美國公共部門雇員養(yǎng)老改革及我國雙軌養(yǎng)老制度出路,社會(huì)保障論文

美國公共部門雇員養(yǎng)老改革及我們國家雙軌養(yǎng)老制度出路,社會(huì)保障論文的十八屆三中全會(huì)在建立愈加公平可持續(xù)社會(huì)保障制度的目的下作出了推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定和部署.我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)保障退休人員待遇,穩(wěn)定職工隊(duì)伍,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展發(fā)揮了非常重要的作用.不過,我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題也很突出,它仍然是一種傳統(tǒng)的單位保障或國家保障制度,[2]缺乏明確而合理的國家、單位、個(gè)人責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,個(gè)人無需繳費(fèi).待遇與繳費(fèi)無關(guān),根據(jù)工作年限長短,以退休時(shí)工資為基數(shù)按規(guī)定比例發(fā)放.企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間養(yǎng)老金待遇水平差異不同過大,企業(yè)職工對(duì)養(yǎng)老金待遇公平的訴求日益高漲.對(duì)我們國家養(yǎng)老金雙軌制而言,是并軌還是在適當(dāng)提升的基礎(chǔ)上平衡待遇,這是個(gè)問題,有必要在頂層設(shè)計(jì)的視角下清醒認(rèn)識(shí),深入理解,準(zhǔn)確把握.二、美國公共部門雇員養(yǎng)老改革政策問題構(gòu)建及其對(duì)我們國家的啟示公共政策經(jīng)過以政策問題的構(gòu)建為邏輯起點(diǎn).基于公共政策的問題取向(ProblemOriented),威廉N鄧恩將公共政策分析稱為問題分析之學(xué)(ScienceofProblemAnalysis),[3]政策分析活動(dòng)首要的任務(wù)就是說明問題本身.政策問題的構(gòu)建要深切進(jìn)入到復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景中,通過對(duì)問題的感悟、搜索、定義和詳細(xì)化,通太多種途徑的努力,在主體多元化、價(jià)值多元化背景下尋求社會(huì)問題的政策議程突破.1.美國公共部門雇員養(yǎng)老改革歷程與政策問題構(gòu)建1920年,為提高公務(wù)員隊(duì)伍工作效率與活力,美國制定了(文職公務(wù)員退休制度〕,建立了公共部門雇員①退休金計(jì)劃.該制度分為聯(lián)邦和地方兩個(gè)獨(dú)立子系統(tǒng),覆蓋雇員數(shù)超過2000萬,約占美國勞動(dòng)人口總數(shù)的15%.聯(lián)邦層面又可分為聯(lián)邦文職雇員退休金計(jì)劃、聯(lián)邦軍職人員退休金計(jì)劃兩種,分別覆蓋300萬左右的人員;州和地方層面與聯(lián)邦層面大體類似,也建立了退休金制度,覆蓋雇員人數(shù)約1300萬.美國公共部門雇員退休金計(jì)劃早于美國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃建立.1929~1933年,美國經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī),大蕭條所帶來的災(zāi)難性后果使美國人確信,必須建立一個(gè)由主導(dǎo)的廣泛的養(yǎng)老金體系,于是有了1935年的(社會(huì)保障法〕(SocialSecurityAct),確立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(OASI)也于1940年建立并運(yùn)轉(zhuǎn).公共部門雇員由于已經(jīng)有了自個(gè)的退休金計(jì)劃,故1935年建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃并沒有將他們囊括進(jìn)去.舊的聯(lián)邦公務(wù)員退休體系基本上能夠到達(dá)80%的替代率,這在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)超企業(yè)雇員的養(yǎng)老金待遇水平.與我們國家當(dāng)下情形類似,美國私營部門雇員普遍對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生了養(yǎng)老金妒忌,將公務(wù)員養(yǎng)老金制度納入社會(huì)保障體系的呼聲日益高漲.20世紀(jì)70年代,美國社會(huì)保障財(cái)務(wù)窘境日益凸顯,加之民眾對(duì)公務(wù)員養(yǎng)老金待遇普遍妒忌,時(shí)任總統(tǒng)成立改革咨詢委員會(huì)專門研究社會(huì)保障脫困之策,華而不實(shí)就包括將公務(wù)員納入社會(huì)保障體系,但遭到公務(wù)員群體強(qiáng)烈反對(duì),聯(lián)邦公務(wù)員工會(huì)甚至成立了專門組織維護(hù)公務(wù)員養(yǎng)老金利益,改革一時(shí)陷入窘境.直到20世紀(jì)80年代,社會(huì)保障的財(cái)務(wù)危機(jī)進(jìn)一步蔓延,甚至到了不得不增稅的地步.美國前總統(tǒng)里根上臺(tái)后,在共和、民主的一致高調(diào)支持下,國會(huì)通過了把公務(wù)員納入社會(huì)保障體系的決議.2.對(duì)我們國家的啟示(1)中國養(yǎng)老金雙軌制政策問題構(gòu)建.以1958年和1978年為界,我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展經(jīng)歷了初創(chuàng)階段生、老、病、死、傷、殘組織全包并區(qū)別于企業(yè)的供應(yīng)制,調(diào)整補(bǔ)充并與企業(yè)退休制度統(tǒng)一,打破企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)一退休制度并再次與企業(yè)分離,這樣一個(gè)分-合-分的經(jīng)過.1997年城鎮(zhèn)職工實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之時(shí),機(jī)關(guān)事業(yè)單位并未同步推進(jìn),自此構(gòu)成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老體系雙軌并行且兩者養(yǎng)老金待遇苦樂不均的二元化格局,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇遠(yuǎn)超企業(yè)職工,養(yǎng)老金雙規(guī)制公平性缺失問題飽受詬病,不僅影響了整個(gè)社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善,制約了全國統(tǒng)一勞動(dòng)力市場的構(gòu)成,而且加重了財(cái)政負(fù)擔(dān),阻礙了社會(huì)和諧社會(huì)的建設(shè).(事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案〕早在2008年就已通過,并在山西等五省市進(jìn)行試點(diǎn),但截至當(dāng)前幾無進(jìn)展.在并軌試點(diǎn)推進(jìn)緩慢之際,碎片化、多軌制、繳費(fèi)高的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)收支失衡風(fēng)險(xiǎn)日增,決策部門試圖通過延遲退休來疏解壓力.雙軌制下機(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)越的養(yǎng)老金待遇本就已經(jīng)令民眾不滿,延遲退休再給機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工錦上添花無異于火上澆油,故延遲退休話題甫一拋出即陷入輿論旋渦.客觀來講,延遲退休對(duì)我們國家現(xiàn)行退休年齡制度設(shè)計(jì)而言兼具經(jīng)濟(jì)理性和技術(shù)理性,但在養(yǎng)老金待遇公平性缺失的雙軌制環(huán)境下阻力重重,強(qiáng)行推進(jìn)并不符合政治理性.我們國家以往的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革缺乏頂層設(shè)計(jì)理念和戰(zhàn)略,企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位各部門間養(yǎng)老問題互相膠著,大有演化成復(fù)雜問題系統(tǒng)之勢(shì),迫切需要相關(guān)主體尋求政治動(dòng)力并在政策議程中實(shí)現(xiàn)策略上的突破.(2)我們應(yīng)向美國學(xué)習(xí)什么.綜觀世界各國公務(wù)員養(yǎng)老改革,其動(dòng)因要么是緩解籌資壓力以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡,要么是促進(jìn)勞動(dòng)力市場自由流動(dòng)以提升資源配置效率,要么是減少公共部門因養(yǎng)老金待遇比企業(yè)優(yōu)厚較多而遭受的指責(zé)以緩解社會(huì)矛盾和壓力.但改革的本質(zhì)就是對(duì)利益進(jìn)行重新分配,被調(diào)整的既得利益一方顯然會(huì)制造阻力.考察美國公共部門雇員納入社會(huì)保障體系的歷史能夠發(fā)現(xiàn),發(fā)達(dá)國家公務(wù)員與企業(yè)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一無不經(jīng)歷了復(fù)雜的政治議程與困難的討價(jià)還價(jià)經(jīng)過.這無關(guān)道德,更多的是一種利益與價(jià)值的博弈.當(dāng)下,我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度同樣面臨財(cái)政壓力、阻礙人才流動(dòng)、拉大收入分配差距等問題,有必要通過政策議程將之轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}加以解決.那格爾[9]從社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體與之間的關(guān)系出發(fā),歸納了社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的四種途徑:①社會(huì)中部分團(tuán)體或個(gè)體主動(dòng),只是有限參與;②主動(dòng)參與,發(fā)現(xiàn)并解決問題,社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體有限參與;③、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)體都主動(dòng);④、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)體都不主動(dòng).在美國公務(wù)員退休金制度改革經(jīng)過中,具有多元價(jià)值目的的不同主體充分表示出各自的利益訴求,公務(wù)員群體與企業(yè)職工均積極維護(hù)并爭取自個(gè)的權(quán)益,部門也主動(dòng)參與,成立專門的改革咨詢委員會(huì)研究相關(guān)問題.正是、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)體的主動(dòng)介入、充分協(xié)調(diào)與溝通,才使得社會(huì)問題適時(shí)進(jìn)入到政策議程,為相關(guān)政策活動(dòng)的開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ).我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度和養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度存在與美國改革前類似的問題.人口老齡化與轉(zhuǎn)軌成本分擔(dān)機(jī)制的不合理使得統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際上成為了名義賬戶,個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn),養(yǎng)老金系統(tǒng)收支嚴(yán)重失衡,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重.機(jī)關(guān)事業(yè)單位的單位保障或國家保障使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)間流動(dòng)因成本過高而難以實(shí)現(xiàn),不利于勞動(dòng)力市場資源配置效率的提高.當(dāng)前,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金高達(dá)80%以上的替代率使得每況愈下的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率相形見絀.統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,后者當(dāng)前已經(jīng)下滑到了50%左右,既低于58.5%的目的替代率,也低于55%的國際警戒線.養(yǎng)老金雙軌制及其帶來的一系列問題已經(jīng)成為影響廣泛的社會(huì)問題,企業(yè)職工占總勞動(dòng)人口的80%以上,這一群體對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位存在養(yǎng)老金妒忌是很正常的,這與美國的情形大體類似.但國家治理當(dāng)代化對(duì)我們國家而言仍然是一個(gè)新事物,公民介入公共決策機(jī)制基本缺失,、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)體間的良性互動(dòng)尚未構(gòu)成,否則職能轉(zhuǎn)變也不會(huì)成為本屆推動(dòng)國家治理當(dāng)代化的突破口.必須成認(rèn),當(dāng)前我們國家地方重投資輕民眾內(nèi)在需求,各部委過于看重權(quán)利和行政審批,正如李稻葵先生所言,成為掣肘我們國家經(jīng)濟(jì)制度變遷的強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體.此種情境下,自然難以構(gòu)成與公民以及公民組織之間在公共決策中的良性互動(dòng),結(jié)果導(dǎo)致養(yǎng)老金雙軌制及養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度本身存在的問題嚴(yán)重至此卻無法迅速納入政策議程.有關(guān)部門甚至不顧養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金透支個(gè)人賬戶以致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)的事實(shí),否認(rèn)養(yǎng)老金收支缺口的存在,似乎只要成認(rèn)缺口便會(huì)遭到工作不力的指責(zé).當(dāng)然,也有部分專家學(xué)者甚至官員不僅成認(rèn)缺口的存在,也進(jìn)行了深切進(jìn)入的研究和測算,這具體表現(xiàn)出了一種專業(yè)素養(yǎng)和社會(huì)責(zé)任感.成認(rèn)問題、研究問題、傾聽民意、廣納群言、將社會(huì)問題合理地納入政策議程,是實(shí)現(xiàn)公共利益的必然途徑,美國這方面的做法值得有關(guān)決策部門學(xué)習(xí).公民介入公共決策是當(dāng)今社會(huì)的大勢(shì)所趨,自上而下單向度的政策活動(dòng)是計(jì)劃體制下傳統(tǒng)的思維形式,有違的十八屆三中全會(huì)提出的簡政放權(quán)、推進(jìn)國家治理當(dāng)代化的目的.決策部門應(yīng)堅(jiān)決貫徹群眾道路,本著一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去的宗旨,正視當(dāng)下養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度中存在的問題,成立專門的改革咨詢組織,提供有效的協(xié)商溝通平臺(tái),讓相關(guān)利益主體充分表示出自個(gè)的多元利益、多元價(jià)值,在理性協(xié)商基礎(chǔ)上有效構(gòu)建政策問題,制定科學(xué)有效的公共政策,實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化.三、美國公共部門雇員養(yǎng)老改革政策工具運(yùn)用及其對(duì)我們國家的啟示1.美國公共部門雇員養(yǎng)老改革政策工具運(yùn)用在公共政策活動(dòng)經(jīng)過中,選擇適宜的政策工具是必不可少的環(huán)節(jié).不同的人對(duì)政策工具的認(rèn)識(shí)差異很大,有的將之視為一種行為機(jī)制,有的將之視為一種推行手段,有的將之視為一種活動(dòng),但各種理解均成認(rèn)政策工具是達(dá)成政策目的的手段,[10-11]因而手段性是政策工具的基本屬性.霍萊特和拉梅什(M.HowlettM.Ramesh)根據(jù)強(qiáng)迫性由弱到強(qiáng)的順序?qū)⒄吖ぞ叻譃樽栽感怨ぞ?、混合性工具、?qiáng)迫性工具三類.美國市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá),在其200多年的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)過中誕生的社會(huì)保障制度迄今也有100多年的歷史了.制度設(shè)計(jì)經(jīng)過中政策工具的運(yùn)用深深烙上了市場經(jīng)濟(jì)的痕跡,較少使用強(qiáng)迫性政策工具,注重發(fā)揮個(gè)人、家庭、社會(huì)組織和市場的積極作用.同時(shí),通過稅收優(yōu)惠等多種混合性政策工具進(jìn)行鼓勵(lì),更多運(yùn)用自愿性政策工具解決公共政策問題.當(dāng)然,在整個(gè)制度中并非無所作為,通過相關(guān)立法制定規(guī)則,建立養(yǎng)老金利益擔(dān)保公司,強(qiáng)化養(yǎng)老金制度各環(huán)節(jié)監(jiān)管手段等的作用,構(gòu)建了一個(gè)具有良好治理構(gòu)造的養(yǎng)老金體系(見圖1).當(dāng)前,美國構(gòu)成了主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃三大支柱構(gòu)成的養(yǎng)老金體系,被形象地稱為三條腿的板凳.第一支柱由主導(dǎo),統(tǒng)一管理,通過稅收籌資,雇主和雇員共同負(fù)擔(dān),采取現(xiàn)收現(xiàn)付形式,保障基本養(yǎng)老需求,發(fā)揮再分配功能;第二支柱由雇主主導(dǎo),個(gè)人介入,起到儲(chǔ)蓄功能;第三支柱由個(gè)人主導(dǎo),包括個(gè)人退休賬戶和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),發(fā)揮防備長壽風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充保險(xiǎn)功能.除主導(dǎo)第一支柱的養(yǎng)老金計(jì)劃外,并不直接介入第二、第三支柱養(yǎng)老金,而是充分運(yùn)用稅收優(yōu)惠等政策工具鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金的發(fā)展.各類年金計(jì)劃和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃②是私人養(yǎng)老金重要的組成部分,基本采取完全積累制,由充分競爭的投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營,銀行、保險(xiǎn)公司、共同基金等多種金融機(jī)構(gòu)均不同程度地介入華而不實(shí),投資方式多樣化.縱觀美國公務(wù)員養(yǎng)老金改革歷程能夠發(fā)現(xiàn),1920年8月1日,由(文職公務(wù)員退休制度〕確立的公務(wù)員養(yǎng)老金制度要早于1935年經(jīng)過(社會(huì)保障法案〕確立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃,因而一直到1986年(聯(lián)邦雇員退休制度〕制定之前的幾十年間,公務(wù)員與企業(yè)雇員及其別人員的養(yǎng)老金始終在兩條不同的軌道上運(yùn)行.經(jīng)過1983~1986年間的改革,所有1984年1月1日后入職的公務(wù)員與企業(yè)雇員一樣,③構(gòu)成了由社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老計(jì)劃組成的三支柱養(yǎng)老金體系.作為舊體制的公務(wù)員退休金計(jì)劃(CSRS)已經(jīng)成為一個(gè)封閉的系統(tǒng),會(huì)在若干年后隨著最后一個(gè)參加者的逝世而結(jié)束,而作為新體制的聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃(FERS)則會(huì)在若干年后成為主要的聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃.2.對(duì)我們國家的啟示無獨(dú)有偶,我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的動(dòng)力并非來自封閉體系本身存在的問題,而是來自整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題.我們國家養(yǎng)老金雙軌制問題的根本源頭并不是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率太高,④而是企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率太低(見表1),50%左右的總替代率已經(jīng)跌破了國際勞工組織55%的警戒線.我們國家養(yǎng)老金雙軌制帶來的養(yǎng)老金待遇的不公平已是不爭的事實(shí),但消弭雙軌制下養(yǎng)老金待遇差距的政策工具卻有提低、降高兩種截然不同的思路.對(duì)這一問題的處理,美國的思路值得我們借鑒.首先,美國運(yùn)用稅收優(yōu)惠等政策工具鼓勵(lì)雇主和雇員介入第二支柱和第三支柱的養(yǎng)老金.與此同時(shí),美國采取一系列政策措施打通養(yǎng)老金市場與資本市場壁壘,實(shí)現(xiàn)兩者間的有效對(duì)接與良性互動(dòng),在對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老金大幅提低的同時(shí),也促進(jìn)了公務(wù)員養(yǎng)老金替代率的適度提升.得益于一系列政策工具的合理運(yùn)用,消弭了公務(wù)員與企業(yè)雇員之間養(yǎng)老金待遇的差異,實(shí)現(xiàn)了公共政策項(xiàng)目價(jià)值與社會(huì)價(jià)值目的的有機(jī)統(tǒng)一,可謂曲徑通幽.整個(gè)政策的順利推行得益于決策部門對(duì)不同群體利益訴求的準(zhǔn)確把握與政策工具的有效組合,將來自公務(wù)員的阻力和來自企業(yè)雇員的壓力化于無形.四、我們國家養(yǎng)老金雙軌制的出路根據(jù)前面的敘述,養(yǎng)老金雙軌制及其帶來的一系列問題既不是單純的經(jīng)濟(jì)問題,也不是單純的社會(huì)問題和政治問題,而是一個(gè)互相制約、互相作用的復(fù)雜問題系統(tǒng).這需要決策部門從系統(tǒng)論和協(xié)同論的視角來考慮問題,充分把握各方利益主體訴求,清楚明晰把握政策問題本質(zhì),并在這里基礎(chǔ)上將問題納入政策議程,運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ咔袑?shí)開展有效的政策活動(dòng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共政策項(xiàng)目價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、制度價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一.的十八屆三中全會(huì)提出了建立愈加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的改革目的,但政策科學(xué)在我們國家仍然是一個(gè)全新的課題.在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老金并軌方面,當(dāng)前決策主體單向度、分割式、命令式的政策思路已經(jīng)越來越行不通了.就雙軌制問題論雙軌制改革,倉促出臺(tái)相關(guān)政策難免會(huì)使改革淪為半拉子工程.既然養(yǎng)老金雙軌制存在的問題源自養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)的缺陷,那么在系統(tǒng)論、和諧論基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),謀求全面解決方案就顯得非常必要了.1.明確各方利益訴求,找準(zhǔn)政策問題本質(zhì)美國公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革的歷史告訴我們,明確各方利益訴求,找準(zhǔn)政策問題本質(zhì)是有效解決問題的關(guān)鍵.有序的公民介入是實(shí)現(xiàn)這一目的的有效途徑.在公民社會(huì)視角下,公民介入是國家走向政治民主和政治文明的重要內(nèi)涵,也是公民進(jìn)入公共生活領(lǐng)域,介入治理,對(duì)那些關(guān)系本身生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑,這有利于促進(jìn)公民及公民社會(huì)組織與之間的雙向協(xié)調(diào)與溝通,建立公民和共同生產(chǎn)與合作的公共事務(wù)治理形式,[14]促進(jìn)國家善治,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和諧.少數(shù)官員經(jīng)常以公眾利益代言人自居,以個(gè)人感覺代替公眾感覺,固執(zhí)地以為單向度集中決策效率高,西方民主決策效率低,不免有些狹隘.對(duì)此,的十八屆三中全會(huì)高瞻遠(yuǎn)矚,明確將推進(jìn)國家治理體系和治理能力當(dāng)代化上升到全面深化改革總目的的高度.無論各方對(duì)善治的理解存在何種差異,公民介入都是善治的核心要素.理性分析表示清楚,以往養(yǎng)老金制度改革不徹底、不完善,對(duì)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本處理失當(dāng),導(dǎo)致新制度下企業(yè)及參保者承當(dāng)了不必要的額外成本,由此造成了個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)轉(zhuǎn).與此同時(shí),企業(yè)養(yǎng)老金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重導(dǎo)致第二支柱、第三支柱空間盡失,再加之稅收鼓勵(lì)政策不到位、養(yǎng)老金市場與資本市場人為分割等因素的綜合作用,導(dǎo)致當(dāng)下城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率逐年遞減.企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的差異使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金遭遇普遍妒忌,并軌呼聲一浪高過一浪.究其根本源頭,企業(yè)參保職工的利益訴求其實(shí)是提升養(yǎng)老金替代率,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的利益訴求同樣也是適當(dāng)提升,最低限度是不能降低.因而,相關(guān)政策工具的運(yùn)用不應(yīng)強(qiáng)行將機(jī)關(guān)事業(yè)單位并入當(dāng)下的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,由于這樣的結(jié)果不過是共同貧窮.企業(yè)職工除心理安心撫慰外毫無福利提升,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則會(huì)因福利受損而產(chǎn)生極大的改革阻力,令決策部門地位尷尬.至于先拿事業(yè)單位進(jìn)行這種減法型的試點(diǎn)更是錯(cuò)上加錯(cuò),除人為分割機(jī)關(guān)事業(yè)單位兩個(gè)群體外,不會(huì)獲得好的試點(diǎn)效果.在政策價(jià)值層次絲毫沒有得到提升的基礎(chǔ)上強(qiáng)行推進(jìn)延遲退休政策,其結(jié)果必然是在原有企業(yè)職工反對(duì)的基礎(chǔ)上,再遭到機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的群體反對(duì).各方利益主體的利益訴求一旦弄清,真正的政策問題就會(huì)凸顯出來,即怎樣提升制度覆蓋人群(尤其是企業(yè)職工)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總替代率,使各方主體都能擁有一個(gè)相對(duì)合意的養(yǎng)老金保障.相關(guān)政策工具圍繞這一目的進(jìn)行有效組合與運(yùn)用,則養(yǎng)老金雙軌制問題會(huì)迎刃而解.2.理順各方主體關(guān)系,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老三支柱共同發(fā)展主體界定、功能劃分、層次設(shè)定是養(yǎng)老金體系改革的關(guān)鍵.一個(gè)國家的養(yǎng)老金制度必須實(shí)現(xiàn)國家、企業(yè)、個(gè)人三者間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),這就要求三者共同為退休收入提供來源,實(shí)現(xiàn)再分配、儲(chǔ)蓄、保險(xiǎn)三大功能的有效互補(bǔ).基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃三支柱形式作為當(dāng)今世界養(yǎng)老金制度的主流形式,正是這種理念的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用.20世紀(jì)80年代,智利成為世界上第一個(gè)將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)為私營化管理的國家.該制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、個(gè)人所有、完全積累、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營,由此帶來了國內(nèi)資本市場的快速發(fā)展和養(yǎng)老金較高的收益率,成為世界各國私營養(yǎng)老金改革爭相效仿的典范.盡管該制度因參保率較低、養(yǎng)老基金管理費(fèi)用過高、再分配功能薄弱等問題飽受詬病,但后來智利通過進(jìn)一步改革,增加了更具共濟(jì)功能的第一支柱,進(jìn)一步完善了治理構(gòu)造.由此可見,在世界范圍內(nèi),養(yǎng)老金三支柱模型已經(jīng)或正在占據(jù)主導(dǎo)地位,相關(guān)創(chuàng)新正在這里框架內(nèi)開展,我們國家也不例外.只要理順各方主體關(guān)系,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金三支柱共同發(fā)展,才有可能破解當(dāng)下困局,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度公平可持續(xù)發(fā)展的目的.3.科學(xué)設(shè)定改革途徑,突破途徑依靠及其鎖定效應(yīng)途徑依靠類似于物理中的慣性概念,強(qiáng)調(diào)歷史在解釋制度方面的重要性.根據(jù)途徑依靠的作用方向,可將之劃分為自我強(qiáng)化和鎖定兩種.華而不實(shí),后者指制度變遷經(jīng)過中,初始制度由于種種原因滑向低效率,并長期維持一種制度的低效率平衡,這就是途徑依靠的負(fù)反應(yīng)機(jī)制,我們稱之為鎖定.當(dāng)下我們國家養(yǎng)老保障體系存在很多問題,其主要表現(xiàn)包括:養(yǎng)老金三支柱發(fā)展極不平衡,基本養(yǎng)老一支獨(dú)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化、多軌制、流轉(zhuǎn)難、繳費(fèi)高,隱性債務(wù)缺口宏大;企業(yè)年金與個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺少法律與稅收支持,基本養(yǎng)老金與企業(yè)年金投資受限嚴(yán)格;機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平差異過大,影響社會(huì)公平.當(dāng)下,擺在養(yǎng)老金制度改革面前最為重要和緊迫的事情就是提升企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平.重構(gòu)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度及我們國家養(yǎng)老金制度體系的核心在于,推進(jìn)養(yǎng)老金第一支柱改革,同時(shí)施行稅收優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)第二、第三支柱加快發(fā)展,進(jìn)而在這里基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)多支柱平衡發(fā)展、與市場責(zé)任邊界清楚明晰的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系.提升企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平知易行難,但并非無解,講到底還是一個(gè)開源節(jié)流的問題.在人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化背景下,養(yǎng)老金支付水平剛性增長是大勢(shì)所趨,節(jié)流空間狹窄,開源任重而道遠(yuǎn).根據(jù)管理學(xué)基本原理,工作的推進(jìn)應(yīng)該根據(jù)重要而緊迫緊迫而次重要重要而次緊迫次重要次緊迫這樣一個(gè)輕重緩急的順序開展.當(dāng)下導(dǎo)致我們國家養(yǎng)老金體系眾多問題的根本源頭在于頂層設(shè)計(jì)的缺失,但這一根本源頭問題的解決不可能一蹴而就,從重要性和緊迫性的角度看,提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平乃首要問題.認(rèn)真梳理能夠發(fā)現(xiàn),從這一源頭性問題出發(fā),養(yǎng)老金雙軌制、延遲退休等問題才會(huì)在當(dāng)下引發(fā)過度關(guān)注.待這一問題解決后,城鎮(zhèn)職工對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的普遍妒忌將自然消解,延遲退休的阻力將大大減小,養(yǎng)老金體系一系列全面深化改革的措施也將順利推進(jìn).提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平的開源之策,不可能完全依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的增加這個(gè)外力,通過市場化運(yùn)營機(jī)制加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值能力方為內(nèi)涵式發(fā)展之道.然而,養(yǎng)老金市場化運(yùn)營機(jī)制長期停滯于討論層面,長此以往,改革的機(jī)會(huì)將喪失殆盡.推進(jìn)養(yǎng)老金市場化運(yùn)營,乃當(dāng)下養(yǎng)老金體系全面深化改革最為重要而緊迫的任務(wù),是修繕養(yǎng)老金制度體系半拉子工程的關(guān)鍵所在.不妨參照社保理事會(huì)形式,建立全國養(yǎng)老金專業(yè)運(yùn)作機(jī)構(gòu),推進(jìn)市場化、多元化投資運(yùn)營.這樣的話,根據(jù)全國社會(huì)保障基金自成立以來8%以上的投資收益率推算,可確保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金58.5%的目的替代率,而且還有充裕.如此一來,第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率還可適當(dāng)下調(diào),為第二支柱企業(yè)年金(含職業(yè)年金)的發(fā)展騰出空間.除此之外,應(yīng)通過稅收抵扣等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)發(fā)展企業(yè)年金,提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老水平,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工則通過職業(yè)年金彌補(bǔ)第一支柱并軌后養(yǎng)老待遇的落差.當(dāng)然,從鼓勵(lì)機(jī)制角度看,職業(yè)、地域、收入差異必然會(huì)具體表現(xiàn)出到通過職業(yè)年金和企業(yè)年金具體表現(xiàn)出的養(yǎng)老金待遇的差異上,但只要時(shí)機(jī)公平、權(quán)利公平問題得以解決,適度的差異是公眾能夠接受的,畢竟理性的公眾所等待的公平并非結(jié)果的絕對(duì)均一.最后,還可借鑒歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷體驗(yàn),在第三支柱個(gè)人養(yǎng)老方面通過個(gè)人所得稅減免或遞延等方式激發(fā)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的積極性,以增加養(yǎng)老保障體系彈性,鼓勵(lì)個(gè)人合理分擔(dān)養(yǎng)老義務(wù).4.建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)鼓勵(lì)機(jī)制當(dāng)下城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)僅僅簡單地以繳費(fèi)年限滿15年作為能否按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的分水嶺,不能從制度上鼓勵(lì)參保人員繳費(fèi)的積極性.加之基金征繳缺乏制約手段,導(dǎo)致部分人員在繳費(fèi)年限滿15年后即停止繳費(fèi),而坐等按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇.基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平不與繳費(fèi)年限掛鉤,繳費(fèi)年限15年以上的參保人員無論繳費(fèi)多少,無論繳費(fèi)超過15年多長時(shí)間,一律確定為當(dāng)?shù)厣夏曷毠て骄べY的20%.這導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)脫節(jié),不能具體表現(xiàn)出多繳多得的效率原則.為此,應(yīng)建立多繳多得鼓勵(lì)機(jī)制,即延長享受全額退休待遇的繳費(fèi)年限,將如今的15年延長至30年,且規(guī)定未到達(dá)30年繳費(fèi)期限者減發(fā)退休待遇,超過15年至30年繳費(fèi)者,增加退休待遇享受.為進(jìn)一步強(qiáng)化鼓勵(lì)效果,可以將繳費(fèi)年限延長與基本醫(yī)療報(bào)銷比例增長掛鉤,繳費(fèi)年限延長者其基本醫(yī)療報(bào)銷比例也適當(dāng)增加.5.養(yǎng)老金并軌應(yīng)區(qū)別對(duì)待,分類推進(jìn)即使決策部門決定馬上推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌,其經(jīng)過中也不妨借鑒美國經(jīng)歷體驗(yàn),采用新人新辦法、老人老辦法的做法,逐步減輕機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān).待改革機(jī)會(huì)成熟時(shí),以改革初始年度為切入時(shí)點(diǎn),該時(shí)點(diǎn)之前的人員仍以財(cái)政負(fù)擔(dān)養(yǎng)老為主,之后參加工作的機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工一律停止由財(cái)政負(fù)擔(dān)并納入社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍,同時(shí)為這部分員工建立職業(yè)年金制度,并輔以養(yǎng)老保險(xiǎn)多繳多得鼓勵(lì)配套改革,使兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的改革穩(wěn)步推進(jìn).五、基本結(jié)論機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌是養(yǎng)老金制度體系的一個(gè)子問題.但過分糾結(jié)于這一問題可能會(huì)讓我們無法撥云見日,看不清不同制度體系下養(yǎng)老金待遇差異這一本質(zhì)問題,將并軌作為養(yǎng)老金收支缺口的應(yīng)對(duì)之策更是草率之舉.首先,并軌所帶來的養(yǎng)老金增量對(duì)彌補(bǔ)巨額收支缺口的作用可謂是螳臂當(dāng)車.其次,繳費(fèi)和投資是養(yǎng)老保險(xiǎn)這架馬車穩(wěn)定前行的兩個(gè)輪子,在繳費(fèi)已無提升空間的情況下,不從投資方面尋求解決之道卻企圖通過并軌和延遲退休等手段來解決問題,顯然是緣木求魚,⑤更是決策主體惰性思維、形式主義、官僚主義的典型表現(xiàn).其實(shí),當(dāng)今世界公務(wù)員養(yǎng)老金制度仍有以德、法為代表的獨(dú)立形式,以美國為代表的可選擇形式,以英國為代表的穿插形式之分,且雙管齊下.究其原因,皆因待遇差異問題得到了較好解決.對(duì)我們國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言,能否并軌并不是真正的問題,至少不是當(dāng)下最為緊迫的問題,問題的癥結(jié)在于兩者之間待遇差異過大.一旦待遇差異問題得到解決,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇提升到與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工相當(dāng)甚至更好的地步,試問他們還會(huì)關(guān)心機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金能否并軌的問題嗎?屆機(jī)會(huì)關(guān)事業(yè)單位因艷羨城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇而主動(dòng)要求并軌的可能性反而會(huì)更高層次.提升城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老