日本私立（民辦）高等教育行政的特點和啟示

1、日本私立民辦高等教育行政的特點和啟示摘要日本私立高等教育的開展經(jīng)過了一個較長的過程。戰(zhàn)前日本政府對私立高等教育機構(gòu)采取了不資助但仍施行行政管理的政策。戰(zhàn)后日本政府逐步調(diào)整對私立高等教育機構(gòu)的政策，開場注入一定數(shù)量的資金，并推行較全面的行政管理。在政府資金的援助下，日本的私立高等教育開展很快，在辦學規(guī)模和質(zhì)量等方面都超越了公立高等教育，其經(jīng)歷對中國私立高等教育的開展是不無裨益的。關(guān)鍵詞私學行政；學校法人；私立學校振興扶助法；二元政策日本的私立高等教育從無到有并開展成可觀規(guī)模，經(jīng)歷了戰(zhàn)前和戰(zhàn)后以及經(jīng)濟高速騰飛三個階段。政府的干預措施也從零散轉(zhuǎn)向系統(tǒng)。本文擬以日本的私立高等教育為主要研究對象，分析其

2、不斷獲得開展的原因，并通過中日比照，討論其行政特點及其對中國的啟示。一、私立高等教育政策及法律制度私立高等教育的法律、政策制度因國而異，而其差異又對各國私立高等教育的歷史及開展產(chǎn)生了極大的影響。一般來說，日本對于私立學校有官僚主義的抑制政策和國家主義的統(tǒng)制政策兩種。在日本，明治元年(1868年)設(shè)立了私塾福澤塾(慶應義塾)。1870年開場公布私塾統(tǒng)制的太政官布告。隨著私學的增設(shè)，1873年發(fā)布了“私塾開業(yè)須知的布告，1879年制定了“有關(guān)私學認定的三原那么，1899年公布了“私立學校令，對私學的設(shè)置條件和認可基準有了一定的規(guī)定，初步創(chuàng)立了私學行政統(tǒng)制制度。19世紀后半葉，日本開場出現(xiàn)大學與其他

3、高等教育機構(gòu)并存的高等教育體系。在一段歷史時期，在日本高等教育體系中起支撐作用的不是“大學而是專門(專修)學校，且主要是私立專門學校。在私學領(lǐng)域中，高等教育機構(gòu)的設(shè)立認可在1903年“專門學校令公布之前，很長一段時間都屬于地方長官的權(quán)限，對設(shè)立認可條件沒有明確規(guī)定，且沒有嚴格地實行設(shè)立認可的根本標準。而在“專門學校令公布之后，認可審查權(quán)限歸口文部科學省(當時為文部省)。后來，這種私立專門學校逐漸開展成私立大學，但與傳統(tǒng)的以培養(yǎng)精英人才為目的的“大學有著本質(zhì)上的區(qū)別。它是以培養(yǎng)群眾化的人才為主要目的的高等教育機構(gòu)。1918年“大學令公布之后，日本政府對私立學校開場實行國家主義的統(tǒng)制政策。當時的明

4、治憲法下的私立學校，是國公立大學的輔助機構(gòu)，處于國家的嚴格監(jiān)視下。戰(zhàn)后，隨著美國教育使節(jié)團訪日和“教育委員會制度的實行，日本教育行政制度發(fā)生了很大的變化。在美國教育使節(jié)團的指導和影響下，1948年日本開場制定和實行新的“教育委員會制度，否認了戰(zhàn)前的國家統(tǒng)制制度，對教育制度進展了民主改革。之后，負責指導教育制度民主改革的“教育刷新委員會提出了為了保證私立學校的公共性和自主性，私立學校的設(shè)立者團體、個人等民法中的法人應改為具有設(shè)置和經(jīng)營私立學校權(quán)限的特別法人，即學校法人。文部科學省根據(jù)此建議，加快了立法的程序，于1949年正式制定和發(fā)布了“私立學校法，該法把私立學校定位于與國公立學校起一樣作用的公

5、共教育機構(gòu)。其內(nèi)容與特征有：限制作為教育行政主體的所轄廳的權(quán)限，取而代之的是設(shè)立私立學校審議會，對私立學校的教育行政進展統(tǒng)制。作為私立大學的經(jīng)營主體，設(shè)立組織為學校法人，并設(shè)立理事會運營的民主組織評議會(由畢業(yè)生等構(gòu)成)。確立了對私立大學的扶助金制度。1956年公布了“地方教育行政組織及運營法，1975年制定了“私立學校振興扶助法。日本通過對私立學校在財政上的本質(zhì)性支持，而到達了其宏觀控制的目的，對私立學校起著“指導、建議、監(jiān)視的作用。雖然有人認為這樣對私立學校的自主性有一定影響，但可以說，它在引導私立學校安康順利開展，保障私立學校經(jīng)營上的健全性和受教育者的利益，有效使用教育資源等方面起到了實

6、效性的作用。一般認為，私立學校之所以這么開展，最大的原因是政府有意識地采取了扶助政策。理由是：第一，政府雖不像對中小學那樣大力投入資金，但還是投入了一定的資金并給予一定的預算撥款。第二，設(shè)立標準較低，而且標準實行的彈性較大。因此。私立學校的設(shè)立較容易。特別是在上世紀60年代教育人口激增時期，沒到達設(shè)立標準的學校也都被簡單地認可。第三，各私立學?？赏ㄟ^私學振興會或私學振興財團向政府貸款，或通過銀行等的債務保證低息貸款，貸款便捷且優(yōu)惠。筆者認為，日本的私立學校政策的著重點是：通過簡化設(shè)置認可條件，支持私立學校有所盈利，促使更多地設(shè)立私立學校，以此來回避與消費性教育需求相應的公費支出的增大。另外，對

7、于經(jīng)營困難或開展階段的私立學校，通過政府輔助和貸款的發(fā)放，促使私立學校經(jīng)營健全化，同時對私立學校進展統(tǒng)制和監(jiān)視。二、私立高等教育機構(gòu)的設(shè)立、運營、管理根據(jù)1949年制定的“私立學校法，學校法人取代了民法上的財團法人，成為了私立學校的唯一設(shè)立主體。在現(xiàn)行的法律制度上，私立學校由學校法人(組織包括理事會、監(jiān)視、評議委員會，共同負責法人意思表決。決定執(zhí)行詳細重大事項的理事會是最重要的機構(gòu))設(shè)立與管理。在教育創(chuàng)新委員會第4次特別委員會上，為了發(fā)給私立學校扶助金，強調(diào)了學校法人制度的必要性，即在法律上明確表示私立學校是公共事業(yè)，在私立學校教職員工的待遇問題上，制定保障老師地位的法律基矗私立學校因為有其獨

8、立的建學精神及教育理念，合適社會受教育者的要求，對國民教育有益，這是其存在的理由。因此，尊重和保證私立學校的自主性限制主管廳的權(quán)限，將有利于私立學校的開展。在日本，主管部門行使教育行政的權(quán)限時，有義務向私立學校審議會、大學設(shè)置及學校法人審議會咨詢，假如審議會反對的話，不能強行行使權(quán)利。另外，為確保私立學校的公共性，“私立學校法明示了必須設(shè)置有教職員工、畢業(yè)生參加的評議會，對學校解散后學校剩余資產(chǎn)的歸屬人限定等有一系列規(guī)定。私立學校與學校法人的管轄機構(gòu)因大學的種類而異。一般來說，大學(包括大專與高等?？茖W校)及其學校法人，歸文部科學大臣管轄；其他的學校及其學校法人，歸都道府縣知事管轄。管轄機構(gòu)有

9、權(quán)認可學校的設(shè)立、私立學校的設(shè)立及廢除等。對私立學校，可以要求其提交教育調(diào)查、統(tǒng)計及其他相關(guān)、必要的報告書，可以涉及到學校經(jīng)營相關(guān)的收支狀況或?qū)W校法人的運營狀況等。筆者認為，教育行政機構(gòu)與學校法人之間保持一元化的隸屬關(guān)系是最妥當?shù)?。而私立學校的學校法人制度，很好地界定了介于非營利事業(yè)單位和營利企業(yè)單位之間的私立學校的性質(zhì)。既突出了私立學校的公共性，又保護了它的自主性。私立學校法最初施行時，明確了學校法人與盈利企業(yè)的不同：沒必要準確計算得失；由于全面免稅的原因，沒有嚴格要求會計處理的明確化。隨著私立學校扶助正規(guī)化后，政府開場要求學校法人會計處理的正確性，并制定了學校法人的會計標準，對私立學校的運

10、營采取了監(jiān)視的態(tài)勢。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.三、私立高等教育的財政政策日本私立高等教育的財政政策主要是通過?私立學校振興扶助法?來實現(xiàn)的。美國的私立學校以捐款為主，但日本的私立學校主要從銀行貸款。在中國，由于政府沒有對民辦高等教育機構(gòu)實行財政支援政策，所以一般是“自我資金滾動的運營形式。這種經(jīng)營手法是現(xiàn)階段私立高等教育機構(gòu)主要采用的手法。戰(zhàn)后，日本很多私立學校陷入經(jīng)營困難，強烈要求公費援助。1946年日本政府開場推行私立學校建筑戰(zhàn)災修復貸款制度，其施行與當時從文部省形式上獨立出來的資金貸款機構(gòu)“私立學校振興會(1952年)相連，由于私立學校具有公共性質(zhì)，日本政府翻開了面向“私學扶助的綠色通道。進

11、人70年代后，私立學校的存在方式發(fā)生了很大變化，即私立學校扶助金走向正規(guī)化。1975年7月制定的“私立學校振興扶助法明確了對私立大學、高等?？茖W院的經(jīng)費的二分之一內(nèi)進展補助，對私立高中以下也通過都道府縣補助一局部的措施，且以法律形式固定了下來。私立學校扶助的主要內(nèi)容有：扶助金(私立學校及私立學校團體)；貸款、利息補助、損失補償?shù)?。在日本，“根據(jù)政府積極的貸款和扶助政策，私立學校的收入總額中，一般收入占692。其中，學費最多為573，捐款61，扶助金21。一般收入以外的收入中，貸款有243(有貸款制度)，其他的附屬事業(yè)收入為56等。高等教育階段學校的貸款比例較高，高等專業(yè)學校為419，大專為3

12、58，大學為271，均超過平均比例。政府對私學進展經(jīng)費支助的目的為：進步和改善教育條件；減輕學生家庭負擔；促進私立學校經(jīng)營的健全化。由于來自政府的扶助力度加大，私立學校開展迅速，“其質(zhì)量程度確實進步了，與國公立大學之間的差異也確實縮小了2。為了進步私立學校經(jīng)營的健全性，維持及改善私立學校的教育條件，對學校法人進展國家及地方財政補助的重要意義不容否認。但另一方面，與扶助相伴的，是政府對私立學校的教育行政監(jiān)視的強化?！案鶕?jù)私立學校振興扶助法，對于承受扶助的學校法人，規(guī)定了在被認為有必要扶助的情況下，該學校法人須報告業(yè)務或會計狀況。政府有權(quán)向該校員工提問有關(guān)學校法人的問題，或檢查帳簿、文件等其他物品

13、。也可以說，“私立學校振興扶助法是愿承受財政援助的私立學校與欲加強對私立學校統(tǒng)制的政府之間的妥協(xié)的產(chǎn)物，即只有在公共控制、會計監(jiān)視下，才有可能支出補助金3。因此，日本“對私立學校的教育財政扶助政策也是在實在把握這些私立學校的財政狀況及其經(jīng)濟行動的方法后，為了社會整體的利益，考慮需要如何的公共扶助后才決定的4。雖然“私立學校振興扶助法是從私立學校及學校法人的自主性及公共性出發(fā)的監(jiān)視私立學校的法律，但也可以說是對私立學校實行“支持與控制的財政政策的結(jié)果。在這一點上，有擔憂會影響私學的自律性等等的議論，也有少數(shù)私學經(jīng)營者反對，但可以肯定的是，在一定意義上，它將有利于私立學校的安康穩(wěn)定的開展。四、私立

14、學校行政的特點根據(jù)日本學校教育法第2條規(guī)定，日本的私立學校是指由學校法人設(shè)置的學校，公立學校是由地方公共團體設(shè)置的學校。特別值得一提的是，日本的私立大學并不全是屬于文部科學省管轄。地方不同，管轄部署也有差異。如在青森、岐阜縣，私立學校有關(guān)的事務均由各自的教育委員會的總務課、私立學校振興課管理，形成了一元化行政管理形式。而公立學校各自屬于都道府縣(省縣市)和教育委員會管轄的二元行政制度。因公立和私立學校同時隸屬教育委員會管轄，因此可以更加充分發(fā)揮教委的功能，到達公、私立學校間的資源、信息的最正確分配。有的地區(qū)積極推行設(shè)立及運營對公、私立學校進展聯(lián)絡(luò)和調(diào)整的機構(gòu)“公、私立高校協(xié)議會。應私立學校要求

15、，教委對教育課程設(shè)置、老師進修、人事等方面進展指導、援助。日本對公立和私立學校在行政管理上很重視考慮統(tǒng)一和協(xié)調(diào)?？紤]到私立學校的公共性，教育委員會積極地向私學提供信息，把從私立學校經(jīng)營的理論中得到的經(jīng)歷活用到公立學校的管理中，把教育具有的專門功能應用到私立學校中去，等等。而這些都是私立學校行政所涉及的有關(guān)方面提出的要求。與公立學校相比，日本私立學校的行政歸納起來有以下幾個特點5：第一，由于教育根本法、學校教育法、私立學校法的制定，管轄單位對私立學校的權(quán)限大幅度縮小，開場重視私立學校的自主性。第二，限定了設(shè)立者原那么上是學校法人，在組織、運營等方面補充了對民法法人規(guī)定的不完善的地方，給予學校公共

16、主體相應的公共性特征，以求進步私立學校的公共性。第三，明確了國家地方公共團體對私立學校教育可以進展相關(guān)的、必要的扶助之公共扶助的法律(私立學校振興扶助法)，明確認可了學校法人為了幫助強化私立學校的財政根底而開展的盈利。第四，對私立高等教育機構(gòu)采取的是“支持與控制的國家主義統(tǒng)制政策。五、日本私立高等教育行政對中國的啟示相對于日本私立高等教育的國家主義統(tǒng)制政策而言，中國采取的是政府的抑制政策和市場經(jīng)濟下的放任政策相結(jié)合的“二元政策。中國與日本公布改正私立學校令前的情況類似，除了個人法人外，還認可社團法人或財團法人作為設(shè)立者。而且，因設(shè)立團體與存在形式?jīng)]有統(tǒng)一性、標準性，所以不易進展行政管理，也很難

17、把握現(xiàn)狀，處于不能進展本質(zhì)性控制的狀態(tài)。另外，由于缺乏相關(guān)制約、預防、救濟和保護措施，沒有“學校法人制度，也沒設(shè)置具有外部監(jiān)視功能的大學審議會與內(nèi)部監(jiān)視功能的評議會，所以較難防止中國的私立學?！靶ｉL攜款逃亡等不正行為的發(fā)生以及防止因經(jīng)營不善而使老師學生利益受到損害等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這與學校經(jīng)營都是在設(shè)立者指導的學校運營委員會(理事會校務委員會)的運營管理下進展，經(jīng)營責任也歸設(shè)立者個人承當?shù)仍O(shè)立、運營方式有關(guān)。中國民辦高等教育政策的著重點與日本根本一致。隨著經(jīng)濟的高度增長對教育需求的急劇增加，沒到達設(shè)立標準的私立專修學校也很容易被認可。但與日本不同的是，從私立專門學校(專科)高等教育機構(gòu)升格為私立大

18、學(本科)，卻比擬困難。這一點在1997年國務院令第226號的?社會力量辦學條例?中明確規(guī)定的“嚴格限制民辦高等教育機構(gòu)(本科)的設(shè)立中得以確定。從其后的事實，可見其政策重點在于設(shè)立、開展高等?？坡殬I(yè)學校。如今中國的教育法沒有采用國家獨占教育的體制，成認民間團體、個人興辦的私立教育機構(gòu)，也在試圖使公、私立教育共存。然而，在現(xiàn)階段，雖然有多數(shù)私立學校面臨財政困難，而且有很多學校表達了在一定的條件下希望得到公費援助的愿望，但從現(xiàn)實來看，中國的私立學校暫時還與公費援助無緣。其原因有二：一是國家的財政狀況不允許；二是受目前采取的私立學校抑制政策的影響?？梢姡斍爸袊鴮γ褶k高等教育機構(gòu)在財政上采取的是“不援助且不干預的“放任政策。這類似于日本戰(zhàn)后到1970年經(jīng)費補助開場之前的“不支持與不控制的財政政策，但這是針對現(xiàn)階段主要的“完全民營