《行政倫理學(xué)教程（第三版）》課件行政倫理學(xué)第十一章

第十一章

政策制定中的倫理11.1

公共政策與倫理價(jià)值11.1.1

公共政策的內(nèi)涵與本質(zhì)自從1951年公共政策學(xué)誕生以來(lái)，公共政策學(xué)科取得了飛速發(fā)展，學(xué)者們從不同角度對(duì)公共政策作了界定。最有代表性的說(shuō)法主要有以下幾種：

（1）公共行政學(xué)創(chuàng)始人美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜不僅把政策稱(chēng)為“公共政策”，而且定義公共政策為“具有立法權(quán)的政治家制定出來(lái)的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法規(guī)”。

（2）政策科學(xué)創(chuàng)始人哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭定義政策為“一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃”。

（3）戴伊的界定是：“公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有內(nèi)容?！?/p>

（4）從分配論角度出發(fā)，戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威的分配?！?/p>

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公共政策與倫理價(jià)值11.1.1

公共政策的內(nèi)涵與本質(zhì)從公共政策的價(jià)值分配功能出發(fā)，可將公共政策的本質(zhì)特點(diǎn)歸為三個(gè)方面：

第一，權(quán)威性第二，社會(huì)性第三，社會(huì)性

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公共政策與倫理價(jià)值11.1.2

公共政策與倫理價(jià)值的相關(guān)性公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)法完全隔離開(kāi)來(lái)，科學(xué)與價(jià)值統(tǒng)合于政策過(guò)程的始終。

一方面，公共政策也直接體現(xiàn)和反映社會(huì)的倫理價(jià)值。從公共政策的實(shí)踐來(lái)看，公共政策可分為元政策、基本政策與具體政策三個(gè)層面。元政策也稱(chēng)為總政策，是指導(dǎo)和規(guī)范政府公共政策行為的一套理念和方法的總和；基本政策是連接元政策與具體政策的中間環(huán)節(jié)，是指導(dǎo)某一方面公共問(wèn)題的主導(dǎo)性政策；具體政策是針對(duì)具體問(wèn)題作出的政策性規(guī)定。這三個(gè)層面的政策都在不同層面上反映和體現(xiàn)了社會(huì)的倫理關(guān)系。

另一方面，公共政策對(duì)倫理價(jià)值發(fā)揮著導(dǎo)向作用。在一定程度上，公共政策并不僅是一種行為，而是一種指導(dǎo)思想，屬于觀念形態(tài)的東西。這就是政策對(duì)倫理價(jià)值的導(dǎo)向功能。

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公共政策與倫理價(jià)值11.1.3

倫理價(jià)值對(duì)政策制定的影響政策制定是政策過(guò)程的首要階段，是政策科學(xué)的核心問(wèn)題。決策者在進(jìn)行任何決策的過(guò)程中，都必定受他自己已經(jīng)養(yǎng)成的思維習(xí)慣和個(gè)人好惡等主觀因素的影響。這些因素就是價(jià)值因素，與道德倫理有關(guān)。不同的人在不同的追求目標(biāo)與價(jià)值觀的指引下，對(duì)同一現(xiàn)象會(huì)有不同的看法。因此，任何一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，都必然包含政策主體的價(jià)值選擇，體現(xiàn)政策主體的價(jià)值觀。

（1）倫理價(jià)值觀影響著政策目標(biāo)的確定。

（2）倫理價(jià)值觀影響著政策問(wèn)題的建構(gòu)與政策議程的設(shè)定。

（3）倫理價(jià)值觀影響著政策方案的設(shè)計(jì)與評(píng)估。

（4）倫理價(jià)值觀影響著政策方案的選擇。

11.2

政策制定中的價(jià)值回歸11.2.1

政策科學(xué)的產(chǎn)生

在學(xué)術(shù)史上，政策科學(xué)的產(chǎn)生通常被認(rèn)為是以拉斯韋爾于20世紀(jì)50年代發(fā)表的幾部作品為標(biāo)志的，認(rèn)為這些作品提出了建立一門(mén)政策科學(xué)的倡議。而在實(shí)際上，作為一種系統(tǒng)化的研究，公共政策科學(xué)直接源于美國(guó)政府在60年代提出的一項(xiàng)重要行政創(chuàng)制，這項(xiàng)創(chuàng)制就是由出自福特公司的美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉所力主推廣的“規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算”（PPBS）。

政策分析這一學(xué)科產(chǎn)生之初的支柱主要來(lái)自運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析和應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，而這幾個(gè)學(xué)科特別抵制和反對(duì)進(jìn)行倫理推論或倫理分析。

政策科學(xué)自成立之日起，就受到邏輯實(shí)證主義的影響，強(qiáng)調(diào)理性。

政策科學(xué)是在實(shí)證主義的邏輯推動(dòng)下產(chǎn)生的，追求理性，忽略?xún)r(jià)值考量是其必然特性。

11.2

政策制定中的價(jià)值回歸11.2.2

政策制定中的理性主義及其批判理性主義是把理性方法推向極端的一種世界觀和方法論，其最突出的特征是把理性邏輯絕對(duì)化。理性主義充實(shí)了政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在政策制定中，突出地張揚(yáng)了理性精確、科學(xué)性的一面，強(qiáng)調(diào)從確定性的客觀事實(shí)中用理性建構(gòu)政策。

在理性主義主導(dǎo)的政策制定過(guò)程中，科學(xué)擊敗了改革與傾向性。但是，這個(gè)勝利卻給道德與倫理領(lǐng)域的事業(yè)帶來(lái)了難以預(yù)料的后果，以科學(xué)為后盾的技術(shù)理性沖擊了規(guī)范判斷，將倫理考量交給了“事后諸葛亮”。

純粹的“客觀的”事實(shí)分析或行為研究是不存在的。事實(shí)分析或行為研究在許多方面都涉及價(jià)值觀或價(jià)值判斷：（1）系統(tǒng)邊界條件的界定和分析人員的興趣問(wèn)題。（2）在事實(shí)的選擇和對(duì)事實(shí)的觀察過(guò)程中，行為研究或事實(shí)分析就表明了它的價(jià)值觀（3）在對(duì)自身的目標(biāo)進(jìn)行行為研究時(shí)，價(jià)值觀與這種研究的整個(gè)前提關(guān)系極大。

11.2

政策制定中的價(jià)值回歸11.2.3

政策制定中價(jià)值分析的興起

20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，公共政策的倫理學(xué)方面或價(jià)值分析受到人們的重視，公共政策倫理學(xué)、行政倫理學(xué)以及公共管理倫理學(xué)逐步成為政策分析和公共行政學(xué)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。根據(jù)一些學(xué)者的說(shuō)法，80年代以來(lái)美國(guó)政策科學(xué)中對(duì)政策價(jià)值觀的研究主要采取三種途徑：

（1）從政治哲學(xué)的立場(chǎng)探討政策倫理的最一般方法。（2）從特定的倫理案例分析政策倫理或價(jià)值。

（3）從政府機(jī)構(gòu)或職業(yè)組織的倫理問(wèn)題入手分析公共責(zé)任與義務(wù)，即探討政策分析的職業(yè)倫理規(guī)范問(wèn)題。

11.3

政策制定的倫理準(zhǔn)則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.1政策制定中的倫理準(zhǔn)則1政策制定的根本倫理準(zhǔn)則：公共性

政策制定中的倫理價(jià)值的根本是要確保公共政策的公共性。公共性的問(wèn)題出現(xiàn)在管理型的社會(huì)治理模式中。公共性就是一種在任何公共政策中都應(yīng)當(dāng)存在的基本價(jià)值。公共的就應(yīng)當(dāng)是道德的，在公共領(lǐng)域如果回避或忽視道德的審視，就無(wú)法把握公共領(lǐng)域的性質(zhì)，就無(wú)法正確確立公共行政的方向。具體而言，公共性給政策制定提出了這樣的要求：

第一，公共政策應(yīng)當(dāng)成為公共利益的體現(xiàn)。

第二，公共政策應(yīng)當(dāng)具有普遍的代表性

第三，公共政策制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)具有充分的開(kāi)放性。

第四，公共政策制定應(yīng)當(dāng)接受民眾的廣泛參與。

11.3

政策制定的倫理準(zhǔn)則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.1政策制定中的倫理準(zhǔn)則2政策制定中要遵循的具體倫理準(zhǔn)則

（1）公平。一般來(lái)說(shuō)，公平原則應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，公平含有平衡的意思。

第二，公平應(yīng)包含權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等關(guān)系，要求人們履行應(yīng)盡的道德義務(wù)與享受應(yīng)得的道德權(quán)利，二者對(duì)等相稱(chēng)。

第三，公平還包含著社會(huì)關(guān)系的和諧和人類(lèi)生活的幸福。

（2）正義。正義是指對(duì)政治、法律、道德等領(lǐng)域中的是非、善惡所作出的肯定性判斷。

（3）民主。行政倫理的民主原則要求行政行為以國(guó)家和社會(huì)的公共利益為出發(fā)點(diǎn)。

11.3

政策制定的倫理準(zhǔn)則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.2政策制定中倫理價(jià)值的建設(shè)路徑1政策制定中倫理價(jià)值建設(shè)的制度途徑

公共政策的道德化首先是其法律制度、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、決策程序及典章制度等具有道德的合理性。這種道德的合理性能夠協(xié)調(diào)組織、機(jī)構(gòu)之間良好的合作關(guān)系和改善公共行政的服務(wù)供給，使整個(gè)公共行政體系進(jìn)入良好的運(yùn)行狀態(tài)。我國(guó)政策制定中的倫理價(jià)值制度建設(shè)要求具體而言：

第一，明確變更、廢止、制定政策的權(quán)限和程序等

第二，建立健全公共政策制定實(shí)施的公開(kāi)化和民主化機(jī)制

第三，建立公共政策實(shí)施的評(píng)估機(jī)制、反饋機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制

第四，積極培育社會(huì)中介組織，建立健全社會(huì)各階層的利益表達(dá)機(jī)制

11.3

政策制定的倫理準(zhǔn)則及倫理關(guān)系建構(gòu)11.3.2政策制定中倫理價(jià)值的建設(shè)路徑2公共決策者道德素質(zhì)的培養(yǎng)決策者需要以道德主體的面目出現(xiàn)，在他的決策行為中從道德的原則出發(fā)，貫穿著道德精神，時(shí)時(shí)處處堅(jiān)持道德的價(jià)值取向，公正地處理公共利益與私人利益的關(guān)系、個(gè)人利益與整體利益的關(guān)系以及國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系。

1

公共決策者應(yīng)平等對(duì)待社會(huì)多元價(jià)值。2決策者要樹(shù)立為人民服務(wù)的價(jià)值觀，把握公共利益。3決策者應(yīng)具有責(zé)任意識(shí)。

4決策者應(yīng)具有道德自主性。本章小結(jié)1.公共政策是一定的公共權(quán)威經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和出臺(tái)的，為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)一定群體利益的規(guī)范性安排，其本質(zhì)是要對(duì)公共利益作出權(quán)威性分配。政策制定是一個(gè)選擇的過(guò)程，必須以?xún)r(jià)值判斷或價(jià)值觀為基礎(chǔ)。公共政策與倫理價(jià)值具有相關(guān)性，政策分析不能避開(kāi)倫理分析，可以說(shuō)，公共政策制定是倫理價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑。不管是在政策目標(biāo)的確立、政策問(wèn)題的建構(gòu)與政策議程的設(shè)立，還是在政策方案的設(shè)計(jì)與評(píng)估以及抉擇中，都會(huì)受到倫理價(jià)值觀的影響。2.工業(yè)社會(huì)是一個(gè)追求理性、崇尚科學(xué)與技術(shù)的時(shí)代。在此背景下，政策科學(xué)從誕生之日起就不可避免地受到邏輯實(shí)證主義的影響。因而，理性主義也在政策制定過(guò)程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。與此相伴隨的卻是倫理價(jià)值的失落，政策科學(xué)完全演化成了數(shù)字演算與技術(shù)模型。但是，自從20世紀(jì)70年代以來(lái)，社會(huì)發(fā)展再次使道德價(jià)值進(jìn)入了人們的視野，政策制定過(guò)程中出現(xiàn)了倫理價(jià)值研究的回歸。3.在政策制定中，倫理價(jià)值的根本是要確保公共政策的公共性，具體的倫理準(zhǔn)則包括公平、正義以及民主。政策制定倫理價(jià)值的建設(shè)應(yīng)從制度與決策者個(gè)人兩方面進(jìn)行。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)公共政策倫理價(jià)值理性主義邏輯實(shí)證主義決策模式公共性