蒙大《公共政策學(xué)》講義05公共政策方案的規(guī)劃與抉擇

1、第五章 公共政策方案的規(guī)劃與抉擇第一節(jié) 政策規(guī)劃的含義、特征與原則一、政策規(guī)劃的含義與特征1.政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程。2.政策規(guī)劃的特征 (1)從政策規(guī)劃的主體來說，多元化和政府主導(dǎo)并存。 (2)從時間進(jìn)程上來看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之間。二、政策規(guī)劃的主體1.政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化2.政策規(guī)劃的主體多元化三、政策方案的設(shè)計原則 1.緊扣政策目標(biāo) 2.規(guī)劃多重方案 3.方案彼此獨立 4.方案要有創(chuàng)新 5.方案切實可行第二節(jié) 公共政策目標(biāo)的確定一、何謂公共政策目標(biāo)政策目標(biāo)（Policy Goal

2、s）就是有關(guān)公共組織特別是政府,為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。1.關(guān)于公共政策目標(biāo)的特征 問題的針對性 未來的預(yù)期性2.關(guān)于政策目標(biāo)的分類 長遠(yuǎn)政策目標(biāo)和近期政策目標(biāo)； 全國性政策目標(biāo)和地方性政策目標(biāo)；國內(nèi)政策目標(biāo)和對外政策目標(biāo)；全局性政策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)；政治統(tǒng)治性和管理性政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、文化政策目標(biāo)以及社會政策目標(biāo)等；公益性政策目標(biāo)和特殊性政策目標(biāo)。3.基本的公共政策目標(biāo)(1)依據(jù)政策目標(biāo)的地位，有基本目標(biāo)和具體目標(biāo)之分。(2)基本目標(biāo)一般包括：公平：機(jī)會公平；分配公平；最終狀態(tài)公平；效率自由安全(3)在現(xiàn)實當(dāng)中，這些目標(biāo)之間的關(guān)系本身就是極端

3、復(fù)雜的，既有一致性，也會有相互沖突之處。二、確定政策目標(biāo)的意義1.確定政策目標(biāo)的價值意義 (1)能為制定政策方案提供方向性指導(dǎo)。 (2)能為政策方案的規(guī)劃和實施提供核心的評估標(biāo)準(zhǔn)。 2.正因為明確政策目標(biāo)對于政策制定、執(zhí)行和評估都意義重大，我們在政策制定的過程中,就必須盡一切可能去弄清有關(guān)公共政策問題的實質(zhì)和各種成因，考量各種因素及其未來走向，明確制定切實有效而又具體的政策目標(biāo)，為政策制定做好鋪墊。三、確定政策目標(biāo)的原則 1.實事求是 2.面向未來 3.系統(tǒng)協(xié)調(diào) 4.明確具體 5.倫理考量四、公共利益與公共政策謀求和增進(jìn)公共利益是一切政策的出發(fā)點，也是公共政策的靈魂和歸宿。 政策過程的實質(zhì)就是

4、包括個體公民、社會團(tuán)體、政黨等各種政策行為者，將它們各自的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身的利益需求，對這些復(fù)雜的利益訴求和利益關(guān)系進(jìn)行吸納、聚合、綜合、調(diào)整、分配和落實的過程。公共利益是公共政策獲得合法性的基礎(chǔ) ，但它必須通過公共政策的制定和實施而得以實現(xiàn) 。 同時，政府在制定和實施公共政策的過程中，除了考慮到社會公共利益和自身利益外，還要考慮到社會各群體、各成員間的利益相關(guān)性等因素 。（一）公共利益的內(nèi)涵 萊斯利雅各布在民主視野一書中總結(jié)了關(guān)于公共利益的四種具有代表性的定義：1.公共利益是僅僅關(guān)系到一個國家中所有公民共同享有的那類個人利益。第一定義雖然清晰明了，但是在一個高

5、度異質(zhì)性、文化多樣性的現(xiàn)代社會里，可能并不存在一切公民所擁有或認(rèn)可的共同利益。 2.堅持認(rèn)為在國家之中總是存在區(qū)別于特定公民利益的東西，即從具體的個人中抽象出來的，并反過來反映由“公眾”的觀念本身所揭示的共同享有的公共所有物。 第二種定義的不足在于，根本不存在脫離個體利益的公共利益。 3.公共利益是那些代表一個社會里大多數(shù)公民的最好的利益或最大的好處的東西。 第三種定義較為可取，它從功利主義的倫理觀出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的所作所為是為了大多數(shù)人的利益，為決策的民主化奠定了基石。 4.公共利益是關(guān)系到個人作為社會成員所共同擁有的那些東西。第四種定義的問題是，以公民權(quán)來解釋公共利益，但公民的個人利益可能各

6、不相同。 事實上，公共利益有兩個層次：首先是利益獲得者的群體范圍，其次才是利益實現(xiàn)的程度。公共利益是最大多數(shù)公民的利益，而非最大多數(shù)公民利益的最大化 。（二）公共利益的確定 政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者和公共政策的制定者，遵循什么樣的政策理念、政策標(biāo)準(zhǔn)，有效地吸納、平衡各種利益訴求，并在利益聚合、利益綜合的基礎(chǔ)上形成公共利益，成為公共決策者面臨的首要問題。在此過程中，決策者對公共利益的考量主要有以下三個視角。1.直接利益與間接利益。 2.現(xiàn)實利益與未來利益。 3.形式利益與內(nèi)容利益。（三）公共利益與公共代價 從政策的性質(zhì)和功能上說，公共政策的利益與代價既可以廣為分布，也可以分布狹窄。從政策的社會效

7、果來看，利益與代價的對應(yīng)關(guān)系存在四種基本類型：1.利益范圍寬、代價范圍寬。即某些公共政策（如社會保障）的利益惠顧與代價付出同樣廣泛，均是全體社會成員。2.利益范圍廣、代價范圍窄。即某些公共政策（如環(huán)保政策）向眾多的社會成員提供了福利，而所付出的代價卻要落在社會上相當(dāng)明確而且可以識別的團(tuán)體身上。3.利益范圍窄、代價范圍寬。即某些公共政策只對特定的社會團(tuán)體（如對殘疾人的政策）有益，而所付出的代價卻要全體社會成員來承擔(dān)（如眾多的納稅人）。4.利益范圍窄、代價范圍窄。即某些公共政策（如最低工資保護(hù)政策）向特定社會群體提供利益，而為其付費的卻是另一部分社會群體。第三節(jié) 政策規(guī)劃中的政策轉(zhuǎn)移一、政策轉(zhuǎn)移對

8、政策規(guī)劃的作用其他國家的相關(guān)政策方案對于本國的方案制定具有啟發(fā)性，也許會提供不同的思路。其他國家政策在執(zhí)行過程中暴露的缺陷，也能夠給本國政策方案的制定提供經(jīng)驗和教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。其他國家成功的公共政策,容易得到各方的認(rèn)同，并且各主體會依據(jù)本國的情況，對政策做出相應(yīng)的修改。二、政策轉(zhuǎn)移的程度復(fù)制（copying），即指政策直接的完全的轉(zhuǎn)移；效法（emulation），即借鑒公共政策背后的思想觀念；混合（combinations），即混合不同的公共政策；啟發(fā)（inspiration），即其他國家的政策可能導(dǎo)致本國的政策變化。三、政策轉(zhuǎn)移失敗的因素信息不全的政策轉(zhuǎn)移（uniformed trans

9、fer），是指政策借用國對于該政策的信息了解不充分，不清楚它在原國家是如何運(yùn)行的。不完全的政策轉(zhuǎn)移（incomplete transfer），是指雖然政策轉(zhuǎn)移發(fā)生，但是使得該政策在原國家獲得成功的某些重要因素卻沒有采納。不當(dāng)?shù)恼咿D(zhuǎn)移（inappropriate transfer），是指沒有充分注意到政策借用國與政策輸出國之間在經(jīng)濟(jì)、社會、政治和意識形態(tài)背景方面的不同。這三方面因素都可能導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)移的失敗。因此，在政策規(guī)劃階段，一定要謹(jǐn)慎的對待政策轉(zhuǎn)移。 第四節(jié) 方案的評估與擇優(yōu)：擇案規(guī)則一、方案評估與擇優(yōu)的方法(一)預(yù)測性評估1.預(yù)測性評估的步驟(1)方案調(diào)查(2)詳細(xì)研究(3)進(jìn)一步的分析

10、(4)試驗式證實2.預(yù)測性評估的方法(1)德爾菲技術(shù)（Delphi Technique）(2)時間序列分析（Time Series Analysis）(二)可行性評估(1)技術(shù)可行性，主要衡量政策或規(guī)劃的具體產(chǎn)出是否達(dá)能達(dá)到預(yù)期目的。(2)經(jīng)濟(jì)與財政可能性，主要關(guān)心政策規(guī)劃的成本大小、產(chǎn)出的收益多少。(3)政治可行性，主要考量政策規(guī)劃對相關(guān)權(quán)力或利益集團(tuán)的影響來衡量政策或規(guī)劃的成效。(4)行政可操作性，主要關(guān)注在特定的社會環(huán)境特別是行政環(huán)境中實施某項政策規(guī)劃的可能性，如人員配備是否到位等。二、公共政策的抉擇（一）公共政策抉擇的含義公共政策的抉擇，就是由公共政策的制定者,根據(jù)政策規(guī)劃建議和要考量

11、的相關(guān)事項，按照一定的決策制度和程序規(guī)定，對解決有關(guān)政策問題的行動方案做出決定性選擇的過程。公共政策的抉擇實際上就是將有關(guān)政策加以合法化采納的過程。（二）公共政策的抉擇主體 1.國家元首 2.行政首長 3.民意代表 4.法官（三）決策者要注意的問題1.尊重科學(xué)分析的價值 2.考慮各方利益的平衡 3.發(fā)揮個人決斷的作用（四）公共政策抉擇的合法化1.政策內(nèi)容的合法化2.決策過程的合法化3.政策的法律化（五）常規(guī)決策與危機(jī)決策1.危機(jī)決策一般是一種特殊類型的決策，具有顯而易見的不可逆轉(zhuǎn)性，它要求在相當(dāng)有限的時間里和在相當(dāng)有限資源的約束下做出重大決策和快速反應(yīng)。2.危機(jī)決策的構(gòu)成一般需要具備三個要素：

12、(1)決策問題的發(fā)生、發(fā)展具有突然性、急劇性，需要決策者當(dāng)機(jī)立斷；(2)可供決策者利用的時間和信息等資源非常有限；(3)事態(tài)的發(fā)展危及決策單位、決策者的根本利益，并且決策的后果很難預(yù)料。（六）擇案規(guī)則現(xiàn)代政治是程序政治，程序就是一系列規(guī)則。公共決策不僅涉及決策權(quán)力的配置，也要制定和遵循一定的決策規(guī)則。所謂決策規(guī)則，就是決策主體擇定最終政策方案的程序和方法。政策制定主體采納的基本決策規(guī)則主要有兩種：全體一致規(guī)則（Unanimity Rule）全體一致規(guī)則，又稱“一票否決制”，即所有擁有投票權(quán)的直接決策者都對某項政策方案投贊同票，或者至少沒有任何一票反對的情況下，政策方案才能轉(zhuǎn)化為正式的公共政策。 全體一致規(guī)則有兩個基本特征：決策主體在形式上都能絕對平等地分享決策權(quán)，任何一個否決行動都會對政策方案的通過產(chǎn)生決定性的影響。決策結(jié)果達(dá)到了“帕累托最優(yōu)”，即所有決策主體都能因最終的方案選擇而獲得一定的收益，或者說，沒有人因此而受損。從公平的角度看，全體一致規(guī)則具有很多誘人之