地級(jí)市政府職能轉(zhuǎn)變的機(jī)制及其發(fā)展方向,行政管理論文

地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變的機(jī)制及其發(fā)展方向,行政管理論文摘要：職能轉(zhuǎn)變是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力當(dāng)代化的基本途徑。職能轉(zhuǎn)變包含職能重心轉(zhuǎn)換、職能構(gòu)造變遷、履職方式轉(zhuǎn)換等內(nèi)容。新中國(guó)成立后,城市型政區(qū)作為地方管轄單元得以迅猛發(fā)展,經(jīng)歷由虛到實(shí)的轉(zhuǎn)變并逐步構(gòu)成了市管縣的行政管理體制。地級(jí)市的職能重心與職能整體轉(zhuǎn)變趨同,經(jīng)歷管制型、發(fā)展型、服務(wù)型等三個(gè)轉(zhuǎn)變階段。履職方式經(jīng)歷從行政計(jì)劃為主向市場(chǎng)手段、法治方式為主的轉(zhuǎn)變。職能構(gòu)造是具體表現(xiàn)出地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵點(diǎn),地級(jí)市的職能構(gòu)造突出具體表現(xiàn)出在承接轉(zhuǎn)換功能方面。行政市直管縣與財(cái)政省直管縣相兼容的行政管理體制,能夠不斷優(yōu)化省、地市、縣等三級(jí)間的職能構(gòu)造關(guān)系,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用與更好地發(fā)揮作用協(xié)調(diào)融合,為將來(lái)職能變遷提供了反思與啟迪。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：地級(jí)市;職能轉(zhuǎn)變;服務(wù)型;城市型政區(qū);是人類社會(huì)處理共同體公共事務(wù)的最重要的組織形式。職能決定了組織處理公共事務(wù)的行動(dòng)邊界及其治理成效。因而,職能轉(zhuǎn)變始終是公共管理學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐活動(dòng)關(guān)注的重點(diǎn)話題。關(guān)于職能轉(zhuǎn)變的理論研究主要沿著兩條進(jìn)路,即分別討論職能的橫向構(gòu)造和縱向構(gòu)造。名,通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行模糊檢索,檢索到3篇文獻(xiàn),華而不實(shí),聚焦地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變的論文只要1篇。學(xué)術(shù)界對(duì)地級(jí)市職能研究的漠視與否認(rèn)顯然充斥著偏見(jiàn),與職能轉(zhuǎn)變研究的高漲態(tài)勢(shì)構(gòu)成鮮明比照。作為實(shí)際存在的五級(jí)構(gòu)造的中間層級(jí),地級(jí)市不僅直接承當(dāng)著城市建設(shè)和管理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、公共服務(wù)提供等基本職能,還起著承接轉(zhuǎn)換的中介作用。顯然,不可否認(rèn)地級(jí)市在職能體系和地方治理實(shí)踐中的積極功能及其奉獻(xiàn)。改革開(kāi)放以后,浙江省另辟蹊徑,推行了行政市直管縣與財(cái)政省直管縣相兼容的行政管理體制改革,釋放了縣域經(jīng)濟(jì)活力,實(shí)現(xiàn)了從資源小省向經(jīng)濟(jì)大省和治理強(qiáng)省的躍升,成為名副其實(shí)的改革模范省,為全國(guó)改革奉獻(xiàn)了浙江經(jīng)歷體驗(yàn)。其核心就是推動(dòng)市場(chǎng)配置資源起決定性作用與更好地發(fā)揮作用協(xié)調(diào)融合,進(jìn)而把社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)成功轉(zhuǎn)化為治理效能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。基于此,本文以新中國(guó)成立以來(lái)全國(guó)地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變實(shí)踐為研究對(duì)象,重述浙江實(shí)踐及其經(jīng)歷體驗(yàn)演變經(jīng)過(guò),歸納提煉浙江省作為省直管縣體制改革重要試驗(yàn)田的改革經(jīng)歷體驗(yàn),為地級(jí)市職能界定提供些許理論奉獻(xiàn)。一、理論基礎(chǔ):職能界定及轉(zhuǎn)型的三個(gè)維度職能是一個(gè)從中國(guó)公共管理實(shí)踐中抽象出來(lái)的學(xué)術(shù)概念,用于描繪敘述各級(jí)委和(即大)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)穆氊?zé)及功能作用。職能具體表現(xiàn)出了公共政策所能及的范圍,劃定了行動(dòng)的邊界。職能轉(zhuǎn)變是推動(dòng)國(guó)家治理當(dāng)代化的基本途徑。一般來(lái)講,職能轉(zhuǎn)變是指在管理社會(huì)公共事務(wù)中職能的變化、轉(zhuǎn)換和發(fā)展,主要包括職能重心、職能關(guān)系和職能方式三個(gè)維度[2]。據(jù)此,本論文構(gòu)建了職能轉(zhuǎn)變?nèi)S模型(見(jiàn)圖1)。圖1職能轉(zhuǎn)變?nèi)S模型(一)職能重心轉(zhuǎn)換職能重心轉(zhuǎn)換重點(diǎn)考察職能的歷時(shí)狀態(tài),描繪敘述職能隨時(shí)間變化而變化的規(guī)律性。在前工業(yè)社會(huì),職能主要具體表現(xiàn)出為統(tǒng)治職能。在工業(yè)社會(huì),的統(tǒng)治職能日漸式微,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和社會(huì)管理職能的權(quán)重逐步增加。的十一屆三中全會(huì)之后,和國(guó)家工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái),就具體表現(xiàn)出了職能重心轉(zhuǎn)換。(二)職能構(gòu)造變遷職能構(gòu)造的變化是指不同機(jī)構(gòu)以及治理主體之間的職責(zé)及權(quán)限界分。在宏觀層次上,職能構(gòu)造關(guān)系包括與市場(chǎng)之間的關(guān)系、與社會(huì)之間的關(guān)系以及職能機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等三重內(nèi)容。在中觀層次上,職能構(gòu)造關(guān)系重點(diǎn)描繪敘述不同職能機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,主要表現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的制度性分配。在古典公共行政理論中,政治功能(政策制定)和行政功能(政策執(zhí)行)是兩種基本的職能,并成為構(gòu)建當(dāng)代職能體系的基本理論根據(jù)。在微觀層次上,在縱向維度上具體表現(xiàn)出為責(zé)、權(quán)、利的層級(jí)劃分,在橫向維度上則表現(xiàn)為職能部門(mén)之間的功能分配。(三)職能方式轉(zhuǎn)換職能方式轉(zhuǎn)換是指履行職能的工具、手段以及方式方式方法從傳統(tǒng)向當(dāng)代、從落后向先進(jìn)、從野蠻向文明、從直接干涉向間接干涉的變遷經(jīng)過(guò)?？傮w上,國(guó)家治理體系和治理能力當(dāng)代化要求根據(jù)治理環(huán)境變化和治理績(jī)效最大化選擇、改良和創(chuàng)新治理工具,減少對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接干涉,盡可能選用間接性治理工具,同時(shí)優(yōu)化對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的治理。二、由虛到實(shí):中國(guó)地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變的基本規(guī)律地級(jí)市是在主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)以及履行地方職能需要而逐步構(gòu)成的,其實(shí)際地位經(jīng)歷由虛到實(shí)的轉(zhuǎn)換歷程。從新中國(guó)成立之初的行政公署(地區(qū))和城市型政區(qū)的爆發(fā)式增長(zhǎng),到市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的出現(xiàn)、成長(zhǎng)、成熟以及轉(zhuǎn)型,均反映了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要。(一)地級(jí)市由虛到實(shí)的轉(zhuǎn)換歷程行政區(qū)劃是組織體系建立和履行職能的基礎(chǔ)條件。行政區(qū)劃主要由層級(jí)構(gòu)造、管轄范圍、政區(qū)邊界以及行政中心等要素構(gòu)成。行政區(qū)劃是在歷史進(jìn)程中經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期傳承與演化而來(lái)的。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后建立了郡縣二級(jí)管轄制度,魏晉南北朝時(shí)期逐步出現(xiàn)了州郡縣三級(jí)管轄構(gòu)造,在唐宋時(shí)期二級(jí)管轄制度得到恢復(fù),元朝行省制度建立后正式確定了行省、路(府、州)、縣三級(jí)制管轄構(gòu)造[3]。由于遭到管轄氣力以及交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施制約,在傳統(tǒng)中國(guó)治理中始終存在皇權(quán)不下縣的慣例。由此可見(jiàn),履職能力和基礎(chǔ)設(shè)施便利程度是影響政區(qū)劃定和職能范圍的重要因素。地級(jí)市作為一級(jí)行政區(qū)劃誕生于20世紀(jì)初期,最初的市級(jí)與行政公署歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的變遷,逐步構(gòu)成了當(dāng)前的實(shí)體構(gòu)造。主要由改革開(kāi)放后的地市合并、縣改市以及原有的城市轉(zhuǎn)型而來(lái),以及起源于省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)行政公署。1921年(廣州市暫行條例〕,把廣州市界定為地方行政區(qū)域,直屬于廣東省管轄,不納入原有的縣級(jí)行政區(qū)管轄,這標(biāo)志著中國(guó)歷史上第一個(gè)城市型政區(qū)的誕生。1928年6月,南京國(guó)民頒布(十分市組織法〕(市組織法〕等法律法規(guī),確定了城市型政區(qū)的法律地位[4]。同時(shí),在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間,中國(guó)在解放區(qū)和蘇維埃管轄構(gòu)造中設(shè)置了行政監(jiān)察專員公署,負(fù)責(zé)督查各縣的行政與地方武裝[5],奠定了地區(qū)作為地方的管轄基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后,城市型政區(qū)作為地方管轄單元得以迅猛發(fā)展,并逐步構(gòu)成了市管縣的行政體制。從1948年起,切塊設(shè)市形式的普遍推行導(dǎo)致城市型政區(qū)每年以兩位數(shù)增長(zhǎng),截至1954年,全國(guó)城市型政區(qū)(市鎮(zhèn)建制)已達(dá)5402個(gè)?？傮w上,行政公署和城市型政區(qū)經(jīng)歷從獨(dú)立設(shè)置到合并設(shè)立的歷史。1951年,中國(guó)人民公布的(省人民組織通則〕(縣人民組織通則〕以及1954年第一屆全國(guó)人大制定的(地方組織法〕都明確規(guī)定行政公署(又稱地區(qū)或?qū)Ｊ?為省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。1958年4月,為解決城市出現(xiàn)的農(nóng)副產(chǎn)品供給窘境,發(fā)布了(關(guān)于適當(dāng)擴(kuò)大某些專署權(quán)限的意見(jiàn)〕,賦予專署部分經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)事業(yè)管理權(quán)限,推動(dòng)行署朝著實(shí)體化方向發(fā)展。1959年,第二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了(關(guān)于直轄市和較大的市能夠領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定〕,由此開(kāi)啟了市直管縣的體制變革。到文化大革命結(jié)束時(shí),行政公署已經(jīng)成為一級(jí)地方的實(shí)體構(gòu)造,但是與城市型政區(qū)相比,行署的規(guī)模和權(quán)限仍然相對(duì)較小。改革開(kāi)放以后,市直管縣作為基本職能構(gòu)造得以確立。1982年,下發(fā)(改革地區(qū)體制,實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的通知〕(中發(fā)[1982]51號(hào)),要求地級(jí)市作為中心城市發(fā)揮增長(zhǎng)極的作用。同時(shí),選擇江蘇省開(kāi)展市管縣體制試點(diǎn)工作。1983年,下發(fā)(關(guān)于地市州政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知〕,肯定了江蘇省試點(diǎn)市管縣體制的成效,決定在全國(guó)推廣市管縣領(lǐng)導(dǎo)體制。從那時(shí)起,市管縣領(lǐng)導(dǎo)體制就成為中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中不可分割的組成部分。1999年,下發(fā)(、關(guān)于地方機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)〕(中發(fā)[1999]2號(hào)),決定全面實(shí)行市管縣體制和地市合并。截至2003年,全國(guó)基本完成了市管縣體制改革工作。盡管憲法尚未明確規(guī)定地級(jí)市作為一個(gè)層級(jí)地方的法律地位,但是在治理實(shí)踐中地級(jí)市已成為五級(jí)構(gòu)造的中間層。這種的縱向構(gòu)造成為決定地級(jí)市職能邊界的關(guān)鍵變量。(二)中國(guó)地級(jí)市轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律1.地級(jí)市職能重心轉(zhuǎn)換突顯時(shí)序差異性。新中國(guó)成立后,總體上經(jīng)歷管制型發(fā)展型服務(wù)型的變遷經(jīng)過(guò),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,維護(hù)社會(huì)和和諧市場(chǎng)秩序逐步成為職能的重心。自2003年工作報(bào)告初次提出服務(wù)型建設(shè)目的以來(lái),經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)就成為職能重心,著力維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造公平有序的營(yíng)商環(huán)境,自然也成為地級(jí)市職能的標(biāo)準(zhǔn)界定。十分值得注意的是,(關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〕指出,要加強(qiáng)宏觀調(diào)控職責(zé)和能力,加強(qiáng)地方公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保衛(wèi)等職責(zé)。這表示清楚,開(kāi)場(chǎng)有意識(shí)地突出不同層級(jí)間的職能差異性,顯然不同層級(jí)地方間的職能差異性勢(shì)必愈加顯著。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)的繼續(xù)轉(zhuǎn)型升級(jí),地級(jí)市社會(huì)治理職能的權(quán)重還會(huì)繼續(xù)增加。2.地級(jí)市職能構(gòu)造變遷聚焦構(gòu)造特殊性。地級(jí)市職能構(gòu)造變遷聚焦三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn):一是地級(jí)市與市場(chǎng)、社會(huì)之間的行動(dòng)邊界;二是職能在地級(jí)市不同職能部門(mén)之間的功能分配;三是在縱向?qū)哟紊?關(guān)注省級(jí)、地級(jí)市與縣級(jí)之間職責(zé)和權(quán)限的制度性分配。與職能重心轉(zhuǎn)換一樣,地級(jí)市職能構(gòu)造變遷大致與中國(guó)整體職能轉(zhuǎn)變的總體規(guī)律性趨同。華而不實(shí):第一,聚焦地級(jí)市與市場(chǎng)、社會(huì)之間的行動(dòng)邊界。變遷的總體趨勢(shì)為:直接干涉微觀領(lǐng)域的職能逐步弱化,而的公共服務(wù)職能卻逐步強(qiáng)化。新中國(guó)成立后,仿照蘇聯(lián)形式建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,經(jīng)過(guò)城市的單位制街居制以及農(nóng)村集體所有制和人民公社構(gòu)建了高度組織化的總體性社會(huì)體制[6]。改革開(kāi)放以后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立起來(lái),市場(chǎng)配置資源作用逐步強(qiáng)化,越位、錯(cuò)位的職能邊界逐步收縮。同時(shí),總體性社會(huì)趨于解體,社會(huì)構(gòu)造原子化趨勢(shì)逐步強(qiáng)化,各領(lǐng)域社會(huì)組織隨之成長(zhǎng)起來(lái)。第二,聚焦地級(jí)市職能在不同職能部門(mén)間的分配,變遷規(guī)律與上述變化趨同。通過(guò)自上而下推動(dòng)的8次全國(guó)性和機(jī)構(gòu)改革以及18個(gè)批次減少和下放行政審批權(quán),使部門(mén)間的權(quán)能劃分愈加合理、順暢[7],減少了職能部門(mén)之間由于職能穿插和制度縫隙等弊端而導(dǎo)致的爭(zhēng)權(quán)奪利、攬功諉過(guò)情況的發(fā)生,推動(dòng)制度性交易成本不斷降低。第三,聚焦地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變的特殊性,從縱向構(gòu)造上關(guān)注省級(jí)、地級(jí)市與縣級(jí)之間的職責(zé)和權(quán)限的制度性分配。地級(jí)市處于五級(jí)構(gòu)造的中間層級(jí),發(fā)揮著承上啟下的承接轉(zhuǎn)換功能,即承接省級(jí)輸出的上位政策,再結(jié)合地方實(shí)際轉(zhuǎn)換后向縣級(jí)輸出下位政策。這對(duì)于地域遼闊、治理情境差異性大的中國(guó)至關(guān)重要,直接影響整體作用發(fā)揮及治理績(jī)效?？傮w上,地級(jí)市職能構(gòu)造經(jīng)歷由虛到實(shí)的轉(zhuǎn)變。在誕生之初,地級(jí)市所轄城市地區(qū)與原行政公署(專區(qū)、地區(qū))所轄農(nóng)村地區(qū)之間就被定性為功能互補(bǔ)。20世紀(jì)六七十年代,部分地區(qū)推行市管縣體制,主要是希望從農(nóng)村汲取農(nóng)副產(chǎn)品、勞動(dòng)力、原材料等要素資源支援城市化和工業(yè)化。80年代初,決定全面推廣市管縣體制,其初衷是發(fā)揮地級(jí)市中心城市作為增長(zhǎng)極的優(yōu)勢(shì),輻射帶動(dòng)城市周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展[8]。實(shí)踐證明,市管縣體制在打破城鄉(xiāng)二元分割、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。3.地級(jí)市履職方式轉(zhuǎn)換具體表現(xiàn)出構(gòu)造趨同性?？傮w上,履職方式經(jīng)歷從行政計(jì)劃管制向市場(chǎng)手段、法治方式的發(fā)展,其間經(jīng)歷漫長(zhǎng)的混合狀態(tài),當(dāng)前也沒(méi)有完成全面轉(zhuǎn)型。當(dāng)然,在職能轉(zhuǎn)變經(jīng)過(guò)中,地級(jí)市履職方式也表現(xiàn)出多種形式的創(chuàng)新發(fā)展,有學(xué)者將其歸納為轉(zhuǎn)換式創(chuàng)新、交換式創(chuàng)新、強(qiáng)迫式創(chuàng)新、反響式創(chuàng)新、自發(fā)式創(chuàng)新以及倒逼式創(chuàng)新等[9]。分析發(fā)現(xiàn),流行觀點(diǎn)對(duì)地市級(jí)職能的認(rèn)知可能偏頗,對(duì)浙江省直管縣經(jīng)歷體驗(yàn)的歸納提煉也不夠客觀全面,根據(jù)理論建構(gòu)的需要來(lái)揣測(cè)并放大省直管縣對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奉獻(xiàn),明顯缺乏科學(xué)精神和科學(xué)態(tài)度。(三)行政市直管縣與財(cái)政省直管縣相兼容體制的歷史淵源及經(jīng)歷體驗(yàn)20世紀(jì)80年代初,當(dāng)全國(guó)大規(guī)模推行市管縣體制之時(shí),浙江省由于種種原因探尋求索創(chuàng)造了行政市管縣與財(cái)政省管縣相兼容的體制。通過(guò)向縣級(jí)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,先后屢次推動(dòng)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣四張清單一張網(wǎng)最多跑一次等改革舉措,重塑省級(jí)、地市與縣級(jí)之間的權(quán)責(zé)構(gòu)造,推動(dòng)省直管縣體制改革不斷深化[10]。浙江財(cái)政省直管縣被以為是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性制度變革,并全國(guó)推廣。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣賦權(quán),以推動(dòng)具備較好基礎(chǔ)的縣級(jí)政區(qū)率先發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。19922006年,浙江省分批次、分類型啟動(dòng)施行4次強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革,在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政收入方面成效顯著。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)不僅直接推動(dòng)被賦權(quán)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,還有利于刺激各地區(qū)之間構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),淋漓盡致地具體表現(xiàn)出出晉升錦標(biāo)賽體制優(yōu)勢(shì)[11]。鑒于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)效果顯著,2007年浙江省印發(fā)(關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)〕,啟動(dòng)了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)工作,從財(cái)政規(guī)費(fèi)、土地管理、社會(huì)管理、資金扶持、戶籍管理等10個(gè)方面賦予141個(gè)浙江省級(jí)中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,全方位推動(dòng)職能重心下移。2008年,浙江省把強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革升級(jí)為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革,按照確需合理,條件具備原則,采取受權(quán)、委托等方式賦予縣級(jí)及職能部門(mén)更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,推動(dòng)職責(zé)重構(gòu)、流程再造以及向下分權(quán),優(yōu)化重構(gòu)省、地市、縣等三級(jí)間的職能構(gòu)造關(guān)系,幾乎賦予所有縣級(jí)享有地級(jí)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能,率先把縣級(jí)轉(zhuǎn)型為名副其實(shí)的發(fā)展型。四張清單一張網(wǎng)接續(xù)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革,重塑地方職能構(gòu)造關(guān)系。依托浙江政務(wù)網(wǎng),頒布權(quán)利清單、責(zé)任清單、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單以及部門(mén)掌管的專項(xiàng)資金管理清單,實(shí)現(xiàn)行政審批全部上網(wǎng)公開(kāi),大幅削減行政審批權(quán),重構(gòu)、市場(chǎng)與社會(huì)之間的行動(dòng)邊界以及省、地市與縣級(jí)之間的職能構(gòu)造關(guān)系。更重要的是,在減少行政審批權(quán)的同時(shí),強(qiáng)化事中、事后監(jiān)督;在向縣級(jí)放權(quán)的同時(shí),通過(guò)浙江政務(wù)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)放權(quán)、公開(kāi)、監(jiān)督一體化改革,進(jìn)而強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)下級(jí)、省級(jí)及職能部門(mén)對(duì)地市級(jí)和縣級(jí)的垂直監(jiān)管。2021年,浙江省啟動(dòng)施行了至今仍然如火如荼推進(jìn)的最多跑一次改革。其基本含義是群眾和企業(yè)到辦事,在材料齊全的情況下最多跑一次,最好不用跑。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)需要,縣市區(qū)部門(mén)審批事項(xiàng)全面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下放,推動(dòng)職能形式從以履職為中心向以大眾為主轉(zhuǎn)變。例如,諸暨市打造最多跑一次升級(jí)版,構(gòu)建了一證通辦一網(wǎng)通辦一窗通辦城鄉(xiāng)通辦的形式,向楓橋鎮(zhèn)下放601項(xiàng)審批事項(xiàng),華而不實(shí),一證通辦事項(xiàng)198項(xiàng),并通過(guò)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)把198項(xiàng)辦理事項(xiàng)權(quán)限再次下放到村(社區(qū))群服務(wù)中心,村民(居民)通過(guò)一張身份證就能夠在村(社區(qū))群服務(wù)中心完成日常198項(xiàng)民生服務(wù)事項(xiàng)辦理。2021年,最多跑一次改革在全國(guó)推廣。綜上所述,浙江省地級(jí)市職能轉(zhuǎn)變的核心經(jīng)歷體驗(yàn)?zāi)軌驓w納為:推動(dòng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用與更好地發(fā)揮作用協(xié)調(diào)融合。據(jù)此,能夠得出兩條基本經(jīng)歷體驗(yàn):第一,始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)上分權(quán)與行政上集權(quán)有機(jī)融合,持續(xù)優(yōu)化省、地市、縣等三級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,以更好地發(fā)揮作用?？v觀浙江實(shí)踐,盡管不斷地通過(guò)受權(quán)或委托等改革舉措向縣級(jí)下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,不斷優(yōu)化省、地市、縣等三級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,強(qiáng)化錦標(biāo)賽體制。然而,在推動(dòng)職能重心下移的經(jīng)過(guò)中,并沒(méi)有對(duì)下放到縣級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限一放了之,而是持續(xù)強(qiáng)化權(quán)利下放經(jīng)過(guò)中的監(jiān)督職能,以及統(tǒng)籌轄區(qū)公共服務(wù)的職能。一方面,部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限直接從省直接下放到縣級(jí),如財(cái)政省直管縣另一方面,除了縣級(jí)政一把手的任免權(quán)收歸省委以外,包括其他縣處級(jí)任免在內(nèi)的行政管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)仍然保存在地市級(jí)。經(jīng)濟(jì)上分權(quán)與行政上集權(quán)的有機(jī)融合在四張清單一張網(wǎng)改革中得以充分具體表現(xiàn)出。第二,持續(xù)重塑與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的職能邊界,以更好地發(fā)揮作用促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。無(wú)論職能重心轉(zhuǎn)換、重心下移、履職方式轉(zhuǎn)換,還是省、地市、縣等三級(jí)間的職能構(gòu)造重塑,其根本出發(fā)點(diǎn)不在于應(yīng)該由地級(jí)市還是縣級(jí)管轄,而在于持續(xù)優(yōu)化與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的職能邊界,以更好地發(fā)揮作用促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。同時(shí),浙江實(shí)踐為探尋求索不同層級(jí)職能差異性提供了典型案例,省以及地級(jí)市著重省域和市域?qū)用娴暮暧^調(diào)控、政策制定、市場(chǎng)監(jiān)督以及公共服務(wù)提供等職能,而縣級(jí)著重縣域市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理、環(huán)境保衛(wèi)等職能。三、趨勢(shì)及啟示:對(duì)地級(jí)市將來(lái)變遷的預(yù)測(cè)以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用與更好地發(fā)揮作用協(xié)調(diào)融合為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),將來(lái)地級(jí)市職能變遷趨勢(shì)在行政管理體制改革實(shí)踐中已初露端倪。應(yīng)當(dāng)在財(cái)政省直管縣的基礎(chǔ)上,逐步擴(kuò)大行政市直管縣的賦權(quán)深度與廣度,不斷優(yōu)化省、地市、縣等三級(jí)職能構(gòu)造關(guān)系以更好地處理與市場(chǎng)之間的關(guān)系,推動(dòng)市場(chǎng)的效率優(yōu)勢(shì)與的職能優(yōu)勢(shì)深度融合。與此同時(shí),這種變遷趨勢(shì)需要經(jīng)過(guò)一個(gè)緩慢的、長(zhǎng)期的變遷經(jīng)過(guò),在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),市管縣體制會(huì)保持基本穩(wěn)定,不會(huì)出現(xiàn)顛覆性變革。(一)地級(jí)市作為地方行政區(qū)的一種類型,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定做出這種趨勢(shì)性判定,不僅基于城市型政區(qū)在不同歷史階段的積極作用,還是基于管理原理的科學(xué)判定。坊間一些流行觀點(diǎn)以為,地市級(jí)行政區(qū)和縣級(jí)行政區(qū)均由省級(jí)行政區(qū)直接管轄,地級(jí)行政區(qū)和縣級(jí)行政的行政從屬關(guān)系完全脫鉤,同時(shí)把全國(guó)劃分為7080個(gè)省級(jí)行政區(qū)。這種觀點(diǎn)顯然不具備科學(xué)性和可行性。從科學(xué)性看,當(dāng)初大規(guī)模推行市管縣體制的重要原因之一,就是省級(jí)政區(qū)無(wú)法直接管轄數(shù)量龐大的縣級(jí)政區(qū)。當(dāng)代組織原理表示清楚,管理層次與管理幅度成反比。由于遭到管轄能力和技術(shù)工具的制約,每一層級(jí)能夠管轄的下轄政區(qū)必然遭到閾值限制。盡管隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施以及通信技術(shù)、管理手段的迭代創(chuàng)新,管理幅度增加和層級(jí)扁平化已成為基本趨勢(shì),但是管理幅度的限制仍然客觀存在。我們大膽假設(shè),假如根據(jù)把省級(jí)行政區(qū)調(diào)整為7080個(gè),那么層面的管轄幅度將增加2.5左右,工作壓力隨之劇增。從可行性看,新中國(guó)成立后經(jīng)過(guò)建設(shè)時(shí)期以及改革開(kāi)放初期20年的大規(guī)模調(diào)整,中國(guó)行政區(qū)劃及配套行政管理體制已經(jīng)基本成熟定型,構(gòu)成了以行政市直管縣和財(cái)政省直管縣協(xié)調(diào)融合的管理體制[12]。實(shí)踐證明,現(xiàn)有管理體制有利于促進(jìn)社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)配置資源的效率優(yōu)勢(shì)深度融合。而將來(lái)改革勢(shì)必會(huì)充分統(tǒng)籌基礎(chǔ)條件、管理幅度、監(jiān)督制度以及職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì),將會(huì)在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃以及行政管理體制相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上適度微調(diào),以保持行政區(qū)劃、行政管理體制與社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。(二)地級(jí)市作為城市型政區(qū)具有較大潛力,將來(lái)增長(zhǎng)極的帶動(dòng)作用將會(huì)進(jìn)一步突顯新中國(guó)成立七十多年以來(lái),在國(guó)家治理實(shí)踐中逐步構(gòu)成了城市型政區(qū),從依靠農(nóng)村為城市解決農(nóng)副產(chǎn)品問(wèn)題,到發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)的凝聚作用,地級(jí)市在不同時(shí)期發(fā)揮了不同的積極作用。能夠預(yù)見(jiàn),在將來(lái),隨著特大型城市和大型城市容量飽和、生活成本的不斷攀升,地級(jí)市作為城市型政區(qū)發(fā)揮增長(zhǎng)極作用,吸納人才、產(chǎn)業(yè)、資金的功能必然會(huì)得到不斷強(qiáng)化。一些學(xué)者以為,人為設(shè)定以地級(jí)市為中心的行政區(qū)經(jīng)濟(jì),導(dǎo)致干涉市場(chǎng)配置資源而無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),并影響計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程。實(shí)際上,改革開(kāi)放以后構(gòu)成的縣域經(jīng)濟(jì)主要是塊狀經(jīng)濟(jì)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)諸侯經(jīng)濟(jì),帶有明顯的區(qū)域分割特征。假如縣級(jí)職能轉(zhuǎn)變不到位,職能與市場(chǎng)、社會(huì)功能的邊界劃分不合理,隨意干涉市場(chǎng)配置資源,那么勢(shì)必產(chǎn)生更嚴(yán)重的市場(chǎng)分割。更重要的是,充分發(fā)揮地級(jí)市的調(diào)控作用以及分級(jí)提供公共服務(wù)的功能,顯然愈加有利于打破縣域經(jīng)濟(jì)分割性特征,能夠從更高層次層次、更大范圍統(tǒng)籌發(fā)展定位和資源配置,推動(dòng)中華特點(diǎn)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。中國(guó)有些省份的面積相當(dāng)于歐洲一個(gè)國(guó)家,因而以地級(jí)市為單位施行產(chǎn)業(yè)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管顯然也具有合理性。而改革開(kāi)放以后,中國(guó)逐步構(gòu)成了行政上集權(quán)與經(jīng)濟(jì)上分權(quán)相融合的晉升錦標(biāo)賽體制,既有利于維護(hù)政令統(tǒng)一,也有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)地方推動(dòng)發(fā)展的積極性,構(gòu)成你追我趕、爭(zhēng)先恐后的競(jìng)相發(fā)展態(tài)勢(shì);相反,假如講存在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)造成市場(chǎng)分割,難以到達(dá)資源配置的帕累托最優(yōu),那么也應(yīng)歸因于整體職能轉(zhuǎn)變還不到位、與市場(chǎng)行為邊界劃分還不夠清楚明晰。(三)地級(jí)市作為城市的一種類型,還會(huì)繼續(xù)向中等城市和大型城市發(fā)展無(wú)論是從城市化的普遍規(guī)律還是從中國(guó)城市化的進(jìn)程來(lái)看,很多地級(jí)市都會(huì)繼續(xù)從中等城市向大型城市發(fā)展,從小城市向中等城市發(fā)展。從城市化規(guī)律看,向往城市方便快速的當(dāng)代化生活方式是工業(yè)社會(huì)以來(lái)的基本趨勢(shì),在城市化初期和中期主要表現(xiàn)為人口、資源和產(chǎn)業(yè)向城市集聚。從中國(guó)城市化實(shí)踐看,由于人口數(shù)量大,治理疆域廣闊,治理情境千差萬(wàn)別,僅僅依靠大城市和特大型城市無(wú)法知足人民對(duì)城市美妙生活的向往,勢(shì)必要根據(jù)各地實(shí)際發(fā)展出若干區(qū)域性中心城市來(lái)吸納和承載周邊地區(qū)人口轉(zhuǎn)移和資源集聚,進(jìn)而帶動(dòng)周邊縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,最終構(gòu)成以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)互動(dòng)的發(fā)展格局。這正是當(dāng)初全面推行市管縣體制改革的初衷[13]。因而,并不會(huì)出現(xiàn)一些流行觀點(diǎn)以為的會(huì)加劇市刮縣市卡縣市吃縣等現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)假性城市化。當(dāng)然,不可否認(rèn),在改革開(kāi)放初期,城市確實(shí)曾經(jīng)過(guò)度抽取了周邊農(nóng)村的資源,但這是城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)。至于假性城市化則是城市化、工業(yè)化程度較低的詳細(xì)表現(xiàn)。甚至能夠講,假性城市化就是一個(gè)偽命題。通過(guò)縣改區(qū)不僅擴(kuò)大了城市轄區(qū)和人口規(guī)模,而且賦予被改為區(qū)的縣(農(nóng)村型政區(qū))城市型政區(qū)的地域性特征,使其兼具兩種政區(qū)的功能屬性。假如機(jī)械地套用城市化的概念外延,那么就會(huì)形而上學(xué)地得出假性城市化的結(jié)論。(四)地級(jí)市作為實(shí)際存在五級(jí)的中間層級(jí),在治理實(shí)踐法律地位將會(huì)不斷強(qiáng)化由于憲法尚未規(guī)定地級(jí)市作為一個(gè)層級(jí)的法定地位,因而有學(xué)者以為,治理實(shí)踐中地級(jí)市地位尷尬,需要改革市管縣體制,全面推行行政省管縣體制,以促使層級(jí)構(gòu)造與憲法相符合。只需從法律常識(shí)推斷,就知道該觀點(diǎn)不夠科學(xué)。除了頂層制度設(shè)計(jì)性質(zhì)的法律以外,大部分法律法規(guī)的理論源頭都來(lái)自改革實(shí)踐中的典型經(jīng)歷體驗(yàn),經(jīng)總結(jié)提煉并轉(zhuǎn)化為法律法規(guī),再用于指導(dǎo)詳細(xì)實(shí)踐。地級(jí)市政區(qū)正是從改革實(shí)踐進(jìn)程中逐步成型的,在省、地市以及縣級(jí)之間的縱向關(guān)系上可能需要繼續(xù)改革探尋求索,因而憲法暫不予以規(guī)定正是為改革留足空間和時(shí)間。假如在改革尚未完全定型化的情境下,以憲法或者高階法律給予地級(jí)市職能以明確界定,勢(shì)必把繼續(xù)改革創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐探尋求索扼殺