中國(guó)耕地規(guī)章制度存在的問題及不可回避的政策選擇

1、中國(guó)耕地制度存在的問題及不可回避的政策選擇張路雄提要中國(guó)農(nóng)村的土地承包制差不多實(shí)行近30年了，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了極大的變化，耕地制度和經(jīng)營(yíng)形式面臨著許多必須給予回答的政策選擇。但國(guó)家的政策幾乎一直是那簡(jiǎn)單的幾句話，專門多問題都沒有列入政策考慮的視野，因此本文對(duì)耕地制度存在的問題和必須予以回答的政策選擇提一些看法。由于原報(bào)告有4萬(wàn)字，資料專門多，因此再寫一個(gè)提要。一、研究中國(guó)的耕地問題有如此一些問題應(yīng)該予以關(guān)注：1、農(nóng)戶耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)太小。這是一個(gè)有共識(shí)的問題。規(guī)模經(jīng)營(yíng)過小所帶的問題一是勞動(dòng)生產(chǎn)率極低，在開放的國(guó)際貿(mào)易條件下大田作物差不多上沒有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力（要緊是小麥、玉米、大豆、棉花這四種大宗農(nóng)

2、產(chǎn)品）。在大宗糧食作物中只有水稻因美國(guó)等國(guó)適宜面積有限，中國(guó)的要緊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是東南亞國(guó)家，因此不在此列。小麥、玉米差不多上中國(guó)的要緊糧食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。因此，耕地規(guī)模過小實(shí)際上關(guān)乎中國(guó)的糧食安全問題。耕地規(guī)模過小，而且每戶的耕地還分成幾塊，因此，中國(guó)的農(nóng)戶在生產(chǎn)的許多環(huán)節(jié)中無(wú)法獨(dú)立操作。在灌溉、排水、機(jī)耕、植保、農(nóng)田差不多建設(shè)等方面，農(nóng)戶專門難成為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。這確實(shí)是中國(guó)在實(shí)行分戶經(jīng)營(yíng)以后，必須搞雙層經(jīng)營(yíng)體制的客觀緣故。由于種種緣故，雙層經(jīng)營(yíng)體制在90年代前期達(dá)到高峰后逐步消亡，現(xiàn)在在現(xiàn)實(shí)中幾乎差不多不存在了。農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中只有查找其他一些費(fèi)時(shí)費(fèi)工費(fèi)勁的方法。最明顯的是

3、，現(xiàn)在農(nóng)田差不多建設(shè)在農(nóng)村差不多全面停止；農(nóng)村中大量灌溉系統(tǒng)都因水費(fèi)收不上來而報(bào)廢，農(nóng)戶爭(zhēng)相打井以代替灌溉系統(tǒng)，帶來更多的環(huán)境和效益問題。這種現(xiàn)象幾乎沒有進(jìn)入中央農(nóng)村政策研究者的視野，更沒有引起領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注。2、承包地只強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，不同意調(diào)整，帶來一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。從一些實(shí)地調(diào)查的情況看，承包地是穩(wěn)定依舊不穩(wěn)定，對(duì)同樣的情況，立場(chǎng)不同，結(jié)論完全相反。因此，究竟是要穩(wěn)定，依舊要調(diào)整，關(guān)鍵是要全面考慮，衡量各種利弊。目前的法律規(guī)定是出于穩(wěn)定的目的，在全國(guó)實(shí)行“一刀切”的30年承包期。在承包期內(nèi)，耕地不得調(diào)整。這必將帶來一系列問題。一方面是新生兒及新婚嫁者沒有承包地，二是因各戶人口變化出現(xiàn)耕地占有

4、的明顯差不。積存多年，無(wú)地人口會(huì)以億計(jì)，農(nóng)戶之間的占有不均等也會(huì)專門嚴(yán)峻。這會(huì)形成專門大的社會(huì)問題。另一方面，承包權(quán)的穩(wěn)定并可不能造成承包地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。隨著勞動(dòng)力和人口的都市化、非農(nóng)化，會(huì)有大量耕地流轉(zhuǎn)，對(duì)接包者、承租者來講，所面臨的是更不穩(wěn)地的局面。因此對(duì)承包權(quán)的穩(wěn)定要全面衡量、不可絕對(duì)化，尤其不可認(rèn)為只要是穩(wěn)定了承包權(quán)確實(shí)是穩(wěn)定了使用權(quán)。3、耕地流轉(zhuǎn)比重專門低，問題許多。耕地的轉(zhuǎn)包和流轉(zhuǎn)在實(shí)行分戶承包之初就開始提倡。但幾十年了，與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度和比重相比，差距甚大。目前，農(nóng)村勞動(dòng)力中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)力近40%，而耕地流轉(zhuǎn)只占耕地面積的5%左右，兩者相差8倍。這講明我們的政策是不利

5、的。另外，在耕地流轉(zhuǎn)中還存在一些列問題。一是三分之二的流轉(zhuǎn)沒有促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)占了整個(gè)流轉(zhuǎn)的三分之二。而農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片耕作，盡管就接包戶來講所種耕地面積有所增加，但無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片的機(jī)械耕作，因此這些轉(zhuǎn)移差不多上與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的方向無(wú)關(guān)。二是、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的差不多上是農(nóng)業(yè)企業(yè)，而不是家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶（此問題后面會(huì)專門講）。三是、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)移中，種植大宗糧棉油作物的專門少。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司在調(diào)查縣的統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占71.9，而規(guī)模流轉(zhuǎn)入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4。4、公司制企業(yè)差不多成為規(guī)

6、模經(jīng)營(yíng)的主體。筆者從各方面數(shù)據(jù)估算，在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的三種形式中公司型種植農(nóng)場(chǎng)按耕地面積算占60%以上，集體農(nóng)場(chǎng)和以自己家庭勞動(dòng)為主的家庭農(nóng)場(chǎng)合計(jì)計(jì)算可不能超過40%。公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)差不多成為中國(guó)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體形式。中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式的進(jìn)展方向是什么？是按世界上其他發(fā)達(dá)國(guó)家的模式走，依舊另走他路？這是一個(gè)必須回答的問題。中央現(xiàn)在對(duì)公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)只是采取不提倡的態(tài)度，這在政策上沒有任何作用。5、目前我國(guó)農(nóng)村中農(nóng)戶的兼業(yè)情況差不多相當(dāng)普遍，而且專門快也會(huì)形成與日本、臺(tái)灣一樣的以“二兼戶”為主的情況。我國(guó)農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營(yíng)差不多顯示了與日本等國(guó)相同的規(guī)律：兼業(yè)化是提高農(nóng)民收入的重要途徑；以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)有利于

7、農(nóng)業(yè)的進(jìn)展；而以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)不利于農(nóng)業(yè)的進(jìn)展。在人均耕地專門小的東亞國(guó)家，與美歐等國(guó)國(guó)情不同，對(duì)兼業(yè)化要采取不同的政策。必須鼓舞二兼戶離農(nóng)，把耕地轉(zhuǎn)移給其他務(wù)農(nóng)者。二、我國(guó)目前面臨如下一些必須給予回答的政策選擇：在耕地制度方面我們無(wú)法回避的問題有：選擇之一：是進(jìn)一步推進(jìn)耕地私有化，依舊利用集體所有制的優(yōu)勢(shì)？按照西方國(guó)家的民法制度，使用者沒有轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的權(quán)利。對(duì)比這種法律制度，我國(guó)的耕地所有制實(shí)際上差不多實(shí)現(xiàn)了在一定期限內(nèi)的私有制。進(jìn)一步私有化只是要使私有化名正言順，而對(duì)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)可不能有任何促進(jìn)。日本和臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)差不多證實(shí)了這一點(diǎn)。耕地的集體所有制是我國(guó)的寶貴財(cái)寶和能

8、夠利用的重要制度和組織資源，這是世界上其他國(guó)家所不具有的優(yōu)勢(shì)，因此，要更超脫一些來看那個(gè)問題，比較利弊，進(jìn)行選擇。假如我們選擇進(jìn)一步完善集體所有制，就有可能在耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)展過程中走出一條比日本更為順利的路子。選擇之二：承包制是單純維護(hù)穩(wěn)定，依舊兼顧穩(wěn)定與平等？單純強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，只是保持了承包權(quán)的穩(wěn)定，對(duì)承租戶和接包戶來講反而更加不穩(wěn)定，而且長(zhǎng)期不變會(huì)造成一些列社會(huì)問題。因此筆者認(rèn)為，必須實(shí)行“兼顧穩(wěn)定、適當(dāng)調(diào)整”的方針。一方面對(duì)承包期不搞一刀切，一般規(guī)定5至8年為一個(gè)承包期，期內(nèi)不得調(diào)整；承包期滿，針對(duì)人口、勞動(dòng)力變化情況進(jìn)行小調(diào)整，保證接著務(wù)農(nóng)者對(duì)承包地塊的連續(xù)承包權(quán)。另一方面，將調(diào)整權(quán)交由

9、村或村民組，三分之二社員同意方可調(diào)整，鄉(xiāng)政府有監(jiān)督權(quán)。承包合同是整體與部分成員的關(guān)系，而不是兩個(gè)獨(dú)立的法律主體的關(guān)系，要按此特點(diǎn)修改完善土地承包法。選擇之三：是維護(hù)承包者權(quán)益依舊維護(hù)耕作者權(quán)益？目前，耕地轉(zhuǎn)包、出租戶占6.9% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn2 o 2。但隨著農(nóng)民工政策的進(jìn)一步全面落實(shí)，轉(zhuǎn)包、出租比重還將大幅度增加。剛實(shí)行分戶承包時(shí)，承包權(quán)與使用權(quán)、承包者與耕作者是統(tǒng)一的。隨著都市化步伐和城鄉(xiāng)分割制度的改變，兩權(quán)分離、兩者分離的情況將日益增加。戰(zhàn)后日本耕地制度經(jīng)歷了由實(shí)行“耕者有其田”原則向“愛護(hù)耕作者”原則的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)承包者與耕作者日益分離

10、的情況下，我們到底是愛護(hù)承包者的利益依舊愛護(hù)耕作者的利益，這差不多成為一個(gè)無(wú)法回避的政策選擇。準(zhǔn)確地講，耕地是由耕作者使用的，耕作者是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者。在目前條件下，農(nóng)民不等因此農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，承包者也不等因此農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，因此，我們的政策必須以調(diào)動(dòng)耕作者-這些農(nóng)產(chǎn)品真正生產(chǎn)者的積極性為目標(biāo)和動(dòng)身點(diǎn)。單單維護(hù)承包者利益的政策，絕不等于愛護(hù)耕作者的利益。而且，一些單純愛護(hù)承包者利益的政策更加劇了出租、轉(zhuǎn)包土地的不穩(wěn)定和耕作者利益的受損。只有愛護(hù)耕作者利益，才能調(diào)動(dòng)耕作者積極性，才有利于中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)展，這是一個(gè)特不簡(jiǎn)單的道理。愛護(hù)耕作者利益，一方面要促進(jìn)耕地向務(wù)農(nóng)者手中集中。要完善進(jìn)城落戶農(nóng)民交回

11、耕地的制度。在戶籍制度及相應(yīng)配套制度改革后，收回承包地的條件應(yīng)該規(guī)定為：轉(zhuǎn)為都市戶口或者是轉(zhuǎn)移到都市居?。挥蟹€(wěn)定的就業(yè)；差不多享有都市居民的社會(huì)保障待遇（包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等要緊社會(huì)保險(xiǎn)）；差不多不再耕種土地。具備這四個(gè)條件者就應(yīng)該交回承包耕地。只要是符合這四個(gè)條件，不論轉(zhuǎn)移到何種都市，都應(yīng)該交回承包耕地。這些年我國(guó)在城鄉(xiāng)關(guān)系和土地政策方面有一種政策傾向，確實(shí)是：不給進(jìn)城農(nóng)民與市民平等的權(quán)利，卻讓進(jìn)城農(nóng)民與留村農(nóng)民爭(zhēng)利益，這是帶方向性的政策錯(cuò)誤。一位日本記者認(rèn)為：“農(nóng)民的困境在專門大程度上是信奉新自由主義經(jīng)濟(jì)而造成的，中國(guó)信奉新自由主義經(jīng)濟(jì)的程度超過了美國(guó)，對(duì)農(nóng)民的利益視而不見 HYPERL

12、INK /tudibaogao.htm l _ftn3 o 3”。盡管現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。中國(guó)要理順耕地政策，首先要給進(jìn)城農(nóng)民爭(zhēng)取與市民平等的權(quán)利。不但要放寬農(nóng)民在各類都市安家落戶的條件，而且要為他們安家落戶制造各種有利條件。要鼓舞離農(nóng)者放棄耕地，對(duì)放棄耕地者給予獎(jiǎng)勵(lì)。另外對(duì)差不多取得都市社保者應(yīng)實(shí)行以社保換地租的方法。我國(guó)農(nóng)戶規(guī)模太小，即使達(dá)到最低合理耕作面積，租用耕地也要占90%以上，耕作者地租負(fù)擔(dān)過重。由于我國(guó)還難因此形成相統(tǒng)一的社保制度，因此可對(duì)進(jìn)城后一項(xiàng)由社保，但還無(wú)法放棄承包權(quán)者實(shí)行以社保換地租的方法。愛護(hù)耕作者利益必須對(duì)出租、轉(zhuǎn)包耕地的期限、合同內(nèi)容等有詳細(xì)的治理規(guī)定，

13、切實(shí)愛護(hù)耕作者利益。對(duì)地租要由上限規(guī)定，對(duì)出租者收回耕地要有嚴(yán)格限定。對(duì)合同期比較長(zhǎng)者（如10年以上者）給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。中國(guó)的耕地制度應(yīng)該以耕者有其田為差不多原則。從各國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況動(dòng)身，持續(xù)的耕者有其田只有在集體所有制下才會(huì)比較容易實(shí)現(xiàn)。但由于不能完全限制出租和轉(zhuǎn)包耕地，因此，在堅(jiān)持耕者有其田原則的同時(shí)，要實(shí)行愛護(hù)耕作者的制度。在經(jīng)營(yíng)方式上我們面臨如下問題：選擇之四：獨(dú)立的家庭經(jīng)營(yíng)依舊雙層經(jīng)營(yíng)？對(duì)中國(guó)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者的條件要有符合實(shí)際的認(rèn)識(shí)，對(duì)完善雙層經(jīng)營(yíng)體制的必要性和可能性也要有比較現(xiàn)實(shí)的可能。堅(jiān)持和完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，能夠發(fā)揮集體調(diào)整耕地，使其連片的作用；集體經(jīng)濟(jì)組織

14、在組織農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)田差不多建設(shè)中也有著不可替代的作用。盡管全面建立雙層經(jīng)營(yíng)體制的條件不具備，但假如提倡依舊會(huì)有一定效果。在目前條件下，雙層經(jīng)營(yíng)體制專門難達(dá)到其最高峰的水平，必須以建立農(nóng)會(huì)的方法來給以補(bǔ)充。在目前，鄉(xiāng)政府差不多差不多上變?yōu)猷l(xiāng)公所，進(jìn)展農(nóng)村的生產(chǎn)生活服務(wù)應(yīng)該學(xué)習(xí)日本臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，以鄉(xiāng)為單位建立農(nóng)會(huì)。關(guān)鍵點(diǎn)在于領(lǐng)導(dǎo)人必須由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，不得實(shí)行任命制；農(nóng)會(huì)必須有開展金融業(yè)務(wù)的權(quán)利，使金融業(yè)務(wù)成為農(nóng)會(huì)收入的要緊來源。如此農(nóng)會(huì)就會(huì)承擔(dān)起農(nóng)村的生產(chǎn)、生活服務(wù)職能。這些年對(duì)農(nóng)村基層組織到底采取何種形式，一直實(shí)行模糊戰(zhàn)略，既要保留集體經(jīng)濟(jì)的名義，又不制定有關(guān)法律，使農(nóng)村組織處于半真空狀態(tài)。既然目前

15、不能“砍旗易幟”，不能取消土地的集體所有制，就必須使那個(gè)組織有一定程度的進(jìn)展，假如不想讓其進(jìn)展得過分強(qiáng)大，也要建立替代的組織形式，而不能出現(xiàn)組織真空。選擇之五：家庭農(nóng)場(chǎng)依舊公司制農(nóng)業(yè)企業(yè)？考察世界各國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)展的歷史，能夠看到家庭農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中確實(shí)是進(jìn)展的方向?；貞洑v史，也能夠看到，我國(guó)的老一輩領(lǐng)導(dǎo)人從來都把集體農(nóng)場(chǎng)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展方向。現(xiàn)在也只有農(nóng)業(yè)部門的人普遍認(rèn)為家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)形勢(shì)進(jìn)展的方向。而其他人普遍對(duì)此并不認(rèn)同，這確實(shí)是政策上只有不提倡講法的全然緣故。 歐洲美國(guó)形成家庭農(nóng)場(chǎng)為主體的局面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。從我國(guó)公司型農(nóng)業(yè)企業(yè)的進(jìn)展中可看到強(qiáng)烈的政府干預(yù)的作用

16、。對(duì)此，應(yīng)該學(xué)習(xí)日本、臺(tái)灣的方法，禁止私法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、租賃耕地等。選擇之六：新農(nóng)村建設(shè)依舊培育自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶？我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)村常駐從業(yè)人員中30歲以下的年輕人占24.3% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn4 o 4，專門多村子里極少見到年輕人。農(nóng)村勞動(dòng)力的老齡化、低素養(yǎng)化問題極為嚴(yán)峻。到目前為止，國(guó)家并沒有提出過有效的政策措施，以改變這一進(jìn)展趨勢(shì)。盡管有培養(yǎng)新型農(nóng)民的口號(hào)，有的部門提出過一些證書制度，但都沒有觸及全然。造成以上現(xiàn)象的全然緣故是農(nóng)戶規(guī)模太小、收入無(wú)法達(dá)到與都市居民同樣的水平。日本在六十年代即提出培育自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶，其標(biāo)準(zhǔn)包括經(jīng)營(yíng)規(guī)模和收入水平。通過

17、幾十年的努力，日本自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的數(shù)量和比重已有相當(dāng)增長(zhǎng)。這些經(jīng)驗(yàn)確實(shí)值得我們學(xué)習(xí)。目前的新農(nóng)村建設(shè)要緊內(nèi)容是“生產(chǎn)進(jìn)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、治理民主”，缺乏自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的建設(shè)，這無(wú)疑是一項(xiàng)重要的缺失。概括地講，在耕地經(jīng)營(yíng)形式方面，我們必須給與回答的問題是：第一、要改變集體經(jīng)濟(jì)組織徒有其名的狀態(tài)，通過立法，使其職能有所發(fā)揮，尤其是通過健全民主制度，使其成為真正民主的經(jīng)濟(jì)組織；同時(shí)普遍建立農(nóng)會(huì)組織，代替集體經(jīng)濟(jì)組織消弱后形成的組織真空。第二、要從理論和政策上把家庭農(nóng)場(chǎng)作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)進(jìn)展的方向。學(xué)習(xí)日本的方法，禁止私法人和非農(nóng)法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)。第三，要把培養(yǎng)自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶作為農(nóng)村工作的重要

18、環(huán)節(jié)。（寫于12月中旬）正文 中國(guó)實(shí)行分戶承包制差不多將近30年。從一開始，理論界和政策界就在土地所有制問題上爭(zhēng)論不休，但國(guó)家在土地制度上差不多上則一直是執(zhí)行幾句話的方針。即使是2002年頒布的農(nóng)村土地承包法其差不多精神也依舊那幾句話。除了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制長(zhǎng)期不變，自愿、依法、有償流轉(zhuǎn)耕地之外，幾乎沒有更深入具體的規(guī)定。目前農(nóng)村的情況與30年前發(fā)生了專門大變化，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)條件（包括機(jī)械化水平）也發(fā)生了極大改變，實(shí)際上，耕地制度和經(jīng)營(yíng)形式面臨著許多必須給予回答的政策選擇。本文要緊是分析目前中國(guó)耕地制度和使用的差不多情況及問題，同時(shí)指出那些不可回避的政策選擇。一、 戶均耕地規(guī)

19、模過小是我國(guó)種植業(yè)的最差不多特點(diǎn) 按照2006年全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn6 o 6，我國(guó)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶2億戶，住戶農(nóng)業(yè)從業(yè)人員3.42億人。共有耕地18.27億畝（1.22億公頃），戶均耕地9.13畝（0.61公頃）勞均5.3畝（0.36公頃）。由于各地人口和土地占有不均等，戶均和勞均耕地有專門大差不。如下表所示：其中，最高的黑龍江省每個(gè)農(nóng)戶平均42.3畝，每個(gè)從業(yè)人員20.6畝，最少的北京市只是分不為2.4畝和5.25畝，分不相差17倍和4倍。 表1、部分省市人均耕地情況表戶均耕地勞均耕地全國(guó)9.13畝（0.61公頃）5.3畝（0.

20、36公頃）北京2.4畝（0.16公頃）5.25畝（0.35公頃）江蘇5.1畝（0.34公頃）5.85畝（0.39公頃）浙江3.3畝（0.22公頃）6畝（0.4公頃）黑龍江42.3畝（2.82公頃）20.6畝（1.37公頃）云南11.1畝（0.74公頃）5畝（0.33公頃） 與世界其他國(guó)家按農(nóng)業(yè)人口人均耕地?cái)?shù)量比較 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn7 o 7，中國(guó)為0.1公頃，印度0.3公頃，越南0.2公頃，日本1.2公頃，韓國(guó)0.2公頃，英國(guó)5.9公頃，美國(guó)30.6公頃，巴西2.5公頃，阿根廷8.2公頃。中國(guó)只是印度的三分之一，越南的二分之一，日本的十二分之一，

21、韓國(guó)的二分之一，英國(guó)的近六十分之一，美國(guó)的三百分之一。就規(guī)模來講，中國(guó)的戶均規(guī)模幾乎是世界上最小的。而且一戶的耕地還分成好幾塊。經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小是中國(guó)農(nóng)業(yè)（要緊是種植業(yè)）的最要緊特點(diǎn)，也是其存在的要緊問題。 然而中國(guó)自實(shí)行分戶經(jīng)營(yíng)以來，這種體制依舊專門成功的。與同樣是人口大國(guó)的進(jìn)展中國(guó)家印度相比。印度的耕地面積有1.7億公頃，是中國(guó)耕地面積的1.47倍。但中國(guó)的人均谷物占有量（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量）是313公斤，肉類是58公斤，而印度是219公斤和6公斤。1999-2004年人均糧食增長(zhǎng)率，中國(guó)為4.4%。印度為0.9% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn8 o 8。可見這種分

22、戶承包的經(jīng)營(yíng)體制是相當(dāng)成功的。 經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小是中國(guó)種植業(yè)經(jīng)營(yíng)的最突出特點(diǎn)。其帶來的要緊問題是：1、過小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，使得勞動(dòng)生產(chǎn)率專門低。盡管中國(guó)的人均生產(chǎn)量比印度高，但生產(chǎn)率比印度還低。2001-2003年每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)增加值，中國(guó)僅為印度的96.6% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn9 o 9。中國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)增加值只相當(dāng)于美國(guó)的1% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn10 o 10。在沒有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中勞動(dòng)生產(chǎn)率低的問題并不突出，但在加入WTO以后，在開放的國(guó)際貿(mào)易條件下，中國(guó)的谷物產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力太低，這其中

23、隱藏著巨大的危機(jī)。以放開的品種大豆為例，中國(guó)自90年代以來差不多發(fā)生數(shù)次這種情況：一方面國(guó)產(chǎn)大豆滯銷，但同時(shí)還要進(jìn)口大量大豆。這對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益造成極大沖擊。其緣故就在于國(guó)內(nèi)大豆種植規(guī)模小、勞動(dòng)生產(chǎn)率低，導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格高。在國(guó)內(nèi)產(chǎn)品價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)的情況下，企業(yè)自然是買進(jìn)口大豆而不要國(guó)產(chǎn)大豆。 2、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的確不利于農(nóng)業(yè)的機(jī)械化。在剛開始分戶承包時(shí)，許多人擔(dān)心農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)展。在初期，全國(guó)確實(shí)經(jīng)歷了大農(nóng)機(jī)向小農(nóng)機(jī)的演變。90年代以后，農(nóng)機(jī)服務(wù)戶進(jìn)展起來，大部分農(nóng)戶是雇用不人的農(nóng)機(jī)代為耕作。到2007年，農(nóng)用大中型拖拉機(jī)是1978年的3.7倍，小型拖拉機(jī)是11.8倍。2007年中國(guó)畝均（按

24、播種面積計(jì)算）農(nóng)用機(jī)械動(dòng)力為4.99千瓦/公頃 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn11 o 11。2006年農(nóng)業(yè)普查時(shí)，機(jī)耕面積占59.9%，機(jī)播面積占32.3%，機(jī)收面積占24.7% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn12 o 12，分不是1978年的3.6倍，2.9倍，7.5倍（按作業(yè)面積計(jì)算） HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn13 o 13。這些數(shù)字比分戶經(jīng)營(yíng)前都有所增長(zhǎng)。從日本的經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小阻擋不住機(jī)械代替勞力的進(jìn)程。據(jù)1999年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，日本農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度世界第一，耕地拖拉機(jī)為

25、0.4708臺(tái)/公頃，耕地收割機(jī)為0.2487臺(tái)/公頃 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn14 o 14。其緣故在于：一是大量勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，二是農(nóng)民的收入在不斷增長(zhǎng)。然而，單位面積的農(nóng)機(jī)數(shù)量比美國(guó)還多，只是表明了其效率比較低。小規(guī)模的機(jī)械化帶來的是農(nóng)機(jī)使用效率的降低。亞洲國(guó)家農(nóng)機(jī)使用比較（臺(tái)/公頃） HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn15 o 15國(guó)不 拖拉機(jī)使用量收割機(jī)使用量亞洲 0.150.041中國(guó) 0.0770.014日本 0.45620.2344韓國(guó) 0.11860.0518 從上表看，在農(nóng)機(jī)使用數(shù)量(不明白農(nóng)機(jī)的功

26、率)上中國(guó)在亞洲幾國(guó)中是最落后的。尤其是與日本和韓國(guó)相比，更是落后許多。但問題就在于，假如按日本和韓國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化道路走，中國(guó)的單位面積農(nóng)機(jī)使用量也會(huì)排在世界前列，這無(wú)疑會(huì)大大增加農(nóng)機(jī)的作業(yè)成本。前面差不多講過，日本的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平按單位面積計(jì)算世界第一。這種方式對(duì)中國(guó)是合適的嗎？中國(guó)假如要達(dá)到日本的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，農(nóng)機(jī)總量還要增加6倍，中國(guó)的機(jī)械作業(yè)成本要有多高？中國(guó)目前農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，專門多農(nóng)戶無(wú)力購(gòu)買全套的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。然而用不人的機(jī)械代耕，一是費(fèi)用高，二是不方便。因此，只要有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)戶就會(huì)自己購(gòu)買小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。這也是日本小型農(nóng)業(yè)機(jī)械數(shù)量眾多的差不多動(dòng)力。由于中國(guó)戶均耕地面積大大

27、小于日本，因此，中國(guó)單位面積的拖拉機(jī)數(shù)量必須大大超過日本，才有可能達(dá)到日本目前的機(jī)械化水平。 3、耕地規(guī)模太小使得絕大部分農(nóng)戶在許多生產(chǎn)環(huán)節(jié)無(wú)法獨(dú)立操作。筆者1987年直接參與了中央農(nóng)研室在河北玉田的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn16 o 16。在大量的實(shí)地調(diào)查后筆者深刻地認(rèn)識(shí)到：在中國(guó)，因農(nóng)戶耕地規(guī)模太小，許多生產(chǎn)環(huán)節(jié)無(wú)法獨(dú)立完成，這是分戶經(jīng)營(yíng)后一個(gè)特不突出的特點(diǎn) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn17 o 17。具體表現(xiàn)為：（1）灌溉。不但自流灌溉的渠系和灌溉的時(shí)刻要統(tǒng)一安排，而且在井灌中，打井的位置和深度

28、也要統(tǒng)一打算和治理 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn18 o 18。（2）排水系統(tǒng)更需要統(tǒng)一治理和協(xié)調(diào)，這單靠縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府是不行的，必須要有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)和組織。（3）機(jī)耕等農(nóng)機(jī)作業(yè)。在剛開始分戶經(jīng)營(yíng)時(shí)，許多農(nóng)戶買不起農(nóng)機(jī)，個(gè)人擁有的拖拉機(jī)專門少，因此必須由集體的拖拉機(jī)統(tǒng)一作業(yè)?，F(xiàn)在，許多農(nóng)戶有了自己的拖拉機(jī)，無(wú)機(jī)戶找有機(jī)戶代耕差不多專門普遍。但比起集體統(tǒng)一作業(yè)，代耕成本高、費(fèi)用高。（4）統(tǒng)一打算、連片種植。這是機(jī)械耕作、植保作業(yè)和種植優(yōu)良品種的必須要求。在一小塊、一小塊的插花地上作業(yè)問題專門多，不但作業(yè)成本高，而且，還有不的問題，如品種的混雜，使用農(nóng)藥

29、時(shí)互相阻礙等。在中國(guó)許多優(yōu)良品種推廣專門難，確實(shí)是由于無(wú)法連片種植，造成品種混雜，這也阻礙了產(chǎn)品的售價(jià)。（5）農(nóng)田差不多建設(shè)。不論是平坦土地、修梯田，依舊建小水庫(kù)、修水渠等各項(xiàng)水利工程，幾乎不可能不涉及不人家的耕地，假如沒有集體的組織全然無(wú)法開展。 分戶經(jīng)營(yíng)實(shí)行30年了，但到現(xiàn)在，許多從事農(nóng)村工作的人對(duì)以上這些情況并沒有清晰地認(rèn)識(shí)，更不要講那些非農(nóng)村工作者了（但這些人往往掌握著決策權(quán)和輿論工具）。在中國(guó)，從開始分戶經(jīng)營(yíng)以來，就有許多人大講什么“使農(nóng)民成為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。事實(shí)上，這只是是脫離實(shí)際的空想。尤其是使所有農(nóng)戶都成為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是完全不可能的。只有減少農(nóng)民、同時(shí)培養(yǎng)一批有文化的、

30、有一定規(guī)模、并能夠自立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，還要制造機(jī)制使那些離農(nóng)者的耕地不斷向這批農(nóng)戶手中集中，才會(huì)逐步形成一批有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)民。 對(duì)中國(guó)農(nóng)戶在耕地作業(yè)的許多環(huán)節(jié)無(wú)法獨(dú)立完成那個(gè)差不多現(xiàn)實(shí)必須要形成差不多共識(shí)，尤其是對(duì)政策制定者和決策者來講，使之成為制定政策時(shí)的差不多依據(jù)之一。不然，許多政策和法律就會(huì)脫離實(shí)際。 什么緣故在中國(guó)農(nóng)業(yè)中要實(shí)行雙層經(jīng)營(yíng)體制，其差不多依照就在那個(gè)地點(diǎn)。農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的許多環(huán)節(jié)無(wú)法獨(dú)立完成，因此必須要由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次來承擔(dān)和補(bǔ)充。這確實(shí)是中央提出這一體制目標(biāo)的客觀依據(jù)。筆者在1987年搞調(diào)查時(shí)，針對(duì)當(dāng)時(shí)的情況，指出這是“一個(gè)完成了一半的改革”，其含義是：一方面雙層經(jīng)營(yíng)體制

31、只形成了家庭經(jīng)營(yíng)層次，集體經(jīng)營(yíng)層次還有許多地點(diǎn)沒有建立起來。另一方面，雙層經(jīng)營(yíng)體制當(dāng)時(shí)并沒有形成立法，因此，這只是一個(gè)完成了一半的改革。筆者當(dāng)時(shí)就擔(dān)心，有可能那個(gè)體制今后難以形成?，F(xiàn)在看來那個(gè)預(yù)言變成了現(xiàn)實(shí)，對(duì)此筆者感到十分惋惜。 目前雙層經(jīng)營(yíng)體制盡管差不多載入憲法，但在農(nóng)村土地承包法中，只是片面愛護(hù)了農(nóng)戶的利益，而對(duì)土地的所有者集體經(jīng)濟(jì)組織的職能沒有相應(yīng)的法律愛護(hù)。必須要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，承包經(jīng)營(yíng)是一個(gè)整體與其所組成的成員之間的關(guān)系。這不同于合同法中兩個(gè)獨(dú)立的法律主體，而是整體與部分的關(guān)系，對(duì)此，承包法中并沒有闡述和規(guī)定。這使得雙層經(jīng)營(yíng)體制的全然內(nèi)涵沒有形成法律規(guī)定。二、承包地的穩(wěn)定與調(diào)整，立場(chǎng)

32、不同結(jié)論相反 分戶承包經(jīng)營(yíng)剛剛普及，1984年中央即提出了土地承包期15年的規(guī)定（文件的原文是：“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”）。1993年又把承包期延長(zhǎng)到30年。1998年又以法律的形式規(guī)定了“一刀切”地實(shí)行30年承包期。中央政策不斷地延長(zhǎng)承包期，目的確實(shí)是要穩(wěn)定。 在土地分戶承包后到底承包耕地穩(wěn)定依舊不穩(wěn)定？到底應(yīng)該如何看待耕地的調(diào)整，調(diào)整與穩(wěn)定的關(guān)系應(yīng)該如何處理才更合理？這些問題有許多人做過研究，本文在這些研究的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的分析。 本人找到的由中央部門組織的全國(guó)性土地調(diào)整情況的調(diào)查有2個(gè)。一個(gè)是1988年國(guó)務(wù)院農(nóng)研中心的調(diào)查（因當(dāng)時(shí)實(shí)行承包制時(shí)刻較短，不用此資料）。另一個(gè)是1997

33、年全國(guó)農(nóng)村固定觀看點(diǎn)辦公室對(duì)全國(guó)266個(gè)村的抽樣調(diào)查。據(jù)1997年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：自80年代初實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，266個(gè)村中，只有54個(gè)村未進(jìn)行過土地調(diào)整，占20%。調(diào)整過的村占80%。只調(diào)整過一次的村為72個(gè)，占27%；調(diào)整過兩次的村為67個(gè)，占25%；調(diào)整過三次的村為49個(gè)，占15%；調(diào)整過四次的村為18個(gè)，占6.8%；調(diào)整過五次以上的村為15個(gè)，占5.6%。其中，因人口變動(dòng)與耕地增減而調(diào)整的村占81%，因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的村占2.8%，因規(guī)模經(jīng)營(yíng)調(diào)整的村占2.8%，因耕地?cái)R荒而調(diào)整的村占2.8%，因其它緣故調(diào)整的村占10.6% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _f

34、tn19 o 19。那個(gè)調(diào)查是1997年做的，從1982年算起有15年。調(diào)整過一次確實(shí)是至少7年半至15年才調(diào)一次，調(diào)整過兩次確實(shí)是5-7.5年調(diào)一次。按此資料合計(jì)計(jì)算，沒有調(diào)整過的村和5年以上調(diào)一次的村占了72%。另外，筆者還找到一些研究者所作的調(diào)查面比較大、阻礙也比較大的調(diào)查資料。一是1994年國(guó)務(wù)院進(jìn)展研究中心龔啟圣、劉守英等關(guān)于浙江，河南，吉林，江西的80個(gè)村的調(diào)查。該調(diào)查顯示：多一半的農(nóng)戶擁有同一塊地的時(shí)刻達(dá)7年以上，到1993年底所有村平均只調(diào)了1.5次，而且在所實(shí)行的調(diào)整中，近70%的調(diào)整只涉及了那些人口有變化的農(nóng)戶。調(diào)查還發(fā)覺61.9%的樣本戶不認(rèn)為他們的土地會(huì)在合同結(jié)束前被拿

35、回去，農(nóng)戶并沒有明顯感到地權(quán)不穩(wěn)定。一直都沒有經(jīng)歷大調(diào)的組占到了33.3%,然而大調(diào)整2次以上的也占到了32.3%。就平均而言，調(diào)整依舊專門頻繁的，但平均6次調(diào)整中5次差不多上小調(diào)整，而小調(diào)整的平均涉及人口和面積分不只有42%和14%。組里給出的小調(diào)整的頻繁程度是驚人的（調(diào)整10次以上竟占到了20.8%），然而我們也看到農(nóng)戶經(jīng)歷的小調(diào)整并不多，平均只有1次，比大調(diào)整還少 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn20 o 20。那個(gè)調(diào)查表明，涉及調(diào)整的村比例專門大，但由于小調(diào)整較多，平均每個(gè)農(nóng)戶在1982至1993年的11年間平均只經(jīng)歷過一次調(diào)整。這種調(diào)整頻率應(yīng)該是專門低

36、的。那個(gè)調(diào)查由于區(qū)分了大調(diào)整和小調(diào)整，是對(duì)全國(guó)農(nóng)村固定觀看點(diǎn)調(diào)查的專門好補(bǔ)充。第二個(gè)研究者的調(diào)查是中國(guó)人民大學(xué)和美國(guó)農(nóng)村進(jìn)展研究所2005年組織的17省農(nóng)村土地調(diào)查。每個(gè)省至少選取100個(gè)村，每個(gè)村內(nèi)調(diào)查12個(gè)農(nóng)戶，共收回來自1773個(gè)村的1962份有效問卷。那個(gè)調(diào)查涉及面比較廣，但每個(gè)村只選一個(gè)戶，使得其反映的問題有一定的局限性。該調(diào)查表明：自20世紀(jì)70年代末期實(shí)施土地第一次分配到戶以來，被調(diào)查村進(jìn)行過土地調(diào)整的次數(shù)的中位數(shù)為2次，74.7的被調(diào)查村至少進(jìn)行過一次土地調(diào)整，55的村子進(jìn)行過2次或2次以上的土地調(diào)整，3.7的村子進(jìn)行過9次或9次以上的土地調(diào)整。二輪承包之后仍有32.8的村進(jìn)行

37、過土地調(diào)整，其中73.2的調(diào)整要緊是因?yàn)槿丝谧兓?3.7的調(diào)整要緊是因?yàn)檎鞯?HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn21 o 21。從那個(gè)調(diào)查能夠看出，沒有調(diào)整過和只進(jìn)行過一次調(diào)整村占了45%。調(diào)整的中位數(shù)是兩次，從1980年至2005年25年平均只調(diào)整過兩次，確實(shí)是講所有的村平均確實(shí)是8至12年調(diào)整一次，這確實(shí)是頻繁調(diào)整嗎？ 第三個(gè)研究者的調(diào)查是農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心的一些同志1999年在全國(guó)6個(gè)省12個(gè)縣36個(gè)村824戶農(nóng)戶所作的戶際調(diào)查和村組問卷的數(shù)據(jù)，樣本省包括河北、陜西、安徽、湖南、四川和浙江，取樣兼顧了東、中、西部地區(qū)。農(nóng)戶經(jīng)歷的大小調(diào)的比例關(guān)系為：全村農(nóng)戶及地

38、塊打亂重分和全組農(nóng)戶及地塊打亂重分分不占了24%和29%，而個(gè)不農(nóng)戶和個(gè)不地塊間調(diào)整占了29.4%(全村范圍為1.1%,全組范圍為28.3%) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn22 o 22。那個(gè)調(diào)查表明，大調(diào)整只占約四分之一的比重。第四個(gè)研究者的調(diào)查是楊學(xué)成等2000年對(duì)山東、江蘇、江西、河南四省344個(gè)縣（市、區(qū)）742個(gè)村的調(diào)查。調(diào)查表明：實(shí)行土地家庭承包制以來，89.6的村對(duì)土地進(jìn)行過次數(shù)不一、程度不同的調(diào)整，平均次數(shù)為3.9次。其中，大調(diào)整的次數(shù)平均為1.9次，調(diào)整最多的為一年一調(diào) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn23

39、o 23。那個(gè)調(diào)查所反映的調(diào)整情況比前幾個(gè)調(diào)查大概都要頻繁一些，調(diào)整過的村近90%，大調(diào)整平均為6至9年一次（1982年至2000年為18年，假如是6年一次，2000年又該大調(diào)整了，假如是9年一次確實(shí)是調(diào)查前剛剛大調(diào)整過），其緣故在于：由于時(shí)刻較長(zhǎng)（25年期間），而且又經(jīng)歷了政策大變動(dòng)：實(shí)行30年承包期。大多數(shù)農(nóng)戶之間耕地占有不均，因此在第二輪承包前進(jìn)行大調(diào)整。應(yīng)該講，考慮到時(shí)刻長(zhǎng)和政策大調(diào)整的因素，以上這5個(gè)調(diào)查所放映的情況是差不多一致的。但持不同觀點(diǎn)的人會(huì)有完全不同的結(jié)論。認(rèn)為應(yīng)該穩(wěn)定的人認(rèn)為只要是調(diào)整了確實(shí)是不穩(wěn)定，而強(qiáng)調(diào)公平的人則認(rèn)為，隔幾年進(jìn)行的適度調(diào)整，更有利于維護(hù)公平原則。筆者認(rèn)

40、為以下是一些需要討論和澄清的問題。1、把所有地塊都打亂重分的可能性微小。有農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)的人都明白，在一個(gè)村里，假如耕地類型專門多，分地時(shí)要按不同類型分，因此一般的村內(nèi)，每戶都要分幾塊地（這差不多上不同類型的耕地），因此即使是大調(diào)整，把所有地塊都打亂，重新丈量，再分一次的也極少，因?yàn)楣ぷ髁刻?。不但干部的工作量大，而且各戶的矛盾也專門多，極難實(shí)行。除非是為了實(shí)行30年承包期而進(jìn)行的大調(diào)整。那種僅僅是因?yàn)槿丝谧儎?dòng)所進(jìn)行的調(diào)整，幾乎不可能把所有地塊都打亂重分。那些幾乎是年年都重分地的村，只能是那些耕地條件專門一致的村，如付村的土地調(diào)配一文中所講得李南村民小組每年一小調(diào)，五年一大調(diào)，其前提確實(shí)是全組耕

41、地專門一致 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn24 o 24。這種村在全國(guó)數(shù)量極少。以上所列舉的農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心的調(diào)查只是講掃地塊打亂重分，但并沒有講是所有地塊都打亂重分，因?yàn)槿绱俗隼щy太大。2、老百姓對(duì)土地制度的最差不多要求是平等的使用權(quán)。 華中科技大學(xué)一批農(nóng)村問題學(xué)者的一些實(shí)地調(diào)查較有講服力。什么緣故有農(nóng)民不原意土地私有化？一文的作者指出：與其聊過天的農(nóng)民，幾乎都提到一個(gè)問題，由于“土地政策永久不變”，帶給了農(nóng)村“土地的兩極分化”。農(nóng)民們還認(rèn)為“田依舊要?dú)w集體好，但要經(jīng)常調(diào)整才公平。假如土地歸個(gè)人，就不能變了，那樣不行” HYPERLINK /tudibaoga

42、o.htm l _ftn25 o 25。其他一些學(xué)者也承認(rèn)農(nóng)民的這種觀點(diǎn)。如農(nóng)村學(xué)者吳思原來主張土地私有化，但在農(nóng)村調(diào)查時(shí)聽了農(nóng)民的意見后改變了觀點(diǎn)。黨國(guó)英是主張土地私有的，但他2008年7月在陽(yáng)光衛(wèi)視的訪談中也承認(rèn)，農(nóng)民不同意土地私有。學(xué)者梅東海在浙、鄂、渝三地調(diào)查農(nóng)民土地意識(shí)后寫到：73.4%的人認(rèn)為“農(nóng)民應(yīng)該擁有耕地的所有權(quán)”，只是，假如僅據(jù)此就推出農(nóng)民要求土地私有化尚顯武斷。因?yàn)檗r(nóng)民并不支持土地買賣，這講明，農(nóng)民并不確實(shí)要求土地私有化。他的結(jié)論是：農(nóng)民心中的“所有權(quán)等同于獨(dú)立的使用權(quán)和完全的處理權(quán)” HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn26 o 26。 從與

43、農(nóng)民和農(nóng)村基層干部的接觸中，筆者認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)土地制度最全然的要求是土地使用權(quán)的平等。因此在承包制的穩(wěn)定和調(diào)整中應(yīng)該探究一種平衡機(jī)制，既照顧到穩(wěn)定又兼顧平等。 3、土地長(zhǎng)期承包會(huì)使土地的使用權(quán)不平等化。平等的土地使用權(quán)是這些年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速進(jìn)展的制度基礎(chǔ)。盡管目前30年承包期差不多法律化，但在此前的20多年中，大部分村的耕地都進(jìn)行過調(diào)整，因此，因人口變化而產(chǎn)生的不均等情況還不太嚴(yán)峻。但在30年承包期的法律落實(shí)后，隨著時(shí)刻的推移，耕地占有的不均等情況會(huì)日益嚴(yán)峻。一方面，新生人口和婚嫁人口沒有承包地。農(nóng)村每年的新生兒會(huì)超過1000萬(wàn)人 HYPERLINK /tudibaogao.htm l

44、_ftn27 o 27，婚嫁者一年也有此數(shù)。光這兩項(xiàng)，10年累計(jì)就會(huì)超過2億人。2006年農(nóng)村常住人口為7.46億人，比1996年減少14.7% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn28 o 28，考慮到一部格外來戶和都市人到農(nóng)村居住，實(shí)際比例會(huì)比這還大，有可能達(dá)到15%。按此比例推算，2016年農(nóng)村人口是6億人，無(wú)承包地者將占三分之一。這種情況假如出現(xiàn)，那農(nóng)村如何穩(wěn)定？ 另一方面，因各種因素引起的人口變化累計(jì)幾年，比例會(huì)專門大。能夠設(shè)想：每年新出生人口為2%，死亡人口為1%，勞動(dòng)力外出2%，因婚嫁人口變動(dòng)為2%，如此一年人口變化就有7%，5年即達(dá)35%，可能所涉及

45、的農(nóng)戶要在三分之一左右。假如累計(jì)30年，那各戶之間的土地占有會(huì)極不平均，出現(xiàn)“土地的兩極分化”。那些一直務(wù)農(nóng)的農(nóng)民所擔(dān)心確實(shí)是這種情況。 4、長(zhǎng)期承包制度有利于誰(shuí)？中國(guó)現(xiàn)在差不多不是農(nóng)業(yè)社會(huì)，而處于工業(yè)化都市化的快速進(jìn)展期。農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)表明，10年中農(nóng)村人口減少了15%，勞動(dòng)力減少了20%。假如按30年計(jì)算，離農(nóng)人口和勞力都會(huì)超過一半以上。實(shí)行長(zhǎng)期承包制度，這些離農(nóng)人口就會(huì)或是把土地出租出去，或是撂荒及應(yīng)付性耕作。出租土地的人憑借著承包權(quán)而獲得收益，但真正種地的農(nóng)民還要增加地租支出。這些離農(nóng)戶是長(zhǎng)期承包政策的真正受益者。同時(shí)，這些人保留的承包地也成為真正的福利田。實(shí)際上離農(nóng)戶比起仍在務(wù)農(nóng)戶的

46、人均收入多，生活水平也高，相對(duì)而言這些人比較富裕，是農(nóng)村中的較富階層。因此長(zhǎng)期承包政策實(shí)際上是有利于較富的人 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn29 o 29。 這些年我國(guó)在城鄉(xiāng)關(guān)系和土地政策方面有一種政策傾向，確實(shí)是：不給進(jìn)城農(nóng)民與市民平等的權(quán)利，卻讓進(jìn)城農(nóng)民與留村農(nóng)民爭(zhēng)利益，這是帶方向性的政策錯(cuò)誤。一位日本記者認(rèn)為：“農(nóng)民的困境在專門大程度上是信奉新自由主義經(jīng)濟(jì)而造成的，中國(guó)信奉新自由主義經(jīng)濟(jì)的程度超過了美國(guó)，對(duì)農(nóng)民的利益視而不見 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn30 o 30”。盡管現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。中國(guó)要理順耕地

47、政策，首先要給進(jìn)城農(nóng)民爭(zhēng)取與市民平等的權(quán)利。不但要放寬農(nóng)民在各類都市安家落戶的條件，而且要為他們安家落戶制造各種有利條件，同時(shí)鼓舞他們放棄耕地。三、耕地流轉(zhuǎn)比重專門低，問題許多 據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)，2006年全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積5551.2萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全國(guó)流轉(zhuǎn)面積占承包耕地面積5.2，比上年增加0.7個(gè)百分點(diǎn)。流轉(zhuǎn)面積占承包面積比重較高的前10個(gè)省（直轄市）中，有6個(gè)屬于東部地區(qū)，還有重慶市和四川省除因農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工較多外，政府積極推動(dòng)也是十分重要的因素。但總的看，流轉(zhuǎn)比重較低的10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）都在中、西部地區(qū)。20

48、07年流轉(zhuǎn)面積占承包總面積的比重：上海市49.9、浙江省23.5、廣東省14.2、江蘇省10.03、天津市10.3，重慶15.9、四川11.6。目前農(nóng)村土地在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)總面積63.9，受讓方為企業(yè)等其他主體的占36.1。農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，多數(shù)不簽訂合同 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn31 o 31。第一、種植大宗糧棉油作物的專門少。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司在調(diào)查縣的統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧比重占71.9，而規(guī)模流轉(zhuǎn)入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧比重僅為6.4。浙江湖州市2006年全市耕地流轉(zhuǎn)總面積35.59萬(wàn)畝，占全部耕地的17.55%。流轉(zhuǎn)的要緊去向是

49、水產(chǎn)魚業(yè)養(yǎng)殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉(zhuǎn)給傳統(tǒng)的糧、油、桑種植大戶不多 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn38 o 38。四川省崇州市2007年7月統(tǒng)計(jì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積102601.95畝，其中耕地64898.32畝，占總流轉(zhuǎn)的63.25%，非耕地37703.63畝，占總流轉(zhuǎn)的36.75%。全縣100畝以上的業(yè)主有110家（其中1000畝以上的業(yè)主有12家），流轉(zhuǎn)農(nóng)用地面積達(dá)20496.86畝，耕地占35.94%：要緊種植以黃金梨、糧食、蔬菜、龍尾竹、柜按、楊樹等 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn39 o 39。成都大邑縣截至20

50、06年8月份土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)16.7萬(wàn)畝，比去年同目前，耕地流轉(zhuǎn)顯示出如下一些差不多特點(diǎn)：1、耕地流轉(zhuǎn)比例不高。按照農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字這兩年耕地流轉(zhuǎn)速度盡管加快，但也只是占耕地的5%，這與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重相比差距太大。2005年全國(guó)從事非農(nóng)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的40.5% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn32 o 32（按照2006年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村戶籍的勞動(dòng)力中從事二三產(chǎn)業(yè)的占38.9%）。另外，2006年農(nóng)民純收入中工資性收入占36.1%，加上家庭經(jīng)營(yíng)純收入中的非農(nóng)收入，非農(nóng)收入占農(nóng)民純收入的47.6% HYPERLINK /tudib

51、aogao.htm l _ftn33 o 33。與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比例相比，耕地流轉(zhuǎn)的比例只相當(dāng)于八分之一，可見耕地流轉(zhuǎn)的速度大大落后于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度。2、各地進(jìn)展專門不平衡。在河南，土地流轉(zhuǎn)面積210多萬(wàn)畝，占全省家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的2.34%。而在浙江，到2006年底，全省土地流轉(zhuǎn)面積為393萬(wàn)畝，占全省家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的19.8% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn34 o 34。據(jù)江蘇省對(duì)全省26個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)查，2002年全部調(diào)查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到35.5萬(wàn)畝，占耕地面積的13.4%，涉及農(nóng)戶14.35萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶的23% HYPERLI

52、NK /tudibaogao.htm l _ftn35 o 35。北京市農(nóng)村2007年土地流轉(zhuǎn)面積占耕地的45.7%。3、流轉(zhuǎn)速度在加快。據(jù)江蘇省對(duì)全省26個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)查，2001年、2002年和2003年調(diào)查戶當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)面積分不比上一年增長(zhǎng)37.8%、42.5%和90.6%，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈明顯上升趨勢(shì) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn36 o 36。重慶市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積2003年是104萬(wàn)畝，2004年是126萬(wàn)畝，增加21.1%，2005年為138萬(wàn)畝增長(zhǎng)9.5%，2006年為217萬(wàn)畝，增長(zhǎng)57%。4、三分之二的流轉(zhuǎn)面積沒有促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在全國(guó)農(nóng)

53、村土地流轉(zhuǎn)總面積中，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股和其他等6種形式所占比例分別為53.65%、8.84%、4.84%、21.87%、4.61%和6.19% HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn37 o 37。轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租這四種土地流轉(zhuǎn)形式是寫入農(nóng)村土地承包法的。在這四種流轉(zhuǎn)形式中前三種是集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的行為，后一種是對(duì)外的行為。在這四種流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包是數(shù)量最大的一種，各地的統(tǒng)計(jì)一般都占一半左右。假如把轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換都看作是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，那農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)占了整個(gè)流轉(zhuǎn)的三分之二。而農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)大多由于沒有集體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片耕作，盡管就接包

54、戶來講所種耕地面積有所增加，但無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片的機(jī)械耕作，因此這些轉(zhuǎn)移差不多上與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的方向無(wú)關(guān)。5、在大約占三分之一實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕地轉(zhuǎn)移中，存在專門多問題：期增加11%。其中耕地流轉(zhuǎn)4.49萬(wàn)畝，非耕地流轉(zhuǎn)12.21萬(wàn)畝。規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)14.15萬(wàn)畝，其中50-500畝的業(yè)主78個(gè)，500-1000畝的業(yè)主21個(gè)，1000畝以上業(yè)主32個(gè)。流轉(zhuǎn)土地要緊用于規(guī)模進(jìn)展林業(yè)、花卉、中藥材、茶葉、食用菌、蔬菜、水果等大邑縣優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn40 o 40。一位大學(xué)教師對(duì)成都平原14個(gè)區(qū)縣、25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、932戶農(nóng)戶、84戶業(yè)

55、主進(jìn)行了問卷調(diào)查。大多數(shù)業(yè)主轉(zhuǎn)入土地后要緊投資開發(fā)花卉、水果、藥材、種苗等效益高的項(xiàng)目 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn41 o 41。從筆者實(shí)地調(diào)查所接觸的情況看，這種情況代表著全國(guó)性傾向。第二、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的差不多上是農(nóng)業(yè)企業(yè)，而不是家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。筆者據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)推測(cè)，耕地流轉(zhuǎn)中出租的占21.87%，加上入股和其他形式，要占到總數(shù)的近三分之一，這些土地差不多上流向了企業(yè)經(jīng)營(yíng)。而農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)是：“受讓方為企業(yè)等其他主體的占36.1”，超過三分之一。把土地由農(nóng)民手中集中起來，統(tǒng)一租給企業(yè)是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織用行政手段來實(shí)現(xiàn)的。許多地點(diǎn)以此為招商引資的重要形式

56、。如河南省舞鋼市制訂了優(yōu)惠政策：對(duì)土地流轉(zhuǎn)面積500畝以上、用于高效農(nóng)業(yè)的投資商，市政府連續(xù)兩年補(bǔ)助70%的租金，并免費(fèi)辦理相關(guān)手續(xù)，享受各種惠農(nóng)政策 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn42 o 42。各地都這么宣傳：公司制農(nóng)業(yè)使農(nóng)民得到了地租和工資兩份收入 HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn43 o 43。許多企業(yè)取得農(nóng)業(yè)用地，是要借用其中一些耕地能夠用于非農(nóng)業(yè)用途的政策，企圖以非農(nóng)用地來賺取利潤(rùn)。第三、種糧大戶中真正的家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量有限。種糧大戶中有相當(dāng)一部分是以雇工為主的私人農(nóng)場(chǎng)或者是公司型企業(yè)。農(nóng)業(yè)部從2004年開始每年表彰全國(guó)

57、的種糧大戶，但農(nóng)業(yè)部一直沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)部2004年提出的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是：“糧食播種面積有一定的規(guī)模(具體規(guī)模由各省確定)；糧食單產(chǎn)水平比當(dāng)?shù)仄骄礁?以上；良種或?qū)Ｓ闷贩N覆蓋率達(dá)100；是當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的帶頭人，講誠(chéng)信，有群眾基礎(chǔ) HYPERLINK /tudibaogao.htm l _ftn44 o 44”。種糧大戶應(yīng)該是標(biāo)準(zhǔn)的家庭農(nóng)場(chǎng)，但農(nóng)業(yè)部對(duì)什么是家庭農(nóng)場(chǎng)，種糧大戶是不是家庭農(nóng)場(chǎng)沒有提出標(biāo)準(zhǔn)。在各地報(bào)道的種糧大戶的事例中，能夠看出其經(jīng)營(yíng)方式差不多是采取雇工經(jīng)營(yíng)。什么緣故耕地流轉(zhuǎn)的比重與農(nóng)民中農(nóng)轉(zhuǎn)非的比重相差專門大，土地流轉(zhuǎn)的政策意愿與實(shí)際結(jié)果相距專門大？第一個(gè)緣故、土地依

58、舊農(nóng)民的差不多社會(huì)保障。目前，絕大部分進(jìn)城農(nóng)民工都沒有得到與都市居民一樣的社會(huì)保障（包括醫(yī)療保險(xiǎn)、尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)）。重慶市農(nóng)委、農(nóng)辦2007年對(duì)1000戶農(nóng)民工作了入戶調(diào)查。在被調(diào)查的995個(gè)農(nóng)民工中，有308人明確表示不情愿放棄承包地，佔(zhàn)31.0%；有419人表示在有優(yōu)惠條件下能夠考慮放棄承包地，佔(zhàn)42.1%；只有268人，情愿放棄承包土地，僅占調(diào)查人數(shù)的26.9%。在不情愿放棄承包地的緣故中，有62.3%的人認(rèn)為放棄后生活沒有安全感；12.7%的人認(rèn)為對(duì)政策不了解；16.0%的人認(rèn)為優(yōu)惠政策不夠；只有7.6%的人是在等待土地升值，此外還有2.4%的人是其他緣故 HYPERLINK /tud

59、ibaogao.htm l _ftn45 o 45。近一兩年，一些地點(diǎn)差不多開始給農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于養(yǎng)老金賬戶在各省之間不能轉(zhuǎn)移，甚至在同一省內(nèi)也不能轉(zhuǎn)移，因此，真正能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工專門有限。失業(yè)保險(xiǎn)絕大部分農(nóng)民工也不能享受。盡管，目前政府有關(guān)部門正在考慮完善這方面的政策，但政策的頒布和實(shí)施還將是一個(gè)緩慢的過程。因此，土地成為農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)的差不多保障。這是耕地流轉(zhuǎn)慢的一個(gè)特不重要的緣故。第二個(gè)緣故、在耕地轉(zhuǎn)包中沒有發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有職能。集體經(jīng)濟(jì)組織在耕地流轉(zhuǎn)中的第一個(gè)職能是同意轉(zhuǎn)包耕地。1984年一號(hào)文件規(guī)定：“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地

60、的，能夠?qū)⑼恋亟唤o集體統(tǒng)一安排，也能夠經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包?！?987年5號(hào)文件明確規(guī)定為：“長(zhǎng)期從事不的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應(yīng)把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)包他人”。文件盡管沒有規(guī)定，但這些人由于依舊農(nóng)民，還保留社員身份，因此，假如回村的話，他們還有耕地承包權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織在耕地流轉(zhuǎn)中的第二個(gè)職能是調(diào)整地塊，使接包戶耕地盡可能連片。在耕地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，這是一個(gè)特不重要的職能。農(nóng)戶間自由的轉(zhuǎn)包是無(wú)法實(shí)現(xiàn)連片耕作的，只有集體通過調(diào)整地塊，才能實(shí)現(xiàn)那個(gè)目標(biāo)。由于目前的政策限制集體經(jīng)濟(jì)組織的那個(gè)職能，因此，絕大部分農(nóng)戶之間的自由轉(zhuǎn)包不能連片，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)沒