政府采購公共服務(wù)中責(zé)任承擔(dān)模式探討,行政法論文

采購公共服務(wù)中責(zé)任承擔(dān)模式探討,行政法論文隨著秩序行政向社會(huì)行政的轉(zhuǎn)變,隨著全能型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,采購公共服務(wù)在轉(zhuǎn)變供應(yīng)職能的經(jīng)過中成為發(fā)展的契機(jī),為供應(yīng)公共產(chǎn)品提供了新思路.從到地方都在鼓勵(lì)購買公共服務(wù),財(cái)政部印發(fā)的2020年采購工作重點(diǎn)中提出,積極開展農(nóng)業(yè)水利、城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施,社會(huì)事業(yè)等民生項(xiàng)目采購工作,研究制定推進(jìn)購買公共服務(wù)改革的制度措施,創(chuàng)造條件推進(jìn)購買社會(huì)組織等各類服務(wù).但是實(shí)踐中也出現(xiàn)了一系列的問題,在采購公共服務(wù)的經(jīng)過中出現(xiàn)侵權(quán)損害現(xiàn)象,譬如為了建設(shè)新農(nóng)村,提高農(nóng)民收入,增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)化、機(jī)械化,為農(nóng)民統(tǒng)一采購種子、采購農(nóng)具,但是供給商提供的種子不合格,農(nóng)機(jī)具出現(xiàn)問題,那么此時(shí)農(nóng)民的損失誰來賠.又比方,為了服務(wù)人民施行一些市政工程,但當(dāng)橋梁倒塌,路燈、井蓋等損壞卻沒有人及時(shí)維修,砸到人,傷了人,這個(gè)責(zé)任又有誰來承當(dāng)?采購公共服務(wù)中,假如造成相對(duì)人的損失,國家能否應(yīng)當(dāng)承當(dāng)責(zé)任呢?假如有責(zé)任,應(yīng)當(dāng)是賠償、補(bǔ)償抑或只是人道主義救助?與供給商之間的責(zé)任應(yīng)當(dāng)怎樣分擔(dān)?我們國家的(采購法〕和(采購法施行條例〕規(guī)定了貨物、工程和服務(wù)三大類采購對(duì)象.我們應(yīng)當(dāng)明確,公共服務(wù)并不等同于服務(wù),購買的有些公共服務(wù)屬于貨物范疇,比方農(nóng)機(jī)具、垃圾清掃車購置;有些屬于工程范疇,比方橋梁、保障房建設(shè);有些是歸屬于服務(wù)類,比方市政工程的維護(hù)維修;但也有很多公共服務(wù)是貨物、工程和服務(wù)的綜合體,比方養(yǎng)老服務(wù),既要建設(shè)養(yǎng)老院,又要購置各種設(shè)施,還要雇傭護(hù)理人員.采購公共服務(wù)的范圍是廣泛的,之前多數(shù)學(xué)者將焦點(diǎn)集中在工程采購中的國家賠償責(zé)任,由于一些大型公共工程出現(xiàn)問題極易引起人們的關(guān)注.但是正所謂民生無小事,只要是牽涉人民群眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的都是社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的大事.假如造成相對(duì)人損失,難辭其咎,服務(wù)可外包,責(zé)任不可外包.一、構(gòu)成國家賠償責(zé)任之構(gòu)成要件(一)侵權(quán)行為主體對(duì)于國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件所包含的詳細(xì)內(nèi)容,學(xué)者都有不同的表述,我們這里主要討論的是主體要件和行為要件.根據(jù)(國家賠償法〕第2條,侵權(quán)行為主體是國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員,即只要他們行使職權(quán),侵犯相對(duì)人合法權(quán)益并造成損害的,才能引起國家賠償責(zé)任.談及主體要件,首先我們需要明確的是采購公共服務(wù)中的法律關(guān)系.采購中牽涉的主要是、供給商和相對(duì)人三方式方法律關(guān)系.與供給商簽訂采購合同,為相對(duì)人提供更好的公共服務(wù).第一,和供給商的關(guān)系.有學(xué)者以為,和供給商是委托關(guān)系,筆者不認(rèn)同此種觀點(diǎn).委托應(yīng)當(dāng)是權(quán)利性的委托,行政機(jī)關(guān)將本應(yīng)由自個(gè)行使的行政權(quán)委托出去,非權(quán)利性的委托應(yīng)當(dāng)適用于特許經(jīng)營或者采購.委托是指將權(quán)利委托給具有資格的受托人,采購即直接花錢付給供給商,不是權(quán)利的委托.首先,雙方是合同關(guān)系,由于根據(jù)(采購法〕第四十三條,采購合同適用合同法.采購人和供給商之間的權(quán)利和義務(wù),應(yīng)當(dāng)根據(jù)平等、自愿的原則以合同方式約定.所以作為采購人,與供給商簽訂合同,合同即是意思表示一致的結(jié)果,合同的雙方是平等的主體.所以筆者以為,在這層法律關(guān)系上,假如供給商提供的公共服務(wù)有瑕疵或缺陷,只能根據(jù)合同追查供給商的違約責(zé)任,作為采購人的是不承當(dāng)國家賠償責(zé)任的.其次,雙方是監(jiān)管關(guān)系.根據(jù)(采購法〕第十三條,各級(jí)人民財(cái)政部門是負(fù)責(zé)采購監(jiān)督管理的部門,依法履行對(duì)采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé).各級(jí)人民其他有關(guān)部門依法履行與采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé).隨著服務(wù)型的建立,的供應(yīng)職能發(fā)生很大的改變,更多的向公私協(xié)力發(fā)展.越來越多的公共服務(wù)交由社會(huì)氣力提供,只是承當(dāng)監(jiān)管者的職能.應(yīng)當(dāng)對(duì)供給商的公共服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理,在供給商服務(wù)不到位時(shí)對(duì)供給商進(jìn)行檢查指導(dǎo),提高公私合作的效率.假如采購活動(dòng)中損害了相對(duì)人的利益,一方面是供給商自個(gè)服務(wù)問題,另一方面即是監(jiān)管的瀆職,作為監(jiān)管者的即成為國家賠償責(zé)任的承當(dāng)主體.最后,盡管和供給商是兩個(gè)獨(dú)立的個(gè)體,但是從相對(duì)人的角度,他們并不知道和供給商確切的法律關(guān)系,在多數(shù)相對(duì)人看來,為他們提供服務(wù)的就是和供給商共同組成、混為一體的體系.在相對(duì)人的權(quán)益遭到損害時(shí),他們會(huì)選擇這一個(gè)體系作為責(zé)任承當(dāng)?shù)膶?duì)象.第二,和相對(duì)人的關(guān)系.通過仔細(xì)觀察不難發(fā)現(xiàn),在橋梁垮塌、落井女孩等事件中,某些地方用的是民事侵權(quán)、人道主義救助的字眼,企圖逃避國家賠償?shù)呢?zé)任,難道與相對(duì)人是民事關(guān)系?抑或只是國家給予救助和補(bǔ)償?shù)年P(guān)系?合法予以補(bǔ)償,違法予以賠償,監(jiān)管瀆職,何談合法?固然(國家賠償法〕未直接規(guī)定此類事件屬于賠償?shù)姆秶?但是第三條第五款和第四條第四款都存在兜底條款,這為國家承當(dāng)賠償責(zé)任提供了法律根據(jù).隨著服務(wù)行政的興起,有限在向有為進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換.應(yīng)該有作為,積極施行行政給付,保障人民獲得更好的生存發(fā)展權(quán),給付不限于物質(zhì)幫助,應(yīng)當(dāng)在教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)、文化體育等各方面知足人民的基本需求.第三,供給商和相對(duì)人的關(guān)系.民營化后,原由國家履行的某些行政任務(wù)轉(zhuǎn)由私人主體履行,國家的退隱使得私人主體直接面對(duì)行政任務(wù)的給付對(duì)象--公民,二者之間可能因利益的摩擦或沖突而產(chǎn)生各式爭(zhēng)議.由于供給商的侵權(quán)行為,使公民的合法權(quán)益遭到傷害,供給商對(duì)公民應(yīng)當(dāng)承當(dāng)民事上的賠償責(zé)任.但是供給商又要向承當(dāng)違約責(zé)任,兩者存在競(jìng)合.總之,通過以上對(duì)法律關(guān)系的分析,不難看出國家在作為監(jiān)管者身份時(shí),是侵權(quán)行為的主體,國家需要承當(dāng)賠償責(zé)任.(二)執(zhí)行職務(wù)行為違法根據(jù)(國家賠償法〕,國家機(jī)關(guān)及機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)存在本法規(guī)定的侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的情形時(shí),屬于賠償?shù)姆秶?這即是講執(zhí)行職務(wù)行為違法.譬如橋梁倒塌,是工程監(jiān)管部門的瀆職,路燈歪倒,是路政部門沒有盡到管理義務(wù).民法上,施工人應(yīng)當(dāng)承當(dāng)侵權(quán)責(zé)任,所有人、管理人不能證明自個(gè)沒有過錯(cuò)的,也需要承當(dāng)侵權(quán)責(zé)任.我們不妨借鑒民法上的觀點(diǎn),固然橋梁、路燈的維修是由與簽訂合同的供給商負(fù)責(zé)詳細(xì)維修,但是在供給商沒有盡到維修義務(wù)的時(shí)候,有關(guān)部門作為管理者,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行監(jiān)管的義務(wù),告知供給商進(jìn)行維修勘察.在瀆職、不作為的情況下,理應(yīng)承當(dāng)賠償責(zé)任.那么不作為能否納入國家賠償?shù)姆秶?最高人民法院賠償辦高級(jí)法官蘇戈以為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀講標(biāo)準(zhǔn),有特定義務(wù)的機(jī)關(guān)怠于行使該職權(quán)的消極不作為行為屬于執(zhí)行職務(wù)的行為,而且(國家賠償法〕在規(guī)定賠償范圍時(shí),用到了其他違法行為的字眼,所以不作為的違法行為應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行職務(wù)行為違法.二、構(gòu)成國家賠償之理論根據(jù)一是民主、人權(quán)和法治理念的具體表現(xiàn)出.首先,我們國家是人民民主專政的社會(huì)國家,人民是國家的主人,國家的一切權(quán)利屬于人民.國家應(yīng)當(dāng)承當(dāng)由詳細(xì)的機(jī)關(guān)工作人員對(duì)人民造成的損害,這是民主國家的必然要求.其次,國家尊重和保障人權(quán),人是目的不是工具,保障人的尊嚴(yán)也是政治文明的基本標(biāo)志.在相對(duì)人權(quán)利受公權(quán)利損害時(shí),國家不應(yīng)當(dāng)退縮,勇于承當(dāng)責(zé)任,會(huì)為人權(quán)觀念的建立、精神氣力的提升奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),加強(qiáng)人民的民族自豪感,在公私協(xié)力合作的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng).最后,我們國家是社會(huì)法治國家,根據(jù)憲法第五條規(guī)定,一切國家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律,一切違背憲法和法律的行為,必須予以追查.任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán).法律面前人人平等是法治國家的核心要求,國家機(jī)關(guān)在損害相對(duì)人權(quán)益時(shí)也難以逃脫法律的制裁.二是服務(wù)行政的需要.由原來的消極行政到如今的積極行政,如今不單是強(qiáng)調(diào)限制權(quán)利、不損害相對(duì)人權(quán)利,更多的是鼓勵(lì)積極作為,為相對(duì)人提供更好的公共服務(wù).傳統(tǒng)行政形式中,法律對(duì)于公民權(quán)利的保衛(wèi)側(cè)重于自然權(quán)利,即人的生存權(quán),是一種較為低層次的權(quán)利保衛(wèi),在維護(hù)公共秩序的經(jīng)過中只要不主動(dòng)侵犯私權(quán)利,即是安全的.但是當(dāng)社會(huì)發(fā)展到不僅要保證公民的生存,還要使其生活得更好的時(shí)候,公民權(quán)利的范圍擴(kuò)展到了更高層次層次的社會(huì)權(quán)利.公共事業(yè)的提供和社會(huì)福利的保障成為了必須承當(dāng)?shù)牧x務(wù),與之相對(duì)應(yīng)的是公民享受這些服務(wù)的權(quán)利,就業(yè)權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利被納入了法律保衛(wèi)的范圍,法律對(duì)于權(quán)利的保障已經(jīng)不限于人的自然屬性,轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)為個(gè)人充分發(fā)展物質(zhì)、智力和精神活動(dòng)提供必要的條件.這意味著承載著權(quán)利救濟(jì)功能的訴訟制度必須與之適應(yīng).三是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,保障國家管理秩序的需求.國家承當(dāng)賠償責(zé)任,既能夠及時(shí)平息因國家侵權(quán)造成的紛爭(zhēng),化解公民與國家之間的矛盾,減少甚至避免自焚、自傷等極端事件的發(fā)生,消除不安寧因素,而且能夠增加公民對(duì)國家的信任和了解,減少管理中的阻力,使管理秩序暢通.三、采購公共服務(wù)中責(zé)任承當(dāng)形式討論國家需要承當(dāng)賠償責(zé)任,但是又有一個(gè)問題,是由國家和供給商都獨(dú)立承當(dāng)賠償責(zé)任,還是國家和供給商承當(dāng)共同責(zé)任?國家和供給商各自獨(dú)立承當(dāng)責(zé)任能否可行?假如國家和供給商承當(dāng)共同責(zé)任,那兩者的責(zé)任詳細(xì)怎樣分擔(dān)?第一,僅由國家承當(dāng)賠償責(zé)任.國家出面進(jìn)行賠償,相對(duì)人最有效率的拿到賠償款,受害人得到最大的慰藉.但是這種方式的最大缺點(diǎn)即是供給商逃避了責(zé)任.國家僅僅存在監(jiān)管不力的瀆職行為,詳細(xì)事項(xiàng)是由供給商負(fù)責(zé)施行,供給商提供的貨物、服務(wù)或者建造的工程出現(xiàn)了問題,供給商應(yīng)當(dāng)占有大多數(shù)責(zé)任,僅由承當(dāng)是不公平的.第二,僅由供給商承當(dāng)責(zé)任,有人以為假如機(jī)關(guān)能有充分的證據(jù)證明自個(gè)盡到了監(jiān)管的義務(wù),出現(xiàn)事故完全是供給商的問題,與無關(guān).那么能夠免除的國家賠償責(zé)任,相對(duì)人的損失僅由供給商賠償即可.但是,假如采取此種形式,取證和證據(jù)的認(rèn)定成為難題,何謂盡到監(jiān)管義務(wù)是不容易衡量的,此種形式有可能會(huì)放縱的行為,平常放松審查,只要能有證據(jù)證明自個(gè)監(jiān)管了就好.第三,國家和供給商承當(dāng)連帶責(zé)任.連帶責(zé)任看似使受害人有了兩種選擇權(quán),能夠選擇,可以以選擇供給商作為賠償人,但是在詳細(xì)的實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)互相推諉扯皮的現(xiàn)象,最終使得受害人的權(quán)益得不到保障.以上承當(dāng)責(zé)任的方式都不是最好的選擇,由于和供給商的行為牽涉到相對(duì)人的合法權(quán)益,我們應(yīng)當(dāng)討論最有利于相對(duì)人權(quán)益保衛(wèi)的責(zé)任承當(dāng)形式.在實(shí)踐中,假如造成相對(duì)人身或者財(cái)產(chǎn)的損失,首先應(yīng)當(dāng)由國家承當(dāng)賠償責(zé)任.出現(xiàn)問題后,國家出面,能提高在人民中的威信,使有損失的相對(duì)人及早拿到賠款,利于社會(huì)的穩(wěn)定.但是畢竟供給商也有很大的責(zé)任.國家承當(dāng)責(zé)任后,應(yīng)當(dāng)向供給商進(jìn)行追償.但是,在行政訴訟中,一般都是民告官,而官向民追償,一個(gè)公權(quán)利機(jī)關(guān)、高權(quán)主體向相對(duì)弱勢(shì)的市場(chǎng)主體供給商進(jìn)行追償,是一個(gè)較為難解決的問題.怎樣追償,就牽扯到行政機(jī)關(guān)的原告資格.學(xué)界通常以為行政機(jī)關(guān)在行政合同中享有行政優(yōu)益權(quán),包括對(duì)行政合同履行的監(jiān)督權(quán),指揮權(quán),單方面變更,解除合同權(quán),對(duì)違背合同的相對(duì)方進(jìn)行制裁的權(quán)利.學(xué)者楊欣以為行政機(jī)關(guān)并不享有絕對(duì)的不受限制的行政優(yōu)益權(quán),從各國關(guān)于行政合同權(quán)利義務(wù)的理解來看,完全的行政優(yōu)益權(quán)并不存在.行政機(jī)關(guān)某些情形下的行政優(yōu)益權(quán)的行使應(yīng)遭到法院的制約.法國、德國、澳門的行政訴訟制度均成認(rèn)行政機(jī)關(guān)的原告資格.在行政訴訟的實(shí)踐中,成認(rèn)官告民未嘗不可.即使是此種方式方法行不通,還能夠通過民事訴訟或者行政處理懲罰的方式進(jìn)行追償.由于與供給商的合同關(guān)系,能夠追查供給商的違約責(zé)任.或者,根據(jù)(建筑法〕(消防法〕等規(guī)定,對(duì)于施工存在質(zhì)量問題的單位,能夠進(jìn)行行政處理懲罰.通過這些方式,都能夠進(jìn)行追償.以下為參考文獻(xiàn):[1]湛中樂,鄭磊.采購公共工程的法律規(guī)制[J].政治與法律