公共危機與應急管理

1、1 第二章 公共危機與危機管理 第一節(jié) 危機管理體制概述 1、體制與機制。體制通常是指政府的組織結構形式及其配置模式，在形式上體現(xiàn)為不同職責權限的政府機構所組成的靜態(tài)的框架結構。機制指的是不同政府主體之間互相聯(lián)系和相互作用的方式，在形式上是對政府組織運作方式及其動態(tài)過程所作的制度安排。體制與機制是相互依存的，體制是機制形成和發(fā)揮作用的基礎；機制是體制功能發(fā)揮作用的載體。 2 2、國家層面的危機管理體制 從國際經(jīng)驗看，行政首腦擔任最高領導，統(tǒng)一的協(xié)調咨詢機構，分工合作的組織框架，常設、專門的危機管理機構等。各職能部門通過統(tǒng)一領導、橫向協(xié)調、專業(yè)分工，共同維系國家層面危機管理系統(tǒng)的日常運轉，詳見下

2、圖所示。 3行政首腦職能部門職能部門職能部門職能部門統(tǒng)一的協(xié)調咨詢機構常設、專門的危機管理機構4 2、地方層面的危機管理體制 從國際經(jīng)驗來看，地方層面的危機發(fā)生以后，根據(jù)危機等級和法律授權處理危機。在多數(shù)情況下，一般由事發(fā)地政府（與我國行政體制、狀況不同）負責危機響應，中央或聯(lián)邦政府一般不負責指揮，這使得公共危機管理更多地注重和依賴于地方政府層面。 以美國紐約為例，紐約市危機管理辦公室（OEM）是紐約市危機管理的決策協(xié)調機構，在市場的直接領導下，該辦公室負責收集、傳遞和管理各類危機信息，進行危機管 5理規(guī)劃和方案策劃。當危機發(fā)生后，與紐約市警察局、消防局、醫(yī)療服務機構、紅十字會、私營部門和非盈

3、利部門等通力合作，最有效地調動所有資源，協(xié)調各方各司其職、各負其責。 倫敦應急服務聯(lián)絡小組（LESLP）是該市危機管理的核心機構，其成員來自倫敦市治安服務部、警察局、急救中心和英國交通警察署，以及下轄各級地方政府的代表。這個小組負責提供倫敦的應急服務，促進相關部門之間的有效合作。6 3、我國危機管理體系 我國的政治體制決定了危機管理體制,黨的領導在危機管理中的核心地位。從國家層面看，由黨中央總書記兼任主任并由黨和國家的相關部門組成的國家安全委員會，是全國公共危機管理的領導機關，國安委辦公室是國安委下設的協(xié)調機構。 從地方層面看，一般形式是地方應急管理委員會或辦公室（應急委或應急辦），以縣為例，

4、縣委辦公室內設立應急辦，負責收集危機情況、聯(lián)絡和匯報、接受領導有關指令，協(xié)助相關部門通力處理各種緊急情況。7 4、危機管理的全過程模式 公共危機從其生成到發(fā)生，有一個周期過程。一般可分為潛伏期、爆發(fā)期、持續(xù)期和解決期等不同的時期，但并非是所有危機的必經(jīng)階段。 西方國家普遍采取具有針對上述不同階段的危機管理的全過程方法，即對每個階段的特定任務及管理重點，制定相應的機制，體現(xiàn)了“未雨綢繆，防患未然”的理念，通過預防措施，減少危機發(fā)生的可能性和帶來的相應損失。8 20世紀70年代，美國提出全過程管理模式，將危機管理的活動、政策和計劃貫穿到四個基本的環(huán)節(jié)，即疏緩、準備、響應和恢復。其中，疏緩和準備是危

5、機發(fā)生之前的行為，響應是危機發(fā)生過程中的行為，而恢復則是事后行為。在某種程度上，各階段的工作可能會有交叉，參見下圖。舒緩準備恢復響應9 第一，危機疏緩階段。疏緩活動的目的在于事前預防和減少災難的損失，例如，在設計建筑物的時候，要注意考慮恐怖襲擊和意外事故、強化易災地區(qū)的防御建設和土地利用管理，在易災地區(qū)開展政府支持的災害保險等。 第二，危機準備階段。準備工作的重點在于設計相應階段如何應急，以及有效提升響應能力，包括制定應急計劃和方案，建立危機預警系統(tǒng)，建設應急避難場所，做好應急資源儲備，開展危機教育和培訓及演練。10 第三，危機響應階段。響應是對危機做出的立即反應和行動，包括協(xié)調各方進行救援、

6、組織人員疏散撤離、保證食品和水源安全、提供醫(yī)療服務、維護公共秩序等。 第四，危機恢復階段?；謴褪巧坪筇幚淼囊徊糠?，包括為受害者提供臨時住所、清理廢墟、初步恢復公共基礎設施、進行各種資金援助和保險賠償、災后重新規(guī)劃和恢復重建。11 第二節(jié) 我國危機管理存在的問題 1、公共危機意識淡薄 現(xiàn)階段我國各種危機現(xiàn)象頻頻發(fā)生，除了我國處于社會轉型的特殊背景外，還與各級領導的公共危機意識直接有關，具體表現(xiàn)為： 重權力，輕責任； 重事后，輕預防； 重宣傳，輕落實； 重利益，輕大局； 重關系，輕處罰； 重個人，輕制度。 12 2、科學、嚴謹、縝密思維不足 我國各地黨政領導權力高度集中，科學、民主的領導方法不足，

7、在實際工作中，往往缺乏一套科學、嚴謹和縝密的科學思維和工作方法，這必然導致社會矛盾和各種危機產(chǎn)生的隱患及其積累。 3、日常參與危機管理機制薄弱 社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，但是與危機管理的效果相比，這種參與機制在日常狀態(tài)下顯得相對薄弱，沒有體現(xiàn)預防為主和消滅隱患的特征。 13 4、干部腐敗和不作為現(xiàn)象嚴重 黨的“十八”大以來，懲治官員腐敗力度加大，大批地方黨政領導落馬，許多腐敗和不作為是我國社會危機產(chǎn)生的直接原因和間接原因，例如，工程質量問題、礦山安全事故、群體性事件等，這些或多或少涉都及到地方領導干部的貪污腐敗和不作為、亂作為。 5、管理方式落后社會組織不足 由于長期以來，我國

8、實行自上而下的集中型社會管理模式，造成非政府的社會組織發(fā)育不足，即在市場經(jīng)濟條件下，造成危機管理的社會力量不足，政府承擔的壓力和責任過大。14 6、社會對話溝通機制嚴重不足 在我國社會轉型時期，孕育和產(chǎn)生了大量社會矛盾和社會沖突，特別是基層群眾與地方政府、基層群眾與干部的矛盾和沖突，具體表現(xiàn)為群體性事件數(shù)量上升，燃點降低、事件頻發(fā)，這已成為現(xiàn)階段我國社會不穩(wěn)定的主要原因之一。與此同時，我國社會對話溝通機制和渠道嚴重不足，這直接影響了化解社會矛盾和預防沖突的重要原因，也是社會危機管理的重要課題。15 第三節(jié) 國內典型案件 烏坎事件： 1、事件起因。烏坎村村委會將一塊集體土地賣給開發(fā)商，幾年來在當

9、地居民不知情的情況下3200畝土地陸續(xù)被政府販賣，賣地款項達七億多元人民幣，補助款只有500元，其余全部被當?shù)毓賳T私吞。當?shù)鼐用駥掖紊显L無果，近期僅存的一塊土地被賣給地產(chǎn)開發(fā)商，激發(fā)當?shù)卮迕袢罕娪?1日游行示威。 16 2、事件過程。9月21日，3-4千人手持橫幅前往開發(fā)地塊、村內存在土地爭議的企業(yè)、村委會以及市政府游行請愿，一度封堵公路，當天政府沒有表態(tài)； 22日上午百多名汕尾武警特警進駐當?shù)匚淞︱屔⒄诩瘯氖忻癜▼D女兒童，10多人受傷其中有兩個兒童被打重傷急救，隨后矛盾激化當?shù)厝藝ヅ沙鏊c市政府，投擲石塊和推翻警車有10多名警察受傷。市政府工作組于9月26號進入烏坎村，每7天公布一次

10、工作進展；烏坎村兩委干部要全力配合市工作組開展工作，村民代表參與監(jiān)督。 17 12月11日村民因不滿政府解決事件的手法再度與警方爆發(fā)沖突。大批手持盾牌的武警在烏坎村口戒備，并向手持棍棒的村民發(fā)射水炮，民眾在于當天中午陸續(xù)散去。但風波顯然未就此平息，甚至在村民代表薛錦波猝死獄中后，再度引爆大規(guī)?？棺h與封村行動。汕尾市政府，聲言要嚴懲集會組織者，村民擔心政府人員潛入村中捉人，所以在村口設置路障，檢查入村人士。12月19日，村民在村子的各大小出入口設置哨崗，又砍倒大樹作為路障，出入車輛和人員都要經(jīng)過查問其中一個關卡有30人18把守，大部分為80后青年，部分手持棍棒戒備。本村仍存于無政府狀態(tài)已有8日之

11、久。全部政府人員撤走，村政府及派出所人去樓空。12月19日，境外報道指出，解放軍第41、第42集團軍緊急向烏坎方向移動，預計將對烏坎村形成第2道和第3道武力鎮(zhèn)壓的包圍防線。12月19日，烏坎村再次舉行集會，要求歸還薛錦波尸體。12月20日，廣東省委成立工作組，由省委副書記朱國明帶隊進駐烏坎村，表示要以最大的努力、誠意解決村民的合理訴求，盡快恢復法制秩序和社會管理秩序。 19 三、事件特點。從事件本身看，當?shù)厝说脑V求集中在民主選舉上，甚至亮出了“保障人權”這樣的口號，表現(xiàn)出當?shù)剞r(nóng)民漸漸萌發(fā)的公民意識，以及明白經(jīng)濟糾紛的幕后原因實為政治因素。積極參加抗爭的人大部是青年人，特別是90后年輕人的加入讓

12、抗爭開始利用高科技手段。村民開放一間屋子，歡迎境內外傳媒采訪，變成了臨時性的新聞中樞，相信傳媒并愿意通過媒體發(fā)聲以及選擇微博等作為發(fā)聲方式。村民代表發(fā)表講話，希望全國都可以民選官員，訴求有突破地域的趨向。2021 第四節(jié) 我國危機管理體制改革 1、加強危機意識與責任意識 加大反腐敗力度，清除官場腐敗分子；加強危機意識教育，提高危機預防思維；強化官員責任意識，減少干部不作為現(xiàn)象，加大事故責任的懲處力度；增強全社會危機意識和防范意識。 2、依法促進社會組織發(fā)育和發(fā)展。依法有序地推進非政府組織建設，構建新的社會管理體系，包括社會支持體系，以增強危機管理的支撐力量。22 3、拓寬和健全民主協(xié)商渠道 根據(jù)中央有關推進協(xié)商民主建設的精神，拓寬協(xié)商民主和對話渠道，推動決策科學化和民主化，協(xié)調各方利益關系，化解社會矛盾和沖突，特別是農(nóng)村基層，完善村民自治制度，發(fā)展社會主義民主，解決深層次的不穩(wěn)定因素，推動國家和社會的長治久安。23 4、完善危機管理體系建設 學習和借鑒國際經(jīng)驗，提高科學性、預防性、完整性和有效性，完善我國危機管理體制和機制建設。 加強社會突發(fā)事件的預警機制。這是指社會突發(fā)事件爆發(fā)之前及初期，管理者進行預測、預控和預防等管理機制； 有關危機事件處置的法律法規(guī)，明確執(zhí)法機構依法處理的權力和責任； 加強