公共管理概論

公共管管理山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)公共管理學(xué)院院（教育中心心）馬培生生第一講公共共管理導(dǎo)論第一節(jié)公共共管理涵義與與特征第二節(jié)公共共管理的發(fā)展展演變第三節(jié)公共共管理代表性性理論第四節(jié)公共共管理的原理理原則第一節(jié)公共共管理涵義與與特征管理的涵義與與特征公共管理的涵涵義與特征公共管理與公公共行政的區(qū)區(qū)別和聯(lián)系公共管理的地地位和作用管理涵義與特特征（1）管理是指一定組織織中的管理者者，在一定的的環(huán)境條件下下，通過計劃劃、組織、指指揮、協(xié)調(diào)、、控制等職能能活動，動員員和運用組織織的資源，以以實現(xiàn)組織的的特定目標的的活動。管理涵義與特特征（2）管理主體：管管理者管理客體：組組織擁有的各各種資源，包包括人、財、、物、時空、、信息等資源源。管理職能：計計劃、組織、、指揮、協(xié)調(diào)調(diào)和控制。管理環(huán)境：管管理是在一定定環(huán)境條件下下進行的，要要與環(huán)境條件件相適應(yīng)。管理目標任務(wù)務(wù)：在一定的的環(huán)境條件下下，有效地動動員和運用組組織的各種資資源，以實現(xiàn)現(xiàn)組織在一定定時期的特定定目標。管理涵義與特特征（3）管理的具體任任務(wù)有三條：：實現(xiàn)組織的特特殊目的和使使命；創(chuàng)造和維持組組織內(nèi)部良好好的工作環(huán)境境和氣氛，使使工作富有活活力，使員工工有所成就；；關(guān)心組織對社社會的影響和和承擔組織對對社會的責任任。管理涵義與特特征（4）管理具有下列列特性：兩重性。管理理具有自然屬屬性和社會屬屬性。目的性。管理理是有目的有有意識的活活動。組織性。管理理活動是依托托組織這個載載體來進行人本性。人是是做好管理工工作的根本。。創(chuàng)新性。管理理是一種不斷斷變革創(chuàng)新的的社會活動。。藝術(shù)性。管理理既是一門科科學(xué)，又是一一門藝術(shù)。公共管理涵義義與特征（1）社會生活可區(qū)區(qū)分為兩大基基本領(lǐng)域：公共領(lǐng)域活活動的主體體和主要的組組織形式是政政府和其他非非政府公共組組織，追求的的目標是社會會公共利益，，其運行遵循循公共生活的的制度和規(guī)則則。非公共領(lǐng)域活活動的主主體和主要的的組織形式是是企業(yè)，追求求的目標是企企業(yè)利潤最大大化，其運行行遵循市場規(guī)規(guī)則和規(guī)律。。按照這兩大領(lǐng)領(lǐng)域及其主體體組織形式，，可以把現(xiàn)代代社會的管理理劃分為公共共管理（）和和工商管理（（）兩大類型型。公共管理涵義義與特征（2）（）公共領(lǐng)域—公公共管理社會生活社社會管管理非公領(lǐng)域—工工商管理（）公共管理涵義義與特征（3）公共管理的經(jīng)經(jīng)典定義皮瑞和克萊姆姆認為，公共共管理是一種種新途徑，它它是傳統(tǒng)公共共行政的規(guī)范范取向及一般般管理之工具具取向的結(jié)合合體。公共管管理的重點是是將公共行政政作為一種職職業(yè)，并將公公共管理者視視為職業(yè)的實實踐者，而非非政客或政治治家?？柹蜌W爾爾里認為，““公共管理是是對行政的一一般方面科際際整合的研究究……它將人人力、財政、、物資、信息息和政治資源源的管理與管管理學(xué)的計劃劃、組織、控控制職能相融融合。”公共管理涵義義與特征（4）奧托、海蒂和和沙夫里茨認認為：公共管管理是公共行行政或公共事事務(wù)廣大領(lǐng)域域的一部分，，其可謂綜合合了公共行政政的方案設(shè)計計與組織重建建、政策與管管理規(guī)劃、經(jīng)經(jīng)由預(yù)算制度度進行資源分分配、財務(wù)管管理、人力資資源管理以及及各種方法與與藝術(shù)。公共共管理將公共共行政視為一一門職業(yè)，將將公共管理者者視為職業(yè)的的實踐者。公公共管理關(guān)注注那些能夠?qū)⒗砟睢⒄卟咿D(zhuǎn)化為行動動規(guī)則的管理理工具、技術(shù)術(shù)、知識和技技巧。公共管理涵義義與特征（5）中國人民大學(xué)學(xué)張成福教授授認為，公共共管理是以政政府為核心的的公共部門整整合社會的各各種力量，廣廣泛運用政治治以經(jīng)濟的、、管理的、法法律的方法，，強化政府的的治理能力，，提升政府績績效和公共服服務(wù)品質(zhì)，從從而實現(xiàn)公共共的福祉與公公共利益。公公共管理作為為公共行政和和公共事務(wù)廣廣大領(lǐng)域的一一個組成部分分，其重點在在于將公共行行政視為一門門職業(yè)，而將將公共管理者者視為這一職職業(yè)的實踐者者。中山大學(xué)王樂樂夫教授認為為，公共管理理是公共管理理主體為解決決公共問題，，實現(xiàn)公共利利益，運用公公共權(quán)力對公公共事務(wù)施加加管理的社會會活動。公共管理涵義義與特征（6）國家行政學(xué)院院汪玉凱教授授認為，所謂謂公共管理是是指政府及其其他公共機構(gòu)構(gòu)，為了適應(yīng)應(yīng)社會經(jīng)濟的的發(fā)展和滿足足公眾的要求求，對涉及公公眾利益的各各種公共事務(wù)務(wù)所實施的有有效管理。它它強調(diào)的是政政府的社會管管理和公共服服務(wù)職能，而而使政府的政政治職能相對對淡化。綜合學(xué)術(shù)界對對公共管理基基本內(nèi)涵的理理解，我們認認為，公共管管理是指社會會公共組織為為推進社會整整體協(xié)調(diào)發(fā)展展和增進社會會公共利益，，運用社會公公共權(quán)力對社社會公共事務(wù)務(wù)所實施的管管理。公共管理涵義義與特征（7）理解和把握公公共管理的概概念應(yīng)注意四四點：公共管理的主主體是社會公公共組織。社會公共組織織是指以實現(xiàn)現(xiàn)社會公共利利益為目標，，以提供社會會公共產(chǎn)品和和服務(wù)為基本本職能的社會會組織。其特特殊性就在于于它的公共性性，這是區(qū)分分社會公共組組織和非公共共組織的標志志。社會公共組織織包括政府組組織和其他非非政府公共組組織。公共管理涵義義與特征（8）政府組織是典典型的社會公公共組織，在在社會生活中中承擔社會公公共事物管理理和公共服務(wù)務(wù)主要責任非政府公共組組織是指那些些承擔社會公公共事物管理理和公共服務(wù)務(wù)責任的非盈盈利性的事業(yè)業(yè)單位、社會會中介機構(gòu)、、社區(qū)服務(wù)機機構(gòu)、醫(yī)療保保健機構(gòu)、行行業(yè)協(xié)會、消消費者協(xié)會等等。它們承擔擔社會公共事事務(wù)管理和公公共服務(wù)的輔輔助責任，具具有授權(quán)于政政府進行公共共事務(wù)管理的的特點，一般般不具有最終終強制性的特特點。公共管理涵義義與特征（9）公共管理的客客體是社會公公共事務(wù)。公共事務(wù)是指指社會成員為為保證社會生生活正常、有有序進行而共共同要求處理理和實現(xiàn)的事事務(wù)。它涉及及社會生活的的所有方面，，如維護國家家主權(quán)和領(lǐng)土土完整、國家家安全、社會會秩序，發(fā)展展經(jīng)濟、教育育、科技、文文化、衛(wèi)生、、體育事業(yè)，，開展社會公公共服務(wù)等社會公共事務(wù)務(wù)一般具有公公益性、非盈盈利性和規(guī)模模性等特性。。公共管理涵義義與特征（10）社會公共事務(wù)務(wù)依其范圍大大小可分為四四類：國家事務(wù)，是是指涉及國家家和全民整體體利益的全國國性公共事務(wù)務(wù)，如全國性性社會保障體體系建設(shè)、國國防建設(shè)、外外交與對外經(jīng)經(jīng)濟技術(shù)合作作、國家機關(guān)關(guān)建設(shè)、海關(guān)關(guān)監(jiān)管、公安安與國家安全全事務(wù)、全國國范圍內(nèi)的地地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)發(fā)展等。地方事務(wù)，是是指涉及地方方公民公共利利益的地方性性公共事務(wù)，，如城市公用用事業(yè)、市容容環(huán)境衛(wèi)生、、城市公共交交通等。公共管理涵義義與特征（11）跨行政區(qū)域的的地方事務(wù)，，是指涉及行行政區(qū)域較廣廣、利益群體體較多的跨行行政區(qū)域的公公共事務(wù)，如如跨區(qū)域的流流域環(huán)境治理理、大經(jīng)濟區(qū)區(qū)協(xié)作、聯(lián)合合打擊經(jīng)濟與與刑事犯罪等等。公民事務(wù)，是是指涉及公民民個人權(quán)利的的事務(wù)，如戶戶籍管理、人人口控制、老老齡工作等。。一般地講，國國家事務(wù)由中中央政府和全全國性的非政政府公共組織織負責管理；；地方事務(wù)、、跨行政區(qū)域域的地方事務(wù)務(wù)和公民事務(wù)務(wù)，由地方政政府和地方性性的非政府公公共組織負責責管理或者協(xié)協(xié)作管理。公共管理涵義義與特征（12）公共管理的職職責任務(wù)是管管理社會公共共事務(wù)，處理理社會公共問問題，提供或或組織提供社社會公共產(chǎn)品品和服務(wù)，滿滿足社會公共共需要，增進進社會公共利利益，推進社社會整體協(xié)調(diào)調(diào)發(fā)展。社會公共問題題是指涉及社社會公眾利益益、影響社會會發(fā)展進步的的社會問題，，如社會治安安問題、市場場秩序問題、、貧富差距問問題、通貨膨膨脹問題、人人口問題、資資源環(huán)境問題題等。社會公共問題題超出了個人人和集團的范范圍，必須由由政府和其他他非政府公共共組織來解決決。公共管理涵義義與特征（13）公共管理的主主要方式，是是運用社會公公共權(quán)力，制制定和執(zhí)行正正確的社會公公共政策，提提供或組織提提供社會公共共產(chǎn)品和服務(wù)務(wù)，以解決社社會公共問題題，滿足社會會公共需要，，調(diào)節(jié)和控制制社會生活公共權(quán)力就是是國家權(quán)力，，它是以政治治合法性為基基礎(chǔ)的，具有有權(quán)威性和約約束力。政府府的公共管理理，就是憑借借國家權(quán)力進進行管理，公公共管理活動動過程，實際際上就是公共共權(quán)力的行使使過程。政府府對社會公共共事務(wù)的管理理，主要是通通過制定和執(zhí)執(zhí)行正確的社社會公共政策策來進行的，，而不是干預(yù)預(yù)具體的社會會、經(jīng)濟、文文化事務(wù)。公共管理涵義義與特征（14）公共管理具有有下列特征：：以實現(xiàn)社會公公共利益為目目標以社會公共組組織為依托以社會公共權(quán)權(quán)力為基礎(chǔ)以多樣化科學(xué)學(xué)方法為工具具必須接受社會會公眾的監(jiān)督督另一種概括括：管理主主體多元化化、管理導(dǎo)導(dǎo)向市場化化、公共服服務(wù)社會化化。公共管理與與公共行政政區(qū)別聯(lián)系系（1）公共行政是是指國家行行政機關(guān)依依法行使國國家行政權(quán)權(quán)力，組織織管理國家家事務(wù)、社社會公共事事務(wù)和機關(guān)關(guān)內(nèi)部事務(wù)務(wù)的活動。。它是實現(xiàn)現(xiàn)政府職能能的管理活活動。公共行政主主體是國家家行政機關(guān)關(guān)。公共行政客客體是國家家事務(wù)、社社會公共事事務(wù)和機關(guān)關(guān)內(nèi)部事務(wù)務(wù)。公共行政職職責任務(wù)是是依法行使使國家行政政權(quán)力，組組織管理好好國家事務(wù)務(wù)、社會公公共事務(wù)和和機關(guān)內(nèi)部部事務(wù)，促促進國家政政局穩(wěn)定、、經(jīng)濟發(fā)展展、社會文文明進步、、人民生活活水平不斷斷提高。公共管理與與公共行政政區(qū)別聯(lián)系系（2）公共行政主主要特征：：管理范圍廣廣泛側(cè)重宏觀管管理體現(xiàn)國家意意志具有執(zhí)行性性質(zhì)具有強制性性質(zhì)公共管理與與公共行政政區(qū)別聯(lián)系系（3）美國當代著著名行政學(xué)學(xué)者安斯雷雷得·梅戈戈特在談到到公共行政政與公共管管理的關(guān)系系時認為，，從本質(zhì)上上講，公共共管理與公公共行政并并沒有多少少差別。公公共管理不不是對傳統(tǒng)統(tǒng)公共行政政的簡單否否定，而是是對公共行行政的積極極發(fā)展。這這種發(fā)展突突出地反映映在政府為為了適應(yīng)外外部環(huán)境變變化，對履履行政府管管理職責的的理念、方方式以及管管理過程的的控制等方方面所做出出的新的選選擇。二者的區(qū)別別和聯(lián)系可可從以下幾幾個方面來來看：公共管理與與公共行政政區(qū)別聯(lián)系系（4）從管理主體體方面看，，公共行政政的主體是是國家行政政機關(guān)，公公共管理的的主體是社社會公共組組織，包括括了政府和和其他非政政府公共組組織，管理理主體擴大大了。從管理理念念方面看，，政府由過過去單純地地注重效率率，發(fā)展到到效率、效效益及社會會公正、平平等并重，，并把提高高管理與服服務(wù)的社會會效益、保保持社會公公平、公正正放到了突突出的位置置。公共管理與與公共行政政區(qū)別聯(lián)系系（5）從管理方式式方面看，，公共管理理意味著打打破傳統(tǒng)的的由政府壟壟斷的管理理方式，在在行政體系系內(nèi)部以及及政府向社社會提供公公共服務(wù)的的領(lǐng)域，更更多地引入入市場機制制，用企業(yè)業(yè)精神改造造政府管理理，并把管管理的主體體也擴大到到非政府公公共機構(gòu)領(lǐng)領(lǐng)域，運用用授權(quán)、委委托、代理理等方式，，調(diào)動更多多的公共機機構(gòu)參與到到公共服務(wù)務(wù)與管理中中來，不斷斷探索實行行公私合作作的途徑。。從管理過程程來看，政政府由過去去更多地關(guān)關(guān)注管理過過程，發(fā)展展為更多地地關(guān)注管理理的結(jié)果，，并把投入入、產(chǎn)出、、成本、效效益等重要要概念引入入公共部門門的管理之之中。公共管理與與公共行政政區(qū)別聯(lián)系系（6）由此可見，，公共管理理不是對公公共行政的的簡單否定定，而是對對公共行政政的積極發(fā)發(fā)展，是政政府適應(yīng)外外部環(huán)境的的變化，對對自己履行行管理職責責的理念、、方式以及及管理過程程的控制等等方面所做做出的新的的選擇。公共管理的的地位與作作用（1））在國家存在在的歷史條條件下，政政府與政府府公共管理理在國家政政治、經(jīng)濟濟文化和社社會生活中中居于重要要的地位，，起著重要要的作用。。其重要性集集中表現(xiàn)在在國家公共共管理的好好壞，直接接關(guān)系到國國家的興衰衰與成敗。。公共管理的的地位與作作用（2））美國咨詢管管理專家迪迪克?卡爾爾森講：““管理能力力高的國家家，生產(chǎn)力力和生活水水平也高；；管理能力力低的國家家，生產(chǎn)力力和生活水水平也低。。對于那些些生產(chǎn)力和和生活水平平低的國家家來講，如如果不首先先大大提高高管理水平平，是不可可能提高生生產(chǎn)水平和和生活水平平的。”科學(xué)管理和和科學(xué)技術(shù)術(shù)一樣，是是推動社會會前進的車車輪。一個個國家、一一個民族的的生存和發(fā)發(fā)展，在很很大程度上上要取決于于這兩個方方面的能力力。第二節(jié)公公共管理發(fā)發(fā)展演變（（1）公共管理的的產(chǎn)生從一般意義義上講，自自從有了人人類社會，，就有了社社會公共事事務(wù)和管理理社會公共共事務(wù)、解解決社會公公共問題的的公共需要要。社會公公共需要是是社會公共共部門存在在的理由，，并決定著著社會公共共部門的活活動范圍與與方式。由由于社會公公共需要是是隨社會經(jīng)經(jīng)濟發(fā)展和和人民生活活水平提高高而不斷變變化的，因因此，社會會公共部門門的組織形形式、管理理職能和管管理方式也也在不斷地地發(fā)展變化化。第二二節(jié)節(jié)公公共共管管理理發(fā)發(fā)展展演演變變（（2））在原原始始社社會會，，社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)的的管管理理職職能能主主要要由由部部落落酋酋長長履履行行。。由由于于原原始始社社會會生生產(chǎn)產(chǎn)力力水水平平極極低低，，社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)和和公公共共需需要要很很少少，，所所以以，，社社會會公公共共管管理理的的任任務(wù)務(wù)很很輕輕，，主主要要是是解解決決有有限限的的食食品品分分配配和和部部落落間間的的戰(zhàn)戰(zhàn)爭爭問問題題。。第二二節(jié)節(jié)公公共共管管理理發(fā)發(fā)展展演演變變（（3））在階階級級社社會會，，社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)的的管管理理職職能能主主要要由由政政府府和和其其他他非非政政府府公公共共組組織織來來履履行行。。在經(jīng)經(jīng)濟濟發(fā)發(fā)展展和和人人均均國國民民收收入入水水平平的的不不同同階階段段，，社社會會公公共共需需要要和和政政府府滿滿足足社社會會公公共共需需要要的的職職能能是是不不完完全全一一樣樣的的。。把把握握社社會會經(jīng)經(jīng)濟濟發(fā)發(fā)展展和和人人民民生生活活水水平平變變化化的的狀狀況況，，摸摸清清社社會會公公共共需需要要變變化化的的規(guī)規(guī)律律，，主主動動調(diào)調(diào)整整政政府府的的公公共共管管理理職職能能，，積積極極發(fā)發(fā)揮揮其其他他非非政政府府公公共共組組織織在在社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)管管理理中中的的作作用用，，對對于于滿滿足足社社會會公公共共需需要要，，增增進進社社會會公公共共福福利利，，促促進進社社會會整整體體協(xié)協(xié)調(diào)調(diào)發(fā)發(fā)展展，，全全面面提提高高社社會會公公眾眾的的生生活活質(zhì)質(zhì)量量十十分分重重要要。。第二二節(jié)節(jié)公公共共管管理理發(fā)發(fā)展展演演變變（（4））公共共管管理理發(fā)發(fā)展展的的四四個個階階段段早期期成成長長階階段段（（18世世紀紀70年年代代以以前前））工業(yè)業(yè)化化初初期期階階段段（（18世世紀紀80年年代代至至19世世紀紀70年年代代末末））工業(yè)業(yè)化化完完成成階階段段（（19世世紀紀80年年代代至至20世世紀紀70年年代代末末））知識識經(jīng)經(jīng)濟濟時時代代（（20世世紀紀80年年代代以以來來））早期期成成長長階階段段（（1））這是是一一個個漫漫長長的的發(fā)發(fā)展展階階段段。。在這這個個發(fā)發(fā)展展階階段段，，經(jīng)經(jīng)歷歷了了原原始始社社會會、、奴奴隸隸社社會會和和封封建建社社會會。。社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)和和公公共共管管理理需需要要隨隨社社會會生生產(chǎn)產(chǎn)力力的的緩緩慢慢發(fā)發(fā)展展和和人人民民生生活活水水平平的的緩緩慢慢提提高高而而緩緩慢慢增增加加，，管管理理主主體體由由氏氏族族組組織織逐逐步步轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變變?yōu)闉閲鴩壹艺?quán)權(quán)組組織織，，政政府府逐逐漸漸成成為為社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)管管理理的的主主體體。。在這這一一階階段段后后期期，，自自然然經(jīng)經(jīng)濟濟占占主主導(dǎo)導(dǎo)地地位位。。早期期成成長長階階段段（（2））在自自然然經(jīng)經(jīng)濟濟狀狀態(tài)態(tài)下下，，由由于于社社會會分分工工不不發(fā)發(fā)達達，，生生產(chǎn)產(chǎn)力力水水平平低低下下，，生生產(chǎn)產(chǎn)自自給給自自足足，，加加之之國國民民居居住住分分散散，，交交通通與與通通訊訊不不發(fā)發(fā)達達，，以以及及在在封封建建制制度度下下農(nóng)農(nóng)民民對對土土地地的的依依附附，，使使得得為為數(shù)數(shù)不不多多的的社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)在在分分散散狀狀態(tài)態(tài)下下得得到到自自行行解解決決。。因此此，，在在自自然然經(jīng)經(jīng)濟濟狀狀況況下下的的政政府府公公共共管管理理職職能能，，主主要要局局限限于于““御御外外””和和““安安內(nèi)內(nèi)””，，維維持持國國家家統(tǒng)統(tǒng)治治方方面面。。表表現(xiàn)現(xiàn)為為政政治治統(tǒng)統(tǒng)治治職職能能的的極極端端強強化化，，社社會會公公共共事事務(wù)務(wù)管管理理職職能能的的相相對對弱弱化化。。早期成長階段段（3）在早期成長階階段，社會公公共事務(wù)管理理的內(nèi)容和形形式都比較簡簡單，也不夠夠規(guī)范，處在在實踐與經(jīng)驗驗積累階段，，還沒有形成成系統(tǒng)的理論論。工業(yè)化初期階階段（1）人類社會進入入資本主義發(fā)發(fā)展階段以后后，機器大工工業(yè)取代手工工作坊成為生生產(chǎn)的主要形形式。由于商商品生產(chǎn)和商商品交換的發(fā)發(fā)展，城市規(guī)規(guī)模的擴大，，交通通訊的的發(fā)達，社會會公共事務(wù)和和公共需求日日益增加。在這一時期，，由于亞當??斯密的經(jīng)濟濟理論和自由由競爭市場經(jīng)經(jīng)濟占主導(dǎo)地地位，社會經(jīng)經(jīng)濟運行主要要由市場這只只“看不見的的手”來自動動調(diào)節(jié)，無須須政府過多干干預(yù)。因此，，政府只充當當“守夜人””的角色，只只提供法律制制度、產(chǎn)權(quán)保保護等最基本本的核心公共共產(chǎn)品，其余余的事都交由由市場自行調(diào)調(diào)節(jié)。工業(yè)化初期階階段（2）英國古典經(jīng)濟濟學(xué)家亞當??斯密，以理理性經(jīng)濟人假假設(shè)為基礎(chǔ)，，論證了市場場機制的有效效性。認為““利己的潤滑滑油將使經(jīng)濟濟齒輪以奇跡跡般的方式來來運轉(zhuǎn)，不需需要計劃，不不需要國家元元首的統(tǒng)治，，市場會解決決一切問題。?！保虼?，，主張放任自自由的市場經(jīng)經(jīng)濟，反對政政府干預(yù)社會會經(jīng)濟生活。。工業(yè)化初期階階段（3）在自由市場經(jīng)經(jīng)濟國家，““守夜警察””政府職能一一般有五項：：維護主權(quán)和領(lǐng)領(lǐng)土完整；制定和實施法法律，維持社社會基本秩序序；界定產(chǎn)權(quán)，保保護產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)執(zhí)行；維系本國貨幣幣的價值。工業(yè)化初期階階段（4）工業(yè)化初期的的政府公共管管理，奉行的的是“管得越越少的政府就就是越好的政政府”的信條條，不直接干干預(yù)社會經(jīng)濟濟活動。這一階段是公公共行政學(xué)產(chǎn)產(chǎn)生的醞釀階階段，有影響響的理論主要要有“守夜警警察”政府論論和“法治國國家論”。工業(yè)化完成階階段（1）工業(yè)化發(fā)展與與完成時期也也是資本壟斷斷形成時期。。進入20世世紀以后，自自由競爭資本本主義過渡到到壟斷資本主主義。由于資資本主義固有有矛盾的加深深和“市場失失靈”，導(dǎo)致致西方國家在在20世紀30年代爆發(fā)發(fā)了嚴重的經(jīng)經(jīng)濟危機。在這種情況下下，凱恩斯主主義經(jīng)濟理論論和政府干預(yù)預(yù)經(jīng)濟的思想想占了上風。。因此，二戰(zhàn)戰(zhàn)以后，西方方各國政府都都不同程度地地加強了對經(jīng)經(jīng)濟和社會事事務(wù)的直接干干預(yù)，以彌補補市場的不足足，糾正市場場的失靈。工業(yè)化完成階階段（2）凱恩斯主義認認為，市場不不是萬能的，，如果沒有國國家的宏觀管管理，市場經(jīng)經(jīng)濟就會成為為萬惡之源，，資源也會遭遭到毀滅和破破壞。因此，，政府不能僅僅僅充當社會會秩序的消極極保護人，而而應(yīng)積極干預(yù)預(yù)社會經(jīng)濟生生活。羅斯福新政開開創(chuàng)了政府強強力干預(yù)社會會經(jīng)濟的先河河，并因此結(jié)結(jié)束了放任自自流的資本主主義時代。工業(yè)化完成階階段（3）美國總統(tǒng)羅斯斯福，面對20世紀30年代的經(jīng)濟濟蕭條，通過過頒布和實施施一系列新政政策，包括緊緊急銀行法案案、節(jié)約法案案、啤酒法案案、農(nóng)業(yè)法案案、失業(yè)救濟濟法案、工業(yè)業(yè)復(fù)興法案、、以工代賑法法案、社會保保障法案、稅稅制改革法案案等，加強了了對社會經(jīng)濟濟生活的干預(yù)預(yù)，使美國經(jīng)經(jīng)濟走出了蕭蕭條。其他西方國家家政府也不同同程度地加強強了對經(jīng)濟和和社會事務(wù)的的干預(yù)，以促促進經(jīng)濟復(fù)蘇蘇。工業(yè)化完成階階段（4）壟斷資本主義義國家政府在在干預(yù)經(jīng)濟，，糾正市場失失靈方面的職職能作用主要要有：提供公共產(chǎn)品品和服務(wù)；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟濟；調(diào)節(jié)社會收入入分配；消除經(jīng)濟的負負外部性效應(yīng)應(yīng)；維護公平競爭爭的市場秩序序；彌補市場的不不完全性和信信息的不對稱稱性等。工業(yè)化完成階階段（5）這一階段是公公共行政學(xué)的的形成階段1887年，，美國學(xué)者威威爾遜發(fā)表《《行政之研究究》一文，第第一次明確提提出應(yīng)該把政政府管理作為為一個單獨的的領(lǐng)域來研究究，建立一門門獨立的學(xué)科科———《行行政學(xué)》。1900年，，美國學(xué)者古古德諾出版《《政治與行政政》一書，明明確提出應(yīng)劃劃分政府的政政治功能與行行政功能，認認為政治是國國家意志的表表現(xiàn)，行政是是國家意志的的執(zhí)行，從而而將行政學(xué)從從政治學(xué)中分分離出來。工業(yè)化完成階階段（4）1926年，，美國學(xué)者懷懷特出版《行行政學(xué)導(dǎo)論》》，魏洛比出出版《公共行行政學(xué)原理》》，標志著西西方公共行政政學(xué)基本形成成。這一時期的公公共行政學(xué)理理論被稱為傳傳統(tǒng)行政學(xué)理理論，其基本本理論構(gòu)架有有三個：政治治與行政分開開理論；理性性行政組織理理論；企業(yè)管管理取向的行行政理論。知識經(jīng)濟時代代（1）20世紀80年代以來，，以信息技術(shù)術(shù)、生物技術(shù)術(shù)為代表的高高新技術(shù)及產(chǎn)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展展，人類社會會開始邁入知知識經(jīng)濟時代代。這一時期占主主導(dǎo)地位的經(jīng)經(jīng)濟組織形式式是跨國公司司、風險投資資公司和機構(gòu)構(gòu)投資者為主主導(dǎo)的公司治治理結(jié)構(gòu)，人人類社會進入入了全球化的的市場經(jīng)濟時時期。知識經(jīng)濟時代代（2）這一時期，人人們認識到政政府與市場一一樣，也存在在缺陷和失靈靈的現(xiàn)象。政政府失敗既表表現(xiàn)為國家對對經(jīng)濟干預(yù)過過度造成市場場進一步失靈靈，又表現(xiàn)為為國家對經(jīng)濟濟干預(yù)不足使使市場無法正正常運行。同同時，政府還還存在官僚主主義猖獗、行行政效率低下下、官員特權(quán)權(quán)橫行、機構(gòu)構(gòu)自我膨脹、、管理費用高高昂、財政赤赤字劇增、以以權(quán)謀私嚴重重、大量財政政經(jīng)費落入特特殊利益集團團私囊等問題題。因此，以以“失敗的政政府”去干預(yù)預(yù)“失敗的市市場”，必然然是敗上加敗敗。知識經(jīng)濟時代代（3）市場有失敗，，政府也有失失敗，那應(yīng)如如何選擇？美國蘭德公司司的研究報告告《市場或政政府——權(quán)衡衡兩種不完善善的選擇》(查?沃爾夫夫主持完成））的結(jié)論是：：既要使政府在在改善和擴展展市場中發(fā)揮揮作用，又要要利用市場力力量改善政府府功能。即利利用政府彌補補市場缺陷，，利用市場克克服政府失敗敗。知識經(jīng)濟時代代（4）因此，當代西西方學(xué)者既不不贊成政府只只承擔守夜人人職能的自由由主義，也不不贊成政府全全面干預(yù)經(jīng)濟濟的干預(yù)主義義，而主張有有選擇地干預(yù)預(yù)“市場失敗敗”。，即政政府只能干預(yù)預(yù)市場的根本本性失敗，不不能干預(yù)市場場的非根本性性缺陷。在這一一時期期，西西方國國家政政府迫迫于財財政壓壓力和和債務(wù)務(wù)負擔擔，開開始實實行公公共服服務(wù)社社會化化和市市場化化的改改革，，并從從部分分公共共產(chǎn)品品領(lǐng)域域退出出，注注重發(fā)發(fā)揮市市場和和其他他非政政府組組織在在公共共產(chǎn)品品與服服務(wù)供供給領(lǐng)領(lǐng)域的的作用用。知識經(jīng)經(jīng)濟時時代（（5））現(xiàn)在許許多西西方國國家將將公共共服務(wù)務(wù)或部部分政政府職職能委委托給給民間間團體體或私私人管管理。。例如如：日本政政府將將清潔潔衛(wèi)生生、維維修公公共設(shè)設(shè)施、、修建建學(xué)校校等社社會公公共事事務(wù)委委托給給地方方自治治體、、民間間團體體或私私人管管理，，除社社會福福利設(shè)設(shè)施外外，其其他社社會公公共事事務(wù)委委托管管理面面達80％％左右右。美國大大約有有35％的的地方方政府府讓私私營公公司負負責收收集城城市垃垃圾，，42％的的地方方政府府使用用私營營企業(yè)業(yè)經(jīng)營營城市市公共共汽車車系統(tǒng)統(tǒng)。知識經(jīng)經(jīng)濟時時代（（5））這一時時期，，公共共管理理從具具體內(nèi)內(nèi)容到到組織織形式式都發(fā)發(fā)生了了根本本性變變化。。首先是是公共共管理理主體體呈現(xiàn)現(xiàn)多元元化趨趨勢，，除了了政府府組織織承擔擔公共共事務(wù)務(wù)的管管理和和公共共產(chǎn)品品與服服務(wù)的的供給給以外外，其其他非非政府府的公公共組組織，，也在在輔助助政府府承擔擔部分分公共共事務(wù)務(wù)的管管理和和公共共產(chǎn)品品與服服務(wù)的的供給給責任任。其次是是社會會公共共事務(wù)務(wù)呈現(xiàn)現(xiàn)不斷斷擴展展的趨趨勢。。隨著著社會會的發(fā)發(fā)展與與進步步，一一方面面社會會公共共事務(wù)務(wù)的具具體內(nèi)內(nèi)容逐逐漸擴擴大，，整體體性更更加突突出；；另一一方面面社會會公共共事務(wù)務(wù)涉及及的地地域范范圍也也逐漸漸擴大大，并并且出出現(xiàn)了了全球球范圍圍的社社會公公共事事務(wù)。。知識經(jīng)經(jīng)濟時時代（（6））在這種種背景景下，，公共共行政政學(xué)者者開始始反思思傳統(tǒng)統(tǒng)行政政弊病病，并并提出出新公公共管管理理理論。。主要要觀點點：公共行行政應(yīng)應(yīng)從注注重程程序和和過程程轉(zhuǎn)向向注重重產(chǎn)出出和責責任，，更清清楚地地設(shè)置置公共共組織織目標標，更更關(guān)心心公共共部門門直接接提供供服務(wù)務(wù)的效效率，，更注注重系系統(tǒng)使使用績績效指指標衡衡量公公共組組織成成果，，并強強化國國家的的核心心競爭爭能力力。公共行政應(yīng)應(yīng)離開經(jīng)典典的理想官官僚制理論論，使公共共行政組織織與人力資資源管理更更為靈活，，用分權(quán)的的管理取代代高度集權(quán)權(quán)的等級制制組織結(jié)構(gòu)構(gòu)，使高級級文官應(yīng)更更傾向于負負有政治責責任而不僅僅僅是原來來的無黨派派傾向和政政治中立。。知識經(jīng)濟時時代（7））主張公共部部門進行企企業(yè)化管理理，加強競競爭和市場場導(dǎo)向，借借用私營部部門的管理理理論、模模式、原則則、方法和和技術(shù)，包包括成本———效益分分析、全面面質(zhì)量管理理、目標管管理等，全全面提高公公共部門的的管理績效效。認為政府的的職能是““掌舵”而而不是“劃劃槳”。政政府應(yīng)集中中精力做好好公共政策策的制定工工作，而把把具體的公公共服務(wù)性性工作承包包給私營企企業(yè)和非營營利性機構(gòu)構(gòu)去做。這這樣，政府府就可居高高臨下，用用政策吸引引競爭者，，保持最大大的靈活性性來應(yīng)付變變化著的環(huán)環(huán)境，出色色地扮演好好自己的角角色。知識經(jīng)濟時時代（8））這一時期有有代表性的的理論主要要有：公共選擇理理論企業(yè)型政府府理論治理理論第三節(jié)公公共管理代代表性理論論公共選擇理理論企業(yè)型政府府理論治理理論與與善治理論論公共選擇理理論（1））公共選擇理理論運用經(jīng)經(jīng)濟學(xué)的方方法和基本本假設(shè)來分分析現(xiàn)實生生活中政治治個體和政政治團體特特別是政府府的行為特特征，討論論政策選擇擇和政府失失靈問題，，并據(jù)此提提出了改革革政府公共共政策選擇擇機制失靈靈的兩條思思路。公共選擇理理論的代表表人物主要要有布坎南南等人。公共選擇理理論（2））公共選擇理理論認為，，人類社會會由兩個市市場組成，，一個是經(jīng)經(jīng)濟市場，，另一個是是政治市場場。在經(jīng)濟市場場上活動的的主體是消消費者和廠廠商，他們們之間交易易的對象是是私人物品品，人們通通過貨幣選選票來選擇擇能給他帶帶來最大滿滿足的私人人物品。在政治市場場上活動的的主體是選選民、利益益集團和政政治家、官官員，選民民和利益集集團是政治治市場上的的需求者，，政治家和和官員是政政治市場上上的供給者者，他們之之間交易的的對象是公公共物品，，人們通過過民主選票票來選擇能能給他帶來來最大利益益的公共物物品、政治治家、政策策法案和法法律制度。。公共選擇理理論（3））在西方民主主制度下，，把個人對對公共物品品的偏好轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)換成集體體選擇，主主要采用兩兩種決策體體制：一是代議民民主制，即即議員代表表公民投票票表決；二是直接民民主制，即即全體公民民直接投票票表決。公共選擇理理論認為，，這兩種決決策選擇機機制都不是是最優(yōu)選擇擇機制或有有效率的選選擇機制。。下面看看代代議民主制制、直接民民主制的決決策選擇情情況。公共選擇理理論（4））公共選擇理理論認為，，政府是由由政治家和和政府官員員組成的，，政府的行行為和目標標在很大程程度上受政政治家和政政府官員的的動機支配配。政治家從事事政治活動動的目的是是追求政治治支持最大大化，因此此支持能贏贏得更多選選票的政策策。政治家家為了獲得得政治支持持最大化，，往往屈服服于代表特特殊利益的的壓力集團團。政府官員則則追求效用用最大化即即預(yù)算撥款款最大化，，因為政府府官員的薪薪金、所在在機構(gòu)或職職員的規(guī)模模、社會名名望、額外外所得、權(quán)權(quán)力和地位位等，直接接與預(yù)算撥撥款規(guī)模正正相關(guān)。公共選擇理理論（5））在政治市場場上，政治治家和政府府官員在擴擴大政府預(yù)預(yù)算規(guī)模上上“不謀而而合”：一方面，政政治家對撥撥出的使公公共物品產(chǎn)產(chǎn)量最大化化的預(yù)算感感興趣，因因為滿足了了選民對公公共物品的的需要將有有助于保證證他再次當當選；另一方面，，政府官員員希望最大大化他的預(yù)預(yù)算規(guī)模，，因為這為為他提供了了獲得效用用最大化的的資源。這種由各自自最大化動動機出發(fā)的的“一拍即即合”，導(dǎo)導(dǎo)致政府規(guī)規(guī)模不斷膨膨脹。公共選擇理理論（6））在西方民主主制下，通通行的選擇擇規(guī)則主要要有兩種：：一致同意規(guī)規(guī)則和多數(shù)數(shù)票（通過過）規(guī)則。。在一致同意意規(guī)則下，，一項議案案只有獲得得全體投票票人的一致致贊成才能能獲得通過過。根據(jù)這這種規(guī)則做做出的集體體決策可以以滿足所有有投票人的的偏好。但在實際生生活中，除除了像聯(lián)合合國常任理理事國會議議等少數(shù)場場合外，一一致同意規(guī)規(guī)則很少被被使用。因因為使用這這種規(guī)則進進行決策的的成本太高高，需要大大量的協(xié)商商、磨合、、討價還價價。同時這這種規(guī)則往往往使多數(shù)數(shù)人擁護的的議案不能能獲得通過過，使很多多公共選擇擇有過程而而沒有結(jié)果果。公共選擇理理論（7））多數(shù)票規(guī)則則是民主國國家經(jīng)常使使用的投票票規(guī)則。這這種決策規(guī)規(guī)則就是少少數(shù)服從多多數(shù)。這里里的“多數(shù)數(shù)”可以是是簡單多數(shù)數(shù)即超過半半數(shù)，也可可以是特定定多數(shù)如三三分之二等等。多數(shù)票規(guī)則則也不是一一種理想的的公共選擇擇規(guī)則。因因為多數(shù)票票規(guī)則沒有有如實反映映個人偏好好的強度，，按照多數(shù)數(shù)票規(guī)則進進行選擇往往往難以獲獲得均衡的的結(jié)果。同同時，在多多數(shù)票規(guī)則則下，選擇擇的結(jié)果取取決于多數(shù)數(shù)人的偏好好，單個人人的偏好對對選擇結(jié)果果影響很小小，因此會會導(dǎo)致選民民對公共選選擇活動的的冷漠。公共選擇理理論（8））綜上所述，，在現(xiàn)行民民主制度下下，沒有一一種選擇機機制稱得上上最優(yōu)或有有效率的選選擇機制。。西方民主主制度既選選出了像林林肯、丘吉吉爾和羅斯斯福這樣一一些杰出的的政治家，，也選出了了像希特勒勒、墨索里里尼和庇隆隆這些給人人類社會帶帶來災(zāi)難的的政治家。。公共選擇理理論（9））既然政治市市場上現(xiàn)行行的選擇機機制是失靈靈的，那么么出路何在在？公共選選擇理論為為此提出了了兩條思路路：一是市場化化改革，即即把經(jīng)濟市市場的競爭爭機制引入入政治市場場來提高后后者的運行行效率；二是憲法制制度改革，，即通過重重新確立一一套經(jīng)濟和和政治活動動的憲法規(guī)規(guī)則來對政政府權(quán)力施施加憲法約約束，通過過改革決策策規(guī)則來改改善政治。。企業(yè)型政府府理論（1）企業(yè)型政府府理論的代代表作，是是美國的戴戴維·奧斯斯本和特德德·蓋布勒勒合著的《《改革政府府》一書。。奧斯本和蓋蓋布勒在《《改革政府府》一書中中指出，那那種適應(yīng)傳傳統(tǒng)工業(yè)社社會的需要要而設(shè)計的的政府，帶帶有致命的的弱點，如如龐大的機機構(gòu)，集權(quán)權(quán)式管理，，標準化的的統(tǒng)一服務(wù)務(wù)模式等，，因而不適適應(yīng)瞬息萬萬變的信息息社會和以以知識密集集為基礎(chǔ)的的經(jīng)濟發(fā)展展的需要。。奧斯本和蓋蓋布勒認為為，政府是是我們用來來解決社會會問題的一一種工具?！，F(xiàn)在這個個工具過時時了，我們們應(yīng)該重新新塑造它。。企業(yè)型政府府理論（2）奧斯本和蓋蓋布勒要重重新塑造的的政府是：：導(dǎo)航性的政政府。政府府應(yīng)集中精精力做好遠遠景規(guī)劃，，明確發(fā)展展的方向與與目標，引引導(dǎo)民間機機構(gòu)去執(zhí)行行，即政府導(dǎo)航航掌舵，而而把具體的的服務(wù)性工工作交給民民間的營利利和非營利利性機構(gòu)承承擔。還權(quán)于民的的政府。政政府應(yīng)將社社會管理和和服務(wù)的權(quán)權(quán)力下放給給社區(qū)和非非政府組織織，讓民眾眾自己管理理自己的事事情。企業(yè)型政府府理論（3）競爭性的政政府。在政政府活動中中引入競爭爭機制，鼓鼓勵政府部部門之間競競爭，鼓勵勵民眾參與與提供公共共服務(wù)，以以提高政府府部門的活活力和公共共服務(wù)的品品質(zhì)。任務(wù)驅(qū)動的的政府。政政府應(yīng)擺脫脫繁文縟節(jié)節(jié)的束縛，，用基本目目標任務(wù)和和必要的規(guī)規(guī)則與預(yù)算算驅(qū)動政府府雇雇員去履履行各自的的責任。注重結(jié)果的的政府。政政府應(yīng)轉(zhuǎn)變變投入產(chǎn)出出的觀念，，注重實際際結(jié)果，建建立以結(jié)果果為導(dǎo)向的的管理體制制。企業(yè)型政府府理論（4）服務(wù)顧客的的政府。政政府是為社社會公眾服服務(wù)的，應(yīng)應(yīng)明確自己己的服務(wù)對對象是誰，，增強顧客客意識，滿滿足顧客需需要。會賺錢的政政府。政府府應(yīng)改變只只注意花錢錢，而忽略略賺錢的傾傾向，像企企業(yè)那樣注注重投資和和賺錢。前瞻性政府府。政府應(yīng)應(yīng)增強預(yù)見見未來的能能力，重視視戰(zhàn)略思考考和長遠規(guī)規(guī)劃，改變變目光短淺淺的現(xiàn)狀。。企業(yè)型政府府理論（5）分權(quán)化的政政府。政府府應(yīng)增強分分權(quán)管理觀觀念，授權(quán)權(quán)地方政府府或派出機機關(guān)發(fā)揮因因地制宜的的管理作用用。市場導(dǎo)向的的政府。政政府管理社社會公共事事務(wù)和提供供社會公共共服務(wù)應(yīng)以以市場為導(dǎo)導(dǎo)向，并改改變單純依依靠行政指指令控制管管理的辦法法，逐步引引入市場機機制，利用用市場機制制來進行管管理。奧斯本和蓋蓋布勒認為為，這樣的的政府雖然然不能解決決當今政府府面臨的所所有難題，，但它可以以解決官僚僚體制所固固有的大部部分弊端。。治理理論與與善治理論論（1）治理理論與與善治理論論是20世世紀90年年代興起的的一種公共共管理理論論。該理論認為為，治理是是各種公共共的或私人人的機構(gòu)管管理其共同同事務(wù)的諸諸多方式的的總和。它它主要通過過合作、協(xié)協(xié)商、伙伴伴關(guān)系、確確立認同和和共同的目目標等方式式實施對公公共事務(wù)的的管理，其其實質(zhì)是建建立在市場場原則、公公共利益和和認同基礎(chǔ)礎(chǔ)之上的合合作。治理理論與與善治理論論（2）治理理論與與善治理論論的基本觀觀點是：1。認為公公共管理主主體不僅僅僅是政府，，還包括各各種公共的的和私人的的機構(gòu)。政政府并不是是國家唯一一的權(quán)力中中心，各種種公共的和和私人的機機構(gòu)只要其其行使的權(quán)權(quán)力得到了了公眾的認認可，就都都可能成為為在各個不不同層面上上的權(quán)力中中心。2。認為為在現(xiàn)代代社會，，國家正正把原先先由它獨獨自承擔擔的責任任轉(zhuǎn)移給給公民社社會，即即轉(zhuǎn)移給給各種私私人部門門和非政政府組織織，從而而使國家家與社會會之間、、公共部部門與私私人部門門之間的的界限和和責任日日益變得得模糊起起來。治理理論論與善治治理論（（3）3。認為為各個社社會公共共機構(gòu)在在集體行行為中，，越來越越相互依依賴，為為達到目目標，各各個組織織必須相相互交換換資源、、達到共共同的目目標，從從而使各各個參與與者最終終形成一一個自主主的網(wǎng)絡(luò)絡(luò)，通過過與政府府在特定定的領(lǐng)域域的合作作來分擔擔政府的的行政責責任。4。認為為善治是是理想的的公共管管理模式式。治理理論論與善治治理論（（4）所謂善治治，就是是使公共共利益最最大化的的社會管管理過程程，其本本質(zhì)是政政府與公公民對公公共生活活的合作作管理。。它要求求有關(guān)管管理機構(gòu)構(gòu)與管理理者最大大限度地地協(xié)調(diào)各各種公民民之間以以及公民民與政府府之間的的利益沖沖突，從從而使公公共管理理活動取取得公民民最大限限度的認認同。善治的實實現(xiàn)依賴賴于政府府與公民民之間積積極而有有效的合合作，因因而，公公民必須須具有足足夠的政政治權(quán)力力參與選選舉、決決策、管管理和監(jiān)監(jiān)督，從從而與政政府一道道共同形形成公共共權(quán)威和和公共秩秩序。第四節(jié)公公共管管理基本本原理公共管理理基本原原理是指指具有普普遍意義義的有關(guān)關(guān)國家公公共管理理的基本本道理，，或者說說是一般般的或公公認的公公共管理理的信念念或真理理。它是是國家公公共管理理經(jīng)驗和和公共管管理活動動客觀規(guī)規(guī)律的概概括和反反映，是是公共管管理科學(xué)學(xué)理論寶寶庫的重重要組成成部分，，具有抽抽象性、、概括性性、科學(xué)學(xué)性和普普遍性?！，F(xiàn)代國家家的公共共管理應(yīng)應(yīng)遵循的的基本原原理主要要有：系系統(tǒng)管理理原理、、分級管管理原理理、管理理封閉原原理、權(quán)權(quán)變管理理原理、、人本管管理原理理、管理理創(chuàng)新原原理等。。系統(tǒng)管理理原理（（1）系統(tǒng)管理理原理要要求社會公共共部門在在管理社社會公共共事務(wù)時時，要運運用系統(tǒng)統(tǒng)論的理理論和方方法進行行管理，，盡量謀謀求公共共管理系系統(tǒng)和公公共管理理過程的的整體優(yōu)優(yōu)化，以以提高公公共管理理的績效效。系統(tǒng)是指由若若干個相相互作用用、相互互依存的的組成部部分構(gòu)成成的、具具有一定定功能的的有機整整體。系統(tǒng)管理理原理（（2）系統(tǒng)特征征系統(tǒng)具有有集合性性、相關(guān)關(guān)性、結(jié)結(jié)構(gòu)性、、層次性性、目的的性和環(huán)環(huán)境適應(yīng)應(yīng)性等特特征。系統(tǒng)方法法是指根據(jù)據(jù)事物所所具有的的系統(tǒng)特特征，把把我們所所要研究究的對象象看成一一個系統(tǒng)統(tǒng)，從系系統(tǒng)整體體的角度度去觀察察、把握握、分析析、認識識和處理理問題的的一種方方法。系統(tǒng)方法法基本特特征是整整體性、、綜合性性和最優(yōu)優(yōu)化。系統(tǒng)管理理原理（（3）公共部門門強調(diào)系系統(tǒng)管理理的理由由主要有有兩條：：一是政府府和其他他非政府府公共組組織本身身是個龐龐大的管管理系統(tǒng)統(tǒng)，牽一一發(fā)而動動全身；；二是政府府和其他他非政府府公共組組織要處處理的社社會公共共事務(wù)是是錯綜復(fù)復(fù)雜的，，它們相相互聯(lián)系系，相互互依存的的。因此此，要協(xié)協(xié)調(diào)好公公共組織織內(nèi)部和和外部的的各種關(guān)關(guān)系，處處理好各各種社會會公共問問題，必必須借助助于系統(tǒng)統(tǒng)論的理理論和方方法。20世紀40年代以后，，系統(tǒng)理論、、系統(tǒng)方法在在國家公共管管理中獲得了了越來越廣泛泛的應(yīng)用。系統(tǒng)管理原理理（4）系統(tǒng)理論和系系統(tǒng)方法在公公共管理中的的應(yīng)用：在管理主體的的建設(shè)上，運運用系統(tǒng)的觀觀點和系統(tǒng)分分析的方法，，有助于把公公共組織的機機構(gòu)設(shè)置和人人員配置搞合合理；在重大問題的的決策上，運運用系統(tǒng)的觀觀點和系統(tǒng)分分析的方法，，有助于找到到問題的癥結(jié)結(jié)和解決問題題的最佳方案案，實現(xiàn)公共共決策的科學(xué)學(xué)化；在工作安排和和組織指揮上上，運用系統(tǒng)統(tǒng)的觀點和系系統(tǒng)分析的方方法，有助于于科學(xué)地安排排工作和進行行指揮，實現(xiàn)現(xiàn)公共管理的的高效化。分級管理原理理（1）分級管理原理理要求公共部門的管管理要按照管管理層次，實實行分權(quán)而治治，分級管理理的辦法，以以減輕上層領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)的工作負負擔，加重下下級人員的責責任權(quán)限，調(diào)調(diào)動上下兩個個積極性做好好社會公共事事務(wù)的管理工工作。公共部門強調(diào)調(diào)實行分級管管理，主要是是因為公共管管理者的能力力、精力和時時間是受到限限制的。當公公共部門的規(guī)規(guī)模過大，管管理任務(wù)過重重，超出公共共管理人員的的能力、精力力和時間限度度時，必然照照顧不周，出出現(xiàn)失誤，因因此必須實行行分級管理。。分級管理原理理（2）公共部門實行行分級管理應(yīng)應(yīng)做好兩方面面工作：正確劃分管理理層次，明確確職責權(quán)限。。比較大的公共共組織，一般般縱向分為三三層：高層(決決策層）中層（執(zhí)行層層）低層（操作層層）公共組織的縱縱向分層要適適當，過少，，管理幅度過過大，管不過過來；過多，，會增加機構(gòu)構(gòu)、人員和財財政開支；會會延長管理線線路，增加中中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和信信息失真的可可能性，降低低工作質(zhì)量和和效率。分級管理原理理（3）嚴格按照管理理層次，逐級級指揮命令和和請示匯報在公共管理過過程中，上級級的指示、命命令必須按照照管理層次逐逐級下達，非非特殊情況，，不允許越級級指揮即“一一竿子插到底底”；下級的的請示、報告告也必須按照照管理層次逐逐級上報，非非特殊情況，，不允許越級級請示、報告告即“直接通通天”。否則則會打亂管理理層次，造成成中間梗阻，，引起管理混混亂，影響管管理效果。分級管理原理理（4）高層———（（指揮命令令）忙死×中層———閑閑死、中間梗梗阻×低層———（（請示匯匯報）難死管理封閉原理理（1）管理封閉原理理要求公共部門管理理的各個環(huán)節(jié)節(jié)和政策措施施的各個方面面要閉合，使使政策、指示示的下達、執(zhí)執(zhí)行、監(jiān)督、、反饋不間斷斷地進行，以以不斷改善管管理狀況，提提高管理水平平?？茖W(xué)管理的理理論和實踐都都證明，任何何管理活動過過程都要形成成連續(xù)閉合的的回路，才能能產(chǎn)生有效的的管理運動和和收到良好的的效果。管理封閉原理理（2）在公共管理中中貫徹管理封封閉原理應(yīng)注注意兩個主要要方面：管理的各個環(huán)環(huán)節(jié)要閉合即決策、執(zhí)行行、監(jiān)督、反反饋等環(huán)節(jié)要要一環(huán)扣一環(huán)環(huán)，形成一個個閉合的圈以以保證正確的的決定、指示示順利貫徹執(zhí)執(zhí)行并取得良良好效果的。。那種只重視視發(fā)布指示，，不重視檢查查、考核指示示執(zhí)行情況的的做法，是不不可能收到良良好效果的。。管理封閉原理理（3）管理環(huán)節(jié)閉合合圖指令作作用用決策執(zhí)執(zhí)行效效果評價指令監(jiān)督反饋管理封閉原理理（4）政策措施要閉閉合在公共管理過過程中，在制制定和出臺新新的政策措施施之前，一定定要對政策措措施的實施后后果進行比較較準確的估計計和判斷，預(yù)預(yù)測其可能出出現(xiàn)的偏差、、漏洞和負面面影響，并制制定相應(yīng)的防防范措施，防防止和糾正偏偏差，堵塞漏漏洞，使政策策措施盡可能能完善和配套套，以確保政政策措施貫徹徹執(zhí)行并取得得應(yīng)有的效果果。權(quán)變管理原理理（1）權(quán)變管理原理理要求公共部門的管管理要根據(jù)不不同的對象、、環(huán)境和條件件，選擇不同同的管理方式式與方法，隨隨機應(yīng)變，靈靈活機動地處處理問題?，F(xiàn)代社會是復(fù)復(fù)雜多變的，，公共部門所所處的環(huán)境條條件也是復(fù)雜雜多變的。管管理對象任務(wù)務(wù)、環(huán)境條件件變了，管理理的方式方法法、政策措施施也應(yīng)相應(yīng)的的變一變，不不能以不變應(yīng)應(yīng)萬變，否則則會導(dǎo)致管理理失敗。權(quán)變管理原理理（2）成功的管理者者必須是一位位優(yōu)秀的診斷斷家，必須根根據(jù)不同的環(huán)環(huán)境條件采取取不同的管理理策略。權(quán)變管理原理理的運用在工作指導(dǎo)上上，要區(qū)別對對待，分類指指導(dǎo)，不能搞搞“一刀切””。在政策措施制制定上，要從從實際情況出出發(fā)，實事求求是，切實可可行，切不可可照搬照抄別別人的做法。。（廣州“五五個一”政策策）權(quán)變管理原理理（3）在政策執(zhí)行上上，要從實際際情況出發(fā)，，創(chuàng)造性地執(zhí)執(zhí)行，該靈活活變通的要靈靈活變通，切切不可太死板板。在政策執(zhí)行上上的兩種思維維模式：內(nèi)地人——凡凡是政策允許許干的才干沿海人——凡凡是政策未明明文禁止干的的都可以干權(quán)變管理原理理（4）允許禁禁止止規(guī)定未規(guī)定權(quán)變管理原理理（5）在領(lǐng)導(dǎo)工作中中，應(yīng)根據(jù)不不同的對象、、環(huán)境和條件件，采取不同同的領(lǐng)導(dǎo)方法法或激勵手段段，切不可不不分對象、環(huán)環(huán)境和條件，，一味采取某某種領(lǐng)導(dǎo)方法法或激勵手段段。人本管理原理理（1）人本管理原理理要求公共部門的管管理要以人為為本，注重提提高人的素質(zhì)質(zhì)和全面發(fā)展展人的才能，，激發(fā)調(diào)動人人的積極性、、創(chuàng)造性做好好工作。公共部門的管管理強調(diào)以人人為本的主要要理由