)濟條件與農(nóng)民思想覺悟水平，所有積累資金進入個人賬戶，成為個人的財產(chǎn)，并且在投保時集體有補貼，農(nóng)民是有積極性的。在農(nóng)村搞社會養(yǎng)老保險，目前只能是完全積累制。既然是完全積累制，必須堅持“實賬戶”，不能搞個人空賬。任何機構、部門或個人，都不許挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險基金。（五）健全基金管理制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值自1996年以來，我國利率連續(xù)下調(diào)，對農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶的承諾利息造成了很大壓力。為了使資金能夠平衡運行，養(yǎng)老保險賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率（貼現(xiàn)率）計算出的養(yǎng)老金。一些人感覺有一種被欺騙的感覺，并對農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展造成了不利影響。這個情況說明，完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險，積累起來的資金必須保值增值，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調(diào)整的情況下，不能再承諾一個固定利率，實行分段計息。首先要保證資金的安全性，因為增值最大化并不是養(yǎng)老保險基金的最大目的。購買國債仍是主要的選擇。其次，允許養(yǎng)老保險基金進行適當?shù)耐顿Y組合，適當放寬投資的領域。我們在煙臺、上海等地調(diào)查，目前養(yǎng)老保險基金的增值率一般在5左右，高于同期銀行利率。除去管理成本，仍有一定的積累節(jié)余。他們表示，如果讓他們適當進入市政基礎設施建設等投資領域，可進一步提高盈利率。再次，可以通過法律程序，在保證資金安全性的前提下，推行投資代理制，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資，可以提高積累資金的增值率，促進資本市場的發(fā)展。應當實施誰掌管基金，誰承擔保值增值責任的做法。不能保證基金保值增值的縣級基金管理部門，要放棄基金投資和管理權，將養(yǎng)老保險基金全部上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國基金管理機構來管理。福建省采取這種辦法以來，效果比較好。另外，還可以在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險組織機構健全的地區(qū)，成立農(nóng)村養(yǎng)老保險公司，允許他們經(jīng)營其他保險品種，并按照商業(yè)保險公司的原則進行監(jiān)管，以發(fā)揮他們在人員、保險網(wǎng)絡方面的優(yōu)勢，增加養(yǎng)老基金的保值增值途徑。只有實現(xiàn)了積累基金的保值增值，投保農(nóng)民的養(yǎng)老才有保障，才能實現(xiàn)這種積累制養(yǎng)老保險制度的初衷。（六）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶的補貼制度為了促進農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險制度，民政部及各地區(qū)規(guī)定了集體補貼的一些辦法。比如一些地區(qū)按交費額進行補貼，這在集體財力比較發(fā)達的村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較普遍。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了按職業(yè)與職務給予補助的辦法。相對來說，收入比較高、投保金額大、屬于特殊職業(yè)的“村民”，得到的集體補貼比較高，而一般的普通農(nóng)民得到的集體補貼比較少。為了使社會養(yǎng)老保險制度真正發(fā)揮其社會互助職能，有能力進行補助的鄉(xiāng)村，應盡可能采取按人頭補助的辦法。在一定程度上避免“窮者愈窮”、“富者愈富”的局面，使補貼制度更“公平”，更好地發(fā)揮社會保障